羅博文，張 珩，余 勁*

（1.西北農(nóng)林科技大學經(jīng)濟管理學院，陜西楊凌 712100；2.中國社會科學院金融研究所，北京 100710）

作為國家治理的基石，鄉(xiāng)村治理不僅可以促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，也可以保證鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定，是加強國家基層組織建設、全面推進鄉(xiāng)村振興的重要保障。2018年以來，中央“一號文件”曾連續(xù)提到要增強“鄉(xiāng)村治理能力、健全鄉(xiāng)村治理機制”，國家對鄉(xiāng)村治理領域的重視程度不斷增強。黨的十九大報告提出了“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，明確要求建立“自治、法治、德治”相結合的現(xiàn)代農(nóng)村治理體系?！蛾P于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》①《決定》提出：把提高治理能力作為新時代干部隊伍建設的重大任務。通過加強思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業(yè)訓練，推動廣大干部嚴格按照制度履行職責、行使權力、開展工作，提高推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局等各項工作能力和水平。為基層干部提升治理能力提供了基本遵循；《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》②《意見》提出：到2020年，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系基本形成，農(nóng)村基層黨組織更好發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，以黨組織為領導的農(nóng)村基層組織建設明顯加強，村民自治實踐進一步深化，村級議事協(xié)商制度進一步健全，鄉(xiāng)村治理體系進一步完善。則提出要進一步完善鄉(xiāng)村治理體系。作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的“實踐者”和“領路人”，村干部在促進鄉(xiāng)村治理體系治理能力現(xiàn)代化中起著關鍵作用[1]。確實，村干部身處鄉(xiāng)村治理一線，他們既是“教練員”，又是“戰(zhàn)斗兵”，承擔著維護村民團結、農(nóng)村穩(wěn)定和社會發(fā)展的重要任務。但是，基層村干部大多是由村民自治機制中選舉產(chǎn)生，并沒有經(jīng)過國家嚴格選拔程序的考驗，自身綜合素質、角色與行為的匹配程度等方面與國家公務員群體相比存在著一定差距。所以，這些問題會直接影響村干部的職務行為傾向與履職效果，還會在一定程度上削弱鄉(xiāng)村基層治理能力和治理水平。補齊基層村干部隊伍建設短板，矯正村干部的職務行為傾向，成為提高農(nóng)民生活質量和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平、推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面現(xiàn)代化的重大任務。在村干部的職務行為中，他們往往扮演著多重角色，不同角色之間在進行轉換的同時也會促使村干部的職務行為傾向發(fā)生相應的改變進而最終影響鄉(xiāng)村社會的治理能效。其中，積極影響表現(xiàn)為對鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展和文化建設的正向強化作用，即村干部職務行為會推動鄉(xiāng)村發(fā)展；而消極影響則表現(xiàn)為對鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展和文化建設的反向弱化作用，即可能會阻礙鄉(xiāng)村發(fā)展。那么，村干部角色與其職務行為傾向的類型分布到底是什么格局？影響格局形成的因素又有哪些？如何引導村干部向期望格局轉變？是當前亟待進一步探索的現(xiàn)實問題。

一、文獻回顧

學術界針對村干部職務行為的討論由來已久，但一直未達成共識。目前，影響村干部職務行為的因素主要涵蓋個人綜合素質、收入來源、激勵機制、腐敗問題、選舉制度、公職化問題等等，其研究的落腳點主要集中在如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理、更好促進鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村發(fā)展上。具體而言，從個人綜合素質來看，村干部的素質特征分為思想理論素質、綜合能力素質、文化素質和人格品質等四個維度。一般來講，村干部的個人綜合素質越高，其對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的正向影響越強烈[2]。從收入來源看，村干部的收入主要從生產(chǎn)和經(jīng)營性收入、農(nóng)資經(jīng)銷、推廣新型農(nóng)業(yè)技術和誤工補貼等途徑獲得[3]。從職能與權力來看，處在鄉(xiāng)土社會生活中的村干部，其職權運用離不開人情來往。通過人情來往，村干部則能夠更好地完成基層治理的相關工作[4]。就勝任力而言，村干部當前的個人影響力較高，但管理能力和領導能力較低[5]。另外有學者研究發(fā)現(xiàn)，中學文化程度及以上、黨員身份、有參軍或從事企業(yè)工作經(jīng)歷的男性村民更有能力勝任村干部[6]。從激勵機制來看，隨著村干部職能的轉變（正由管理者向服務者轉變），建立科學合理有效的激勵機制（如提高村干部工資待遇、改善干群關系、強化社會聲譽、提供培訓機會和規(guī)范基層治理機制等）不僅可以提高村干部的工作積極性，也有助于村干部自身素質的進一步提升[7]。從村干部腐敗問題來看，其主要表現(xiàn)在對于腐敗的界限不明、治村意識誤區(qū)、傾向實用主義和“經(jīng)濟至上”思維[8]。從選舉制度來看，追求社會關系、經(jīng)濟收入、政治權利和公共服務是村干部競選的主要動機[9]，而競爭性的選舉制度會影響村干部職務行為[10]。一方面，為了能夠連任，村干部會為村民做一些實事；另一方面，為了能夠得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幫助和支持，村干部也會積極處理好與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關系、落實上級政策[11]。從公職化問題來看，建立村干部公職化管理制度是一種可行性方向，實行公職化管理不僅有利于提升村干部隊伍的管理效能，也會使之前存在的人情管理變?yōu)橹贫裙芾韀12]。但是，由于當前中國農(nóng)村大部分地區(qū)條件還未成熟，施行起來具有較大的阻力[13]。

