曹志立, 曹海軍

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110169)

一、 問題的提出

改革開放后,國家為解決后“人民公社”體制下農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村務(wù)治理的主體缺位問題,確立了以村黨組織和村民委員會為核心的鄉(xiāng)村治理體制。然而在實際運行過程中,村黨組織和村民委員會之間的關(guān)系矛盾逐漸顯露,基層為此開展了積極探索。20世紀(jì)90年代,開始出現(xiàn)村黨組織書記和村民委員會主任由同一人擔(dān)任(即“一肩挑”)的做法[1]。作為自下而上的政策創(chuàng)新,“一肩挑”產(chǎn)生了一定的實際效果,地方也進(jìn)行了初步嘗試和局部推廣。2002年,中央文件首次肯定了村“兩委”成員交叉任職特別是村黨組織書記和村民委員會主任“一肩挑”,此后,這一倡議也多次出現(xiàn)在國家部委的工作通知和領(lǐng)導(dǎo)講話中。

從2018年開始,中央涉農(nóng)文件時隔多年再次提及推進(jìn)村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”,有關(guān)“一肩挑”的工作部署要求也密集地出現(xiàn)在了鄉(xiāng)村振興發(fā)展的國家政策文件和黨規(guī)條例中(見表1)。從文件表述內(nèi)容來看,使用了“應(yīng)當(dāng)”“大力推進(jìn)”“全面推行”等大量肯定性表述,均指向了強化村黨組織在農(nóng)村各種組織中的領(lǐng)導(dǎo)作用。不僅如此,中組部、民政部在2020年全國村(社區(qū))“兩委”換屆工作會議上,明確要求村(社區(qū))“兩委”換屆選舉中應(yīng)積極推行“一肩挑”,各地也先后開始試行。與以往相比,“一肩挑”政策不僅獲得國家空前的支持,進(jìn)入“全面推行”階段,而且“一肩挑”的范圍也不再僅限于村民委員會,開始擴展到了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民合作組織等各類組織。至此,全面推行村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”(以下簡稱全面推行“一肩挑”)在國家和地方層面取得了基本共識。

表1 黨的十九大以來中央涉農(nóng)重要文件關(guān)于“一肩挑”的表述

然而學(xué)界圍繞“一肩挑”政策的討論持續(xù)了較長時間,不同學(xué)者的理解和觀點存在差異,相關(guān)研究主要圍繞以下兩方面展開。首先,從功能設(shè)計角度來看,部分學(xué)者認(rèn)為“一肩挑”在調(diào)和村“兩委”關(guān)系、減編提效、優(yōu)化村級黨的領(lǐng)導(dǎo)等方面具有積極作用?！耙患缣簟庇兄跍p少村“兩委”溝通協(xié)調(diào)成本、避免村級事務(wù)的多頭管理,從制度結(jié)構(gòu)上消除村“兩委”間的緊張關(guān)系和尖銳矛盾[2];減少村級人員編制和集體負(fù)擔(dān),增強村干部團結(jié)協(xié)作;提升村黨組織戰(zhàn)斗力和人員素質(zhì);擴大黨內(nèi)民主,實現(xiàn)組織意圖與村民意愿、黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治有機結(jié)合,強化村“兩委”對上和對下的雙重責(zé)任感[3];確保基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位[4]。但也有部分學(xué)者指出,“一肩挑”會對村莊治理和村民自治產(chǎn)生負(fù)面影響,由于對上和對下責(zé)任難以統(tǒng)一[5],無法調(diào)和國家行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突[6],導(dǎo)致村內(nèi)權(quán)力高度集中、黨政不分。其次,從實踐結(jié)果來看,一部分學(xué)者認(rèn)為“一肩挑”產(chǎn)生了良好的實踐效果,應(yīng)予以普遍推廣?！耙患缣簟睂嵤┖蟪霈F(xiàn)的“村干部把持村政、以權(quán)謀私”等現(xiàn)象,只是民主選舉的程序沒有嚴(yán)格執(zhí)行、村民自治沒有落到實處[3]。另一部分學(xué)者指出,推行“一肩挑”面臨諸多制約性因素,限制了其效果的發(fā)揮,包括缺乏強有力的人才隊伍基礎(chǔ),面臨人才不足、能力不濟、威望不高等困境[7];與既有法律法規(guī)之間還有矛盾和張力,制度壁壘依然存在[8];民眾的認(rèn)知與接受程度仍然有限,黨員有顧慮、村民會擔(dān)心等[9]。

