■ 安永龍/劉東達(dá)/王曉峰/殷志強(qiáng)/王愛(ài)軍/萬(wàn)利勤/齊 歡/邵 海

（1.中國(guó)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)院，北京 100081；2.承德市自然資源和規(guī)劃局，河北 承德 067000；3.承德市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，河北 承德 067000）

生態(tài)文明建設(shè)是統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，建設(shè)美麗中國(guó)的必然要求[1]，也是貫徹落實(shí)中央堅(jiān)持和完善社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)[2]?！笆奈濉币?guī)劃是我國(guó)確立“三級(jí)四類(lèi)”（“三級(jí)”即國(guó)家、省、市縣，“四類(lèi)”即發(fā)展規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及空間規(guī)劃）規(guī)劃體系邁入新時(shí)代后編制的第一個(gè)五年規(guī)劃，是全面開(kāi)啟社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程的第一個(gè)五年規(guī)劃，其意義不言而喻。規(guī)劃的編制不僅有利于提前謀劃相關(guān)領(lǐng)域重大項(xiàng)目建設(shè)和加強(qiáng)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，而且有利于凝心聚力，抓住并用好國(guó)家戰(zhàn)略機(jī)遇，應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)[3]。

1 自然資源規(guī)劃編制的理論基礎(chǔ)

1.1 自然資源規(guī)劃的理論淵源

自然資源領(lǐng)域最早的規(guī)劃是20世紀(jì)初期德國(guó)開(kāi)展的以慕尼黑和柏林等大城市為代表的重點(diǎn)地域的區(qū)域性規(guī)劃[4]。20世紀(jì)20年代，英國(guó)為了逐步縮小偏遠(yuǎn)地區(qū)與中心城市的綜合差距，盡可能緩解人口和就業(yè)在南北部地區(qū)的分布不均衡，開(kāi)展了區(qū)域性規(guī)劃。20世紀(jì)30年代，美國(guó)開(kāi)展田納西河流域綜合治理，從合理開(kāi)發(fā)水資源到有序發(fā)展農(nóng)林牧漁各業(yè)，運(yùn)用技術(shù)手段保障了規(guī)劃的有效落地。20世紀(jì)30年代末至50年代初期，日本從德國(guó)引入“國(guó)土計(jì)劃”理論，頒布了自然資源領(lǐng)域規(guī)劃的第一部法律，即《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》[5-6]。20世紀(jì) 50年代中期，法國(guó)完成了全國(guó)范圍的區(qū)域規(guī)劃，編制了各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，例如流域綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃、重要旅游區(qū)的開(kāi)發(fā)規(guī)劃、中心城區(qū)的治理規(guī)劃等[7]。

我國(guó)自然資源領(lǐng)域最早的規(guī)劃是20世紀(jì)50年代開(kāi)展的土地利用規(guī)劃[8-9]，而我國(guó)自然資源領(lǐng)域較為系統(tǒng)的規(guī)劃則是原國(guó)土資源系列五年規(guī)劃綱要。國(guó)土資源“十一五”規(guī)劃、“十二五”規(guī)劃、“十三五”規(guī)劃都是在時(shí)代背景下為貫徹國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略要求，結(jié)合行業(yè)職能而編制的五年發(fā)展計(jì)劃，規(guī)劃內(nèi)容和編制的形式、方式隨時(shí)代發(fā)展不斷創(chuàng)新。“十三五”時(shí)期，自然資源機(jī)構(gòu)改革及職能發(fā)生變化，因此，“十四五”規(guī)劃由原國(guó)土資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用等不同規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀毁Y源規(guī)劃，這是順應(yīng)時(shí)代要求對(duì)自然資源領(lǐng)域規(guī)劃的改革創(chuàng)新和新探索，也是歷次“五年規(guī)劃”的延續(xù)和升華。