回顧以往研究發(fā)現(xiàn)，雖然目前學界關于村干部職務行為問題的探討在很大程度上豐富了對于村干部領域的認知，為后續(xù)研究貢獻了扎實的理論基礎，但仍然缺少以村干部角色為出發(fā)點探究其職務行為問題的研究視角?；诖?，本文在既有村干部職務行為影響因素理論分析的基礎上融入“村干部角色”的概念，在清晰界定村干部職務行為與職務行為傾向的同時，從村干部“雙重角色”以及“雙重角色弱化”等理論基礎出發(fā)，深入討論村干部角色對于其職務行為的影響，并對村干部職務行為進行深入的機制分析以考察其典型行為形成的邏輯機理。區(qū)別以往學者從村干部腐敗、村干部選舉、村干部公職化等社會問題視角分析村干部職務行為的理論途徑，本文基于社會學、管理學視角，以村干部角色和村干部職務行為兩個維度綜合分析實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的現(xiàn)實途徑，試圖回答村干部在何種角色下能夠影響其職務行為朝著推動鄉(xiāng)村發(fā)展的方向轉變這一現(xiàn)實問題，也為進一步推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的理論研究提供現(xiàn)實依據(jù)。

二、村干部職務行為界定以及三種職務行為傾向劃分

1.村干部職務行為的界定及特殊性和重要性分析

（1）村干部職務行為的界定。村干部職務行為是指村干部當選以及在任期間所發(fā)生的職務行為，包括選舉中發(fā)生的職務行為、決策和管理中發(fā)生的職務行為及監(jiān)督過程中發(fā)生的職務行為。筆者在前人研究結論的基礎上，將村干部職務行為劃分為兩種類型：第一種是在成為村干部后根據(jù)國家政策和當?shù)貙嶋H情況來執(zhí)行的符合村干部身份的公務行為；第二種是成為村干部后在權職范圍內(nèi)利用權力將其變現(xiàn)為自己的經(jīng)濟利益或者政治利益的個人行為。

（2）村干部職務行為的特殊性。在村級社會網(wǎng)絡中，村干部具有行使公共權力、管理公共事務和提供公共服務等職權，在管理村級事務和承接國家資源等具體職務行為中都扮演著重要角色，對鄉(xiāng)村有效治理的進展和結果都會產(chǎn)生很大的影響。因此，村干部的職務行為是否利民決定了鄉(xiāng)村發(fā)展狀況的好壞。但不同于其他干部的職務行為，村干部職務行為具有民主性、復雜性、角色多樣性和艱巨性的特點[14]。具體來看，①《中華人民共和國村民委員會組織法》（根據(jù)2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議《關于修改〈中華人民共和國村民委員會組織法〉〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉的決定》修正）第三章第十一條規(guī)定：“村民委員會主任、副主任和委員由本村有選舉權的村民直接選舉產(chǎn)生”。民主性。根據(jù)法律明文規(guī)定，村委會主任、委員由村民直接選舉產(chǎn)生①，而村支書、支委可以由村黨支部黨員大會選舉產(chǎn)生②《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第二章第五條規(guī)定：“村黨的委員會、總支部委員會、支部委員會每屆任期5年，由黨員大會選舉產(chǎn)生。黨員人數(shù)500人以上的村黨的委員會，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委批準，可以由黨員代表大會選舉產(chǎn)生?！?。因此，關于村干部的選任代表了大多數(shù)村民的集中意志，這意味著村干部在日常履職過程中需要以民主方式來處理和應對問題。②復雜性。村干部在日常工作中不僅要探索推動鄉(xiāng)村發(fā)展的有效路徑，還得面對類似于調(diào)解鄰里糾紛的瑣碎小事，以及負責本村社區(qū)大大小小的各項事務，這些工作非常復雜。③角色多樣性。作為政府與村莊之間溝通的橋梁，村干部不僅需要履行上傳下達的紐帶作用，還要承載著滿足村民需要以及帶領鄉(xiāng)村發(fā)展的重大責任。因此，村干部在履職過程中往往需要扮演著多重角色。④艱巨性。村干部艱巨性的特點體現(xiàn)在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標和帶領鄉(xiāng)村獲得實質性發(fā)展方面。近年來，國家提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求把基層治理體系治理能力現(xiàn)代化建設放在突出位置，這意味著當前擺在村干部面前的任務還十分艱巨。

