盧榮婕

（東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211189)

一、問題的提出

數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素，在社會公眾和行政機關(guān)中都扮演著重要的角色，習(xí)近平總書記多次提到數(shù)據(jù)是一種重要的資源。數(shù)據(jù)快速發(fā)展的前提是數(shù)據(jù)權(quán)屬的清晰界定，為了更好地推進政府?dāng)?shù)據(jù)共享，國家頂層設(shè)計上對政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬界定方面作出了一系列的努力。黨的十九屆四中全會提出數(shù)據(jù)應(yīng)該明確其權(quán)屬問題，換言之，明確數(shù)據(jù)的使用權(quán)與所有權(quán)的關(guān)系，明晰數(shù)據(jù)權(quán)利邊界。習(xí)總書記在實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進行第二次集體學(xué)習(xí)中強調(diào)，要對于數(shù)據(jù)資源予以整合與共享，目的是實現(xiàn)數(shù)據(jù)紅利的最大化釋放。2020 年10 月29 日《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》重申了數(shù)據(jù)確權(quán)的重要性，明晰數(shù)據(jù)權(quán)屬問題，提出數(shù)據(jù)共享統(tǒng)一平臺的建立。2021 年3 月14 日《十四五規(guī)劃和2035 年遠景目標(biāo)綱要》中提到數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的建立，對于數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)的建立提出明確的標(biāo)準(zhǔn)。2021 年10 月9 日國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”國家知識產(chǎn)權(quán)保護和運用規(guī)劃的通知，又一次提到數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)屬性，實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素安全有效地流通。為了破解數(shù)據(jù)流通的難題，對數(shù)據(jù)進行權(quán)屬界定為破解數(shù)據(jù)共享以及責(zé)任承擔(dān)提供了前提性方案。數(shù)據(jù)在流動與共享中不斷地釋放新的價值，一個個原始數(shù)據(jù)看似沒有價值，但當(dāng)海量數(shù)據(jù)進行聚集，再借助算法的計算，可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)的整合與挖掘，將無效信息、低風(fēng)險信息轉(zhuǎn)變?yōu)橛行畔⑴c高風(fēng)險信息。數(shù)據(jù)時代已經(jīng)到來，政府?dāng)?shù)據(jù)共享便利了相對人的生活，但同時個人信息也面臨著被濫用的風(fēng)險。通過政府?dāng)?shù)據(jù)共享實現(xiàn)了“一趟也不用跑”，但同時也面臨著程序正義，算法正義的挑戰(zhàn)，相對人面對的不再是行政主體而是一個個APP，能否保證相對人的陳述申辯等程序性權(quán)利，都是政府?dāng)?shù)據(jù)共享亟需回應(yīng)的現(xiàn)實問題。

政府?dāng)?shù)據(jù)的歸屬問題，雖然在頂層設(shè)計確定了其重要性，但是在立法層面或者實際的制度設(shè)計層面，目前均沒有定論，這也是導(dǎo)致政府“不敢共享、不知共享、不愿共享”困境的前提性原因。立法層面主要存在以下三種方式，一是將政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬于國家所有，將數(shù)據(jù)的所有權(quán)歸屬于國家，由國家行使數(shù)據(jù)所有權(quán)。如《西安市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》第7 條規(guī)定，將政府?dāng)?shù)據(jù)的所有權(quán)歸于國家享有，由市大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理機構(gòu)行使數(shù)據(jù)管理權(quán)?！陡＝ㄊ≌?wù)數(shù)據(jù)管理辦法》第3 條規(guī)定，政府?dāng)?shù)據(jù)屬于國有資產(chǎn)的組成部分，屬于國家所有?！渡穷^經(jīng)濟特區(qū)電子政務(wù)建設(shè)管理辦法》第27 條第2款規(guī)定，政府?dāng)?shù)據(jù)的所有權(quán)歸屬于國家，由國家享有所有權(quán)，該數(shù)據(jù)包括行政機關(guān)在進行行政管理或者履行公共服務(wù)時所搜集或者產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，并規(guī)定了綜合管理機構(gòu)即由市電子政務(wù)主管部門負責(zé)。第二種方式認為政府?dāng)?shù)據(jù)歸政府所有，如《廣東省政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法（試行）》中第4 條規(guī)定，政務(wù)數(shù)據(jù)資源所有權(quán)歸政府所有。第三種方式也是最常見的做法，對于政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)歸屬問題，采取了回避的態(tài)度。如《遼寧省政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》《南昌市政務(wù)信息資源共享開放管理辦法》等對于政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)屬問題采用了回避態(tài)度，相關(guān)的條文中并沒有談及政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)屬問題。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)屬分析

