陳書全 馬鵬斐

（中國海洋大學，山東 青島 266100）

2015 年《中華人民共和國立法法》修改，賦予所有設區(qū)的市、自治州與四個（當前為三個）不設區(qū)的市共322 個市、州立法權〔1〕，市級地方立法自此進入設區(qū)的市立法時期。據統(tǒng)計，自2015 年3 月至2020年2月，各省級人大常委會共批準“設區(qū)的市、自治州制定地方性法規(guī)1864件，其中新賦地方立法權的設區(qū)的市共制定地方性法規(guī)1376 件”〔2〕。這些數據一方面彰顯設區(qū)的市極大的立法需求，而另一方面，市級人大及其常委會囿于實踐中能夠用于立法工作的時間、物力及財力有限，具有立法經驗與能力的專門人才更是相對短缺，制約著地方立法需求實現(xiàn)。如何解決設區(qū)的市廣泛立法實踐需求與有限立法資源間的矛盾，已成為促進地方立法工作面臨的重要問題。

年度立法計劃編制運行始自1993年八屆全國人大，起初是對本年度內提交全國人大常委會審議的立法項目的安排，后來逐漸加入立法工作的其他內容?！?〕至2015 年《中華人民共和國立法法》新增第五十二條規(guī)定全國人大常委會通過立法規(guī)劃與年度立法計劃以“加強對立法工作的統(tǒng)籌安排”，該制度得以為立法明確確立。為提升地方立法的科學性與民主性，實現(xiàn)有限地方立法資源的合理配置，新賦權的各設區(qū)的市參照全國人大常委會年度立法計劃內容，在立法實踐中自覺編制本市年度立法計劃作為立法工作的規(guī)范指引。但在實踐中因缺乏統(tǒng)一明確的理論認知與具體程序規(guī)范，各設區(qū)的市年度立法計劃的編制與運行較為隨意。比如關于設區(qū)的市年度立法計劃的性質與特殊性等問題認識不清，導致制度定位與地方立法規(guī)律的不相適應；而年度立法計劃運行程序的不合理設計，使得立法計劃形式宣告意涵濃重。從理論上明晰年度立法計劃的性質定位，并梳理分析其在立法實踐中存在的主要問題癥結，對于發(fā)揮設區(qū)的市年度立法計劃的實效性，進而促進地方立法質量提升，具有重要理論與現(xiàn)實意義。

一、年度立法計劃的法律屬性與設區(qū)的市年度立法計劃的特殊性

設區(qū)的市年度立法計劃的性質認定直接涉及立法計劃審議權歸屬與約束效力范圍等具體制度內容安排。作為設區(qū)的市立法活動中的重要環(huán)節(jié)，年度立法計劃的編制應符合市級地方立法的特點，其運行亦應體現(xiàn)出區(qū)別于全國或省級年度立法計劃的特殊性。

（一）年度立法計劃的法律屬性

關于立法規(guī)劃、年度立法計劃的性質問題學界目前尚未達成一致，主要存在準法、體現(xiàn)政策性的文件、具有特殊性質的法等幾種不同理論認識，對于編制立法規(guī)劃、年度立法計劃的行為也相應存在準立法行為、立法預備、立法活動等幾類不同觀點①。對設區(qū)的市年度立法計劃性質認識的不統(tǒng)一，導致在審定程序與效力認定等方面的較大差別。

一方面，性質認識的分歧影響設區(qū)的市年度立法計劃的審定程序。將設區(qū)的市年度立法計劃的性質認定為地方性法規(guī)或立法工作文件，對應著不同的審議程序，核心區(qū)別在于是否需要由市人大常委會審議通過。實踐中各設區(qū)的市對此規(guī)定存在一定差異，大部分設區(qū)的市參照全國人大常委會年度立法計劃由委員長會議通過并向社會公布的規(guī)定，明確設區(qū)的市的年度立法計劃由常委會主任會議通過公布，也有部分設區(qū)的市規(guī)定由市人大常委會會議審定通過，如湘潭市、昆明市等。不同的審議主體表明各地對年度立法計劃性質認定為“工作文件”或“特殊的法”的不同傾向。另一方面，性質認識分歧亦影響設區(qū)的市年度立法計劃的約束效力。年度立法計劃是對本年度立法工作的具體指引，具有一定指令性和約束性，但指令、約束的程度因屬于“法”抑或“規(guī)范性文件”的不同認定存在強弱區(qū)分。強指令性意味著年度立法計劃是立法工作的明確依據，計劃變動需經嚴格的程序，若不能實現(xiàn)計劃內容將面臨一定責任承擔，而弱指令性則表明計劃僅作為立法參考，變動調整程序相對簡便，甚至無需承擔違反的責任。