1.2 自然資源規(guī)劃的編制原則

確定自然資源規(guī)劃編制的基本原則，對(duì)于自然資源領(lǐng)域系統(tǒng)布局具有重要的理論意義。堅(jiān)持系統(tǒng)保護(hù)是基礎(chǔ)，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度和生態(tài)保護(hù)要求，強(qiáng)化山水林田湖草沙自然資源系統(tǒng)保護(hù)與利用；堅(jiān)持高效利用是手段，全面提高自然資源利用效率，提高市場(chǎng)化配置水平，提升土地、礦產(chǎn)、森林、水等資源開(kāi)發(fā)利用效率；堅(jiān)持系統(tǒng)思維與創(chuàng)新引領(lǐng)是動(dòng)力，以系統(tǒng)觀念、系統(tǒng)方法統(tǒng)籌引導(dǎo)自然資源保護(hù)與保障，發(fā)揮自然資源管理改革創(chuàng)新的引領(lǐng)作用；堅(jiān)持以人民為中心是根本，將保障群眾權(quán)益和人民福祉作為自然資源規(guī)劃工作的出發(fā)點(diǎn)，提高自然資源管理水平，助力提升人民福祉。

1.3 自然資源規(guī)劃的任務(wù)范疇

明確自然資源規(guī)劃的目標(biāo)指向和任務(wù)范疇，對(duì)于自然資源管理具有重要的實(shí)踐意義。首先，應(yīng)立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間保護(hù)新發(fā)展格局；其次，應(yīng)堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山理念，推動(dòng)綠色發(fā)展，守住自然生態(tài)安全邊界；再次，應(yīng)推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃和用途管控，落實(shí)生態(tài)保護(hù)、基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)等空間管控邊界，減少人類(lèi)活動(dòng)對(duì)自然空間的占用；從次，應(yīng)提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，堅(jiān)持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系；最后，應(yīng)全面提高資源利用效率，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和法律法規(guī)，加強(qiáng)自然資源調(diào)查評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)和確權(quán)登記，建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

2 “十三五”時(shí)期承德市自然資源領(lǐng)域取得的主要成績(jī)

回顧“十三五”時(shí)期，承德市自然資源系統(tǒng)深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記對(duì)承德市建設(shè)京津冀水源涵養(yǎng)功能區(qū)、弘揚(yáng)塞罕壩精神等重要指示，全面落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院、河北省委、河北省政府和承德市委決策部署，踐行“兩山”理論，以“三區(qū)兩城”發(fā)展定位科學(xué)規(guī)劃國(guó)土空間，集約節(jié)約利用自然資源，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)，圍繞水、土、礦、林草、濕地、地質(zhì)遺跡等自然資源調(diào)查和研究，開(kāi)展了多門(mén)類(lèi)自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)，在國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)綜合地質(zhì)調(diào)查方面積累了成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，打造了支撐生態(tài)文明建設(shè)的“承德樣板”[9]，為承德市的高質(zhì)量發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐，圓滿(mǎn)完成“十三五”規(guī)劃確定的土地、礦產(chǎn)等約束性指標(biāo)任務(wù)。

3 承德市自然資源“十四五”時(shí)期面臨的發(fā)展形勢(shì)

根據(jù)《自然資源“十四五”規(guī)劃編制工作方案》和《中共承德市委關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》,承德市自然資源和規(guī)劃局于2020年開(kāi)始組織編制承德市自然資源第十四個(gè)五年規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱(chēng)承德市自然資源“十四五”規(guī)劃）。承德市自然資源“十四五”規(guī)劃編制以“黨建統(tǒng)領(lǐng)、系統(tǒng)治理，政策協(xié)同、利民為本，生態(tài)立市、綠色發(fā)展，深化改革、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，高質(zhì)量發(fā)展、京津冀‘一盤(pán)棋’”為基本原則，以習(xí)近平生態(tài)文明思想為統(tǒng)領(lǐng)，以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，突出強(qiáng)調(diào)“弘揚(yáng)塞罕壩精神”“增強(qiáng)碳匯能力”“推動(dòng)綠色發(fā)展”“筑牢京津生態(tài)屏障”等核心要素。