已有學(xué)術(shù)成果對“一肩挑”的理論價值與實踐功能進(jìn)行了全面闡述,為后續(xù)研究提供了有益啟示,但還存在進(jìn)一步探討的空間。一是需要關(guān)注政策情境的變化。進(jìn)入新時代后,強化農(nóng)村基層黨建和村級黨組織引領(lǐng),依靠村黨組織將鄉(xiāng)村治理中的資源、主體和行動再組織起來,已經(jīng)成為鄉(xiāng)村治理的鮮明特征[10]。故此,全面推進(jìn)“一肩挑”就成為推動鄉(xiāng)村振興發(fā)展、激發(fā)鄉(xiāng)村治理活力的重要抓手,全面推進(jìn)“一肩挑”從地方試點逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙碌呢瀼芈鋵?。但?各級關(guān)于全面推行“一肩挑”的政策更多是一種倡議,雖經(jīng)歷多年的探索仍存在模糊之處,沒有形成統(tǒng)一的規(guī)范文件。二是需要重視政策具體實施過程。由于政策情境的變化和政策內(nèi)容的模糊,基層政府全面推行“一肩挑”既要回應(yīng)上級的政治壓力,也要“擺平”實踐中可能出現(xiàn)的不合作問題,還要充分發(fā)揮出政策本身的治理效果,此時,就無法采取選擇性執(zhí)行[11]或目標(biāo)替代式執(zhí)行[12]等策略。這就需要從中觀層面審視基層政府面臨的約束條件、行動動因與策略選擇,全面考察政策執(zhí)行過程,才能更好地把握實現(xiàn)政策目標(biāo)的最優(yōu)路徑。

進(jìn)入“全面推行”階段,基層政府如何落實“一肩挑”?這既是政府實務(wù)部門需要直面的實踐問題,也是理論研究者迫切需要追蹤和闡釋的重要課題。本文以北省L鎮(zhèn)為例(1)按照學(xué)術(shù)研究規(guī)范,全文采用了匿名化處理。,著力描繪基層政府全面推行“一肩挑”工作的實踐圖景,呈現(xiàn)實施動因、實際策略和現(xiàn)實困境。本文的經(jīng)驗素材、訪談內(nèi)容、田野觀察均源于筆者于2020年9月至12月期間先后多次前往L鎮(zhèn)調(diào)研所得。在此期間,采用焦點小組訪談、半結(jié)構(gòu)化訪談等方法,針對區(qū)委組織部和區(qū)民政局干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)副書記和社建科科長、村民委員會主任等開展了多次座談和深度訪談。

二、 全面推行村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的基層圖景

L鎮(zhèn)隸屬北省A城市B區(qū),地理位置上處于城市郊區(qū)。戶籍人口2萬,耕地總面積4.3萬畝,本籍居民大量外出務(wù)工,屬于典型的人口流動型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。近年來,隨著城市向外擴張和政府征地范圍擴大,L鎮(zhèn)產(chǎn)生了大量農(nóng)民回遷社區(qū),同時也保留了大量涉農(nóng)村莊,全鎮(zhèn)19個社區(qū)單位中有村莊15個。2020年初尚未實現(xiàn)“一肩挑”的村莊12個,通過前期政府動員和聯(lián)保到村,L鎮(zhèn)用了3個月時間將全鎮(zhèn)“一肩挑”比例提高到100%。接下來,本文將以L鎮(zhèn)為例,系統(tǒng)呈現(xiàn)全面推行村級組織“一肩挑”的基層圖景。

1. 全面推行“一肩挑”的實施動因:上級壓力與基層需求

L鎮(zhèn)此次全面推行“一肩挑”,既有來自上級工作任務(wù)的執(zhí)行壓力,也有優(yōu)化村莊基層治理的現(xiàn)實需求。首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨上級工作任務(wù)壓力。一是貫徹政治任務(wù)的壓力。進(jìn)入新時代后隨著中央文件多次提及“一肩挑”,各地黨委也將“一肩挑”作為基層黨建的重要內(nèi)容和工作成果。2019年5月,北省省委先后下發(fā)了《基層黨建質(zhì)量提升行動計劃》《關(guān)于加強村“兩委”干部隊伍建設(shè)的指導(dǎo)意見》,要求全面推行“一肩挑”。在此背景下,A市和B區(qū)黨委組織部開始積極謀劃和推進(jìn),下發(fā)工作實施方案、召開動員部署大會。2020年初,B區(qū)將“一肩挑”納入了區(qū)委年度工作重點,先后5次召開區(qū)委常委會專門研究,要求所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道將行政村“一肩挑”作為重大政治任務(wù)完成。因此,全面推行“一肩挑”工作有著明顯的“高位推動”特征,具備了強大的“政治勢能”[13]。在省市區(qū)級政策文件密集下發(fā)、工作要求反復(fù)下達(dá)的背景下,L鎮(zhèn)準(zhǔn)確領(lǐng)會了上級組織意圖,按照“向上看齊”的原則,制定本級方案,召開動員部署大會。正如L鎮(zhèn)社建科科長NJ所說:“這項工作對于基層政府而言是一項整體性工作,十分重要,各個部門都要參加,這不是哪一個單位、哪一個部門的任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要拿出具體實施方案,報區(qū)委區(qū)政府審核?！?訪談20201111)二是承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)的壓力。上級領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)是基層政府推行“一肩挑”的直接壓力來源。B區(qū)在工作實施方案中明確列出了各級領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任清單和具體時限,對于出現(xiàn)違規(guī)操作、上訪鬧事等情況的要進(jìn)行問責(zé)。此外,B區(qū)為全區(qū)15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道配備了4個督導(dǎo)組,從前期動員、中期選舉到后期驗收實現(xiàn)全程督導(dǎo)。對于沒有完成“一肩挑”的村莊,需要專門向區(qū)委報告、提交區(qū)委工作會議討論。B區(qū)148個行政村中僅有2個村因村情特殊暫不推行“一肩挑”。在高位推動和工作問責(zé)的壓力之下,“一肩挑”工作完成度呈現(xiàn)明顯的層層加碼的特征。截止到2020年10月,A市村黨組織書記和村民委員會主任“一肩挑”比例為82.2%,B區(qū)比例達(dá)到98.6%,L鎮(zhèn)則在4個月前已經(jīng)達(dá)到100%。

