謝 慧，劉曉瑛

（1.湖南科技大學(xué)辦公室，湖南 湘潭 411100；2.湘潭大學(xué)信用風(fēng)險(xiǎn)管理學(xué)院，湖南 湘潭 411100）

信用信息、信用制度和信用技術(shù)是信用體系建設(shè)的三大支柱，有效歸集公共信用信息則是建立統(tǒng)一信用信息平臺(tái)的根本和必要條件。加深對(duì)歸集公共信用信息的理解，統(tǒng)一各相關(guān)概念的界定和公共信用信息歸集范圍，更有助于建立日后國家層面立法與各地方立法的一致性。

2014 年6 月27 日，中華人民共和國國務(wù)院印發(fā)《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020 年）》（以下簡稱《綱要》），提出“建立健全信用法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系”的要求。自2015 年3 月15 日《立法法》修改以來，地方立法權(quán)擴(kuò)至所有設(shè)區(qū)的市，一些設(shè)區(qū)的市和省、自治區(qū)、直轄市制定了本地的公共信用信息管理法規(guī)、規(guī)章。盡管各地管理公共信用信息的法律文件不具有整體性、統(tǒng)一性，但仍可從地方信用立法的潮流中窺見我國公共信用信息立法的成長路徑。隨著2021 年《個(gè)人信息保護(hù)法》的頒布，對(duì)個(gè)人信息處理的機(jī)制嚴(yán)格了目的限定、豐富了告知事項(xiàng)、強(qiáng)化了同意機(jī)制，開啟了我國個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域法治建設(shè)的新時(shí)代。

本文以2015 年公布、2018 年修正的《上海市公共信用信息歸集和使用管理辦法》（以下簡稱《上海辦法》）、2018 年公布的《北京市公共信用信息管理辦法》（以下簡稱《北京辦法》）、《山東省公共信用信息管理辦法》（以下簡稱《山東辦法》）、《江蘇省公共信用信息管理辦法》（以下簡稱《江蘇辦法》）、《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共信用信息管理辦法》（以下簡稱《內(nèi)蒙古辦法》）、《浙江省公共信用信息管理?xiàng)l例》（以下簡稱《浙江條例》）等六部公共信用信息管理辦法或條例作為研究對(duì)象，對(duì)比六地歸集信用信息的不同之處，并在此基礎(chǔ)上作出比較、總結(jié)，以期為我國其他地方制定公共信用信息規(guī)則提供淺薄的認(rèn)識(shí)與意見。

本文選擇這六部地方規(guī)則，主要是基于如下緣由：第一，從地域上看，涵蓋沿海地區(qū)、內(nèi)陸地區(qū)，地理位置從中部延伸到東部和北部，經(jīng)濟(jì)水平各異，通過這六部地方規(guī)則的對(duì)比，更能全面地體現(xiàn)我國近年來制定公共信用信息管理規(guī)范的趨勢(shì)和特征。第二，從行政區(qū)劃范圍上看，此六地包含了我國的省、自治區(qū)、直轄市，更具有全面性，有助于從宏觀上了解我國各地關(guān)于地方信用信息歸集的立法現(xiàn)狀。第三，從時(shí)間上看，上海市于2016 年開始實(shí)施《上海辦法》并于2018 年修正，其余五地均于2018 年開始實(shí)施本地的公共信用信息管理辦法或條例，由于年份相近，文件頒布的大環(huán)境相似，可參照性較強(qiáng)，因此更具有對(duì)比意義。第四，從法律文本的效力位階來看，包含了地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)，六地法律文本性質(zhì)存在差異，更有利于對(duì)比不同主體的立法能力、立法成果。

一、公共信用信息歸集主體范圍的界定

在商業(yè)交易中，公共信用信息是評(píng)價(jià)企業(yè)和個(gè)人信用價(jià)值、保障信用交易成功的重要信息；在誠信社會(huì)建設(shè)中，公共信用信息是建立社會(huì)聯(lián)防、重塑社會(huì)倫理道德、提高全社會(huì)信用水平的重要信息[1]。2020 年7 月22 日，國家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范公共信用信息納入范圍、失信懲戒和信用修復(fù) 構(gòu)建誠信建設(shè)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，要求科學(xué)界定信用信息納入范圍和程序，以避免不合適的泛用與濫用。界定信用信息的首要問題就是明確信用信息歸集主體的范圍，歸納、分析已發(fā)布的相關(guān)法規(guī)規(guī)章，有助于我們得出科學(xué)的結(jié)論。

關(guān)于六地公共信用信息歸集主體范圍的規(guī)定，《上海辦法》規(guī)定是“由行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及公共企事業(yè)單位、群團(tuán)組織等”，《北京辦法》規(guī)定是“行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”，《山東辦法》規(guī)定是“行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”，《江蘇辦法》規(guī)定是“行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”，《內(nèi)蒙古辦法》規(guī)定是“國家機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”，《浙江條例》規(guī)定是“國家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及群團(tuán)組織等”。對(duì)比上述六地的法規(guī)規(guī)章，我們不難看出對(duì)于歸集公共信用信息的主體的界定，各地有相同之處、也有不同之處。

（一）相同點(diǎn)