政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)屬實質(zhì)上是探討政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利歸屬問題，即政府?dāng)?shù)據(jù)由誰享有，如何享有，享有的界限如何。民事權(quán)利體系中有人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)兩大權(quán)利類型，人身權(quán)依附于人身存在，與人身直接相關(guān)、不可分離，故不存在權(quán)利歸屬的界定，所謂權(quán)屬僅針對“以財產(chǎn)為標(biāo)的，以經(jīng)濟利益為內(nèi)容”[1]的財產(chǎn)權(quán)，換言之，僅有財產(chǎn)權(quán)才有“權(quán)屬”一說。數(shù)據(jù)作為一種新型人造“物”。[2]數(shù)據(jù)本身所具有的性質(zhì)使得其可以作為權(quán)利客體而存在，如數(shù)據(jù)具有的價值性、可控性與獨立性使其能夠作為一種新型的財產(chǎn)類型而存在?；跀?shù)據(jù)所具有的可復(fù)制性、二次使用增值性、兼具有人格利益與財產(chǎn)利益等屬性，為了更好地實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享，我們需要根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)的不同類型，制定數(shù)據(jù)共享清單。

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)的類型

一是政府職務(wù)數(shù)據(jù)。此類數(shù)據(jù)屬于政府機關(guān)及其派出機構(gòu)在行使法定職權(quán)，履行法定義務(wù)所搜集與產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。二是政府公共數(shù)據(jù)。政府主動搜集的數(shù)據(jù)，包括行政強制措施與行政強制執(zhí)行等強制性手段所獲取的數(shù)據(jù)，同時還包含通過訂立行政協(xié)議的方式所采集的數(shù)據(jù)。此類數(shù)據(jù)政府只是行使使用權(quán)，并不享有所有權(quán)。三是政府環(huán)境數(shù)據(jù)。此類數(shù)據(jù)屬于政府履行公共職能所采集的數(shù)據(jù)，包括氣象、地理空間等基礎(chǔ)性環(huán)境數(shù)據(jù)。四是政府民意數(shù)據(jù)。此類數(shù)據(jù)是政府提高公共服務(wù)能力的關(guān)鍵信息，既包括政府自己主動搜集關(guān)于自然人、法人以及社會組織的數(shù)據(jù)，也包括行政機關(guān)進行委托，委托第三方機構(gòu)對自然人、法人以及其他組織所搜集的數(shù)據(jù)，后者主要是各大互聯(lián)網(wǎng)公司，如阿里巴巴、騰訊等。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)的特征