實際上，就立法程序本身而言，廣義的立法活動（過程）所產生的結果（文件）并非都屬于法律性質的文件。以立法評估為例，評估程序屬于立法性質活動，但評估形成的結果（評估報告）則屬于立法工作文件而非法律文件。相應地，年度立法計劃的編制與年度立法計劃本身在性質上也應區(qū)別認定。首先，與立法機構的組建、立法經費投入明顯不同，編制年度立法計劃對地方性法規(guī)的立改廢產生明顯而直接的作用，且立法作為連續(xù)進行的過程，編制年度立法計劃是對年度內立法項目所作的計劃安排，顯然屬于這一連續(xù)性立法過程中的具體環(huán)節(jié)。所以年度立法計劃的編制與運行屬于立法活動（過程），應當強調此過程的規(guī)范性。其次，設區(qū)的市人大通過的文件包括多種類型，不僅包含行使立法權而制定的地方性法規(guī)，還存在為規(guī)范權力運行而設置的一些工作性文件比如年度立法計劃，其約束對象主要是立法工作承擔者即立法機關與提案主體，在制定公布后亦可以根據實際情況加以必要調整或變更，這與法律文件（包括地方性法規(guī)）的普遍約束效力和強制力特點存在較大差別。所以在性質上，年度立法計劃不具有法屬性而是一般意義的立法工作文件，由市人大常委會主任會議審定通過即可。

需要說明的是，設區(qū)的市年度立法計劃的立法工作文件其法律屬性表現(xiàn)為有限約束力與適度開放性的統(tǒng)一。一方面，作為立法性工作文件，年度立法計劃是對立法機構職能活動的規(guī)范安排，具有面向相關立法主體的約束力，符合計劃性文件約束效力指向對象有限的特點。另一方面，年度立法計劃不屬于具有普遍約束力的法律性文件，制定通過后可能順應實際情況變化進行必要調整變動，體現(xiàn)出適度開放性。但立法項目的進入或退出仍應滿足上位法空白、地方急需等基本條件要求并遵循一定規(guī)范程序。

（二）設區(qū)的市年度立法計劃的特殊性

與全國人大常委會編制的年度立法計劃因應國家立法的特性不同，設區(qū)的市立法屬于地方性立法范疇，其年度立法計劃的編制與運行應當充分體現(xiàn)與照應地方立法的規(guī)律性與特殊性。

1.立項必要性。法律體系的完備是社會主義法治建設的基本要求，故國家立法所涉及的權利義務關系需具有廣泛性，涵蓋較為全面的各項事務與社會關系，立法項目選取與制定內容設計應具有全面性和普遍性。設區(qū)的市立法則有所不同，市級立法是在上位法基礎上進行的地方性特色事項立法，其功能應定位于打通上位法規(guī)定與本市實際間如何具體落實或存在空白的“最后一公里”。所以設區(qū)的市立法不在于“大而全”〔4〕的立法體系化，立法項目選取更應聚焦本市域范圍的地方性特色事務，關注于上位法如何落實實施，并通過與上位法及其他治理策略工具的有機分工協(xié)作，以實現(xiàn)地方特色的必要立法。

設區(qū)的市編制年度立法計劃時應當注重立法項目的必要性，以避免年度立法計劃內項目數量過多②、模仿式立法頻現(xiàn)〔5〕、立法后難以獲得適用等立法質量不高的問題。立法項目立項必要性首先體現(xiàn)為設區(qū)的市地方性法規(guī)與上位法的合理分工。法律、行政法規(guī)、省級地方性法規(guī)等上位法的效力及于設區(qū)的市，是設區(qū)的市市域治理的重要依據，如果上位法足以實現(xiàn)設區(qū)的市管理的預期目的，并無本市地方特殊性補充需求，設區(qū)的市則不應再將該項目重復納入年度立法計劃。如果相應事項尚未制定法律、行政法規(guī)或省級地方性法規(guī)，設區(qū)的市市域管理又存在立法需求進行試驗性立法或創(chuàng)制性立法，則立項項目應具有必要實質內容，避免新瓶裝舊酒或不具特殊性的原則性內容。其次，立法項目立項必要性還體現(xiàn)為設區(qū)的市地方性法規(guī)與多元治理工具的相互配合。法律規(guī)范體系、黨內法規(guī)體系、國家政策體系、社會規(guī)范體系等多元規(guī)范均是實現(xiàn)社會有效治理的重要工具〔6〕，面對紛繁復雜的社會問題，單一的治理工具難以應對多樣化的問題處理，多元治理工具綜合運用才能實現(xiàn)社會有效治理。如果黨內法規(guī)、政策或社會規(guī)范等足以對相應事項進行約束，那么地方性法規(guī)立法對相應領域或事項應保持謙抑克制，與其他規(guī)范體系相互配合與有機補強以達成對市域社會的有效治理。