（3）村干部職務行為的重要性。作為鄉(xiāng)村治理的代理人和執(zhí)行者，村干部職務行為會對鄉(xiāng)村的政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展產(chǎn)生重要的影響。從政治層面來看，村干部在鄉(xiāng)村中發(fā)揮著“領導、管理、整合”的功能，其職務行為在鄉(xiāng)村政治體系中也發(fā)揮著核心的作用，代表著基層農(nóng)村的行政權力[15]。一般而言，在村干部能力和行為意愿較強的鄉(xiāng)村中，公眾參與鄉(xiāng)村公共事務的意愿更加強烈[16]。當前，農(nóng)村基層社區(qū)治理已取得初步成效，這與村干部組織發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、完善鄉(xiāng)村公共設施建設，建立健全基層服務平臺等職務行為息息相關[17]。但是，鄉(xiāng)村政治系統(tǒng)還存在村干部職能缺位等問題[18]，村干部在處理鄉(xiāng)村事務中可能以敷衍了事的態(tài)度對待村級事務，從鄉(xiāng)村的視角來看，必然會削弱鄉(xiāng)村的行政管理效能[19]，導致村干部的職務行為傾向在處理行政化治理與村民自治的關系時出現(xiàn)偏差，對鄉(xiāng)村治理體系產(chǎn)生消極影響。因此，加強村干部的履職能力、提升村干部化解各種問題的本領能夠有效增強村干部的管理效能，有助于進一步推進鄉(xiāng)村有序化管理，提升農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化水平，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)有效治理與和諧發(fā)展。在經(jīng)濟層面，村干部在鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的過程中起到組織和決策的作用，其個人職務行為對鄉(xiāng)村經(jīng)濟政策實施過程會產(chǎn)生重要影響。在村干部個人能力和行為意愿較強的鄉(xiāng)村中，村干部通常能夠根據(jù)相關政策規(guī)定，讓農(nóng)民按照既定要求、程序參與到經(jīng)濟建設中[20]，使鄉(xiāng)村在經(jīng)濟發(fā)展中表現(xiàn)出較為明顯的“先富帶后富”現(xiàn)象，并逐步實現(xiàn)共同富裕。在文化層面，村干部在鄉(xiāng)村建設發(fā)展中發(fā)揮著思想引領和文化建設的作用。作為村級治理的帶頭人，村干部相較村民而言具有諸多的資源優(yōu)勢，更了解本土農(nóng)村社區(qū)文化建設的新動態(tài)和新進展，在結合當?shù)靥厣珒?yōu)勢、發(fā)展村級文化建設方面能夠切實做出貢獻。根據(jù)鄉(xiāng)村自身特征稟賦的區(qū)別，在鄉(xiāng)村的共同努力下衍生出多種文化組織，對爭取項目與招商引資、社會治理、政治輔助與監(jiān)督質詢、決策咨詢和政策宣傳與文化傳承等有積極影響。

綜上所述，村干部的職務行為對于鄉(xiāng)村發(fā)展來說尤為重要。培養(yǎng)村級干部科學履職的能力和“執(zhí)政為民”的履職觀念，能夠影響村干部職務行為傾向朝著實現(xiàn)村民共同致富、推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的方向改變，進而造福鄉(xiāng)村。

2.村干部職務行為傾向的界定及劃分

村干部在履職過程中會根據(jù)不同角色立場、個人意志取向、制度機制風險和崗位職責風險等多種因素而產(chǎn)生不同的職務行為傾向，筆者結合利他主義與利己主義這兩種道德標準將其具體劃分為：利村、利己、不利村和不利己?！袄濉笔侵妇S護或滿足鄉(xiāng)村集體成員的共同利益，而鄉(xiāng)村集體成員的共同利益主要包括村集體共有的自然資源、村集體所有的生產(chǎn)資料和資金以及教育和公共文娛設施等等。假設村干部職務行為對鄉(xiāng)村集體利益的影響是正面的，就是有利，若影響是負面的則為不利；“利己”是指滿足個人物質、精神生活的需求，以及個人才能的發(fā)展等等。假設村干部職務行為對個人利益的影響是正面的，就是有利，若影響是負面的則為不利。根據(jù)“道德人”理論假設的表述，人們應該把自己看作是總體社會中的一員并努力追求他人或社會福利的改進[21]。在這種理論假設的背景下，村干部會阻絕為己利他或單純利己的行為原則，而是以無私利他作為自己一切行為的準則，其職務行為傾向是“利村”且“不利己”的。與此不同的是，“經(jīng)濟人”理論假設則認為人的一切行為都是為了最大限度地滿足自己的私利，每個人都會以自身利益最大化作為目標[22]。在這種理論假設的背景下，村干部會更加重視對于個人利益的追求而非鄉(xiāng)村建設的發(fā)展訴求，其職務行為傾向是“利己”且“不利村”的。基于上述理論假設，筆者對陜西省延安市、寶雞市、韓城市等典型村莊進行了實地調(diào)查，通過與村干部、村民的座談交流驗證了這一假設，并將村干部產(chǎn)生的不同職務行為傾向歸納為“利村不利己”“利村又利己”“利己不利村”等三種類型，不同類型的職務行為傾向對個人和鄉(xiāng)村也會造成不同的影響，如表1所示。

表1 村干部職務行為傾向對個人和鄉(xiāng)村的影響

（1）“利村不利己”的職務行為傾向?！袄宀焕骸笔侵复甯刹客ㄟ^自己的個人能力在權力職務范圍內(nèi)捍衛(wèi)鄉(xiāng)村的集體利益，在利用自身資源優(yōu)勢的基礎上組織和帶動群眾發(fā)展經(jīng)濟，以“先富”帶動“后富”。在這種職務行為傾向中，村干部不但不存在“精致利己主義”的行為動機，還會將自身的資源和收益投入其中，甚至入不敷出。這種職務行為傾向雖然在很大程度上會對鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定、經(jīng)濟建設和有效治理起到顯著的積極作用，推動鄉(xiāng)村發(fā)展，但存在一個很大的問題就是：村干部會犧牲自己作為一名普通農(nóng)戶的基本權益。當然，在較為理想化的背景下，村干部能夠堅定理想信念，堅守政治紀律和政治規(guī)矩，發(fā)揮先鋒模范作用，并帶領村民在鄉(xiāng)村建設、集體經(jīng)濟發(fā)展方面做出突出貢獻，這體現(xiàn)了村干部“利村不利己”的行為邏輯。