從文本來看，六地均規(guī)定“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”是公共信用信息的歸集主體。通過對(duì)比，可以看出：公共信用信息是“主體在履行職務(wù)的過程中所產(chǎn)生或獲取的數(shù)據(jù)和資料”這一表述已達(dá)成共識(shí)。據(jù)此，我們可以通過文義解釋的方法來剖析這個(gè)定義：

1.我國的行政機(jī)關(guān)一般指的是國家機(jī)構(gòu)的基本組成部分，是依法成立的行使國家行政職權(quán)的行政組織，包括政府以及有關(guān)部門。

2.歸集信息的范圍須是在管理公共事務(wù)過程中“產(chǎn)生或者獲取”的信息。有些信息（例如市場信用信息）并不屬于公共信用信息的范疇，但仍鼓勵(lì)信息主體自主申報(bào)，《上海市社會(huì)信用條例》第十三條鼓勵(lì)信息主體提供自身社會(huì)信用信息。公共信用信息的提供主體比政府公開信息的提供主體更為寬泛，這些主體作為信息的擁有者，理所當(dāng)然地成為了政府信息公開義務(wù)的承擔(dān)者，那么，這些主體在履行職務(wù)的過程中所獲取的數(shù)據(jù)和資料就屬于公共信息，合理篩選其中與信用信息相關(guān)的數(shù)據(jù)，就構(gòu)成了社會(huì)公共信用信息歸集的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（二）不同點(diǎn)

對(duì)于公共信用信息的歸集主體，六地規(guī)定的不同之處主要有以下四類：

第一，六地的法律文本的性質(zhì)。根據(jù)六地法律文本的位階，《浙江省公共信用信息管理?xiàng)l例》是由浙江省人大常委會(huì)通過的地方性法規(guī)，其它五地均為政府規(guī)章。

第二，六地的法律文本中對(duì)主體范圍的表述是采用“行政機(jī)關(guān)”還是“國家機(jī)關(guān)”？除《浙江條例》和《內(nèi)蒙古辦法》規(guī)定的是“國家機(jī)關(guān)”外，上海市、北京市、山東省和江蘇省均表述為“行政機(jī)關(guān)”。

第三，公共企事業(yè)單位和群團(tuán)組織是否應(yīng)成為公共信用信息的提供主體？六地的法律文本中，《上海辦法》在“具有管理公共事務(wù)職能的組織”后增加了“公共企事業(yè)單位和群團(tuán)組織”的表述，《浙江條例》在“具有管理公共事務(wù)職能的組織”后增加了“群團(tuán)組織”的表述。

第四，司法機(jī)關(guān)是否應(yīng)成為公共信用信息的提供主體？對(duì)于地方立法是先采用地方政府規(guī)章還是地方性法規(guī)，應(yīng)根據(jù)各地的具體情況來決定。地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章存在區(qū)別：一是法律效力不同，二是權(quán)威性和產(chǎn)生的社會(huì)效力不同。地方性法規(guī)的法律效力比地方政府規(guī)章的法律效力高，其權(quán)威性和所產(chǎn)生的社會(huì)效力也更高。[2]《立法法》第八十二條第五款規(guī)定：應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章；規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。第三款規(guī)定：沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。

（三）相關(guān)概念辨析

關(guān)于是采用“行政機(jī)關(guān)”還是“國家機(jī)關(guān)”的表述，筆者更傾向于采用“行政機(jī)關(guān)”?！皣覚C(jī)關(guān)”包括國家元首、國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)、國家司法機(jī)關(guān)、國家監(jiān)察機(jī)關(guān)和國家軍事機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)指的是依法行使國家行政權(quán)力、執(zhí)行國家行政職能的機(jī)關(guān)。[3]國家軍事機(jī)關(guān)一般沒有對(duì)軍事組織或者軍事人員以外的管轄權(quán)，公共信用信息并不單獨(dú)為軍事人員設(shè)定界限，且軍事機(jī)關(guān)一般不對(duì)外進(jìn)行信息互換，因而不必將軍事機(jī)關(guān)作為歸集主體[4]；立法機(jī)關(guān)主管立法且依法對(duì)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，沒有直接的行政權(quán)，也不必列為歸集主體；監(jiān)察機(jī)關(guān)只有監(jiān)察權(quán)。這些主體都與歸集公共信用信息主體所需涵蓋的主體條件不符，與歸集公共信用信息的職能無關(guān)聯(lián)，沒有必要列入歸集主體的范圍內(nèi)。

公共企事業(yè)單位和群團(tuán)組織是否應(yīng)成為公共信用信息的提供主體？公共事業(yè)單位是由國家提供資源、技術(shù)，為公眾提供相應(yīng)的公共服務(wù)或產(chǎn)品的非營利性單位。[5]授權(quán)公共企事業(yè)單位進(jìn)行社會(huì)公共事務(wù)管理，指的是法律法規(guī)授權(quán)某些企業(yè)、事業(yè)單位協(xié)助政府進(jìn)行社會(huì)事務(wù)管理的行為，如《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》授權(quán)軌道交通企業(yè)建設(shè)和運(yùn)營交通軌道，對(duì)在其管轄范圍內(nèi)的自然人實(shí)施行政處罰和安全檢查的權(quán)利。軌道交通企業(yè)作為民事主體并無行政處罰權(quán)，但是經(jīng)該條例授權(quán)，其具備了在特定環(huán)境對(duì)不特定人群實(shí)施管理、處罰的權(quán)利，即通過授權(quán)具有了一定的公權(quán)力。