2.范圍開放性。全國人大常委會編制的年度立法計劃是對法律制定的統(tǒng)籌安排，關乎“全國的方方面面”〔7〕的調整規(guī)范，朝令夕改或完成度過低將影響國家法律體系的完善，故立法計劃穩(wěn)定性是其應有之義。同時，進入國家立法規(guī)劃與年度立法計劃幾乎是法律制定的必經程序，全國人大及其常委會的立法活動“圍繞著立法規(guī)劃所確定的立法項目展開”，“封閉性”特征明顯?！?〕但設區(qū)的市年度立法計劃有其一定特殊性，地方發(fā)展的活力與變革、作為下位法的效力層級等因素決定了設區(qū)的市立法需求的變動可能性。其一，我國正處于深化改革的關鍵時期，新情況、新問題層出不窮，設區(qū)的市是我國改革發(fā)展的基層主體，直面地方發(fā)展的活力與變革。設區(qū)的市立法作為社會治理的重要方式，應當及時回應本市范圍內的發(fā)展需求，通過急需項目的納入與過期項目的退出，激發(fā)地方發(fā)展的活力。其二，不抵觸上位法是設區(qū)的市立法應當遵循的基本原則，當上位法制定、修改或廢止時，設區(qū)的市地方性法規(guī)的立法空間改變，項目立法的必要性隨之發(fā)生變化，年度立法計劃應當及時回應上位法立法變動情況。所以，過于強調設區(qū)的市年度立法計劃的穩(wěn)定或封閉，會直接影響具有立法急迫性卻因未列入立法計劃事項的及時立法應對，或制定出已失去立法價值的“過期”立法，造成規(guī)?？捎^缺乏實際針對性的“景觀立法”〔9〕。

從實踐來看，年度立法計劃的變動與調整是設區(qū)的市存在的普遍現(xiàn)象。各市年度立法計劃的當年轉化率不高，許多項目需要延續(xù)至后一年度甚至后幾年度繼續(xù)審議以待被制定為地方性法規(guī)；即使是條件較為成熟、草案相對完備的待審議類項目，也無法做到100%的轉化。如根據山東省各設區(qū)的市人大官方網站公布的數據統(tǒng)計，2020 年待審議項目的當年轉化率，泰安市為50%，聊城市為75%。原較大的市立法同樣存在這一特點，如武漢市1998—2002年立法規(guī)劃確定23件立法項目，實際完成規(guī)劃項目15 件，占立法規(guī)劃項目總數的65%；2003—2007年立法規(guī)劃確定36件立法項目，實際完成規(guī)劃項目20件，占立法規(guī)劃項目總數的55%〔10〕。

因此，設區(qū)的市年度立法計劃應當具有一定開放性，當實際情況變化已經足以影響項目立法價值與立法目的實現(xiàn)時，應及時通過適當程序更改原有立法計劃。年度立法計劃范圍開放性既包括已經納入年度立法計劃項目的變動退出，也包括未納入年度立法計劃但臨時急需立法項目的增加。范圍開放性不等于立法項目進出的隨意性，設區(qū)的市年度立法計劃具有指引地方立法工作的約束力，應當得到應有的遵守，不論是計劃內立法項目的變動退出，還是臨時立法項目的增加，均需履行相應程序。項目退出應當以失去立法必要性為要件，項目增加應當以地方急需為前提，退出或增加均需進行公示接受公眾監(jiān)督。

3.項目成熟性。當前各設區(qū)的市都較為重視立法項目的征集與儲備，通過立法項目庫、立法規(guī)劃與年度立法計劃等多種方式進行項目的選取安排。但是實踐中立法項目庫、立法規(guī)劃與年度立法計劃的使用存在較大重疊，均力圖囊括所有具有立法價值的項目，造成各類儲備項目編制時的重復或浪費。年度立法計劃是對本市下一年度立法工作的安排與指引，涵蓋時間較短且針對性強，所以設區(qū)的市年度立法計劃應當是極具可操作性、急需立改廢甚至已經形成成熟草案的項目編制整合。

立法項目庫、立法規(guī)劃與年度立法計劃三類項目儲備方式應當在效力期限、項目特點、編制要求等方面各有側重、相互配合以共同促進地方立法的順利開展。具體而言，立法項目庫是經評估具有立法價值項目的集合，既包括需求較為緊急的項目，也包括具有立法必要但仍需調研可行性的項目，甚至僅是具有立法價值的意向領域；立法規(guī)劃一般是地方人大五年任期內立法重點的安排，反映本市未來幾年經濟社會文化等發(fā)展方向；年度立法計劃則關注本年度內立法項目的推進，標注責任單位或對提請審議時間等具體進度作出安排。根據三類立法項目儲備方式的特點與定位，設區(qū)的市立法項目庫與立法規(guī)劃應當包含較為長期、預測性的立法項目，尤其是項目庫更為注重項目的收集與儲備，即使是立法意向也可作為組成部分以待詳細研究，立法規(guī)劃與立法項目庫通常擇一適用；設區(qū)的市年度立法計劃是對當年立法工作的統(tǒng)籌安排指引，納入年度立法計劃的項目應當具有相對成熟性，側重于待審議項目的審議與草案修改，也可納入部分較為完整的待成熟項目，尚需必要性與可行性論證審查的待調研類項目，應交由立法項目庫或立法規(guī)劃負責推進。