“十四五”時(shí)期，我國(guó)進(jìn)入以高質(zhì)量發(fā)展為主題的新發(fā)展階段，對(duì)自然資源事業(yè)發(fā)展提出新使命，“多規(guī)合一”新格局對(duì)自然資源事業(yè)發(fā)展提出新要求，對(duì)于承德市而言，應(yīng)圍繞“生態(tài)承德”建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)功能定位，需要著力推進(jìn)自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)、確權(quán)登記、資產(chǎn)評(píng)估核算、開(kāi)發(fā)利用、國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制、生態(tài)修復(fù)等“七個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)”工作。因此，要正確研判形勢(shì)，做好突發(fā)狀況下的配套應(yīng)對(duì)措施和相關(guān)政策儲(chǔ)備，明確規(guī)劃總體思路，以支撐承德市自然資源“十四五”規(guī)劃的科學(xué)編制和精準(zhǔn)實(shí)施。

2021年8月，習(xí)近平總書(shū)記在承德塞罕壩機(jī)械林場(chǎng)考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，要貫徹新發(fā)展理念，弘揚(yáng)塞罕壩精神，在推動(dòng)綠色發(fā)展、增強(qiáng)碳匯能力等方面大膽探索，切實(shí)筑牢京津生態(tài)屏障。這充分體現(xiàn)了承德市生態(tài)文明建設(shè)的示范性、引領(lǐng)性和重要性，不僅為承德市綠色發(fā)展指明了方向，也為承德市自然資源領(lǐng)域發(fā)展帶來(lái)了機(jī)遇。

雖然機(jī)遇當(dāng)前，但挑戰(zhàn)也同樣不能忽視。承德市自然資源領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在七個(gè)方面：耕地保護(hù)意識(shí)需加強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)需防范、“三區(qū)兩城”建設(shè)機(jī)制需創(chuàng)新、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度需健全、“碳達(dá)峰、碳中和”工作需深化、自然資源調(diào)查體系需構(gòu)建、礦業(yè)綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理需加強(qiáng)。“十四五”時(shí)期，生態(tài)文明建設(shè)和自然資源管理任務(wù)加重，資源結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)和全面深化改革加快，建設(shè)用地增量有限，推進(jìn)存量挖潛和城市更新任務(wù)艱巨，承德市要以積極的態(tài)度主動(dòng)適應(yīng)新情況、新變化，在加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局背景下，站在新的歷史起點(diǎn)上推動(dòng)自然資源高質(zhì)量發(fā)展。

4 承德市自然資源“十四五”規(guī)劃編制的創(chuàng)新點(diǎn)

4.1 國(guó)土空間規(guī)劃體系下新發(fā)展格局的內(nèi)涵

國(guó)土空間是生態(tài)文明建設(shè)的載體，統(tǒng)籌兼顧國(guó)土空間保護(hù)與發(fā)展是新時(shí)代改革發(fā)展的要求，建立國(guó)土空間規(guī)劃體系是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)整體謀劃新時(shí)代國(guó)土空間開(kāi)展保護(hù)格局，用以支撐構(gòu)筑穩(wěn)定多樣的生態(tài)空間、保障優(yōu)質(zhì)綠色的農(nóng)業(yè)空間、塑造宜居高效的城鎮(zhèn)空間，有力地推動(dòng)了自然資源管理開(kāi)創(chuàng)新格局。承德市的自然資源管理新格局具有以下三方面的內(nèi)涵：一是要堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的發(fā)展理念，秉持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的原則，完善以壩上高原防護(hù)區(qū)、京津水源地水源涵養(yǎng)重要區(qū)、灤河流域和潮河流域等流域生態(tài)廊道重要生態(tài)區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，以茅荊壩、霧靈山、避暑山莊等自然保護(hù)地為重要載體的“兩區(qū)三域六廊多節(jié)點(diǎn)”生態(tài)空間保護(hù)新格局；二是要形成“環(huán)京津都市農(nóng)業(yè)環(huán)”“山地特色農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展區(qū)”“壩上綠色生態(tài)產(chǎn)品區(qū)”，實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，推動(dòng)形成“一核、三區(qū)、五重點(diǎn)”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新格局；三是加快構(gòu)建全方位開(kāi)放、多方向貫通的綜合交通通道，深度融入京津冀世界級(jí)城市群發(fā)展。堅(jiān)持多點(diǎn)布局、梯次融合、統(tǒng)籌規(guī)劃、組團(tuán)發(fā)展，構(gòu)建以中心城區(qū)為中心、以各縣城為支撐的城市發(fā)展體系，以各縣城為重點(diǎn)，以建制鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)為依托的城鎮(zhèn)發(fā)展體系，以重點(diǎn)鎮(zhèn)為支點(diǎn)，以中心村、特色村為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村發(fā)展體系，形成“1+7+N”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新格局。