群團(tuán)組織是“群眾性團(tuán)體組織”的簡稱，目前我國有包含工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、文聯(lián)等在內(nèi)的二十二個(gè)群團(tuán)組織，這些組織都管理本行業(yè)內(nèi)部的“公共事務(wù)”。所謂“管理公共事務(wù)”是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，即規(guī)范和協(xié)調(diào)社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)和社會(huì)生活的活動(dòng)。[6]根據(jù)公共事務(wù)的公益性特征[7]，公共事務(wù)的受益對(duì)象是一定范圍的社會(huì)公眾，并不要求對(duì)全體社會(huì)成員都有管理約束能力。以群團(tuán)組織中的共青團(tuán)為例，我們可以把青年公共事務(wù)管理當(dāng)成是公共管理的一個(gè)分支，青年公共事務(wù)管理是通過多元社會(huì)力量共同管理青年公共事務(wù)，以實(shí)現(xiàn)青年公共利益的過程。在這個(gè)過程中，共青團(tuán)對(duì)青年公共事務(wù)只是承擔(dān)了協(xié)助黨和政府的管理青年工作職能，是居于次位的“協(xié)助性”職能。

那么，法律法規(guī)是否授權(quán)這些組織在管理公共事務(wù)過程中擁有行政性權(quán)力呢？以共青團(tuán)為例，我國出臺(tái)了一系列保障青年發(fā)展的法律法規(guī)，但也只是授權(quán)共青團(tuán)協(xié)助政府管理青年公共事務(wù)?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第八條規(guī)定：“共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)、工會(huì)、青年聯(lián)合會(huì)、少年先鋒隊(duì)以及其他有關(guān)社會(huì)團(tuán)體，協(xié)助各級(jí)人民政府做好未成年人保護(hù)工作，維護(hù)未成年人的合法權(quán)益。”同樣地，《婦女權(quán)益保障法》第七條規(guī)定：“中華全國婦女聯(lián)合會(huì)和地方各級(jí)婦女聯(lián)合會(huì)依照法律和中華全國婦女聯(lián)合會(huì)章程，代表和維護(hù)各族各界婦女的利益，做好維護(hù)婦女權(quán)益的工作。工會(huì)、共產(chǎn)主義青年團(tuán)，應(yīng)當(dāng)在各自的工作范圍內(nèi)，做好維護(hù)婦女權(quán)益的工作?！鄙鲜鰞蓚€(gè)法律法規(guī)均將群團(tuán)組織的職能限制在幫助各級(jí)政府保護(hù)對(duì)應(yīng)范圍內(nèi)的主體權(quán)益，并未授予其管理、處罰特定主體的公共性、行政性權(quán)力。

由此可以得出結(jié)論：群團(tuán)組織不應(yīng)納入公共信用信息提供主體；“法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的企事業(yè)單位”已經(jīng)包含在“具有管理公共事務(wù)職能的組織”之中，不應(yīng)當(dāng)將該類企事業(yè)單位單獨(dú)作為一類放在公共信用信息歸集主體范圍內(nèi)。

公共信用信息提供主體應(yīng)否包括司法機(jī)關(guān)？首先，根據(jù)六地規(guī)章、條例對(duì)公共信用信息的界定，主體涵蓋了行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及公共企事業(yè)單位、群團(tuán)組織，司法機(jī)關(guān)并不屬于上述任何一種主體。其次，就六地規(guī)章的具體規(guī)定而言，《北京辦法》明確把法院刑事、行政、民事判決排除在公共信用信息范圍之外?！渡虾＾k法》《山東辦法》只規(guī)定“刑事判決信息，涉及財(cái)產(chǎn)糾紛的民商事生效判決信息，不執(zhí)行生效判決的信息”屬于公共信用信息；《江蘇辦法》規(guī)定“反映信用狀況的刑事犯罪判決信息、違法違規(guī)信息”是信息主體的負(fù)面信息?！墩憬瓧l例》把負(fù)面的公共信息分為“不良信息”和“嚴(yán)重失信名單”，“經(jīng)司法生效判決認(rèn)定構(gòu)成犯罪的信息”“不履行判決、裁定等生效法律文書的信息”“經(jīng)依法認(rèn)定的違反法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的其他不良信息”作為不良信息記入其信用檔案，“有履行能力而拒不履行判決、裁定等生效法律文書的信息；法律、法規(guī)規(guī)定的其他應(yīng)當(dāng)將信息主體列入嚴(yán)重失信名單的相關(guān)信息”則被列入嚴(yán)重失信名單?！秲?nèi)蒙古辦法》中“不履行判決、裁定等生效法律文書的信息”屬于“不良信息”的范疇。由此可見，上述規(guī)章在“司法機(jī)關(guān)能否作為公共信用信息的歸集主體”這個(gè)問題上存在不同意見。