4.區(qū)域協(xié)同性。與效力及于全國范圍的法律相比，設區(qū)的市地方性法規(guī)雖然僅規(guī)范本市事務，卻存在相同或相似事項的多市協(xié)同立法必要。其一，設區(qū)的市地方立法制度確立后，市級立法主體的數量激增，各市制定相同或相似地方性法規(guī)的頻率極大增加，如果對同一事項的市間立法差異較大，可能導致公眾質疑、人才資本流失甚至市場秩序混亂，為避免或盡量減少設區(qū)的市間立法沖突現(xiàn)象，協(xié)同立法具有必要性。其二，通過城市群協(xié)調發(fā)展，設區(qū)的市間能夠形成資源的自由流動與合理配置，實現(xiàn)各地優(yōu)勢互補與產業(yè)協(xié)作，“健全的法制是區(qū)域社會經濟發(fā)展的可靠保障”〔11〕，立法協(xié)同是構建市間協(xié)調發(fā)展機制的重要手段，“其權威性和持久性具有其他行政手段不可替代的地位和作用”〔12〕。其三，協(xié)同立法機制能夠有效整合設區(qū)的市的立法資源，借助立法協(xié)作共享立法成果，能夠有效避免同類項目分別立法的高成本與重復勞動。隨著十三屆全國人大五次會議通過關于修改《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的決定，賦予設區(qū)的市級人大及其常委會根據區(qū)域協(xié)調發(fā)展的需要開展協(xié)同立法的權力，設區(qū)的市協(xié)同立法的規(guī)范化進程將進一步加快。因此，設區(qū)的市年度立法計劃的編制與運行也應當體現(xiàn)區(qū)域協(xié)同性，在編制時注重與其他相關設區(qū)的市的溝通協(xié)作，運行中及時結合市間協(xié)作進度作修改變動，從而避免忽視立法協(xié)同造成的治理效果不足，或后續(xù)階段進入立法協(xié)同機制導致前期投入資源的浪費等。

二、設區(qū)的市年度立法計劃實踐問題檢視

自2015年確立設區(qū)的市立法制度以來，各市充分發(fā)揮地方主動性，積極行使新賦地方立法職能?；仡櫾O區(qū)的市賦權立法實踐，設區(qū)的市年度立法計劃在發(fā)揮其立法指引、合理分配立法資源等重要功能的同時，在編制與運行中也顯現(xiàn)出一些需要認真審視反思的問題。

（一）項目來源與類型單一

設區(qū)的市年度立法計劃是本市立法工作的年度安排指引，從內容來看，應當涵蓋公民、社會團體、政府部門等廣泛主體的立法建議，體現(xiàn)制定、修改與廢止等立法全過程的多樣化需求。但是實踐中各市年度立法計劃的項目來源與項目類型均較為單一，造成設區(qū)的市地方立法的政府利益化風險，影響地方性立法的民主科學化。

一方面，不論是較大的市立法階段還是設區(qū)的市立法時期，年度立法計劃項目來源較為單一現(xiàn)象一直是備受關注的問題。納入市級年度立法計劃的項目大多數由政府部門提交或申報，不僅社會公眾參與程度低，人大、其他國家機關或者社會團體的參與比例同樣很小〔13〕。雖然設區(qū)的市政府部門的職權與設區(qū)的市立法事項范圍具有較大重合性，設區(qū)的市年度立法計劃的項目來自于政府部門相對較多具有一定合理性，但是立法計劃編制實踐中來自于政府部門的項目比重過多，意味著大多數地方性法規(guī)是為符合政府管理需求，地方立法異化為便利政府管理的通道。政府部門、人大、其他國家機關與社會團體、公眾等所處立場不同，對立法事項的認識或預期等存在差別，當其他來源的立法項目不足時，年度立法計劃所體現(xiàn)的立法需求角度過于單一，失去年度立法計劃編制的民主科學性要求。