4.2 探索“三筆賬”的計(jì)算模式

早在2013年，習(xí)近平總書(shū)記就對(duì)河北省承德市生態(tài)建設(shè)與脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)籌推進(jìn)提出要求：建設(shè)京津冀水源涵養(yǎng)功能區(qū)，同步解決貧困問(wèn)題。監(jiān)測(cè)承德市全域多年水資源動(dòng)態(tài)變化，開(kāi)展承德市水源涵養(yǎng)能力評(píng)價(jià)（水賬核算）是貫徹落實(shí)功能區(qū)定位的必然要求。承德市自然資源“十四五”規(guī)劃以承德市瀑河流域?yàn)槔?，探索水、土地、地?zé)岷偷刭|(zhì)遺跡等自然資源綜合調(diào)查的技術(shù)方法、工作模式和協(xié)作機(jī)制。

健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的一項(xiàng)重大改革，也是建立系統(tǒng)完備的生態(tài)文明制度體系的內(nèi)在要求[11]。自然資源管理貫穿從生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查評(píng)估、保值增值到價(jià)值變現(xiàn)的全生命周期，在基礎(chǔ)研究、市場(chǎng)建設(shè)、技術(shù)研發(fā)、制度指導(dǎo)等方面發(fā)揮根本性、系統(tǒng)性的作用[12-13]，開(kāi)展承德市自然資源資產(chǎn)價(jià)值核算（資產(chǎn)賬）是自然資源資產(chǎn)管理的必然要求。承德市自然資源“十四五”規(guī)劃選擇圍場(chǎng)縣作為試點(diǎn)開(kāi)展自然資源資產(chǎn)價(jià)值評(píng)價(jià)評(píng)估體系研究，核算自然資源資產(chǎn)價(jià)值，查清自然資源資產(chǎn)現(xiàn)狀及動(dòng)態(tài)變化特征，建立自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)物量與價(jià)值量對(duì)應(yīng)表，計(jì)算自然資源資產(chǎn)價(jià)值總賬，支撐自然資源資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估管理和國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)先行區(qū)創(chuàng)建。

2021年4月22日，國(guó)家主席習(xí)近平出席領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)發(fā)表講話強(qiáng)調(diào)，中國(guó)將生態(tài)文明理念和生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義總體布局，堅(jiān)持走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的發(fā)展道路。中國(guó)宣布力爭(zhēng)2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，是基于推動(dòng)構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展做出的重大戰(zhàn)略決策，需要中國(guó)付出艱苦努力[14]。這不僅對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提出更加緊迫的要求，也為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)提供了重大戰(zhàn)略機(jī)遇。開(kāi)展承德市森林碳匯核算和交易（碳賬核算）是推動(dòng)綠色發(fā)展的必然要求。承德市自然資源“十四五”規(guī)劃將在承德壩上高原開(kāi)展森林生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)研究，以森林碳匯為例核算承德市碳賬現(xiàn)狀，支撐承德壩上高原御道口牧場(chǎng)管理區(qū)森林碳匯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。

