譚 政

（中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司西北分公司，甘肅 蘭州 730000）

0 引言

過去的村莊規(guī)劃普遍存在套用城市規(guī)劃方法、脫離村莊實(shí)際、指導(dǎo)性弱等問題［1］。新時(shí)期，實(shí)用性村莊規(guī)劃要圍繞如何解決村莊要素流失與衰退的核心問題［2］，征求村民意愿，凝練規(guī)劃內(nèi)容，對(duì)村莊建設(shè)提供合理指導(dǎo)［3］。甘肅省嘉峪關(guān)市依托國(guó)家“一五”計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“酒泉鋼鐵公司”的建設(shè)而興起，建市時(shí)間短，但城鄉(xiāng)規(guī)模體量懸殊。2019年，嘉峪關(guān)市城鎮(zhèn)化率達(dá)93.7%，人均生產(chǎn)總值與農(nóng)村居民人均可支配收入均位列甘肅省第一。然而，“大城小村”特征明顯的嘉峪關(guān)市在過去的規(guī)劃建設(shè)過程中并未有效培育村莊發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，目前依然存在鄉(xiāng)村發(fā)展空間受限、基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多、鄉(xiāng)村振興資金匱乏及村莊特色難以彰顯等問題。在全面開啟鄉(xiāng)村振興的新時(shí)期，嘉峪關(guān)市需要思考實(shí)用性村莊規(guī)劃引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的路徑。

1 現(xiàn)狀問題

1.1 現(xiàn)狀概況

文殊鎮(zhèn)為嘉峪關(guān)市下轄3鎮(zhèn)之一，位于嘉峪關(guān)市南部，與嘉峪關(guān)市區(qū)隔河相望。境內(nèi)文殊山、討賴河谷與市域北部黑山形成天然屏障，為嘉峪關(guān)市上風(fēng)上水的形勝之地（見圖1）。文殊鎮(zhèn)總面積134 km2，下轄6個(gè)行政村、41個(gè)村民小組，總?cè)丝? 490人。

圖1 文殊鎮(zhèn)區(qū)位特征

1.2 特色優(yōu)勢(shì)

文殊鎮(zhèn)河口村雙泉旅游度假村是嘉峪關(guān)市最早的農(nóng)家樂一條街，2019年實(shí)現(xiàn)社會(huì)總產(chǎn)值2.7億元。為解決農(nóng)村老年人吃飯問題，文殊鎮(zhèn)聚焦農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求，在河口村開辦嘉峪關(guān)市首家孝老飯莊，為73歲以上老年人提供餐飲服務(wù)。后續(xù)依托孝老飯莊建成集用餐、休息、康養(yǎng)、娛樂于一體的實(shí)用型養(yǎng)老服務(wù)中心，培養(yǎng)并樹立“老有所養(yǎng)，老有所依，老有所樂，老有所安”的孝善風(fēng)尚，創(chuàng)造了甘肅省農(nóng)村養(yǎng)老新模式。

1.3 主要問題

三調(diào)數(shù)據(jù)顯示，文殊鎮(zhèn)除原城市總體規(guī)劃用地外，其他草地、裸巖石礫地、裸土地和空閑地等可利用空間不足100 hm2，且多為遠(yuǎn)離主要道路的邊角地（見圖2）。

圖2 文殊鎮(zhèn)可供利用空間示意圖

“十四五”時(shí)期，全面深入實(shí)施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，一方面為嘉峪關(guān)市文殊鎮(zhèn)村莊發(fā)展帶來了重大機(jī)遇；另一方面由于當(dāng)前村莊存在的問題愈加突出，鄉(xiāng)村振興依然面臨較大挑戰(zhàn)［4］。一是“大宅小院”現(xiàn)象普遍，衛(wèi)生防疫和集約用地水平有待提升。由于歷史、氣候等原因，河西走廊地區(qū)農(nóng)宅普遍采用居住、養(yǎng)殖一體的形式，文殊鎮(zhèn)各村戶平均宅基地面積為 586 m2。二是基礎(chǔ)設(shè)施存在短板，村民建設(shè)與維護(hù)村莊的意愿較低。長(zhǎng)期以來，城市反哺導(dǎo)致村民自身對(duì)村內(nèi)設(shè)施投資、修繕意愿較低，村內(nèi)整潔、空蕩的街道與院內(nèi)破舊的民居形成鮮明對(duì)比。三是“大城小村”導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)對(duì)城市的農(nóng)副產(chǎn)品保障不足。由于村內(nèi)缺少設(shè)施農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)用地，當(dāng)?shù)厝獾澳坍a(chǎn)量更是微乎其微，該市的農(nóng)副食品供應(yīng)嚴(yán)重依賴外部供給（見圖3、圖4）。據(jù)反映，嘉峪關(guān)市蔬菜產(chǎn)量?jī)H夠供應(yīng)酒鋼公司食堂7 d用量，農(nóng)副產(chǎn)品保障力較弱。