數(shù)據(jù)具有以下特性：一是數(shù)據(jù)具有可復(fù)制性。數(shù)據(jù)雖然與其他四種市場要素相并列，但是卻不同于其他生產(chǎn)要素。數(shù)據(jù)是無形的，數(shù)據(jù)使用的次數(shù)越多其價值反而越大。數(shù)據(jù)可以無限次復(fù)制，可以無限性使用與交易，可以實現(xiàn)指數(shù)模式的增長。二是數(shù)據(jù)具有二次增值性。原始數(shù)據(jù)或者云數(shù)據(jù)可能并沒有什么價值，但是通過算法技術(shù)的運用，對于數(shù)據(jù)進行深度集合與挖掘，借助算法可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)的二次增值。原本毫無關(guān)聯(lián)的無價值的數(shù)據(jù)，通過技術(shù)手段可實現(xiàn)數(shù)據(jù)的有效整合進而釋放數(shù)據(jù)紅利，由無價值或者低價值的數(shù)據(jù)實現(xiàn)向高價值的轉(zhuǎn)變。因而，數(shù)據(jù)的價值并不是僅僅在于數(shù)據(jù)本身的價值，還體現(xiàn)于數(shù)據(jù)進行流通而產(chǎn)生的價值，數(shù)據(jù)區(qū)別于有體物，不存在自然損耗，數(shù)據(jù)的分享與流通反而促使了數(shù)據(jù)價值的提升，成為行政決策、信用中國建設(shè)的重要數(shù)據(jù)來源。對于數(shù)據(jù)經(jīng)過脫敏化處理所獲取的二次數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，在法律層面上予以確認，明確了數(shù)據(jù)處理者針對自己處理的數(shù)據(jù)擁有所有權(quán)，可以更好地激勵科技公司對于數(shù)據(jù)加工處理的積極性，實現(xiàn)數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)處理者針對加工數(shù)據(jù)享有的權(quán)利之間的動態(tài)平衡。

政府?dāng)?shù)據(jù)具有以下特點：一是分離性。數(shù)據(jù)的價值在流通與共享中得以實現(xiàn)，而非基于存儲數(shù)據(jù)的載體，可見，政府?dāng)?shù)據(jù)價值的實現(xiàn)或者政府?dāng)?shù)據(jù)的有用性并不是依賴于存儲數(shù)據(jù)的媒介，政府?dāng)?shù)據(jù)的價值就是基于政府?dāng)?shù)據(jù)本身所產(chǎn)生的價值。形式上政府?dāng)?shù)據(jù)的存儲必須依賴于某種載體而存在，如政府?dāng)?shù)據(jù)的共享一般是通過共享平臺，數(shù)據(jù)是存儲于共享平臺里，但是此類數(shù)據(jù)的價值并不是因為放在共享平臺而有價值，其價值性根源于數(shù)據(jù)本身。二是可增值性。數(shù)據(jù)的二次增值性是數(shù)據(jù)權(quán)利的共性，數(shù)據(jù)是在開發(fā)與利用中不斷地增值，政府?dāng)?shù)據(jù)通過與其他數(shù)據(jù)進行整合能夠創(chuàng)造出更大的數(shù)據(jù)價值，更好地實現(xiàn)公共服務(wù)，這也是為何對于數(shù)據(jù)的共享是以共享為原則，不共享為例外。三是價值相異性。由于政府部門所享有的共享權(quán)限不同，其所獲得的政府?dāng)?shù)據(jù)也是不同的，因而，進行政府?dāng)?shù)據(jù)共享時，即使同類數(shù)據(jù)基于政府主體的差異性，數(shù)據(jù)共享所體現(xiàn)的權(quán)限也是不同的。政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬界定實質(zhì)是對于數(shù)據(jù)進行權(quán)利的界定，確權(quán)是權(quán)利運用和保護的基礎(chǔ)，也是利益保護的重要手段，確權(quán)后，相關(guān)主體能充分利用自己的權(quán)利。確權(quán)就是劃定了權(quán)利邊界，權(quán)利主體就能把屬于自己的權(quán)利拿去運用，交易平臺不再懼于觸犯法律而畏手畏腳，敢于對有合法來源的數(shù)據(jù)進行交易，從而促使數(shù)據(jù)交易市場的活躍，利于數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)健康快速地發(fā)展。因數(shù)據(jù)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)不同，因而數(shù)據(jù)權(quán)的歸屬也不盡相同。[3]