探索這“三筆賬”的科學(xué)計(jì)算模式是踐行“綠水青山”變“金山銀山”的“價(jià)值標(biāo)尺”，只有“刻度”定得準(zhǔn)，價(jià)格才能“不虧秤”。

4.3 自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)方法創(chuàng)新

2020年1月17日，自然資源部印發(fā)《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建總體方案》，標(biāo)志著統(tǒng)一規(guī)范的自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)制度基本形成[15]，不僅有效地解決了過(guò)去調(diào)查部門(mén)分散、概念不統(tǒng)一、內(nèi)容相互交叉、指標(biāo)之間相互矛盾的問(wèn)題，而且能從生態(tài)文明建設(shè)的視角，應(yīng)用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)統(tǒng)籌山水林田湖草沙整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。因此，構(gòu)建自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系有效整合自然資源調(diào)查職責(zé)，其成果能夠滿(mǎn)足國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。在新發(fā)展格局下，自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)的前提是以國(guó)土空間規(guī)劃與自然資源“一張圖”作為統(tǒng)一底圖，這張底圖要以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（簡(jiǎn)稱(chēng)“三調(diào)”）數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，系統(tǒng)整合“三調(diào)”、地理國(guó)情調(diào)查和自然資源綜合調(diào)查等數(shù)據(jù)而成。

在“十四五”時(shí)期，承德市自然資源調(diào)查要站在全局高度進(jìn)行謀劃，確保調(diào)查數(shù)據(jù)的真實(shí)性、精準(zhǔn)性和科學(xué)性，這也是支撐規(guī)劃落地實(shí)施的關(guān)鍵?！熬C合”二字是調(diào)查工作的創(chuàng)新點(diǎn)也是難點(diǎn)所在，需有序開(kāi)展承德市自然保護(hù)地、水流、森林、草原、濕地資源和地理國(guó)情等專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，同時(shí)要針對(duì)特色產(chǎn)業(yè)區(qū)進(jìn)行土地質(zhì)量地球化學(xué)調(diào)查，在重點(diǎn)流域開(kāi)展城市設(shè)計(jì)地質(zhì)調(diào)查，探索建立生態(tài)地質(zhì)調(diào)查和填圖方法并應(yīng)用，針對(duì)物種入侵破壞生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)象進(jìn)行生態(tài)地質(zhì)條件調(diào)查，在條件成熟地區(qū)率先開(kāi)展全域地表基質(zhì)層調(diào)查工作，這些專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查成果是支撐調(diào)查“綜合”性的有力保障。

以流域、區(qū)域等不同尺度的自然資源為監(jiān)測(cè)單元，構(gòu)建橫向（流域不同尺度）和縱向（地質(zhì)建造—地表基質(zhì)層—土壤—植被—大氣等）兩級(jí)聯(lián)動(dòng)的自然資源立體監(jiān)測(cè)體系。依據(jù)監(jiān)測(cè)體系所反映出的規(guī)律特征，選擇典型區(qū)、縣采用“天-空-地-井”立體監(jiān)測(cè)技術(shù)手段，開(kāi)展典型地區(qū)水、森林、草原、濕地、土地、礦產(chǎn)、地下空間等自然資源綜合監(jiān)測(cè)示范。同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)海量數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)收集、儲(chǔ)存、處理，利用人工智能和云端技術(shù)，建立壩上高原農(nóng)牧交錯(cuò)帶自然資源野外科學(xué)觀測(cè)研究站，其中在御道口牧場(chǎng)如意河流域安裝水、土、氣、森林、草原等多要素監(jiān)測(cè)設(shè)備。為了探索建立不同流域不同尺度下自然資源監(jiān)測(cè)技術(shù)體系，在御道口牧場(chǎng)場(chǎng)部建立水平衡固定野外原位試驗(yàn)場(chǎng)，為自然資源開(kāi)發(fā)保護(hù)與科學(xué)研究提供高精度、高分辨率的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與智慧服務(wù)。