圖3 2019年甘肅省各市主要農(nóng)作物播種面積占比

圖4 2019年甘肅省各市人均糧食占有量

2 規(guī)劃思路

2.1 落實(shí)省級(jí)下發(fā)生態(tài)保護(hù)紅線

根據(jù)甘肅省自然資源廳下發(fā)的生態(tài)保護(hù)紅線數(shù)據(jù)庫，文殊鎮(zhèn)內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線主要涉及文殊山北部山麓地帶（見圖5）。

圖5 文殊鎮(zhèn)生態(tài)保護(hù)紅線

2.2 銜接上位規(guī)劃城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

文殊鎮(zhèn)內(nèi)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界涉及河口村（市區(qū)）與石橋村（鎮(zhèn)區(qū)）。一方面，嘉峪關(guān)南市區(qū)發(fā)展時(shí)機(jī)尚未成熟，近期并不能全面完成河口村村莊用地征轉(zhuǎn)和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移安置；另一方面，在“大城小村”背景下，嘉峪關(guān)市城—鎮(zhèn)—村體系扁平化趨勢(shì)明顯，鎮(zhèn)作為連接城鄉(xiāng)的紐帶職能不斷弱化，文殊鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)承擔(dān)職能有限，建議鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適度增加。

基于以上判斷，本規(guī)劃主要銜接上位規(guī)劃劃定的城市開發(fā)邊界，結(jié)合鎮(zhèn)村實(shí)際，適度縮小現(xiàn)行鎮(zhèn)總規(guī)劃劃定的鎮(zhèn)開發(fā)邊界，將建設(shè)用地指標(biāo)適度向村莊傾斜。

2.3 劃定村莊建設(shè)邊界，優(yōu)化調(diào)整永久基本農(nóng)田控制線

以生態(tài)保護(hù)紅線為底線，找準(zhǔn)文殊鎮(zhèn)村莊發(fā)展定位，統(tǒng)籌劃定村莊建設(shè)邊界。利用本輪國(guó)土空間規(guī)劃多級(jí)聯(lián)動(dòng)編制的契機(jī)，對(duì)上一輪劃定永久基本農(nóng)田控制線進(jìn)行反饋和局部調(diào)整優(yōu)化［5］。

3 規(guī)劃要點(diǎn)

3.1 明晰村莊定位分類，合理布局增量空間

立足文殊鎮(zhèn)良好的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展基礎(chǔ)，以及嘉峪關(guān)市首家孝老飯莊的特色優(yōu)勢(shì)，本規(guī)劃確定文殊鎮(zhèn)村莊的總體定位為野趣之鄉(xiāng)、孝老之鄉(xiāng)。同時(shí)，根據(jù)《甘肅省村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則（2021）》（討論稿），將文殊鎮(zhèn) 6個(gè)行政村分為2類：靠近市區(qū)的河口、團(tuán)結(jié)、石橋西部3村，具備成為城市后花園和轉(zhuǎn)型為城市的條件，將其劃為城郊融合類，未來以推進(jìn)城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)，促進(jìn)城鄉(xiāng)設(shè)施共享為主；塔灣、馮家溝、文殊東部3村是未來仍將存續(xù)的一般村莊，具有較大的提升價(jià)值，將其劃為集聚提升類，未來以增強(qiáng)高質(zhì)量農(nóng)副產(chǎn)品供給，改善村莊設(shè)施環(huán)境為主。

3.1.1 產(chǎn)業(yè)空間。根據(jù)調(diào)研與訪談，文殊鎮(zhèn)村莊產(chǎn)業(yè)訴求集中表現(xiàn)為發(fā)展旅游和農(nóng)產(chǎn)品初加工?；诟鞔遒Y源稟賦、規(guī)劃分類和村民訴求，新增旅游服務(wù)設(shè)施用地（鄉(xiāng)村休閑旅游項(xiàng)目、游客服務(wù)中心、停車場(chǎng)等），在農(nóng)事體驗(yàn)、生態(tài)休閑的基礎(chǔ)上，拓展農(nóng)耕教育、農(nóng)業(yè)觀光等職能。根據(jù)團(tuán)結(jié)村訴求，新增蔬菜烘干儲(chǔ)運(yùn)項(xiàng)目用地；將塔灣村養(yǎng)豬場(chǎng)占用的零星耕地進(jìn)行調(diào)整補(bǔ)劃，增強(qiáng)村莊農(nóng)副產(chǎn)品保障 能力。