在學(xué)界，一種觀點(diǎn)認(rèn)為公共信用信息歸集主體應(yīng)當(dāng)存在司法機(jī)關(guān)和群團(tuán)組織[8]，但對(duì)觀點(diǎn)的理論支撐不足，缺乏科學(xué)、嚴(yán)密的論證，在提出的相應(yīng)的完善路徑中，未明確公共信用信息的歸集主體范圍。還有學(xué)者認(rèn)為，公共信用信息的歸集主體為行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織[9]，但筆者認(rèn)為司法機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)被列入歸集主體中，也不應(yīng)當(dāng)采用國家機(jī)關(guān)的表述方式。在地方性立法中應(yīng)該排除司法機(jī)關(guān)作為公共信用信息的歸集主體，主要有如下原因：一是，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，彼此之間沒有隸屬關(guān)系，除全國人大及其常委會(huì)的法律外，地方性立法無權(quán)規(guī)定司法機(jī)關(guān)提供相應(yīng)信息，就如沒有哪一個(gè)地方性立法規(guī)定了人民銀行向省級(jí)公共信用信息平臺(tái)提供企業(yè)和個(gè)人的金融信息一樣。[10]如需歸集司法機(jī)關(guān)相關(guān)信息，只能通過商討建立行政部門和司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行信息銜接。二是，我國已出臺(tái)針對(duì)失信被執(zhí)行人的制度作為執(zhí)行威懾機(jī)制，《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定（2017 年修訂版）》（后文簡稱“失信規(guī)定”）把六種不履行法律文書規(guī)定的義務(wù)的行為納入失信被執(zhí)行人名單，也就是表明了一般主體的公共信用信息與失信被執(zhí)行人的信息是不完全相同的，對(duì)一般主體公共信用信息的記錄，更加傾向于記錄其失信行為，具有實(shí)然的特征；而對(duì)失信被執(zhí)行人的公共信用信息的記錄，一般都是被法律判決、裁定等文書定性的應(yīng)然信息。[11]如將失信被執(zhí)行人的各種司法信息列入公共信用信息范疇，屬于重復(fù)收集，同時(shí)也為司法工作人員增加了新的負(fù)擔(dān)。三是，從違法性的角度來看，刑事犯罪屬于違法情事最為嚴(yán)重的情形，納入負(fù)面信息應(yīng)無問題，但并非所有的刑事犯罪都與信息主體的信用狀況具有相關(guān)性，比如涉及未成年人的刑事犯罪信息不應(yīng)納入負(fù)面信息。[12]對(duì)于違法與違約信息，包括刑事犯罪信息，不宜一概認(rèn)定為公共信用信息的負(fù)面信息，而是應(yīng)當(dāng)確立具體的納入標(biāo)準(zhǔn)，以及公共信用信息歸集的基本原則。[13]

二、公共信用信息被收集主體范圍的界定

關(guān)于六地對(duì)公共信用信息被收集主體的范圍的規(guī)定，《上海辦法》規(guī)定“年滿18周歲的自然人、法人和其他組織”，《北京辦法》規(guī)定“法人和非法人組織以及18 周歲以上的自然人”，《山東辦法》規(guī)定“自然人、法人和其他組織”，《江蘇辦法》規(guī)定“具有完全民事行為能力的自然人、法人和非法人組織”，《內(nèi)蒙古辦法》規(guī)定“具有完全民事行為能力的自然人、法人和非法人組織”，《浙江條例》規(guī)定“具有完全民事行為能力的自然人、法人和非法人組織”，下文對(duì)六地的規(guī)定文本從相同點(diǎn)和不同點(diǎn)進(jìn)行分析。

（一）相同點(diǎn)

上述六地的法律文本均將被收集主體劃分為自然人、法人、非法人組織，宏觀層面較為統(tǒng)一，有效銜接了民法中民事主體的規(guī)定，也為后期相關(guān)社會(huì)信用立法提供了科學(xué)的劃分方式。

（二）不同點(diǎn)

1.關(guān)于自然人

對(duì)于六地提到的“自然人”一類，《北京辦法》表述的是“18 周歲以上的自然人”，《內(nèi)蒙古辦法》《江蘇辦法》和《浙江條例》則表述為“完全民事行為能力人”，《上海辦法》和《山東辦法》則直接表述為“自然人”，與法人和其他組織并列。

關(guān)于自然人主體應(yīng)如何規(guī)范表述問題，筆者更傾向于“具有完全民事行為能力的自然人”。首先，根據(jù)《民法典》規(guī)定，自然人的民事行為能力分為無民事行為能力、限制民事行為能力和完全民事行為能力三種，只有具有完全民事行為能力的自然人才能獨(dú)立自主地進(jìn)行民事法律行為，也才能對(duì)自己的行為負(fù)完全責(zé)任。其次，年滿18 周歲的自然人因精神、智力等狀況，可能還包括限制民事行為能力人或無民事行為能力人。最后，無民事行為能力和限制民事行為能力的自然人心智尚不成熟，不應(yīng)對(duì)其試錯(cuò)的結(jié)果嚴(yán)厲苛責(zé)，應(yīng)提供改過自新的機(jī)會(huì)。保護(hù)未成年人、限制民事行為能力人的合法信用權(quán)益時(shí)，可以參考刑事司法中未成年人犯罪檔案封存制度，以更包容的態(tài)度看待未成年人失信。