4.4 歷史文化名城保護(hù)創(chuàng)新

承德市是國(guó)家首批24座歷史文化名城之一，避暑山莊和周?chē)聫R被列入世界文化遺產(chǎn)名錄。承德市現(xiàn)有全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位22處、省級(jí)文物保護(hù)單位65處、市級(jí)文物保護(hù)單位6處，歷史建筑32處，尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物4160處，歷史文化街區(qū)3處，歷史文化資源豐富。

歷年來(lái)，承德市高度重視歷史文化名城保護(hù)工作，先后出臺(tái)了一系列政策文件，對(duì)歷史文化名城保護(hù)工作進(jìn)行安排部署。先后組織編制了三版歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃、兩版歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃和歷史建筑保護(hù)規(guī)劃，不斷完善保護(hù)規(guī)劃體系，為歷史文化名城保護(hù)工作提供了規(guī)劃支撐。

為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記2021年8月考察承德時(shí)的重要指示精神，“保護(hù)好、傳承好、利用好中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”，深刻認(rèn)識(shí)文化遺產(chǎn)的重要?dú)v史價(jià)值和時(shí)代意義，承德市首次將歷史文化名城保護(hù)寫(xiě)入市級(jí)自然資源“十四五”規(guī)劃，明確歷史文化名城保護(hù)的目標(biāo)、要求與任務(wù)，此舉將進(jìn)一步推進(jìn)承德歷史文化名城保護(hù)工作，提升城市文化品質(zhì)，對(duì)全面建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的“生態(tài)強(qiáng)市、魅力承德”具有重要意義。

5 編制市級(jí)自然資源“十四五”規(guī)劃的難點(diǎn)及對(duì)策

5.1 規(guī)劃編制前需做好頂層架構(gòu)設(shè)計(jì)

搭建好頂層架構(gòu)是做好市級(jí)自然資源“十四五”規(guī)劃編制的重要前提和基礎(chǔ)。自然資源規(guī)劃涉及的范圍廣、領(lǐng)域?qū)挘c相關(guān)部門(mén)的規(guī)劃之間勢(shì)必存在重疊，甚至出現(xiàn)“打架”現(xiàn)象，這些無(wú)疑增加了統(tǒng)籌難度。因此，規(guī)劃編制前需要謀大篇、布大局，要以長(zhǎng)遠(yuǎn)的、宏觀的戰(zhàn)略性思維抓細(xì)抓實(shí)“十四五”規(guī)劃頂層架構(gòu)設(shè)計(jì)工作，對(duì)于需要銜接的地方預(yù)留好“接口”。具體來(lái)說(shuō)，橫向上要做好與市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃和涉及自然資源領(lǐng)域相關(guān)部門(mén)的其他規(guī)劃（專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃等）的無(wú)縫銜接，縱向上對(duì)上要做好與自然資源部、河北省自然資源“十四五”規(guī)劃的對(duì)接，對(duì)下要做好與市轄各區(qū)、縣自然資源“十四五”規(guī)劃的銜接，避免出現(xiàn)規(guī)劃間自相矛盾，甚至規(guī)劃“斷頭”現(xiàn)象。只有頂層設(shè)計(jì)做得好，規(guī)劃才能更精細(xì)、更系統(tǒng)、更科學(xué)。