（2）“利村又利己”的職務行為傾向?！袄逵掷骸笔侵复甯刹吭谯`行正常的職務行為時，保持廉潔奉公、忠于職守的職業(yè)操守，同時在規(guī)范自己言行的基礎上利用權力和資源發(fā)展鄉(xiāng)村的集體利益。在鄉(xiāng)村獲得一定發(fā)展與進步的基礎上，村干部作為鄉(xiāng)村社會中的一員也會同時獲得政治、經(jīng)濟和文化等來自多個方面的權益回饋。亞當·斯密在《國民財富的性質和原因的研究》中表示：“由于追逐自己的利益，人們往往能比在真正處于本意的情況下更有效地促進社會的利益[23]”。因此，這里的“利村”傾向是一種為了實現(xiàn)自身政治、經(jīng)濟利益訴求的動機傾向，而這種訴求可以通過“利村”來實現(xiàn)“利己”。

（3）“利己不利村”的職務行為傾向?！袄翰焕濉笔侵赣捎诖甯刹柯殑招袨楫惢鶎е碌睦褐髁x傾向，通過職位獲取的資源和權力變現(xiàn)為自己的經(jīng)濟利益或者政治利益。這種職務行為傾向會削弱鄉(xiāng)村基層治理的效能、降低政府公信力，對鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定會造成很多負面影響，侵害普通農(nóng)戶權益。在“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為核心的村民自治制度背景下，法律賦予鄉(xiāng)村代理人以更重要的責任和地位，但對職務行為異化的處罰較輕，體現(xiàn)了村干部“利己不利村”的行為邏輯。

以上分析來看，一方面，“利村不利己”和“利村又利己”的職務行為傾向最終會對鄉(xiāng)村發(fā)展起到推動作用，而“利己不利村”的職務行為傾向最終會對鄉(xiāng)村發(fā)展起到阻礙作用；另一方面，“利己不利村”和“利村又利己”的職務行為傾向會對個人利益起到推動作用，而“利村不利己”的職務行為傾向最終會對個人利益起到推動作用，如圖1所示。

圖1 村干部職務行為傾向影響框架

三、“利村”角色與“利己”角色：影響村干部職務行為傾向的角色范式

1.村干部角色劃分：“利村”角色與“利己”角色

角色是一種基于社會學視角下的概念，是指與人們的某種社會地位、身份相一致的一整套權利、義務的規(guī)范與行為方式，每個人在社會中都扮演著不同的角色[24]。在家族聚居現(xiàn)象突出、村治模式單一、缺乏產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟支撐的中國式鄉(xiāng)村中，村干部往往在社會化的進程下扮演著多重角色。目前學界關于村干部角色的討論眾說紛紜，最早提出村干部角色概念的是美國學者杜贊奇[25]，他在研究清末民國時期的華北農(nóng)村時提出了“經(jīng)紀人”的角色概念。杜贊奇用“經(jīng)紀人”來形容那些不是官僚但卻幫助政府收稅并履行其主要治理職能的政府“代理人”，而這種村干部角色的劃分作為晚清民國時期分析中國基層治理最重要的理論框架，對后世的影響意義重大。徐勇等學者認為，村干部同時作為政府代表和村民代表扮演了政府“代理人”與村莊“當家人”的雙重角色，這種“雙重角色”理論能夠更好地詮釋出國家行政工作和村莊自治利益于一體的村干部行為角色[26]，但是由于村干部處于鄉(xiāng)村利益共同體中，在個人精致利己主義的驅使下，會使得村干部原有的“雙重角色”逐漸向“雙弱”狀態(tài)轉變，呈現(xiàn)出權力“濫用者”的角色特征，其職務行為也會向謀求自身利益轉變[27]。吳毅[28]認為，除“雙重角色”外，村干部在村莊中還扮演了“守夜人”和“撞鐘者”的角色。一方面，村干部不會拒絕執(zhí)行上級指派的行政工作，當工作內(nèi)容超出他們的能力范疇之外時，村干部往往不會全力以赴。另一方面，村干部主觀上愿意為村民做事，但是他們卻無法保證能夠徹底解決村民的問題。另外，還有學者研究提出精致的“利己主義者”的角色范式，認為精致的“利己主義者”不僅是對當前村干部角色較為具體和客觀的表述，而且通過這種角色范式的分析，還能夠破解目前村干部群體最真實的行為選擇與心理動機[29]?；诖耍悥|華等[30]提出了村干部“共同代理人”服務角色，認為在村莊的治理格局中，村民扮演著委托人的角色，而村干部則扮演代理人的角色，當村干部扮演村莊“當家人”角色，卻會遭到來自政府方面的壓力，當村干部扮演政府“代理人”角色時，往往會因達不到公眾的應然期望而遭到反感。因此，村干部利用其“共同代理人”的角色身份可以從中獲利。王惠林等[31]在實地調(diào)查的基礎上對村干部雙重角色扮演的實然狀況進行了分析，認為村莊集體資源缺失、村級組織權威削弱、村干部治理能力不足、干群關系不融洽等因素導致村干部無力扮演國家與村民之間的橋梁，導致“雙弱”角色狀態(tài)的形成。而村干部“雙重角色”的弱化現(xiàn)象會導致村干部“精致利己主義”傾向的萌芽，試圖以權謀私成為權力“濫用者”角色，這一角色異化應引起重視。此外，還有文獻研究表明角色是村干部職務行為影響的關鍵內(nèi)在因素[32]，村干部職務行為則會通過其角色的改變而進行調(diào)整，進一步對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程產(chǎn)生深遠影響。綜上，根據(jù)文獻梳理可以發(fā)現(xiàn)學界關于村干部角色的分類主要有以下幾種：村莊“當家人”、政府“代理人”、精致的“利己主義者”“守夜人”和“撞鐘者”“雙重角色‘邊緣化’”以及“共同代理人”等?；趯W者們對于“村干部角色”概念的延伸和探討，筆者得出以下結論：學界對于村干部角色的研究主要是基于“利村角色”與“利己角色”這兩種角色結構維度之下的，這兩種村干部角色分別代表了村莊與政府以及個人與家庭兩種維度下的結構框架。在這兩種角色結構中，村干部角色又被具體細化為村莊“當家人”、政府“代理人”、權力“濫用者”和沉默的“撞鐘者”等不同的具體角色，其對村干部職務行為均會產(chǎn)生一定程度的影響。