其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在整合與重塑村莊秩序的基層治理需求。相較于上級政府的工作要求,作為政策具體執(zhí)行者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于全面推行“一肩挑”有著更為實際的考慮,即希望通過推行“一肩挑”來整合鄉(xiāng)村治理秩序。從21世紀(jì)初我國農(nóng)村稅費改革取消農(nóng)業(yè)稅,到推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè),再到黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,“一肩挑”的政策情境已經(jīng)發(fā)生了變化?；鶎佑绕涫青l(xiāng)鎮(zhèn)一級政府被剝離征繳稅費、任務(wù)攤派等工作之后,開始出現(xiàn)“懸浮化”和“協(xié)調(diào)性”傾向[14],傳統(tǒng)那些“與民爭利”“政民沖突”的矛盾開始大幅減少。與此同時,國家大量資源和服務(wù)開始下沉到農(nóng)村,村黨組織和村民委員會的使命逐漸趨同化,即利用好政府與本地資源,促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、服務(wù)村民集體。因此,村“兩委”權(quán)力矛盾的結(jié)構(gòu)性根源已經(jīng)很大程度上弱化甚至消失,取而代之的則是村莊秩序重建和發(fā)展振興問題。此時,基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力而非以村民委員會競爭性選舉為核心的村民自治,才是村莊治理取得成效的必要條件[15]。L鎮(zhèn)副書記FD就對“一肩挑”之前村民委員會的選舉感嘆道:“你比如說那個林村,這些年為啥發(fā)展不起來、問題很多?看看當(dāng)時他們村選舉了幾回?！最后(竟然)選出來個唐某菊,她本身是老教師,還是黨員,但年齡大,也快退休了。你說說這種情況怎么辦?但他們村里就那樣啊,選出來了之后你根本沒招兒……說這是村民的家族榮耀也好,是他們的代理人也罷,反正村里家族大姓氏在本地都推選自己的人。”(訪談20200916)為此,基層政府迫切需要強化村黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位和作用,凸顯村黨組織在村莊發(fā)展和治理中的中堅作用,通過不斷增強村黨組織隊伍凝聚力,全面提升政府政策執(zhí)行力和基層治理效能。

2. 全面推行“一肩挑”的實現(xiàn)方式:情理結(jié)合的動員策略

對于本輪村黨組織書記和村民委員會主任“一肩挑”,L鎮(zhèn)其實利用了屆中選舉的契機,采取村民代表投票的方式進(jìn)行。這種辦法既確保了地方政府在法律法規(guī)范圍內(nèi)行事,更能高效地完成上級任務(wù),也多為其他地方普遍采用。B區(qū)組織部副部長QX在訪談中就點明:“這次屆中選舉,其實也是為了明年的正式換屆選舉(村‘兩委’換屆選舉)打好提前量, 提前摸清‘一肩挑’會出現(xiàn)哪些問題, 讓村書記在下一輪正式海選中有一定的優(yōu)勢?！?訪談20200915)具體到L鎮(zhèn),整個“一肩挑”工作從2020年3月開始,經(jīng)歷了前期宣傳動員、中期實施選舉和后期備案收尾。 具體的過程為:通過前期各級領(lǐng)導(dǎo)包保做工作,讓村民委員會主任或村黨組織書記認(rèn)識到“一肩挑”政策實施的重要性; 在合情、合理、合法的范圍內(nèi),通過擺事實、講道理等方式, 在村“兩委”班子中開會討論協(xié)商,形成對新任村黨組織書記的一致意見; 組織召開村民代表大會或黨員代表大會,完成選舉程序。 實踐中, 基層如何開展動員和協(xié)商、順利完成選舉工作就顯得尤為關(guān)鍵。 L鎮(zhèn)在這一過程中采取了“情”與“理”結(jié)合、正式與非正式交織的動員策略。