政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬的界定，可以根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)的類型劃定政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬?？傮w上政府?dāng)?shù)據(jù)是屬于全民所有或者國家所有，①根據(jù)《憲法》第九條第一款以及《物權(quán)法》第四十五條可知“國家所有即全民所有”。政府及其職能部門只享有管理權(quán)，并不享有所有權(quán)。管理權(quán)的行使需要遵循法定原則，如“開放為常態(tài)、不開放為例外”的原則。對于該部分?jǐn)?shù)據(jù)政府應(yīng)該向全社會免費公開，并保障該數(shù)據(jù)具有可讀性，確保公眾能夠真正獲得數(shù)據(jù)。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬確定的制度設(shè)計

政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬的確定是政府?dāng)?shù)據(jù)共享的邏輯起點，即政府?dāng)?shù)據(jù)有效共享的前提是有明確的數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬。政府掌握了80%以上的數(shù)據(jù)，可謂是數(shù)據(jù)最大的擁有者，[4]但政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作推進緩慢，根本原因還在于數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬不清，加之?dāng)?shù)據(jù)的可復(fù)制性以及非排他性，[5]對于政府?dāng)?shù)據(jù)共享存在的法律風(fēng)險未做到事前規(guī)制與防控?？梢?，要想實現(xiàn)數(shù)據(jù)市場的最大化，激活更多“沉睡”的政府?dāng)?shù)據(jù)，最終實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)安全有效的共享，需要對數(shù)據(jù)主體進行明晰，明確政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬確認的原則，明晰政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利歸屬。

（一）明晰政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)利主體

根據(jù)數(shù)據(jù)資源推進的程度進行劃分，大致可以將數(shù)據(jù)確權(quán)分為三個階段即數(shù)據(jù)確權(quán)初始期、大數(shù)據(jù)確權(quán)加速期與大數(shù)據(jù)確權(quán)成熟期。

第一階段（2015 年～2016 年）：大數(shù)據(jù)確權(quán)萌芽期。2015 年是數(shù)據(jù)權(quán)屬界定的元年，以全國首家大數(shù)據(jù)交易所在貴陽成立為標(biāo)志，數(shù)據(jù)能夠進行交易的前提是數(shù)據(jù)資源權(quán)屬得以明確界定。國務(wù)院《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》的頒布，十八屆五中全會正式提出國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，“十三五”規(guī)劃中再次強調(diào)國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。該階段對于數(shù)據(jù)權(quán)屬的討論主要集中在企業(yè)數(shù)據(jù)，通過物權(quán)法、知識產(chǎn)權(quán)法來確定數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬問題。

第二階段（2017 年～2019 年）：大數(shù)據(jù)確權(quán)加速期。2017 年12 月8 日，中共中央政治局就實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進行第二次集體學(xué)習(xí)，習(xí)總書記強調(diào)推動實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，推進數(shù)據(jù)資源整合和開放共享，保障數(shù)據(jù)安全，加快建設(shè)數(shù)字中國，更好服務(wù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活改善。易言之，運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平，將數(shù)據(jù)這一市場要素放在首位，更好更快地建立數(shù)字經(jīng)濟，加快實現(xiàn)我國的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)由以海量數(shù)據(jù)為特征的數(shù)據(jù)大國，轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿哔|(zhì)量數(shù)據(jù)為特征的數(shù)據(jù)強國。

第三個階段（2020 年至今）：大數(shù)據(jù)確權(quán)成熟期?！吨腥A人民共和國民法典》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等一系列法律的實施，對于數(shù)據(jù)給予明確的定義，確立了數(shù)據(jù)權(quán)權(quán)益，使得“數(shù)據(jù)權(quán)屬”有了法律層面的意義。上海數(shù)據(jù)交易所正式揭牌成立，成為繼3 月31 日北京國際大數(shù)據(jù)交易所成立以來，國內(nèi)數(shù)據(jù)交易市場的又一重大進展。