（1）“利村”角色。作為掌握鄉(xiāng)村正式權力資源的“體制內(nèi)精英”，村干部是鄉(xiāng)村基層治理的執(zhí)行人，他們要代表村民的利益與政府進行“博弈”，為了維護村民權益常年游走于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社區(qū)之間，無暇顧及自身以及家庭。同時，他們?yōu)榱私鉀Q村民訴求，費神勞心甚至自掏腰包為鄉(xiāng)村發(fā)展建設出力，成為村莊“當家人”。另外，村干部除了管理村級公共事務之外，還要為政府落實政策、完成基層政治任務而游走奔波。在維護政府形象的同時，也在一定程度上扮演了政府“代理人”的角色，幫助相關政府部門收集和整理村民的意見訴求，以求得鄉(xiāng)村更好的建設與發(fā)展。在村莊“當家人”角色與政府“代理人”角色的加持下，“利村”角色村干部的角色范式得以構建，其職務行為傾向也會更加符合“利村不利己”與“利村又利己”。

（2）“利己”角色。在鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡中，村干部在按照法律規(guī)定執(zhí)行其具體職務的同時也兼顧著“子女”“父母”“親戚”和“朋友”等多重身份。作為家中的“主心骨”和“頂梁柱”，他們需要承擔贍養(yǎng)老人、撫養(yǎng)子女的義務。而作為親戚朋友眼中的“好靠山”，他們往往會成為人際關系中被依附的一方，希望能夠通過職權運作而獲取日常村級事務中的便利條件，其中存在著大量的越軌行為。因此，村干部在經(jīng)濟物質方面會更多地考慮和滿足家庭成員、親戚朋友以及自己的期望和訴求，當面對鄉(xiāng)村公共利益資源分配時他們會優(yōu)先謀求自身的利益得失，逐漸成為權力“濫用者”。另外，村干部作為鄉(xiāng)村的主要負責人本應首當其沖地發(fā)揮先鋒作用，為鄉(xiāng)村的建設和發(fā)展貢獻力量。但由于鄉(xiāng)村經(jīng)濟滯后、個人公信力不足、組織動員能力下降、干群關系緊張等因素致使其無法切實作為[33]。一方面，出于“怕得罪人”“做和事佬”理念影響，村干部在日常行政工作中僅局限于完成規(guī)定的本職工作，不會大刀闊斧進行改革，導致村中的重點和難點問題一直以來都無法得到解決。另一方面，村干部主觀上愿意為村民做事，但是他們卻無法保證能夠徹底解決村民的問題，當工作難度較大超出他們的能力范疇之外時，村干部往往不會全力以赴，其角色類型也逐漸趨于沉默的“撞鐘者”。因此，在權力“濫用者”與沉默的“撞鐘者”角色的共同影響下，“利己”角色村干部的角色范式也得以構建，其職務行為傾向會更加符合“利己不利村”。

2.不同角色影響村干部職務行為傾向的案例分析①案例1根據(jù)筆者2019年8月在陜西省延安市川口鄉(xiāng)馮莊村實地調(diào)研的資料整理；案例2根據(jù)筆者2019年9月在陜西省延安市川口鄉(xiāng)王莊村實地調(diào)研的資料整理；案例3根據(jù)筆者2020年2月在陜西省寶雞市扶風縣絳帳鎮(zhèn)西渠村實地調(diào)研的資料整理。

基于前文理論分析，筆者進一步構建出村干部角色、職務行為傾向與鄉(xiāng)村發(fā)展之間的邏輯機理框架（如圖2所示），以此來對村干部“利村”“利己”角色及村干部“利村不利己”“利村又利己”與“利己不利村”職務行為傾向之間的影響關系進行質性分析。

圖2 村干部角色、職務行為傾向與鄉(xiāng)村發(fā)展機制分析框架

（1）“利村”角色：“利村不利己”與“利村又利己”。當村干部扮演“利村”角色時，他們不僅需要成為政府“代理人”，完成上級政府下達的“政治任務”，也要同時作為村莊“當家人”，維護著鄉(xiāng)村的社區(qū)利益。在這種雙重角色身份的積極驅使下，村干部必然會帶動鄉(xiāng)村實現(xiàn)全面發(fā)展。

案例1馮莊村位于川口鄉(xiāng)政府以南10千米處，全村356戶，1142人，基本農(nóng)田1280畝，以種植玉米、蘋果為主，村民以務農(nóng)為主，外出打工人口較少。在LHY上任以前，該村就面臨著土地流轉、蘋果無法保存而影響村民收入等問題，前幾屆村干部也并沒有徹底為村民解決相關的實際問題。LHY很早就外出做生意，成為村中較早富起來的一批農(nóng)民之一，外出打拼的經(jīng)歷也讓他擁有了獨到的見解和開闊的眼界。另外，LHY還受過高等教育、性格敦厚老實，再加之其母親是該村的小學教師，在村中因教學嚴謹認真為人熟知，因此他受到了村民的一致認可。雖然他并沒有參加前兩屆的村支書競選，但卻均獲得最高的票數(shù)。因為群眾基礎好的緣故，政府曾多次勸說其回村帶領村民發(fā)展致富。上任后，LHY首先對村中的問題進行了梳理匯總，認為修建蘋果倉庫刻不容緩，便向上級申請資金，并用自己的資金墊付一部分修建費，使蘋果倉庫在短短一個月的時間便建了起來，解決了村民冬天蘋果無法儲存的問題。除此以外，在政策宣傳方面，LHY也是不遺余力地去貫徹落實。他經(jīng)常組織村委會通過村廣播、橫幅標語以及黨支部會議等形式向村民傳達上級政府的文件精神和會議精神。由于黨員活動室年久失修無法使用，他還“自費”16萬元進行修繕。對于村民提出的意見建議，也會積極向上級反映。由于LHY對于推動鄉(xiāng)村建設發(fā)展的堅定決心，他將自己的全部精力都撲在馮莊村的政治、經(jīng)濟和文化建設上，找人幫忙打理自己的生意，導致生意虧損嚴重，因此村民都對他感激不已。