首先,采用“按理辦事”的正式動員策略。L鎮(zhèn)借助省市區(qū)各級黨政領(lǐng)導(dǎo)高度重視和高位推動的“政治勢能”,通過強化上級工作要求和各類程序規(guī)范進(jìn)行正式的組織動員,成功地將上級壓力“傳導(dǎo)”到了各村。在前期準(zhǔn)備動員階段,L鎮(zhèn)多次召開“一肩挑”工作部署動員會、工作推進(jìn)會、工作培訓(xùn)會等正式專題會議(見表2),邀請區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)委督察組等上級領(lǐng)導(dǎo)列席,以此來傳達(dá)出工作重要性和上級重視程度。在工作專題會議上,L鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)借助解讀省市政策文件、傳達(dá)上級工作精神和要求的機會,反復(fù)強調(diào)開展此項工作的重要意義以及鎮(zhèn)村各級干部應(yīng)具備大局意識,表明L鎮(zhèn)將不遺余力確保此項政治任務(wù)有條不紊完成的決心。通過在正式場合公開和宣講落實該項工作的嚴(yán)肅性、紀(jì)律性、政治性,對整個村干部群體形成有效的政治壓力。由此,既實現(xiàn)了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)包保干部的正式組織動員,也完成了對全體村“兩委”的政治意識教育。

與此同時,L鎮(zhèn)十分重視按照黨規(guī)法律的要求推行“一肩挑”工作,最大限度地確保選舉工作在工作流程和規(guī)范上公平、公正和公開。對于村民委員會主任主動請求辭職的情形,按照《北省村民委員會選舉辦法》的規(guī)定“村民委員會成員因……工作變動或者其他原因要求辭去職務(wù)的,應(yīng)當(dāng)以書面形式向村民會議或者村民代表會議提出……。由村民會議或者村民代表會議依照本辦法規(guī)定的選舉程序在三十日內(nèi)進(jìn)行補選”,L鎮(zhèn)嚴(yán)格落實對補選各環(huán)節(jié)的工作紀(jì)律要求,包括書面材料的歸檔、村民代表會議的舉行、公示期限的把控等。同時,對選舉過程全程錄像,確保選舉各環(huán)節(jié)有資料記錄、有影像可查,杜絕因私人關(guān)系或流程操作違規(guī)導(dǎo)致出現(xiàn)偏差或紕漏,嚴(yán)肅查處、嚴(yán)厲打擊各種干擾或破壞選舉的活動。此外,積極保護當(dāng)事人的合法權(quán)益,明確卸任的村民委員會主任或村黨組織書記可以重新參與下次競選,保護他們的被選舉權(quán)。

表2 L鎮(zhèn)前期“一肩挑”工作專題會議召開情況

其次,采用“以情服人”的非正式動員策略。農(nóng)村稅費改革之后,缺乏專斷性權(quán)力的基層政府,除了通過權(quán)力支配和利益置換的手段進(jìn)行正式動員之外,還可以采取“講情理”進(jìn)行非正式動員[16],極大豐富了基層政策執(zhí)行的治理工具。L鎮(zhèn)在本輪全面推進(jìn)“一肩挑”過程中,采取了分類施策的辦法。在正式選舉前,對每個村“兩委”基本情況進(jìn)行摸排,根據(jù)工作推進(jìn)的難易程度將全鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有村劃分為“主動型”“配合型”“困難型”三類。其中,“主動型”村莊的主任或書記往往在多輪正式動員之后主動請辭,“配合型”和“困難型”則是需要進(jìn)一步采用“講情理”的非正式動員策略做工作,具體包括了以下三種方式。