基于政府?dāng)?shù)據(jù)所具有的雙重屬性，既有自然屬性如財產(chǎn)權(quán)，又有社會屬性如人格權(quán)，乃至公共利益。以政府?dāng)?shù)據(jù)所具有的財產(chǎn)屬性為例，該數(shù)據(jù)與有體物相似，數(shù)據(jù)主體可以基于對數(shù)據(jù)本身的享有，而具有數(shù)據(jù)所有權(quán)，此時的數(shù)據(jù)與書信等以內(nèi)容反映價值的有體物并無區(qū)別。當(dāng)數(shù)據(jù)具有人格利益時，此時數(shù)據(jù)權(quán)所指向的權(quán)利客體就不再僅僅具有財產(chǎn)屬性，更重要的是該類數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)主體的人格尊嚴(yán)與隱私權(quán)等人格權(quán)以及個人信息權(quán)益相關(guān)聯(lián)，一旦該類數(shù)據(jù)被侵犯，將會給數(shù)據(jù)主體帶來難以修復(fù)的信用損失，甚至?xí)斐伞吧鐣W(xué)死亡”，因此數(shù)據(jù)持有者不能對數(shù)據(jù)行使所有權(quán)，最多只能是對數(shù)據(jù)行使數(shù)據(jù)管理權(quán)。①學(xué)者方新軍即認為人格權(quán)的客體是人格利益，這些利益是人所以為人的必備要素，但并非所有的人格要素上都相應(yīng)地存在一個人格權(quán)。參見方新軍:《權(quán)利客體的概念及層次》，載《法學(xué)研究》2010 年第2 期。對于涉及人格利益的政府?dāng)?shù)據(jù)，應(yīng)該建立一套新的處理規(guī)則，履行嚴(yán)格的程序規(guī)則，如對于數(shù)據(jù)進行匿名化處理，直至不具有可識別性。[2]基于數(shù)據(jù)本身所具有的相關(guān)性、預(yù)測性，通過對大數(shù)據(jù)進行搜索、數(shù)據(jù)共享、大數(shù)據(jù)碰撞、大數(shù)據(jù)畫像（data profiling）、大數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)主體的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系進行確定，進而實現(xiàn)對數(shù)據(jù)主體的人格權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的保護。因此，此類政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)由政府行使數(shù)據(jù)管理權(quán)。公共數(shù)據(jù)所有權(quán)應(yīng)由國家享有，具體由地方政府行使管理權(quán)?！睹穹ǖ洹芬?guī)定國家對于森林、山嶺、荒地、灘涂等自然資源享有所有權(quán)。數(shù)據(jù)作為與土地并列的第五大生產(chǎn)要素，其所有權(quán)歸應(yīng)屬于國家，尤其是涉及到公共利益的政府?dāng)?shù)據(jù)，該類數(shù)據(jù)應(yīng)由國家享有所有權(quán)，地方政府只是承擔(dān)相應(yīng)的占有、使用權(quán)與管理權(quán)。

脫敏后的數(shù)據(jù)可由數(shù)據(jù)處理者享有財產(chǎn)權(quán)，互聯(lián)網(wǎng)公司雖然對于元數(shù)據(jù)或者原始數(shù)據(jù)并不享有所有權(quán)，但是其對自己加工部分的數(shù)據(jù)享有財產(chǎn)權(quán)，如此安排方可實現(xiàn)對科技公司的正向激勵。如新浪訴脈脈案件所確立的三重授權(quán)原則[6]，法院對于新浪微博的用戶信息予以確認，認為其數(shù)據(jù)是新浪微博進行生產(chǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ)，也是一種商業(yè)資源，第三方擅自使用該信息，屬于不正當(dāng)競爭。要想使用該類數(shù)據(jù)需要經(jīng)過三重授權(quán)即基于用戶的雙重同意授權(quán)，獲取數(shù)據(jù)時的同意授權(quán)與第三方使用的同意授權(quán)，以及平臺的授權(quán)?？梢姡ㄔ和ㄟ^判決的方式對數(shù)據(jù)加工者數(shù)據(jù)權(quán)利予以一定的確認。如果該數(shù)據(jù)無法與數(shù)據(jù)主體相識別，不具有可識別性，[7]此時不需要經(jīng)過三重許可，其所獲得的收益也無須分配給原始數(shù)據(jù)權(quán)人。