3.1.2 人居空間。根據(jù)文殊鎮(zhèn)歷年村莊人口綜合增長(zhǎng)率，結(jié)合未來趨勢(shì)判斷，預(yù)測(cè)2035年新增人口和新增戶數(shù)（見表1）。根據(jù)《2020年甘肅省土地管理法實(shí)施細(xì)則》中，村人均耕地0.13 hm2以上的，每戶宅基地不得超過330 m2的規(guī)定，集中規(guī)劃新增宅基地，納入村莊建設(shè)邊界。

表1 預(yù)測(cè)2035年文殊鎮(zhèn)各村新增戶數(shù)

3.1.3 特色空間。依托孝老之鄉(xiāng)的整體定位，選擇孝老飯莊所在地河口村和村委意愿較強(qiáng)的塔灣村布局“共享養(yǎng)老”特色空間，分別結(jié)合河口村孝老飯莊與塔灣村村委會(huì)建設(shè)2處村莊共享養(yǎng)老試點(diǎn)，集中周邊村莊有意愿的老人，互助養(yǎng)老，共享設(shè)施，配套小游園、禮堂、菜園等功能空間。結(jié)合兩村實(shí)際，“共享養(yǎng)老”特色空間共新增建設(shè)用地約0.52 hm2。共享養(yǎng)老用地屬性為村集體，居住老人無須退出宅基地，也不擁有房屋產(chǎn)權(quán)，僅需繳納餐食與清潔費(fèi)用。

3.2 布局彈性用地逐步整合民居

此次規(guī)劃根據(jù)分析評(píng)估及與各村村民代表座談、入戶訪談，結(jié)合對(duì)各村的分類，在各村預(yù)留不同規(guī)模的村莊彈性建設(shè)邊界，邊界內(nèi)包括農(nóng)村宅基地、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施用地及鄉(xiāng)村道路用地等。彈性建設(shè)邊界原則上按照“退十建十”的標(biāo)準(zhǔn)，各村根據(jù)自身實(shí)際，擇機(jī)推進(jìn)有意愿的村民入駐建設(shè)村莊“新民居”。在村莊彈性建設(shè)邊界周邊，根據(jù)衛(wèi)生防疫和就近便利的原則，配套設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，建設(shè)集入住、養(yǎng)殖于一體的小區(qū)，滿足居民發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)的訴求。

新民居通過居養(yǎng)分離，分離出的集中養(yǎng)殖小區(qū)用地按照設(shè)施農(nóng)業(yè)管理，不占用建設(shè)用地指標(biāo)，戶均宅基地將由當(dāng)前的500～600 m2下降至330 m2，結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地后可入市交易。騰退后的宅基地將按照“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”的原則，及時(shí)開展復(fù)墾或復(fù)綠工作，做到“建設(shè)用地不增加、田林草用地不減少”。

若規(guī)劃村莊彈性邊界線全部實(shí)施建設(shè)，預(yù)計(jì)能騰退10.1～13.5 hm2建設(shè)用地指標(biāo)，通過法定程序以村民認(rèn)可的方式，分批出讓，預(yù)計(jì)村集體將獲益990萬～ 1 320萬元（根據(jù)2020年11月，武威市全省第一次集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市平均667 m2成交價(jià)6.5萬元計(jì)算），可有效補(bǔ)充非貧困村整合居民點(diǎn)成本。

通過劃定村莊彈性建設(shè)邊界，再分批建設(shè)居養(yǎng)分離的“新民居”，此次規(guī)劃試圖達(dá)到解決當(dāng)前文殊鎮(zhèn)各村常住人口分散、項(xiàng)目投資效益低、存量建設(shè)用地挖潛和居養(yǎng)一體的衛(wèi)生防疫問題的多重目標(biāo)。

4 結(jié)語

當(dāng)前，嘉峪關(guān)市文殊鎮(zhèn)借助多級(jí)規(guī)劃聯(lián)動(dòng)編制、鎮(zhèn)域村莊統(tǒng)一編制的機(jī)遇，通過實(shí)用性村莊規(guī)劃，合理盤活存量用地，科學(xué)布局新增用地，因地制宜培育壯大村莊發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，為村集體賦能，探索出適宜欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村振興的有效路徑。需要強(qiáng)調(diào)的是，進(jìn)入存量規(guī)劃時(shí)代，如何有序推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)的民居整合和存量用地挖潛將成為今后河西走廊地區(qū)編制實(shí)用性村莊規(guī)劃不可避免的內(nèi)容，而未獲得精準(zhǔn)扶貧資源投入的非貧困村整合和挖潛的潛力更大。面對(duì)村莊發(fā)展振興的訴求和全域要素優(yōu)化的要求，各地需要選擇試點(diǎn)，小范圍探索推進(jìn)，以留有充足的容錯(cuò)空間，而非嚴(yán)防死守或不加約束。