一是通過樹立典范,積極發(fā)揮模范示范作用。L鎮(zhèn)在前期摸排各村實際情況時,有意識地樹立主動配合型村(社)的“典型”,這些“典型”多是年紀(jì)偏大、無法繼任的村民委員會主任或村黨組織書記,他們在全面推行“一肩挑”過程中往往會選擇主動請辭。對這類群體,往往安排他們在多個正式專題會議上發(fā)言,再由L鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對其任勞任怨、勤懇務(wù)實的工作表現(xiàn)和態(tài)度予以肯定和表揚。二是講述組織感情,打通村干部與國家政府之間的紐帶關(guān)系。對于卸任的村書記或主任,L鎮(zhèn)給予了多方面的關(guān)照,在經(jīng)濟上為他們提供每月3 000元的補貼,在政治上則為他們安排“村主任助理”或“村黨組織副書記”職務(wù)。通過為卸任村干部提供力所能及的保障和支持,展示上級組織關(guān)懷和對個體的尊重。L鎮(zhèn)副書記FD指出:“我們也知道,他們肯定心里多少有不甘心,但這是國家和省里要求做的,按照上面的指示和定的條件標(biāo)準(zhǔn)來的……政府其實也沒有忘他們的好,我們既給職位又給保障,這也相當(dāng)于給他們減輕負(fù)擔(dān)的同時保留了基本待遇?！?訪談20201218)通過向個體講述組織感情,增進(jìn)村干部與政府間的關(guān)系,有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭取村干部對“一肩挑”工作的認(rèn)可和支持。三是講述個人關(guān)系感情,充分發(fā)揮“面子”的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部在彼此長期工作交流中會逐漸形成熟人關(guān)系,讓基層治理充滿了一定的主觀性和個人情感性[17]。這種個體間的情感,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行“一肩挑”政策過程中發(fā)揮了重要作用,能夠讓卸任村干部即使心里有不同想法,但為避免破壞與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間原本很好的人際關(guān)系,也不會選擇直接對抗的行為方式。一位村民委員會主任就說:“那鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都主動過來了,客客氣氣來跟咱擺事實、講政策,你咋好駁人家領(lǐng)導(dǎo)面子啊,這以前都共過事,也都給過很多支持和幫助,我們這也算是積極響應(yīng)國家的政策了?！?訪談20201218)全面推行“一肩挑”工作中,基于熟人關(guān)系和個人間感情的“面子”在正式組織動員外發(fā)揮了重要作用,“給面子”也成為包保干部下村開展動員、做工作得以見成效的重要原因。

三、 全面推行村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”面臨的多重困境

基層政府全面推進(jìn)“一肩挑”工作所采取的組織動員與基層協(xié)商方式,確實能夠完成上級交待任務(wù),在形式上快速、高效地實現(xiàn)村黨組織書記和村民委員會主任的“一肩挑”。然而,這種依賴“情”與“理”結(jié)合、正式與非正式交織的動員策略,對激發(fā)和實現(xiàn)“一肩挑”政策效果作用有限,也為政策本身的實施以及基層有效治理帶來了選舉程序、治理效果和行政效率等方面的多重困境和挑戰(zhàn)。

第一,全面推行“一肩挑”中的基層選舉困境?；鶎诱柚罢蝿菽堋?采取多種動員協(xié)商策略,利用屆中選舉的辦法,實現(xiàn)了“一肩挑”,但一定程度上受到了現(xiàn)有法律法規(guī)的制約,也給村黨組織書記帶來任職履職考驗。一方面,正式和非正式的組織動員仍缺少法律法規(guī)的明確支持?！侗笔〈迕裎瘑T會選舉辦法》規(guī)定“任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”“任何人不得干擾、影響選民填寫選票”,實踐中基層政府確實沒有出現(xiàn)上述行為,但相關(guān)舉措的制度基礎(chǔ)仍然較為脆弱。相關(guān)法律滯后于黨規(guī),導(dǎo)致法律程序難以很好適應(yīng)政策要求[18],而基層多根據(jù)上級的文件要求執(zhí)行,因此并不能保證所有村干部都會積極配合。另一方面,利用屆中選舉的辦法實現(xiàn)村黨組織書記擔(dān)任村民委員會主任,給村黨組織書記本輪任職和此后的履職帶來了考驗。訪談中,社建科科長NJ多次指出:“通過動員和協(xié)商基本可以實現(xiàn)一定程度的‘一肩挑’,因為涉及對象有限、工作開展相對容易。但到了正式的‘海選’,基本也沒辦法?！?訪談20201111)無法確保屆中選舉下產(chǎn)生的村黨組織書記在村“兩委”正式換屆選舉過程中仍然能被選上。據(jù)L鎮(zhèn)副書記FD的介紹:“全鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎所有的村內(nèi)部都有幾個大姓,每個村都有幾個家族,這些家族在村內(nèi)規(guī)模大、人數(shù)占比多,肯定會出現(xiàn)大姓更容易推選出自己家族代表的情況,不論如何宣傳、動員和講解,村民只會選自己家族中同姓的人,在農(nóng)村幾乎難以避免?！?訪談20201218)一旦本輪“一肩挑”中卸任者在下一次村“兩委”正式換屆選舉中重新當(dāng)選,不僅會讓本輪“一肩挑”工作的努力和意圖落空,還將對政府權(quán)威和公信力產(chǎn)生負(fù)面影響。