（二）明確政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬確認的原則

以政府?dāng)?shù)據(jù)與公眾關(guān)系的緊密度為標(biāo)準(zhǔn)，可以將政府?dāng)?shù)據(jù)劃分為政府工作數(shù)據(jù)、民意數(shù)據(jù)。政府工作數(shù)據(jù)是指政府在行使行政管理過程中所搜集的數(shù)據(jù)集，屬于政府依法行政過程中所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，政府?dāng)?shù)據(jù)絕大多數(shù)都是此類數(shù)據(jù)。民意數(shù)據(jù)包括政府主動采集與協(xié)作采集的數(shù)據(jù)集，具體是指政府為了更好地實現(xiàn)服務(wù)型政府，更好地履行行政職能額外搜集的政府?dāng)?shù)據(jù)，亦或是政府在與其他社會主體訂立行政協(xié)議時所進行的數(shù)據(jù)搜集與利用。此部分的數(shù)據(jù)具有較大的社會價值，是政府有效提供社會服務(wù)，以及建立數(shù)字政府的重要數(shù)據(jù)源。

可見，對于政府?dāng)?shù)據(jù)的確權(quán)不能進行一攬子的確權(quán)，需要結(jié)合政府?dāng)?shù)據(jù)類型予以分類確權(quán)。一是核心權(quán)屬原則。對于全民享有的政府?dāng)?shù)據(jù)，基于具有公益性，對于該類數(shù)據(jù)的搜集、使用與維護過程應(yīng)采取全鏈條監(jiān)管，適用核心權(quán)屬原則，給予最大化的保護。二是公益性原則。對于政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬的確認應(yīng)采取公益優(yōu)先的原則，數(shù)據(jù)的共享與開發(fā)利用應(yīng)堅持開發(fā)為了公共利益，共享為了公共利益，進而實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的最大化。三是非排他性原則。由于政府?dāng)?shù)據(jù)原則上屬于全民所有，國家所有，因此他人不得對該數(shù)據(jù)主張權(quán)利尤其是排他性的權(quán)利。

可以說，對于政府行使職權(quán)過程中所采集的數(shù)據(jù)應(yīng)適用核心權(quán)屬原則、公益性原則，其他人須遵循非排他性原則?？梢哉f行政機關(guān)在進行信息采集時應(yīng)以公共利益為必要，對于信息的采集應(yīng)進行利益權(quán)衡，符合比例原則，應(yīng)以公共利益作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)，不能違規(guī)共享。以行政處罰為例，對于被處罰人的隱私信息、敏感信息等與違法行為無關(guān)的數(shù)據(jù)不能進行共享，不能讓行政處罰決定的公開淪為窺私權(quán)的工具。以行政處罰決定的公開為例，應(yīng)當(dāng)公開具有一定社會影響的行政處罰決定，而非所有行政處罰決定都要公開，而且要依法公開。事實上，基于具有一定社會影響的不確定性，行政機關(guān)對其進行法律適用時，具有很大的自由裁量權(quán)。但是作為國家公權(quán)力之一的行政權(quán)，該權(quán)力的行使必須遵循行政法基本原則，尤其是對于權(quán)力限度的遵守，不能超出法律的授權(quán)違規(guī)行使權(quán)力。何謂具有一定社會影響，一般有兩種認定方法，一種是以違法行為為判斷標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)該違法行為造成一定社會影響，則應(yīng)當(dāng)予以公開。另一種是以被處罰對象的社會影響為判斷依據(jù)，如果被處罰對象是一個公眾人物，尤其是政府官員，其行政違法行為就是屬于具有一定社會影響。顯然，我們也可以采用公益性原則作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，所謂的公共利益就是不特定主體的利益而非多數(shù)人的利益，否則就會使得公共利益成為多數(shù)人暴政的“合法”理由。我們在對公共利益這個不確定性法律概念進行確定時，應(yīng)當(dāng)明確該事件所侵犯的利益到底是多數(shù)人還是不特定人，如果只是在小區(qū)內(nèi)這個特定主體內(nèi)造成影響，應(yīng)當(dāng)不認定為公共利益，只有當(dāng)這個利益影響到不特定主體時才構(gòu)成對公共利益的侵害。如果處罰行為或者處罰對象對于公共利益造成侵害，或者該違法行為侵害了公序良俗或者侵害了公權(quán)力的權(quán)威性，則屬于具有一定社會影響。簡言之，作為特殊的政府信息，行政處罰類政府信息的公開，應(yīng)采用不公開為原則，公開為例外。