2.關(guān)于非法人組織

《上海辦法》《山東辦法》表述為“其他組織”，其他四地則規(guī)定的是“非法人組織”。關(guān)于“非法人組織”和“其他組織”主體問題，“非法人組織”從既有的民事立法中的“其他組織”發(fā)展而來，“其他組織”在我國立法中有非主體意義和主體意義兩種用法。非主體意義的“其他組織”不是規(guī)范、科學(xué)的法律概念，主體意義的“其他組織”用于統(tǒng)一指稱自然人、法人之外的第三類民事主體。[14]在公共信用信息主體語境下，“非法人組織”與民事主體意義的“其他組織”內(nèi)涵相同、外延重疊，在邏輯上屬于同一關(guān)系，不應(yīng)分開表述。因此，筆者認(rèn)為，信用信息主體應(yīng)和民事主體的分類相統(tǒng)一，以體現(xiàn)和《民法典》的一致性，與實(shí)體法進(jìn)行銜接，更有利于保護(hù)各主體的合法權(quán)益，即使用“非法人組織”而非“其他組織”的表述。

三、公共信用信息歸集內(nèi)容涵蓋的比較分析

針對(duì)被公共信用信息涵蓋的內(nèi)容、信息是否公開、是否強(qiáng)制性歸集信息等，六地文本對(duì)歸集的內(nèi)容的規(guī)定各有不同?？偟膩碚f，六地均在本部分劃分了正面、負(fù)面的信息類別，但是具體的表述方式不同；六地在是否實(shí)行目錄管理方面達(dá)成共識(shí)，均認(rèn)同目錄管理方式，但是具體的目錄制定單位、更新頻次各有不同；在信息是否公開、是否強(qiáng)制歸集信息方面，六地規(guī)定各有所異。

（一）相同點(diǎn)

六地均要求對(duì)公共信用信息實(shí)行目錄管理，筆者也認(rèn)同此類處理方式。大量信息涌入之后，以目錄化的方式進(jìn)行管理，有助于為后續(xù)的運(yùn)用及共享提供有利的先行基礎(chǔ)和前提條件，普遍地實(shí)行目錄管理有助于使公共信用信息歸集更具條理性。目錄管理的意義在于針對(duì)公共信用信息的管理及時(shí)到位，最大程度上保障了公共信用信息歸集落實(shí)到位，并在這個(gè)過程中實(shí)現(xiàn)了為公眾廣泛知曉的行為目的，更展現(xiàn)了公共信用信息歸集的科學(xué)化和必要性。[15]

目前學(xué)界對(duì)公共信用信息分類的大致走向已達(dá)成共識(shí)，即公共信用信息可以分為基本信息、正面信息、負(fù)面信息和其他信息四類，上述六地的文本中也按照此種模式進(jìn)行了分類。

（二）不同點(diǎn)

1.關(guān)于公共信用信息目錄化管理規(guī)定的內(nèi)容不同

雖然六地都規(guī)定了對(duì)公共信用信息進(jìn)行目錄化管理，但在具體的內(nèi)容上卻各有不同，主要集中在：一是編制目錄的主管機(jī)關(guān)不同。因?yàn)楦鞯貦C(jī)構(gòu)改革的結(jié)果不同，因此編制目錄的主管機(jī)關(guān)不同并不會(huì)對(duì)公共信用信息的歸集有實(shí)質(zhì)性影響。二是目錄的構(gòu)成要素不同?！渡虾＾k法》規(guī)定目錄包括基本信息、失信信息、其他信息，《北京辦法》規(guī)定目錄的要素是交由主管部門在規(guī)章確定的范圍內(nèi)協(xié)商確定，《山東辦法》具體規(guī)定了目錄要素包括公共信用信息的提供單位、信息事項(xiàng)、公開屬性、有效期限等，《江蘇辦法》《內(nèi)蒙古辦法》《浙江條例》并未具體規(guī)定目錄的構(gòu)成要素。筆者認(rèn)為還是應(yīng)當(dāng)具體規(guī)定目錄的構(gòu)成要素，籠統(tǒng)的表達(dá)勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致信息量龐大或者歸集不全的極端現(xiàn)象出現(xiàn)。[16]以已經(jīng)規(guī)定目錄構(gòu)成要素的《上海辦法》和《山東辦法》為例，《山東辦法》的規(guī)定顯然更為科學(xué)、全面，更類似于目錄構(gòu)成要素，可以起到提綱挈領(lǐng)的作用。三是規(guī)定的目錄更新頻次不同?！渡虾＾k法》《江蘇辦法》規(guī)定每年更新目錄，《浙江條例》規(guī)定定期更新目錄，其它三地則并未具體規(guī)定目錄的更新頻次。當(dāng)今社會(huì)中人與人的交際頻率極高，信息量與日俱增，信息種類更新?lián)Q代之快常讓人應(yīng)接不暇，因此，按照特定的時(shí)間段更新目錄[17]，才能使公共信用信息與時(shí)俱進(jìn)，真正成為被廣泛應(yīng)用于人類社會(huì)交際中的一大工具。

2.關(guān)于公共信用信息各類別涵蓋內(nèi)容的不同

（1）公共信用信息的正面信息類

《上海辦法》只列舉了基本信息和失信信息，把“良好信息”和“其他不良信息”規(guī)定在“其他信息之中”，沒有針對(duì)良好信息作出專門的分類?！墩憬瓧l例》未予列舉良好信息。以上兩地此種分類方式?jīng)]有體現(xiàn)信用制度“失信聯(lián)合懲戒，守信聯(lián)合激勵(lì)”的基本宗旨。