第二,全面推行“一肩挑”中的基層治理困境。全面推行“一肩挑”之后,如何發(fā)揮村黨組織在鄉(xiāng)村治理中的“頭雁”作用成為對基層治理的更大考驗。一方面,通過“一肩挑”整合農(nóng)村既有組織權(quán)力架構(gòu),能夠強化村黨組織在貫徹黨的路線方針政策方面的執(zhí)行能力,以及對村內(nèi)各項重大事務(wù)決策的領(lǐng)導(dǎo)能力。另一方面,村黨組織需要將組織權(quán)威建立在村民認(rèn)同的基礎(chǔ)之上,通過調(diào)動廣大民眾積極參與村莊治理和開展議事協(xié)商,真正實現(xiàn)社會協(xié)同、公眾參與,激活村莊自我發(fā)展、自我管理、自我服務(wù)的內(nèi)在動力。前者是“硬件”上的制度建設(shè),通過完善相關(guān)政策法規(guī)實現(xiàn)起來相對容易,而后者涉及到“軟件”上的能力建設(shè),無論是從鞏固基層治理的合法性基礎(chǔ)還是積累實際治理績效的角度而言,都更重要但也更困難,需要基層黨組織長期耕耘和持續(xù)發(fā)力?；鶎诱ㄟ^動員與協(xié)商策略,在短時間內(nèi)實現(xiàn)“一肩挑”,將村黨組織書記直接推向了基層治理的“前線”,對其治理經(jīng)驗的積累和治理方式的迭代都提出了更大挑戰(zhàn)。

L鎮(zhèn)通過組織動員和屆中選舉快速完成“一肩挑”工作后,就面臨著如何發(fā)揮形式上“一肩挑”的功能來促進(jìn)村莊善治。調(diào)研中了解到,L鎮(zhèn)每逢農(nóng)村大小傳統(tǒng)節(jié)日,都會出現(xiàn)村民在街頭巷尾隨處燒紙的現(xiàn)象。由于地處城郊,亂焚燒不僅帶來環(huán)境污染,引發(fā)外來居民反感和投訴,而且,秋冬季火災(zāi)隱患很大,上級環(huán)保督察經(jīng)常要求整改。但實施“一肩挑”之后,這一現(xiàn)象改變并不大。對此,社建科科長NJ給出了自己的理解:“以往來說,村主任在村里面的群眾認(rèn)可度是比村書記高的。因為村黨組織書記只需要管好村里黨務(wù)、組織好村里的黨員就可以了。一個行政村的黨員一般不超過一百人,在這樣一個小群體當(dāng)中,其實各項工作還是比較好做的。但現(xiàn)在(‘一肩挑’之后)不少是村黨組織書記兼任了村主任職務(wù),他們應(yīng)付起來就顯得手忙腳亂,一個村怎么也得一千來人,書記像過去那樣,只做好黨員工作是擺不平村里大小事務(wù)的?！?訪談20200922)因此,“一肩挑”之前,村黨組織書記只要處理好有限的工作任務(wù)與群體關(guān)系即可;“一肩挑”之后,不僅要履行好基層黨建的職能,還要兼管村莊發(fā)展與民意訴求等,而后者在鄉(xiāng)村治理和振興發(fā)展中的作用更為基礎(chǔ)。不僅如此,作為一個人口流動型鄉(xiāng)鎮(zhèn),L鎮(zhèn)由于農(nóng)村中青年群體外流、年長留守人口多,鄉(xiāng)村治理中還保留著傳統(tǒng)宗親家族的影響,在村級選舉出現(xiàn)的“只認(rèn)親、不認(rèn)賢”傾向會限制基層民主的實質(zhì)內(nèi)涵[19],擠壓村級負(fù)責(zé)人開展村莊治理、處理集體事務(wù)的有效空間。這些都給“一肩挑”之后的村級組織負(fù)責(zé)人提出了更高的能力要求。村黨組織書記能否快速接替選舉產(chǎn)生的村民委員會主任完成村莊公共事業(yè)建設(shè)、各類矛盾糾紛調(diào)處以及鄉(xiāng)村振興發(fā)展等工作,是否能在更長時間內(nèi)實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)化和能力培育,或許并非短期內(nèi)依靠動員和做工作就能予以解決。

第三,全面推行“一肩挑”中的行政效率困境。隨著國家資源大量下沉到農(nóng)村,鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村之間的關(guān)系開始走出稅費改革后短暫的疏離狀態(tài),“行政化”傾向重新開始增強。與20世紀(jì)90年代的稅費征繳和任務(wù)攤派不同,當(dāng)前村莊治理“行政化”的原因在于隨國家資源一起“下鄉(xiāng)”的大量檢查監(jiān)督和規(guī)則程序[20]。村“兩委”行政任務(wù)的數(shù)量不斷增加,既包括落實鄉(xiāng)村振興中各部門下發(fā)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)項目,也包括農(nóng)村基層黨建、村組整頓和村務(wù)公開等工作。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理工作的日漸“精細(xì)化”,村“兩委”行政任務(wù)的流程環(huán)節(jié)也開始增加,每項工作都要求前期制定方案、中期部署落實、后期督查考核等,要做到檔案留存、有跡可尋[21]。在此背景下,全面推行“一肩挑”給人員編制本就“捉襟見肘”的村級組織提出了日常工作層面的挑戰(zhàn),也影響到基層政府自身的行政效率。