（三）明晰政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利歸屬

國家相繼出臺一系列法律文件實現(xiàn)數(shù)據(jù)合規(guī)，以保障數(shù)據(jù)的安全共享。國家立法層面，《國家安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》及《個人信息保護法》等形成了數(shù)據(jù)保護的法律屏障。地方立法層面，截止目前已有十三個省市結(jié)合各自地區(qū)數(shù)據(jù)發(fā)展的需要，先行先試制定數(shù)據(jù)條例，為數(shù)據(jù)保護形成規(guī)范屏障。目前已經(jīng)生效的數(shù)據(jù)共6 個條例，《天津市促進大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進條例》《海南省大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用條例》《山西省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進條例》《安徽省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》。將要生效的共3 個條例，2022 年1 月1 日實施的《山東省大數(shù)據(jù)發(fā)展促進條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》《上海市數(shù)據(jù)條例》。以及一系列的草案如《遼寧省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進條例（草案）》《黑龍江省促進大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例（草案）》《陜西省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例（草案）》《寧夏回族自治區(qū)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進條例（草案）》。

明晰數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬，宜確立分類分級管理制度，根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)的類型確定相應(yīng)的保護與應(yīng)用，制定政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬清單，結(jié)合政府?dāng)?shù)據(jù)的特點，制定相應(yīng)的實施細則，并對數(shù)據(jù)進行分級分類保護。關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬清單的制定，可以采取禁止共享、相對共享、絕對共享清單。禁止共享清單是針對國家絕對保留的數(shù)據(jù)，如涉及商業(yè)秘密、隱私信息、私密信息等敏感信息以及不滿十四周歲未成年人的個人信息或者法律法規(guī)規(guī)定不得開放的政府?dāng)?shù)據(jù)。該數(shù)據(jù)不僅具有財產(chǎn)屬性，更多的是具有人格屬性，一旦被其他主體非法使用或者數(shù)據(jù)泄露，對于數(shù)據(jù)主體產(chǎn)生的影響屬于不可逆的，因此應(yīng)列入禁止共享清單，這部分的數(shù)據(jù)所有權(quán)由國家享有，第三方主體如果想要共享此部分?jǐn)?shù)據(jù)，除非有法定理由，否則可以排除其他人的權(quán)利請求。相對共享清單是指國家原則上對該部分?jǐn)?shù)據(jù)享有所有權(quán)，其他市場主體有條件的也可以享有，該部分?jǐn)?shù)據(jù)是指對于數(shù)據(jù)儲存環(huán)境要求較高的、時效性較強的政府?dāng)?shù)據(jù)，原則上所有權(quán)應(yīng)該由國家所有，其他市場主體必須符合國家標(biāo)準(zhǔn)才有資格共享此部分?jǐn)?shù)據(jù)。絕對共享清單是指已經(jīng)公開的數(shù)據(jù)，包括根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定在合理的范圍內(nèi)處理個人自行公開或者其他已經(jīng)合法公開的個人信息。除非公開時對其他人處理進行明確禁止，否則此部分?jǐn)?shù)據(jù)的所有權(quán)歸公眾享有，任何人都可以進行共享。當(dāng)然，對于禁止共享清單的數(shù)據(jù)，如果依法進行脫敏化處理或者相對人進行一一授權(quán)同意公開或共享，仍然可以轉(zhuǎn)化為相對共享與絕對共享。