另一方面，地方性法規(guī)的及時修改、廢止是提升地方立法質量的重要方式，但是當前設區(qū)的市年度立法計劃中地方性法規(guī)的修改、廢止項目數量不多，項目類型不夠全面。地方立法面臨改革發(fā)展的新情況新形勢，需要靈活及時的修改與廢止。不論是中國特色的先試點后推廣，還是設區(qū)的市立法活動中占據重要地位的創(chuàng)制性立法，都展示出設區(qū)的市船小好掉頭的積極功能。設區(qū)的市及時修改或廢止地方性法規(guī)，不僅有利于應對迅速變動的社會形勢，提升設區(qū)的市治理的科學性，而且能夠為國家層面的社會治理積累寶貴經驗。另外，設區(qū)的市地方立法仍處于探索積累階段，需要以修改和廢止來彌補工作中的不足或疏漏。雖然設區(qū)的市立法工作已進行了多年，但是目前所積累的立法經驗仍不能稱為豐富完備，設區(qū)的市極有可能因估計偏差或立法技術不足，制定出與實際不相適應或者在立法技術上有所欠缺的條款。為此，設區(qū)的市立法機關應當重視對已制定地方性法規(guī)的檢驗評估，落實對已生效法規(guī)的追蹤評價，及時發(fā)現(xiàn)相應問題并進行修正。

（二）公眾參與門檻過高

為提升地方立法的民主性，“廣泛征求意見”已經成為各設區(qū)的市編制年度立法計劃實際遵守的基本準則。但是各設區(qū)的市立法建議征集參與的對象與形式等條件門檻過高，不利于立法建議征集的廣泛開展。

當前各設區(qū)的市面向社會公開征求立法意見的文本規(guī)定，大多存在如“公民、法人和其他組織”“任何組織和個人”“本市各級國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民”等用詞區(qū)別③，其中，將“本市”“本行政區(qū)域”作為立法建議征集對象的限制條件明顯不合理。雖然設區(qū)的市制定的地方性法規(guī)效力僅及于本市轄區(qū)范圍，本市組織和個人與年度立法計劃的編制存在密切利害關系，但由于市場經濟條件下社會資本、人員等的高流動性，社會個體的地域屬性并非固定不變，處于本市地域外的組織和個人隨時可能成為本市地方性法規(guī)效力所及的對象。且對“本市”在理解上也容易存在歧義，如對“本市團體”的理解是以注冊地、主要辦事機構所在地為準，還是只要有常設辦公場所即可，對“公民”的理解是具有本市戶籍、繳滿一定期限社保，還是僅需身處本設區(qū)的市內工作學習等，均可能產生理解適用上的爭議。

無門檻的立法建議征集可能造成無效信息的大量堆砌，為此，設置合理必要的條件諸如書面形式提出立法建議等最低限度的參與條件是有效篩選立法建議的合理方式。部分設區(qū)的市規(guī)定公眾提出意見應當提交項目建議書等形式要求，建議書中需列明立法名稱、依據、必要性與可行性等內容，有的甚至要求寫明制度設計或法律對策，立法建議書規(guī)定的內容如立法依據、立法可行性、制度設計、采取的法律對策等，具有較強專業(yè)性，極易導致有參與意愿的社會團體、公眾被阻拒于建議程序之外，影響立法項目征集的民主廣泛性。

（三）立法項目變動程序不規(guī)范

設區(qū)的市年度立法計劃應具有范圍開放性，與之相對應，若因形勢變化導致預期立法項目與實際情況不相適應，需通過靈活適當的變動退出機制避免立法資源的不必要耗費。目前設區(qū)的市年度立法計劃尚未普遍形成規(guī)范化的項目變動與退出機制。

其一，年度立法計劃調整變動的制度化不足。年度立法計劃的編制歷經項目征集、立項論證、審議通過等多重環(huán)節(jié)，通過規(guī)范化程序在各參與者間實現(xiàn)權力（利）義務關系的穩(wěn)定分配，具有一定指令性與強制力。不論是臨時立法項目的增加，還是已有項目的適時退出，實質上均是對現(xiàn)有權力（利）義務穩(wěn)定關系的“破壞”，對當前具有強制約束力年度立法計劃的“違反”。所以，年度立法計劃的調整變動應當具備足夠正當性，受到法定范圍與規(guī)范程序的制約，避免立法項目的肆意調整或退出，保持年度立法計劃“穩(wěn)定”與“變動”的均衡。實踐中各設區(qū)的市對年度立法計劃變動機制建設重視不足，以山東省為例，13個新獲立法權設區(qū)的市中僅有6個市規(guī)定了年度立法計劃的調整與補充條款，即使規(guī)定調整補充程序的設區(qū)的市，條款內容也較為抽象原則化，如“確需調整或者變更的，由主任會議討論決定”“在執(zhí)行過程中需要調整的，參照本章有關規(guī)定執(zhí)行”等，缺乏明確具體變動標準與程序要求和可操作性。

其二，年度立法計劃調整變動的公開化不足。年度立法計劃一經制定公布，既是設區(qū)的市年度地方立法工作安排的直接依據，也是一般公眾、社會團體或其他組織等對設區(qū)的市本年度制定地方性法規(guī)的合理預期，年度立法計劃的調整變動應及時向社會進行公開。但當前年度立法計劃變動的規(guī)定僅涉及內部履行程序，即人大常委會工作機構、提案人、主任會議等主體履行相應職責，缺少關于變動公布公開的進展報告與調整說明的規(guī)定，實踐中大部分立法項目退出或臨時立法項目納入年度立法計劃較為隨意，公眾無法了解獲知立法項目與年度立法計劃的變動情況及其原因理由，既有損立法主體的公信力，亦難以實現(xiàn)有效的社會監(jiān)督。