（2）公共信用信息的負(fù)面信息類

《北京辦法》《山東辦法》《江蘇辦法》《內(nèi)蒙古辦法》和《浙江條例》的文本關(guān)于自然人負(fù)面信息的內(nèi)容基本一致，只有《上海辦法》特別包括了經(jīng)催告仍欠繳水電燃?xì)獾荣M(fèi)用的信息。鑒于目下失信信息涵蓋范圍過寬，負(fù)面信用信息不能成為道德檔案，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分不文明行為和失信行為，泛化的收集不僅不利于營造良好的守信氛圍，甚至?xí)剐庞蒙鐣?huì)的構(gòu)建意義適得其反。

（3）公共信用信息的其他信息類

《山東辦法》的“其他信息”范圍內(nèi)僅包含正面信息，而《上海辦法》的其他信息中既包含正面信息也包含負(fù)面信息，《江蘇辦法》的其他信息范疇內(nèi)并無性質(zhì)明顯的正面或負(fù)面信息，而是客觀的約談信息、信用承諾或其他可以反映主體信用狀況的信息?！侗本┺k法》《內(nèi)蒙古辦法》《浙江條例》則沒有列舉“其他信息”這一范疇。筆者認(rèn)為“其他信息”這一范疇仍有必要增加這一分類作為兜底范疇，如有明顯傾向于良好信息、不良信息的信息歸納入正面信息、不良信息即可，而定性較為客觀的信息即可納入“其他信息”這一范圍，如此分類更具科學(xué)性和完整性[18]，通過歸集基本信息、正面信息、負(fù)面信息，更有助于對(duì)被歸集主體的信用狀況作出客觀的定性?！渡虾＾k法》雖然在其他信息中列舉了良好信息，卻沒有對(duì)除基本信息以外的信息進(jìn)行正面、負(fù)面的分類；《浙江條例》對(duì)良好信息未予列舉。除《江蘇辦法》將基礎(chǔ)信息以外的信息直接分為正面信息和負(fù)面信息以外，其他兩地均將單位和自然人分別進(jìn)行了不良信息、良好信息的具體區(qū)分。

3.關(guān)于公共信用信息是否公開不同

《上海辦法》《內(nèi)蒙古辦法》將其分為公開信息和非公開信息兩類，《江蘇辦法》分為社會(huì)公開、政府共享、授權(quán)查詢?nèi)?，《浙江條例》《北京辦法》《山東辦法》則反向規(guī)定了“法律法規(guī)不予公開的信息不得公開”。社會(huì)公開指的是向社會(huì)公開的信息，允許公眾查詢。

筆者認(rèn)為，籠統(tǒng)地規(guī)定是否公開某些公共信用信息并不科學(xué)，也無法涵蓋更特殊的信息類別，更傾向于《江蘇辦法》的分類方式。按照公開程度的不同和公開對(duì)象的不同，《江蘇辦法》對(duì)不同主體提出不同條件進(jìn)行查詢，在有效保護(hù)被查詢者合法權(quán)益的前提下，對(duì)申請(qǐng)查詢信息主體提供便利。[19]

《個(gè)人信息保護(hù)法》第七條的確規(guī)定了公開透明的基本原則，即處理個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)遵循公開、透明的原則，公開個(gè)人信息處理規(guī)則，明示處理的目的、方式和范圍。但是公共信用信息的歸集、使用、公開等處理行為，某種程度上會(huì)對(duì)個(gè)人信息權(quán)益、人格權(quán)、平等權(quán)基本權(quán)利產(chǎn)生限制或影響。此外，《個(gè)人信息保護(hù)法》將不滿14 周歲未成年人的個(gè)人信息定義為敏感信息。因此，對(duì)于“依申請(qǐng)公開”的條件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行細(xì)化[20]，除了首要的識(shí)別不同數(shù)據(jù)類型、然后根據(jù)不同的數(shù)據(jù)類型嚴(yán)格遵守相應(yīng)義務(wù)以外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)申請(qǐng)人資格、申請(qǐng)流程的審核，對(duì)信息保密的要求，以及對(duì)依申請(qǐng)獲得的信息合理使用等相應(yīng)保障機(jī)制的完善。

四、基本信息的涵蓋范圍

本文研究范本對(duì)基礎(chǔ)信息的類型規(guī)定均有不同，以《上海辦法》第十一條為例，其規(guī)定“法人和其他組織的基本信息包括下列內(nèi)容：（1）名稱、法定代表人或者負(fù)責(zé)人、統(tǒng)一社會(huì)信用代碼等登記注冊(cè)信息；（2）取得的資格、資質(zhì)等行政許可信息；（3）產(chǎn)品、服務(wù)、管理體系獲得的認(rèn)證認(rèn)可信息；（4）其他反映企業(yè)基本情況的信息。自然人的基本信息包括下列內(nèi)容：（1）姓名、身份證號(hào)碼；（2）就業(yè)狀況、學(xué)歷、婚姻狀況；（3）取得的資格、資質(zhì)等行政許可信息。”各地均就自然人和法人兩類分別對(duì)其基本信息涵蓋進(jìn)行了規(guī)定，但其中也有一些細(xì)微的不同之處值得探析：為什么要如此分類，自然人、法人和非法人組織的基本信息構(gòu)成應(yīng)然何如？