在馮莊村的發(fā)展中，村干部LHY的當選符合村民和當?shù)卣囊庠?，而且他能夠公正處理鄉(xiāng)村內(nèi)涉及宗族利益的公共事件，同時在政府與村莊的關系中起到積極的調(diào)和作用，得到了當?shù)卣拇罅χС?，在一定程度上扮演著“利村”角色。在所扮演的角色中，LHY能夠認可政府政策，積極在村莊進行宣傳，并得到了上級政府的信任。同時，LHY又能夠從村民角度出發(fā)切實解決阻礙鄉(xiāng)村發(fā)展的難題，得到村民的一致夸贊。但是，在鄉(xiāng)村建設發(fā)展的同時，“墊付”“自掏腰包”等行為卻損害了LHY自身的利益，再加之生意賠本，使自己在經(jīng)濟層面處于惡性循環(huán)之中。因此，筆者認為，村干部所扮演的“利村”角色會影響其職務行為傾向符合“利村不利己”的傾向劃分。

案例2王莊村與川口鄉(xiāng)政府相距5千米，種植基本農(nóng)田810畝，退耕地面積455畝。全村共有人口168戶，471人，其中流動人口10戶。該村產(chǎn)業(yè)種類少，除了少量村民從事養(yǎng)殖業(yè)、運輸業(yè)，大多以勞務輸出為主。王莊村村支書WDL一直居住在村中，是村中的種植大戶，由于其父親一直擔任該村村干部，因此他們一家在村中較有威望，受到當?shù)卮迕竦囊恢抡J可。因此，當?shù)卣畬DL十分認可，并有意培養(yǎng)他成為王莊村的村干部為民謀福。2017年，WDL在王莊村新一屆的村委班子換屆選舉中高票當選村支書。WDL上任之后就立馬大刀闊斧的謀劃改革，并長期奔波與政府和村莊兩頭，積極為村莊爭取政府的政策支持與關注。在WDL的努力下，村中土地流轉、留守人員等多年無法解決的問題得到了改善。另外，他在爭取到資金支持的同時積極與村民進行溝通，對留守人員進行技能培訓，使村莊現(xiàn)有問題的進展實現(xiàn)了實質性突破，對村莊發(fā)展做出了突出貢獻。

在與村民的訪談過程中筆者了解到，WDL為村莊做出的一系列舉措都得到了村民們的高度評價與肯定，使他在年終評優(yōu)時被授予“十佳村干部”的稱號，其所在村委會以及黨支部也被評為了“先進村民委員會”以及“先進基層黨支部”的稱號，WDL個人也被作為其他鄰村村干部的學習榜樣進行廣泛宣傳。WDL在履職過程中積極推動鄉(xiāng)村發(fā)展并做出了相應的有效舉措，其自身被推舉作為先進典型進行表彰學習，在實現(xiàn)村莊蛻變的同時也收獲了自身的名利。因此，筆者認為，村干部的“利村”角色同時也會影響其職務行為傾向，符合“利村又利己”的傾向劃分。

（2）“利己”角色：“利己不利村”。政府在落實政策、完成任務、更好的幫助農(nóng)村實現(xiàn)基層治理的過程中，必須依靠村干部來進行最終的執(zhí)行工作，因此大部分政府在上級任務的壓力下會主動與村干部維持良好的關系，給予村干部絕對的權力。當村干部扮演“利己”角色時，一方面，他們在面對村民的公眾訴求時并不會輕易承諾或者付諸實踐，而是想方設法地利用自己的權力從公共資源中攫取利益，滿足自己的私欲，逐漸演化為權力“濫用者”。另一方面，他們既不認可上級政府的種種做法，也不愿代替政府發(fā)聲、維護政府在村民心中的形象，其角色類型逐漸趨于沉默的“撞鐘者”。在“利己”角色的驅使下，村干部開始游離于政府與村民之外，不愿再作為政府“代理人”和村莊“當家人”去處理與政府、村民之間的關系。此時，就可能使村干部進而成為沉默的“撞鐘者”和權力“濫用者”角色，影響其職務行為傾向發(fā)生變化，出現(xiàn)不作為或貪腐等現(xiàn)象，阻礙鄉(xiāng)村發(fā)展。