三、設區(qū)的市年度立法計劃的程序完善

作為地方立法立項機制的年度立法計劃，是地方立法工作開展的基礎與起點，設區(qū)的市年度立法計劃的編制與運行更是直接關涉和影響著地方立法的質效。針對當前設區(qū)的市年度立法計劃實踐中存在的問題，應在明確設區(qū)的市年度立法計劃屬性與遵循其特殊性基礎上，進一步規(guī)范完善年度立法計劃的編制與運行程序，以促進科學統(tǒng)籌年度立法工作，提高地方性法規(guī)供給質量。

（一）采取立法項目建議雙路徑征集模式

立法項目的來源應既包括城市管理的各職能部門，也包括各單位團體、普通民眾等接受管理的相對人。鑒于政府部門與普通民眾的立法建議能力存在差異，提出立法建議的動力不同，設區(qū)的市應當針對不同建議主體建立有區(qū)別的立法項目征集模式，確立定向征集與社會公開征集的雙路徑征集方式。

在實踐中，已有許多設區(qū)的市嘗試此種區(qū)別對象的雙路徑征集方式，如湛江、揭陽、伊春等市，將立法建議征集的對象區(qū)分為有必要向其征集的單位、人員與普遍性的社會公眾，并區(qū)別規(guī)定兩類主體提出立法建議的不同形式要求。在總結現(xiàn)有區(qū)別雙路徑征集實踐經驗的基礎上，可以結合地方立法實際進一步健全立法項目征集雙路徑方式的具體程序。

其一，國家機關、各專業(yè)性團體組織。此類主體因具備一定的立法專業(yè)知識或能力，所提立法項目建議大多基于自身管理服務需要和經驗，針對此類主體宜采取定向征集立法建議的方式，在程序條件上設置較為嚴格正式的征集要求，如以立項建議書的書面形式提出，并說明項目名稱、立法的必要性、合法性、可行性以及主要針對的問題，同時隨附初步立項的論證報告，由立法機關根據立項建議書與立項論證報告的內容以及所建議項目的性質，自主決定是否另行召開調研或立項論證。當立法項目建議屬緊急社會矛盾、亟待立法解決的問題，定向征集的建議主體可暫不進行立項論證說明，由立法機關決定是否需要建議主體補充論證以及補充的合理期限。

其二，普通社會主體。普通社會主體包括一般公民、法人或非法人組織等，這類主體雖然能夠憑借自身經歷，發(fā)現(xiàn)社會生活中值得立法甚至急需立法的問題，但因缺乏相應的專業(yè)知識或立法能力，不能設置過高的門檻條件，可以采取較為簡便的形式提出立法性建議，如普通公眾提出立法項目建議時，僅需寫明立法事項、立法原因等必要條目，甚至無需提出立法建議名稱，只列明建議立法的領域或認為需要解決的問題即可。此類主體提出的立法項目建議由立法機關進行初步篩選，進而推進項目建議的可行性論證等后續(xù)程序。

區(qū)別于專業(yè)性立法建議主體，普通社會主體往往因缺乏專業(yè)知識能力或管理服務的立法需求驅動，提出立法項目建議的積極主動性相對較低，為激發(fā)其積極性，一是應當拓寬向社會公眾征集立法建議的宣傳途徑，借助傳統(tǒng)媒體與網絡宣傳面向社會公開征集意見；二是建立項目征集激勵機制，通過榮譽或物質獎勵，激發(fā)公眾參與立項征集的熱情，如云南建立立法項目征集的激勵機制，給予建議者物質獎勵等〔14〕。

此外，還應當注重面向公眾征集立法項目的結果公示。公示能夠在立法機關與普通公眾之間形成良性的互動溝通機制，調動普通民眾參與征集的積極性，進而形成民眾關注立法的良性循環(huán)。立法項目征集后，立法機關應當進行建議的整理統(tǒng)計與篩選，通過公示說明所收集立法項目建議數量、初步篩選的標準與原因、進入后續(xù)環(huán)節(jié)項目清單等。公示既是對立法機關自身的督促，也是對社會公眾參與立法的回應。

（二）重視市間協(xié)同立法項目的論證篩選

隨著區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的逐步推進，跨行政區(qū)劃的市際協(xié)作立法在地方立法過程中日益受到重視，設區(qū)的市年度立法計劃也應當體現(xiàn)地方立法的協(xié)同性。區(qū)域協(xié)同立法意味著立法主體需額外付出溝通協(xié)作成本，若不加區(qū)分地將所有立法項目適用協(xié)同立法，不僅會喪失設區(qū)的市立法所追求的地方特色，也會造成立法體制的僵化與過高的成本負擔。因此，梳理適用于協(xié)同立法的事項類型，應當成為年度立法計劃體現(xiàn)協(xié)同性的前提。