（一）相同點(diǎn)

第一，對(duì)法人和非法人組織基本信息的構(gòu)成，一般包括名稱、法定代表人或者負(fù)責(zé)人、統(tǒng)一社會(huì)信用代碼等登記注冊(cè)信息。第二，自然人的基本信息一般包括姓名、身份證號(hào)碼等自然人基本個(gè)人信息。

（二）不同點(diǎn)

第一，對(duì)于法人或非法人組織基本信息的構(gòu)成。一是《江蘇辦法》規(guī)定要?dú)w集法人和非法人組織的注冊(cè)資本，二是《江蘇辦法》《浙江條例》沒有對(duì)法人和非法人組織的產(chǎn)品、服務(wù)、管理體系等方面的認(rèn)證認(rèn)可信息作出歸集要求，三是《江蘇辦法》《內(nèi)蒙古辦法》將董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員的基本信息納入法人和非法人組織的基本信息范圍內(nèi)，四是《內(nèi)蒙古辦法》要求對(duì)法人和非法人組織的年檢、年審、檢驗(yàn)、檢疫以及備案信息進(jìn)行歸集。只有《北京辦法》將法人的知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息劃入基礎(chǔ)信息歸集范圍內(nèi)，其他五地并未將此作為強(qiáng)制歸集的基礎(chǔ)信息。

第二，對(duì)于自然人基本信息的構(gòu)成?！渡虾＾k法》《山東辦法》《江蘇辦法》《內(nèi)蒙古辦法》均要求收集自然人的婚姻狀況，《上海辦法》《北京辦法》《山東辦法》《江蘇辦法》均要求歸集自然人的就業(yè)狀況或工作單位。除《浙江條例》外，均把自然人的學(xué)歷規(guī)定為基本信息。除《江蘇辦法》外，均把自然人取得的資格、資質(zhì)等行政許可信息列入基本信息。

公共信用信息基礎(chǔ)信息范圍的確定主要取決于價(jià)值判斷和合法性。對(duì)于法人和非法人組織而言，特別是營利法人和非法人組織而言，其基本信息的涵蓋范圍，應(yīng)當(dāng)基于如下目的：一是識(shí)別該組織，二是沒有不利于交易安全的信息，可以比照我國《企業(yè)信息公示暫行條例》的相關(guān)規(guī)定確定。根據(jù)該《條例》第六、第七條的規(guī)定，基本信息的范圍應(yīng)為注冊(cè)登記、備案信息、動(dòng)產(chǎn)抵押登記信息、股權(quán)出質(zhì)登記信息、行政許可準(zhǔn)予、變更、延續(xù)信息。產(chǎn)品、服務(wù)、管理體系等方面的認(rèn)證認(rèn)可信息，董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員的基本信息，年檢、年審、檢驗(yàn)、檢疫以及備案信息等不應(yīng)包括在基本信息之內(nèi)。這些信息根據(jù)其認(rèn)證認(rèn)可、年檢、年審等結(jié)果，可分別納入正面或負(fù)面信息之中或登記注冊(cè)、備案信息之內(nèi)。

關(guān)于自然人基本信息的構(gòu)成，其主要作用是辨識(shí)公共信用信息主體[21]，例如姓名、身份證號(hào)碼等信息，歸集自然人的婚姻狀況、學(xué)歷信息等并不具有此種功能，因?yàn)榛橐鰻顩r等信息并不能反映公共信用信息主體的公共信用狀況。此外，自然人的職業(yè)、就業(yè)狀況、學(xué)歷學(xué)位、職稱、資格等私人領(lǐng)域信息，也不具備標(biāo)識(shí)性功能，不應(yīng)包括在基本信息范圍之內(nèi)。

盡管歸集個(gè)人信用信息是經(jīng)過個(gè)人利益與社會(huì)利益衡量的結(jié)果，但仍應(yīng)保證歸集對(duì)象最基本的人格尊嚴(yán)與行為自由，規(guī)范利用個(gè)人信用信息，達(dá)成個(gè)人信用信息分類管理與信息脫敏的有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息有效利用。在歸集基本信息的過程中，除了要遵守最基本的合法、正當(dāng)、必要、誠信原則，還要根據(jù)《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》第六條規(guī)定的最小必要的原則，處理個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)具有明確、合理的目的，并應(yīng)當(dāng)與處理目的直接相關(guān)，采取對(duì)個(gè)人權(quán)益影響最小的方式。收集個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)限于實(shí)現(xiàn)處理目的的最小范圍，不得過度收集個(gè)人信息。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)與《民法典》有關(guān)個(gè)人信息隱私權(quán)保護(hù)的規(guī)定相吻合，盡量縮小歸集自然人基本信息的范圍，并對(duì)此類私密領(lǐng)域信息堅(jiān)持絕對(duì)保護(hù)的基本原則。在公共信用信息的歸集過程中，明確個(gè)人信用信息范圍與保護(hù)信息主體隱私分守要津。