5.2 規(guī)劃編制要理清自然資源管理邏輯關(guān)系

自然資源“十四五”規(guī)劃管理邏輯的梳理是關(guān)鍵要素。自然資源系統(tǒng)機(jī)構(gòu)重組后，規(guī)劃管理職責(zé)由原來(lái)分散在國(guó)土、發(fā)改、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)保等部門(mén)向自然資源部門(mén)集中統(tǒng)一，必然需要重新梳理新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和職能體系，與此同時(shí)，規(guī)劃編制人員還必須掌握涉及農(nóng)業(yè)、林草、測(cè)繪、地質(zhì)等自然資源領(lǐng)域的綜合知識(shí)。在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)國(guó)土資源規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、土地資源規(guī)劃、林草規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃等都涉及自然資源領(lǐng)域規(guī)劃的內(nèi)容，而自然資源規(guī)劃都涵蓋以上規(guī)劃內(nèi)容但非全部，因此，亟需理清本級(jí)自然資源管理職責(zé)和邏輯關(guān)系。此處以承德市為例加以說(shuō)明，詳見(jiàn)圖1。

圖1 承德市自然資源管理邏輯關(guān)系

5.3 規(guī)劃編制要科學(xué)處理好“高”與“低”的關(guān)系

自然資源“十四五”規(guī)劃目標(biāo)的確定和“界線”的劃分是必要條件。規(guī)劃目標(biāo)的制定要把握好“度”，目標(biāo)既不能過(guò)高，也不能過(guò)低。如果目標(biāo)定得過(guò)低,則無(wú)法滿(mǎn)足生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展對(duì)自然資源的需求；如果定得過(guò)高，就會(huì)脫離實(shí)際，變成“空中樓閣”和一紙空文，同樣與規(guī)劃編制的初衷相背離。另外，生態(tài)文明建設(shè)要求必須統(tǒng)籌處理好自然資源內(nèi)外部之間的關(guān)系，例如開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，這既是“十四五”規(guī)劃的基本要求，也是其中的重點(diǎn)難點(diǎn)。如何平衡此類(lèi)關(guān)系，除了技術(shù)層面協(xié)調(diào)，更需要制度和政策的保障。

5.4 規(guī)劃文本要有健全的落地性保障措施

調(diào)研考核是自然資源“十四五”規(guī)劃落地的引擎。沒(méi)有實(shí)地調(diào)研和具體的考核措施做保障，無(wú)法使規(guī)劃真正落地，不落地的規(guī)劃只能是“紙上談兵”。就承德市而言，規(guī)劃編制前期，一方面需要到各地進(jìn)行實(shí)地調(diào)研、訪問(wèn)、資料收集等，如實(shí)了解縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)、村級(jí)發(fā)展的迫切需求、規(guī)劃現(xiàn)狀等；另一方面，要與承德市自然資源領(lǐng)域各部門(mén)和直屬單位進(jìn)行深入溝通和交流，充分對(duì)接需求，注重部門(mén)間和部門(mén)內(nèi)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的協(xié)同性，最大程度掌握規(guī)劃要點(diǎn)和規(guī)劃方向。規(guī)劃編制中期，需聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行技術(shù)咨詢(xún)、方案討論、問(wèn)題交流等，為規(guī)劃“把脈”。規(guī)劃編制后期，要廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)，充分吸收有價(jià)值、有意義的建議。另外，整個(gè)規(guī)劃編制過(guò)程中都要注意與省級(jí)和縣級(jí)規(guī)劃的對(duì)接和銜接，不能出現(xiàn)政策矛盾或不一致的部分。最終形成宏觀銜接、中觀對(duì)接、微觀落地的規(guī)劃成果。除此之外，還要建立相關(guān)目標(biāo)考核機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，確保規(guī)劃落地。

6 結(jié)束語(yǔ)

科學(xué)編制自然資源“十四五”規(guī)劃，對(duì)履行好“兩統(tǒng)一”職責(zé)，促進(jìn)自然資源合理利用和保護(hù)，提升自然資源對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的保障能力具有重大意義。新發(fā)展格局下，做好市級(jí)自然資源“十四五”規(guī)劃，要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，明確規(guī)劃總體目標(biāo)，理清總體思路，力求規(guī)劃內(nèi)容實(shí)、效果好、易操作、可考核，使之發(fā)揮應(yīng)有作用。