案例3西渠村由原西渠村和柳家村合并組成，距鎮(zhèn)政府7千米，交通便利。全村轄9個村民小組，1169戶，5049人，耕地面積5469畝。西渠村是寶雞市的貧困村，2016年以前村民主要以種植小麥、玉米、油菜等低收入作物為主要生活來源，村民人均年收入不足3000元，村民基本生活難以保障。隨著精準扶貧政策的展開，一系列惠農(nóng)政策落地，建檔立卡戶的評選成為西渠村中的頭等大事。筆者通過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有位老婦人住在自家修建的二層水泥房中，家中有各種現(xiàn)代家電甚至還裝有村內(nèi)少見的抽水馬桶，幾位子女都在政府單位上班，本就富足的家庭條件卻被評為了貧困戶，每月享受著國家?guī)装僭呢毨аa助。與此形成鮮明對比的另一家農(nóng)戶，男主人以養(yǎng)豬為生，妻子一年前病逝，在之前為妻子看病療養(yǎng)期間曾欠下了大量的醫(yī)療費用，當時居住的房屋窗戶漏風房梁歪曲，在村中屬于低收入人群，卻沒有被評選為建檔立卡戶。據(jù)西渠村村民反映：西渠村村干部WZY為了拉攏老婦人子女的政治資源，利用分戶的形式讓老婦人單獨為一戶來“符合”評選的各項標準，而未被評上貧困戶的男主人因為私事與村干部WZY不合，村干部WZY在評選時便百般阻撓，暗中操縱評選結果。

由于農(nóng)村地區(qū)對于資源保護的法律形式模糊不清、產(chǎn)權關系不完善，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體、村小組”三級組織建設不完善，進一步加劇了產(chǎn)權代表的空缺，使村干部可以自由選擇，并將農(nóng)村地區(qū)有限的資源用于自己的營利活動，導致“精致”的利己主義思想滋生，出現(xiàn)“公權私用”“中飽私囊”等越軌行為，致使鄉(xiāng)村發(fā)展進程緩慢，收效甚微。因此，村干部所扮演的“利己”角色會影響其職務行為傾向更加趨于異化，原本立足于鄉(xiāng)村發(fā)展的各項資源淪為村干部群體內(nèi)部之間的分利牟利的資本，符合“利己不利村”的傾向劃分。

3.職務行為中村干部“利己不利村”傾向的行為邏輯

在職務行為過程中，村干部本應扮演“利村”角色代表政府與村民來維護雙方的切實利益，但由于個人精致利己主義的心理選擇和行為動機，村干部往往會以自身利益最大化作為他們一切行為的出發(fā)點和落腳點，并導致其“利己不利村”的職務行為傾向。因此，參與謀利行為，進而最終實現(xiàn)自身的利益是村干部“利己不利村”職務行為傾向的現(xiàn)實邏輯。另外，村干部作為鄉(xiāng)村地緣社會網(wǎng)絡的重要組成部分，其在鄉(xiāng)村中的社會互動首先表現(xiàn)為一種血緣關系，這種血緣關系是指以村干部為中心向外擴散的家族網(wǎng)絡，它會使村干部在行使政治權力時包庇甚至偏向家族成員。由此可見，在“鄉(xiāng)政村治”的背景下，紛繁復雜的鄉(xiāng)村關系導致村干部“幫熟不幫生”“幫親不幫理”等失序現(xiàn)象時有發(fā)生，由此所引發(fā)的村干部角色弱化甚至行為異化也引起了很多村民的不滿。

（1）通過職權謀利。政府權力下沉，使得村干部成為鄉(xiāng)村的實際掌權者，他們擁有分配和調(diào)控在鄉(xiāng)村大量聚集的各種資源的權力。案例中關于建檔立卡戶的評選在相關政策文件中有著明文規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照貧困程度不同將名額分配到各個村子，實際決定權便掌握在村干部的手中。由于建檔立卡戶村民能夠在村莊內(nèi)享受到更多的政府財政補貼，這種“白拿錢”的“好事”進而逐漸演化為村干部“拉關系”“開后門”“使絆子”的偏私手段。建檔立卡政策對于農(nóng)戶來說實際上是一種幫扶機制，它是國家落實脫貧舉措、集中力量辦大事的具體表現(xiàn)，但在現(xiàn)實中卻逐漸演化為村干部通過職權謀利的政治工具和利益交換的資本與籌碼。通過向村干部許諾利益保證的基礎上使村干部影響評選結果。因村干部是村民利益糾紛的協(xié)調(diào)者與裁決者，當評選結果公示后對于其他村民的質疑與不滿，村干部出面管束也最為有效。

（2）偏袒家族成員。在以宗法群體為本位的中國鄉(xiāng)土社會中，人與人之間的交往都是以親屬關系為主軸的。因此，維系血緣關系就在無形中變?yōu)榱肃l(xiāng)村背景下個人擴大自身圈子的重要途徑。在鄉(xiāng)村治理過程中，無論村干部是以“利村”角色還是“利己”角色參與鄉(xiāng)村振興，村干部都首先需要得到鄉(xiāng)村農(nóng)戶的推崇與擁護，而這種推崇與擁護在一定程度上大多都來源于家族成員。就家族成員而言，確立和鞏固自己親屬的政治地位同樣也有利于自身的發(fā)展。因此，當村干部的家族成員與普通村民形成利益競爭時，村干部往往會偏袒自己的家族成員并使他們在競爭過程中獲得優(yōu)勢。在村干部“利己”角色的影響下，其職務行為傾向呈現(xiàn)出“自我主義”的特征，即村干部在鄉(xiāng)村社會中會充分發(fā)掘能夠利己的一切機會，而這些機會也同樣波及以村干部自身作為中心的親屬網(wǎng)絡，由“利己”再到“利眾”。