設區(qū)的市協(xié)同立法事項主要包括跨區(qū)域公共性事項、區(qū)域協(xié)同發(fā)展事項與市間同類立法事項等，具體包括：一是部分具有市際公共屬性的立法項目，其治理對象或影響范圍跨區(qū)域，如環(huán)境保護、耕地保護、節(jié)約用水、土壤與能源等，此類事項制定地方性法規(guī)時嚴守行政區(qū)劃界限，將造成各市立法難以充分發(fā)揮實效，只有與其他設區(qū)的市有機協(xié)作、相互配合，才能真正實現(xiàn)立法的預期效果。二是區(qū)域協(xié)同需要深入到功能定位、產業(yè)結構調整甚至生產要素流動等一系列實質層面的配合，如生產要素流動、產業(yè)結構優(yōu)化、公共服務共享、交通體系建設、城鎮(zhèn)空間布局、對外開放協(xié)作等相關事項，通過設區(qū)的市間進行協(xié)同立法。三是各設區(qū)的市立法項目所涵攝的社會關系、行為類型與法律責任等相同或相似的情形，協(xié)同立法更便于實現(xiàn)地方性立法的目的，應當納入協(xié)同立法范圍。

協(xié)同立法項目建議在設區(qū)的市年度立法計劃中主要體現(xiàn)在計劃編制過程中的論證階段與計劃編制后的調整變動階段。一方面，設區(qū)的市在篩選征集項目時，若初步判斷項目立法建議具有立法價值與協(xié)同必要，則應當在立法論證過程中加入協(xié)同立法可行性審查，并且告知并征求相關協(xié)同的設區(qū)的市，得到相關設區(qū)的市是否同意協(xié)同立法的回復后，再納入編制的年度立法計劃并向社會公開。另一方面，若年度立法計劃實施后發(fā)現(xiàn)其中的立法項目需要進行協(xié)同立法，或其他設區(qū)的市在該市年度立法計劃出臺后告知協(xié)同立法意向，則本項目的立法程序暫時中止，由相應立法機構審查討論項目協(xié)同立法的必要性與可行性。年度立法計劃一經通過，就具有指引并約束本市立法工作的功能，因立法協(xié)同需要導致年度立法計劃變更時，應當向社會公眾進行必要公示，并說明解釋協(xié)同立法的原因理由。

（三）促進立法后評估與年度立法計劃的銜接

設區(qū)的市年度立法計劃應當涵蓋制定、修改與廢止等多樣化的項目類型。設區(qū)的市應當重視地方性法規(guī)的立法后評估工作，并將立法后評估與年度立法計劃編制相銜接，建立評估結果與計劃編制間的快速通道。

立法后評估，是對已生效法律文件的評價，既包括行文規(guī)范、執(zhí)行力度、是否實現(xiàn)預期目的等文本質量與實踐效果的評估，也包括結合社會發(fā)展變動實際，衡量法律文件能否應對社會新變化新問題的評估。自2015年設區(qū)的市獲得地方立法權以來，各市積極推進地方性法規(guī)立法后評估工作的開展，但是立法后評估的標準與程序的規(guī)范性較為不足。據統(tǒng)計，截至2018 年3 月，完成地方性法規(guī)制定條例報批程序的設區(qū)的市共205 個，其中僅124 件條例中設置了立法后評估要求，占總數的60.5%〔15〕，即使規(guī)定這一要求的設區(qū)的市，條款內容也大多較為寬泛④，可操作性不足。作為地方性法規(guī)修改完善的重要依據，立法后評估在提升立法質量、保障有效社會治理等方面發(fā)揮著積極作用。設區(qū)的市應當重視地方性法規(guī)評估制度的規(guī)范化，形成涵蓋啟動時間、主體、程序、標準、責任承擔等較為完整的立法后評估制度。

設區(qū)的市立法后評估的結果應當作為下一年度立法計劃編制中修改、廢止項目立法建議的重要依據。立法后評估的結果主要應通過評估報告體現(xiàn)，包含評估的基本情況、合法性評估、主要工作及績效、主要問題、評估的定性與定量結論、法律法規(guī)的完善建議等。其中立法方面存在的不足應當由地方立法機關回應，即設區(qū)的市人大及其常委會判斷是否采納評估意見，需采納時應當承擔推進相應地方性法規(guī)修改與廢止的責任。一般來說，年度立法計劃中立改廢項目的納入需經立項論證，立項論證所要求的合法性、必要性與合理性等標準已經于立法后評估中給出了較為完整的論證。建立評估結果與計劃編制間的銜接通道，針對地方性法規(guī)立法后評估的修改或廢止項目，設區(qū)的市立法機關僅需給出是否采納評估意見的判斷，即可決定是否將項目納入下一年度的立法計劃。