從任務(wù)分工來看,村黨組織書記主要負(fù)責(zé)村級黨建、村級財務(wù)和組織生活等工作,村民委員會主任承擔(dān)的職責(zé)相對廣泛且具體,一般包括了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會治安、公共事業(yè)建設(shè)等?！耙患缣簟睂Χ呗毮艿恼霞哟罅舜褰M織負(fù)責(zé)人的工作壓力,也一定程度上降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村的工作效率。L鎮(zhèn)實施“一肩挑”后也面臨這方面的問題,L鎮(zhèn)社建科科長NJ就指出:“書記和主任倆人是有分工的?！患缣簟?村書記擔(dān)子加重不少。原來百姓、鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該找村長的事兒,現(xiàn)在全找書記一個人。而且,政府管理工作每項都特別細(xì)致,不像原來那么粗放,上級主管部門、監(jiān)管部門對每個環(huán)節(jié)都有要求。書記要管的事兒就多了,一個人盯著所有的活兒。有些書記跟年輕人比不了,什么上設(shè)備、做項目、用數(shù)據(jù)的,都犯迷糊?！F(xiàn)在我們給布置的各項任務(wù)不用說有問題了,沒問題都主動來找我們。村書記確實有點兒不堪重負(fù)?！?訪談20201111)可以看到,在村干部數(shù)量和素質(zhì)有限的背景下,面對繁瑣龐雜的村級工作,全面推行“一肩挑”會使得責(zé)任和壓力更加集中于村黨組織書記身上,進(jìn)而影響基層政策執(zhí)行與任務(wù)落實的效率。

四、 全面推行村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的優(yōu)化策略

目前,雖然全面推行“一肩挑”的意義得到了一定范圍認(rèn)同,但在基層政府行動策略選擇下,依然面臨著一系列的困境與挑戰(zhàn)。這需要從立法修訂、激勵機制、黨建服務(wù)、力量培育等多方面共同發(fā)力,確保全面推行“一肩挑”實施過程更加順暢、作用發(fā)揮更加持續(xù)。

第一,加快國家立法修訂,為全面推行“一肩挑”提供制度環(huán)境。雖然中央政策多次提到全面推行“一肩挑”, 但相關(guān)法律法規(guī)并未就農(nóng)村基層民主各環(huán)節(jié)如何有效凸顯黨組織領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行具體規(guī)定, 使得全面推行“一肩挑”缺乏相應(yīng)的法律制度保障。 由于農(nóng)村自發(fā)形成“一肩挑”的比例普遍較低、條件標(biāo)準(zhǔn)較高, 難以達(dá)到“全面推行”的要求,實踐中基層政府往往只能通過動員和協(xié)商的方式講政策、做工作。 為此,可以加快相關(guān)法律修訂工作, 明確賦予村黨組織提名村民委員會主任候選人的提名權(quán)[16], 細(xì)化村黨組織提名權(quán)的具體要求和流程。 在具體操作規(guī)程上,鼓勵地方在村黨組織提名權(quán)的基礎(chǔ)上開展積極探索, 例如,正式提名前,村黨組織需充分聽取村民意見、保證提名候選人獲得認(rèn)同; 正式提名之后, 由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委進(jìn)行資格聯(lián)審和認(rèn)定, 提名候選人應(yīng)開展走訪座談、競職演講活動等, 以此夯實村黨組織提名權(quán)的群眾基礎(chǔ)。

第二,完善村內(nèi)激勵機制,為全面推行“一肩挑”提供充足動力。實現(xiàn)“一肩挑”之后,村干部的職數(shù)減少但職責(zé)、任務(wù)、壓力更加集中在村黨組織書記身上,使得很多村級事務(wù)不得不拼湊應(yīng)對。實踐中不少村級組織負(fù)責(zé)人工作積極性不升反降。為此,需要強化對村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的正向激勵。完善村干部績效獎勵機制,實行村干部報酬與工作績效掛鉤,在基本薪酬之外,根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效考核確定績效獎勵報酬,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金和村集體營收在合理比例范圍內(nèi)配套。在職業(yè)發(fā)展方面,打通村黨組織書記進(jìn)入事業(yè)編制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的上升渠道。與此同時,還應(yīng)完善對“一肩挑”之后村級組織負(fù)責(zé)人的監(jiān)督體系,強化負(fù)面約束。積極推動縣級紀(jì)委監(jiān)委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督巡察,與村務(wù)監(jiān)督委員會日常的內(nèi)部工作監(jiān)督相結(jié)合,注重對村黨組織書記和村“兩委”班子不作為、亂作為行為的監(jiān)督問責(zé),強化對村莊決策和管理的過程公開和監(jiān)督力度[22]。