五、自然人公共信用信息禁止歸集事項(xiàng)的比較分析

關(guān)于自然人公共信用信息禁止歸集事項(xiàng)的規(guī)定，六地均禁止歸集自然人宗教信仰、基因、指紋、血型、疾病和病史信息，除了為保障個(gè)人基本隱私權(quán)益，此外，還可能考慮到在監(jiān)管不完善的情況下歸集生物識(shí)別信息會(huì)帶來一定的法律風(fēng)險(xiǎn)[22]，《浙江條例》《內(nèi)蒙古辦法》還明確規(guī)定未經(jīng)允許不得歸集自然人的經(jīng)濟(jì)金融信息，一方面自然人的經(jīng)濟(jì)金融信息屬于個(gè)人隱私范疇，另一方面保密性保護(hù)可以防止金融機(jī)構(gòu)違規(guī)收集金融信息造成金融產(chǎn)品服務(wù)市場亂象。

（一）相同點(diǎn)

六地對(duì)禁止歸集事項(xiàng)都包括了“禁止歸集自然人的宗教信仰、基因、指紋、血型、疾病和病史信息以及法律法規(guī)禁止采集的其他信息”。

（二）不同點(diǎn)

《浙江條例》《內(nèi)蒙古辦法》還增加了對(duì)于未經(jīng)本人書面同意，不得歸集自然人的收入、存款、有價(jià)證券、商業(yè)保險(xiǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和納稅數(shù)額等信息。而北京、上海、山東、江蘇的規(guī)章則對(duì)此未作規(guī)定。

對(duì)公共信用信息的歸集，我國還缺乏由全國人大及其常委會(huì)或國務(wù)院制定的法律或行政法規(guī)。2020 年2 月，中國人民銀行印發(fā)了《個(gè)人金融信息保護(hù)技術(shù)規(guī)范》，規(guī)定了對(duì)個(gè)人金融信息的收集、傳輸、存儲(chǔ)、使用、刪除、銷毀等生命周期各環(huán)節(jié)的安全防護(hù)，從安全技術(shù)、安全管理兩個(gè)方面，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的個(gè)人金融信息保護(hù)提出了規(guī)范性要求。筆者希望通過類推適用規(guī)則參考《征信業(yè)管理?xiàng)l例》中第十四條第二款有關(guān)“個(gè)人的收入、存款、有價(jià)證券、商業(yè)保險(xiǎn)、不動(dòng)產(chǎn)的信息和納稅數(shù)額信息”的禁止收集規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)。

結(jié)語

從上述六地的法律文本的比較中，我們可以發(fā)現(xiàn)隨著時(shí)間的推移,規(guī)定就愈趨于科學(xué)化[23]，基于筆者在文中提出的觀點(diǎn)，并結(jié)合新形勢(shì)下的要求，對(duì)未來制定統(tǒng)一公共信用信息歸集的規(guī)則提出如下建議：

（一）明確公共信用信息歸集主體

明確公共信用信息提供主體的重要性毋庸贅述。本文的結(jié)論是就文中對(duì)六地公共信用信息提供主體的諸多不同規(guī)定而提出的：第一，應(yīng)當(dāng)將“國家機(jī)關(guān)”主體表述為“行政機(jī)關(guān)”；第二，刪去主體范圍中包含的司法機(jī)關(guān)和群團(tuán)組織；第三，刪除公共企事業(yè)單位。公共信用信息的歸集主體應(yīng)為“行政機(jī)關(guān)，法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”。

（二）公共信用信息主體的基本信息只需具備唯一可識(shí)別性

自然人的婚姻、學(xué)歷學(xué)位、職稱資格、就業(yè)狀況等不必包括在基本信息之內(nèi)，只需姓名、有效身份證號(hào)碼。營利法人或非法人組織的基本信息應(yīng)與《企業(yè)信息公示暫行條例》相關(guān)規(guī)定一致。嚴(yán)格遵循《個(gè)人信息保護(hù)法》中關(guān)于個(gè)人信息處理的基本原則，根據(jù)個(gè)人信息處理的不同環(huán)節(jié)以及處理行為的不同性質(zhì)，對(duì)特定類型的個(gè)人信息進(jìn)行收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開、刪除。

（三）公共信用信息分類

以上六地所采取的分類體系各不相同，而科學(xué)、高效地進(jìn)行公共信用信息分類管理是公共信用信息共享的技術(shù)基礎(chǔ)，本文更認(rèn)同將信用信息作如下分劃：一級(jí)分類是基本信息、正面信息、負(fù)面信息，正面信息和負(fù)面信息下轄二級(jí)分類，分別規(guī)范自然人、法人和非法人組織的信息，更顯邏輯層次清晰。

（四）自然人公共信用信息禁止歸集的事項(xiàng)應(yīng)統(tǒng)一

除六地均禁止歸集自然人宗教信仰、指紋等信息的統(tǒng)一規(guī)定外，對(duì)于個(gè)人的收入、存款、有價(jià)證券、商業(yè)保險(xiǎn)、不動(dòng)產(chǎn)的信息和納稅數(shù)額信息，其不符合對(duì)自然人“公共信用信息”應(yīng)當(dāng)歸集范圍的界定，不應(yīng)當(dāng)設(shè)定“當(dāng)事人書面同意”即可收集該類信息，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)定不予歸集。