對于絕對共享清單中的政府?dāng)?shù)據(jù)，任何主體都有獲取該類政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利，同時鼓勵其進行數(shù)據(jù)地傳播、使用。對于相對共享清單的數(shù)據(jù)，進行共享時，應(yīng)當(dāng)確保數(shù)據(jù)存儲環(huán)境以及安全保障措施等硬性要件，方可進行共享，同時還需要與數(shù)據(jù)處理者簽訂數(shù)據(jù)利用合同，針對數(shù)據(jù)利用的條件和方式進行明確。建立異議處理機制，確保相對人撤回權(quán)、更正權(quán)以及刪除權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)，相對人發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)有錯誤，有提出異議的權(quán)利，行政機關(guān)收到異議后，應(yīng)當(dāng)及時進行審查，如果無法確定異議是否存在，應(yīng)該先進行異議標(biāo)注，向主管部門上報并及時反饋。審核的結(jié)果如果確有錯誤，應(yīng)當(dāng)及時進行撤回或者修改處理，并將處理結(jié)果及時告知相對人。即使沒有錯誤，也需要將審核結(jié)果通知相對人，并告知其事實與理由。政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬問題不僅是實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的關(guān)鍵問題，還是實現(xiàn)協(xié)同政府建設(shè)的關(guān)鍵，明確數(shù)據(jù)的所有權(quán)、管轄權(quán)以及使用權(quán)等數(shù)據(jù)權(quán)益問題，可以有效避免與防止由于數(shù)據(jù)權(quán)屬模糊導(dǎo)致數(shù)據(jù)重復(fù)整合與數(shù)據(jù)錯誤等問題，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的及時有效整合與跨部門流通，實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的分配與平衡。

四、結(jié)語

無論是政府信息公開還是政府?dāng)?shù)據(jù)共享，都需要對政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)屬予以明確界定，防止由于數(shù)據(jù)權(quán)屬不清導(dǎo)致政府進行選擇性共享或者相互推諉。正如絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，政府對于數(shù)據(jù)的公開與共享很大程度上屬于行政機關(guān)的自由裁量權(quán)。如果不加以限制，可能會導(dǎo)致共享或者公開成本加大，行政自由裁量權(quán)的擴大會限制行政相對人知情權(quán)或者監(jiān)督權(quán)地行使，使得大量數(shù)據(jù)成為“黑灰產(chǎn)”，對數(shù)據(jù)安全產(chǎn)生一定威脅。因此，應(yīng)對于政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬進行界定，將數(shù)據(jù)的所有權(quán)與數(shù)據(jù)的處理權(quán)進行分類分級保護，根據(jù)不同數(shù)據(jù)所具有的特定屬性適用相對應(yīng)的權(quán)屬確認規(guī)則，進而為政府?dāng)?shù)據(jù)共享提供前提性保障。換言之，為了更好地實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的共享，明晰政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬是關(guān)鍵，通過對政府?dāng)?shù)據(jù)的類型化界定，根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)所特有的屬性進行明確，最終實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬確認的制度設(shè)計，明晰政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)利主體、明確政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬確認的原則以及明晰政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利歸屬等制度設(shè)計，以待一方面能夠明晰政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)的歸屬問題，另一方面政府部門可以安心共享，最大程度釋放數(shù)據(jù)紅利，實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)信息的高效共享，發(fā)揮數(shù)據(jù)應(yīng)有的價值功能。