（四）健全立法計劃項目的后續(xù)跟蹤與變動機制

建立立法計劃項目的跟蹤機制，立法機關應及時例行公開立法計劃項目所處的立法階段與立法項目的立法進展情況，通過規(guī)范化的公開程序，公眾得以監(jiān)督立法計劃項目的進度進展和立法計劃安排的執(zhí)行情況，防止立法項目半途而廢或立法主體消極拖延立法計劃。如通過定期公開報告制度，立法機關于每季度或每次人大常委會會議后，面向社會公開通報立法項目的進展和立法計劃執(zhí)行情況，既能實現(xiàn)立法機關與社會公眾之間的互動交流，又能約束并督促立法機關與起草提案等立法主體的立法活動。

建立立法項目的變動機制，能夠有效應對未納入年度立法計劃但臨時急需項目立法的障礙，以及避免已失去立法必要但未退出計劃項目的立法資源浪費。立法項目的變動應規(guī)范化制度化，防止隨意恣意性。首先，立法項目的變動應當以必要且急需為判斷標準。因本市實際發(fā)展變化需要進行立法項目的調整變動時，項目變動的必要性與急迫性應當足以超越對現(xiàn)有年度立法計劃穩(wěn)定性的追求，如相關事項突發(fā)造成本市較大社會反響但上位法空白，地方立法缺失可能導致權利義務關系的無序等。其次，立法項目的加入或退出程序應當由具有專業(yè)性立法主體啟動。立法項目變動是否具有必要性與急迫性，需要以相當的專門知識、管理經驗和判斷能力作為基礎，立法項目增加或退出的提出權限應當與計劃編制時追求的廣泛來源相區(qū)別，啟動主體僅限于作為定向項目建議征集對象的立法機關、政府部門、各專業(yè)性團體組織等。再次，退出程序適用需區(qū)分項目變動的原因，分為因時間精力無法依計劃完成但仍具有立法必要的項目，抑或是因實際情勢變化失去立法價值應當變更或退出。若僅因為立法進度預期偏差，導致立法項目無法依計劃于當年轉化，應在明確其仍具有立法必要、符合本市實際的情況下，結轉至下一年度立法計劃；若因實際情況發(fā)生變化，立法項目原有必要性基礎已經消失，經評估論證確定為已失去立法價值的項目，需要經退出機制退出年度立法計劃，并公開通報。最后，建立項目變動機制的公示程序。年度立法計劃一經通過，就具有指引、約束本市立法工作的功能。雖然根據實際情況，年度立法計劃可以依據法定程序調整變更，但項目進入年度立法計劃時起就已經開始消耗立法資源，中途變更甚至退出意味著先前立法資源的浪費，因此，年度立法計劃調整與退出需要公示立法項目名稱與原因，并向社會公眾進行說明。

注釋：

①關于立法規(guī)劃性質的觀點，參見周旺生：《關于立法規(guī)劃的幾個理論問題》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》1993年第3期；李雅琴：《論立法規(guī)劃的性質》，《河北法學》2010年第9 期；宋方青：《論立法規(guī)劃的強化》，《地方立法研究》2016年第1期。對年度立法計劃的性質討論參照立法規(guī)劃。

②如金華市2020 年立法計劃包括各類項目12 件，溫州市2020 年立法計劃包括各類項目16 件，福州市2020 年立法計劃包括各類項目22 件，紹興市2019 年立法計劃包括各類項目13 件，濰坊市2017 年立法計劃包括各類項目22 件，廈門市2015年立法計劃包括各類項目37件等。

③如《連云港市地方立法條例》第十條第一款規(guī)定，本市一切國家機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織、公民都可以向市人民代表大會及其常務委員會書面提出制定地方性法規(guī)的建議；《南平市人民代表大會及其常務委員會立法條例》第七條第一款規(guī)定，本行政區(qū)域內各級國家機關、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織及公民可以向常務委員會提出立法建議；《新余市立法條例》第八條第二款規(guī)定，本市的國家機關、政黨、社會團體、企事業(yè)單位、其他組織和公民可以向市人民代表大會及其常務委員會提出立法建議項目。

④如永州、保山、桂林，規(guī)定“有關專門委員會、常務委員會法制工作委員會可以組織對有關地方性法規(guī)或者地方性法規(guī)中有關規(guī)定進行立法后評估。評估情況應當向常務委員會報告”；揚州、宿遷，規(guī)定“專門委員會、常務委員會工作機構可以組織或者委托第三方對地方性法規(guī)或者地方性法規(guī)中有關規(guī)定進行立法后評估。評估情況應當向常務委員會報告”。