第三,做好村級黨建服務(wù),為全面推行“一肩挑”提供民意基礎(chǔ)。全面推行“一肩挑”的關(guān)鍵在于如何讓村級組織負(fù)責(zé)人得到村民百姓的認(rèn)可與支持,真正獲得基于民眾同意的合法性權(quán)威。這就需要通過村級黨組織建設(shè),強化村黨組織在村級公共事業(yè)和服務(wù)方面的作用,擴大農(nóng)村基層黨組織的服務(wù)對象和范圍。積極創(chuàng)新“村級黨建+群眾服務(wù)”的工作機制,通過村黨組織和黨員的上門走訪、代辦服務(wù)、鄰里調(diào)解、困難幫扶等多種形式,切實讓群眾感受到黨組織服務(wù)群眾和黨員模范帶頭作用,拉近與百姓的距離、密切與群眾聯(lián)系。與此同時,充分發(fā)揮村黨組織在農(nóng)村各類組織中的領(lǐng)導(dǎo)作用,村黨組織應(yīng)積極組織和動員農(nóng)村志愿組織、民間草根組織等,壯大群團組織力量,豐富農(nóng)村集體生活,組織生產(chǎn)互助活動,發(fā)揮黨員在其中的先鋒模范帶頭作用,讓群眾有融入感、參與感和獲得感。通過村級黨建激發(fā)村民參與基層治理的活力,拓展村民自治的空間。

第四,加強基層力量培育,為全面推行“一肩挑”提供組織支撐。農(nóng)村地區(qū)基層黨組織力量普遍較薄弱、后備骨干力量不足,與國家鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)之間還存有差距。為此,需要進(jìn)一步拓寬村級后備力量選拔的范圍,積極吸納本村致富能人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、經(jīng)商務(wù)工、青年農(nóng)民等群體進(jìn)入村“兩委”后備人選當(dāng)中。加強與常年外出黨員、外來常住黨員等流動黨員群體的溝通聯(lián)系,發(fā)揮他們在村莊發(fā)展和治理方面的作用,吸引外出黨員返鄉(xiāng)和外來黨員就地進(jìn)入村“兩委”。此外,還應(yīng)豐富人才培育形式,例如可以采取結(jié)對培養(yǎng)、定向幫扶的方式,安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)包保干部、駐村干部或第一書記,通過“結(jié)對子”來“傳幫帶”,促進(jìn)村級組織負(fù)責(zé)人和村級后備力量的成長。通過制定完備的培訓(xùn)教育規(guī)劃、定期開展教育培訓(xùn),全面提高村級組織負(fù)責(zé)人和后備力量的工作能力,為全面推行“一肩挑”提供堅實的組織支撐。

五、 結(jié)論與討論

本文通過對北省L鎮(zhèn)全面推行“一肩挑”過程及其效果的考察,展現(xiàn)了“全面推行”階段基層政府的執(zhí)行過程、策略選擇及其內(nèi)外動因,以及這一過程給基層治理帶來的影響。當(dāng)然,其背后還存在著更多可探討的空間。第一,模糊政策與地方加碼執(zhí)行。從中央發(fā)布的相關(guān)文件來看,“一肩挑”的政策目標(biāo)和政策工具都具有模糊性特征,也即高層并未給出關(guān)于政策應(yīng)該達(dá)到何種程度、如何實施的說明,因此更類似于一種高層的“政策倡議”。在試點初期,為了保證政策執(zhí)行的彈性,政策制定者經(jīng)常會使用模糊表述。進(jìn)入全面推行階段,“一肩挑”工作歸屬組織部門以及基層換屆選舉任務(wù)政治性特征,使得政策執(zhí)行具備了較強的“層層加碼”特性,這與早期地方自發(fā)探索“一肩挑”時的情形有較大不同。第二,制度風(fēng)險與基層政策動員。全面推行“一肩挑”政策執(zhí)行過程的另一個特征是存在違規(guī)風(fēng)險?！耙患缣簟闭咧皇巧霞壩募心：摹俺h”,然而,村民委員會換屆選舉所依據(jù)的則是相關(guān)法律法規(guī)條文,兩者目標(biāo)側(cè)重的不同給基層政府造成了兩難困境:既要堅決貫徹上級政策意圖,又要堅決守住法律法規(guī)的底線?；鶎诱膊坏貌煌ㄟ^“前臺”的正式動員和“后臺”的非正式動員予以“擺平”。第三,政策執(zhí)行過程的“鐘擺”現(xiàn)象。政策由地方試點到向外擴散過程中,常伴隨著政策效果持續(xù)地自下而上反饋,進(jìn)而出現(xiàn)“初期啟動—中期加速—后期放緩與修正—新階段重啟—加速”這種類似于“鐘擺”運動。“一肩挑”政策在本世紀(jì)初得到過中央的首肯,但此后又進(jìn)入了漫長的執(zhí)行平緩期。黨的十九大之后中央再次重視,但地方執(zhí)行的問題也逐漸得到了中央關(guān)注,2021年“中央一號文件”中就增加了“在有條件的地方積極推行”“因地制宜、不搞‘一刀切’”等表述。因此,政策執(zhí)行的上下互動也會塑造政策變遷的過程。