四、規(guī)范村干部職務行為傾向的對策

根據(jù)上述分析，不同村干部角色會影響其職務行為發(fā)生相應改變，進而衍生出不同的村干部職務行為傾向，且村干部角色與村干部職務行為均會對鄉(xiāng)村發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響。在認識到村干部的多重角色能夠影響其職務行為傾向，進而改變農(nóng)村社區(qū)發(fā)展和治理結果時，如何培養(yǎng)更多的“利村”角色村干部、抑或促使更多“利己”角色村干部向“利村”角色轉型來推動鄉(xiāng)村發(fā)展就顯得尤為重要。因此，本文建議采取以下措施來強化村干部對其角色定位的認知以及職務行為傾向的修正程度，以期進一步歸正村干部角色、規(guī)范村干部職務行為，進而提升鄉(xiāng)村治理效能，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

第一，加強村干部同級監(jiān)督力度，完善政府行為監(jiān)督機制，打造上下協(xié)同的雙重監(jiān)督體系。監(jiān)督是鄉(xiāng)村有效治理最好的“防腐劑”，預防村干部“精致利己主義”傾向的滋生、減少“利己”角色村干部的比重就要在監(jiān)督方面有所作為。目前我國針對村干部的監(jiān)督機制主要有以下三種：一是上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察機關對下屬鄉(xiāng)村的村干部進行的體制內(nèi)的監(jiān)督；二是村民對村干部職務行為具有監(jiān)督的權力與義務；三是來自“村兩委”干部的監(jiān)督，主要是鄉(xiāng)村設立的專職監(jiān)督人員以及村干部間的互相監(jiān)督。據(jù)筆者實際了解，上級監(jiān)督力度大、指標硬、程序嚴，但由于村干部人數(shù)眾多無法一一對應，往往只能通過“村民上訪”來了解情況；其次，來自村民的監(jiān)督雖然能夠做到面面俱到，但他們?nèi)狈I(yè)知識，且容易受到個人情緒的影響，無法做到絕對的公平公正；再者，村干部之間由于在工作中交往甚密，對彼此業(yè)務及執(zhí)行情況都較為了解，能夠有效履行監(jiān)督職能，因此加強村干部同級監(jiān)督的比重就顯得尤為重要。另外，為了防止同村干部之間相互包庇的現(xiàn)象，在鄉(xiāng)村設置專職監(jiān)督人員崗位時可將外村干部納入選擇范圍之內(nèi)，使監(jiān)督更加公平。抑或采取“鄉(xiāng)村負責人”制，使上級負責監(jiān)察的相關工作人員負責對具體村莊的監(jiān)督，并將其納入日常考核體系中，對村干部職務行為執(zhí)行情況進行全方位監(jiān)督，以此減少村干部“利己不利村”的職務行為傾向。通過建設村干部同級監(jiān)督監(jiān)查體系，能夠引導其正確履行職能、規(guī)范村干部角色，對端正村干部職務行為傾向、預防基層腐敗問題的發(fā)生具有重要作用。

第二，完善對村干部的懲戒和激勵機制，暢通晉升通道，形成“寬嚴相濟”的管理模式。通過上文分析，如何培養(yǎng)更多“利村”角色村干部，抑或促使更多“利己”角色的村干部向“利村”角色轉型對于鄉(xiāng)村發(fā)展來說尤為重要。首先，要協(xié)調(diào)好信訪機關、紀檢監(jiān)察機關、司法機關等公共權力機關之間的關系，充分發(fā)揮上述機關綜合調(diào)查的作用，保障“紅線”長效機制有序發(fā)力；其次，要建立嚴格的問責制度。對于典型的村干部腐敗案件，除了給予嚴厲的經(jīng)濟處罰外，還應該通過報紙、電視、微信等媒體平臺進行曝光和通報，建立“利村又利己”“利村不利己”的職務行為傾向意識形態(tài)；再者，通過正向激勵和反向制約等措施能夠很大限度地為村干部職務行為提供動力。如工作激勵（報酬激勵、文化激勵、組織激勵）、擇優(yōu)汰劣機制等手段，使他們繼續(xù)在原有崗位上保持高效率、高質量的工作表現(xiàn)，真正做到“為人民服務”、實現(xiàn)個人價值，成為“利村”角色村干部，進而在一定程度上推動鄉(xiāng)村有效治理。因此，只有形成“寬嚴相濟”的管理模式，才能使村干部在“不敢腐”和“想作為”中達到平衡。

在鄉(xiāng)村振興的大背景下，村干部正逐漸過渡為推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程的重要主體，而新時代鄉(xiāng)村所面臨的主要問題也將由“實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展”向“提升治理效能”進行轉變。因此，如何提升村干部的治理能力則成為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的重要條件。在這種現(xiàn)實背景下，關于村干部角色與村干部職務行為的討論也將成為新的重要議題?！袄濉薄袄骸苯巧腔诖甯刹柯殑招袨閮A向的機理分析而得出的角色概念，能夠反映出村干部典型行為的產(chǎn)生動機。在鄉(xiāng)村治理的過程中，村干部是最了解鄉(xiāng)村、民眾的迫切需求以及當?shù)氐膶嶋H情況的群體。因此，村干部的作用能否被正確發(fā)揮，其職務行為傾向是否對鄉(xiāng)村發(fā)展起到積極作用十分重要。村干部在治理鄉(xiāng)村的過程中本應扮演“利村”角色為鄉(xiāng)村發(fā)展做出更大貢獻，但在實際情況中仍存在利用職務便利謀取私利、行使行政權力時包庇或偏袒家族成員等偏差行為，導致村干部扮演“利己”角色的現(xiàn)象。因此，在鄉(xiāng)村治理與治理鄉(xiāng)村的重要議題中，如何增加“利村”角色村干部的比重，抑或促使更多“利己”角色的村干部向“利村”角色轉型，是當下亟待思考和解決的問題。