鄧 亮

(江西師范大學(xué) 教育學(xué)院，南昌 330022)

治理當(dāng)前我國教育數(shù)據(jù)開放碎片化、孤島化、私有化所帶來的系統(tǒng)風(fēng)險，塑造教育數(shù)據(jù)開放多元主體聯(lián)動共治的生態(tài)格局，是我國構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)可通、安全可控的教育數(shù)據(jù)開放體系的關(guān)鍵議題。雖然《教育部機(jī)關(guān)及直屬事業(yè)單位教育數(shù)據(jù)管理辦法》(以下簡稱《辦法》)和《教育信息化2.0行動計劃》(以下簡稱《計劃》)等政策在一定程度上為教育數(shù)據(jù)開放提供了政策依據(jù)和行動準(zhǔn)則，但“數(shù)據(jù)失真”“隱私泄露”“數(shù)據(jù)孤島”等教育數(shù)據(jù)開放亂象依然層出不窮。特別是當(dāng)下“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)時代，“數(shù)據(jù)已成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，教育數(shù)據(jù)正日益成為不可忽視的新型驅(qū)動力”[1]，教育數(shù)據(jù)開放蘊(yùn)含的潛在價值愈大之時，其蘊(yùn)藏的內(nèi)在風(fēng)險也愈加復(fù)雜和難以預(yù)測。教育數(shù)據(jù)開放風(fēng)險已引起學(xué)界關(guān)注，王娟等針對大數(shù)據(jù)時代我國教育數(shù)據(jù)開放存在的國家安全、社會分化、部門行政及個人隱私等風(fēng)險，從系統(tǒng)規(guī)劃、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、面向服務(wù)和體系保障等方面提出了防控策略[2]；田賢鵬針對人工智能時代教育數(shù)據(jù)開放的隱私風(fēng)險，從重構(gòu)教育數(shù)據(jù)治理的制度倫理空間、強(qiáng)化教育主體的安全保障意識等方面提出了治理策略[3]。但在當(dāng)前加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，教育數(shù)據(jù)開放風(fēng)險治理不僅是政府職能部門的責(zé)任，更是各類學(xué)校、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以及社會公眾等利益相關(guān)者的共同責(zé)任，有必要從多重主體聯(lián)動視角來探尋我國教育數(shù)據(jù)開放風(fēng)險治理的協(xié)同共治格局。因此，本文試圖借鑒多重制度邏輯理論視角來闡述我國教育數(shù)據(jù)開放風(fēng)險治理何以嵌入多重制度邏輯之中，進(jìn)而依照多重制度邏輯分析框架來透視我國教育數(shù)據(jù)開放到底面臨哪些風(fēng)險，最后提出治理教育數(shù)據(jù)開放風(fēng)險應(yīng)采取什么樣的多重制度邏輯策略。

一、多重制度邏輯框架及其在教育數(shù)據(jù)開放風(fēng)險治理中的嵌入

(一)多重制度邏輯分析框架的理論闡述

所謂制度邏輯是指由一系列規(guī)則、文化和信念秩序等構(gòu)成的對人的認(rèn)知和行為產(chǎn)生影響的制度安排和行動機(jī)制。最早對制度邏輯展開研究的美國學(xué)者弗里蘭德和阿爾弗德等認(rèn)為“任何制度秩序都會根據(jù)各自的中心邏輯(物質(zhì)性實踐和符號結(jié)構(gòu)系列)建構(gòu)其組織原則與制度安排，并塑造主體的行動機(jī)制與行為方式”[4]。我國學(xué)者周雪光在制度邏輯的基礎(chǔ)上，提出了多重制度邏輯的概念與理論框架[5]，該框架相對以往研究具有以下三方面的突破。其一，社會是由多重制度邏輯構(gòu)成并受其影響，超越了單一制度邏輯的不足與局限。此后有學(xué)者對教育領(lǐng)域改革的分析發(fā)現(xiàn)，某一制度邏輯的作用是在與其他制度邏輯的相互作用過程中體現(xiàn)出來的，教育領(lǐng)域的任何改革行為都會受到多重制度邏輯影響。[6]其二，多重制度邏輯提供了宏觀層次上的制度結(jié)構(gòu)要素安排與微觀層次上的人們可觀察行為間的聯(lián)系，突破了制度的結(jié)構(gòu)安排與執(zhí)行實踐相互割裂的狀態(tài)，將靜態(tài)的制度制定與動態(tài)的制度執(zhí)行建立了聯(lián)系。其三，制度邏輯具有交互性特征，不同組織、群體和個體在制度變遷中會依據(jù)自身職責(zé)立場和利益偏好進(jìn)行博弈互動，在交互影響過程中產(chǎn)生合作與沖突行為。

(二)多重制度邏輯嵌入教育數(shù)據(jù)開放風(fēng)險治理

教育數(shù)據(jù)開放是“教育領(lǐng)域內(nèi)數(shù)據(jù)開放和共享的活動，是指來自于教育機(jī)構(gòu)或應(yīng)用于教育活動中的教育數(shù)據(jù)的開放”[7]。調(diào)查顯示，目前我國開放教育數(shù)據(jù)集的數(shù)量總體程上升趨勢，14個省級政府開放平臺上共有1856個教育數(shù)據(jù)集。[8]教育數(shù)據(jù)開放按發(fā)布主體劃分，主要有機(jī)構(gòu)(包括政府和學(xué)校)、企業(yè)和個人三種教育開放數(shù)據(jù)類型。[9]教育數(shù)據(jù)開放涉及政府、學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與社會公眾等多個利益主體，各利益主體行為受其所在立場和所處制度環(huán)境影響，產(chǎn)生著與制度環(huán)境相適應(yīng)的制度行為邏輯，對教育數(shù)據(jù)開放產(chǎn)生積極促進(jìn)或消極阻滯的影響。由此可見，多重制度邏輯嵌入我國教育數(shù)據(jù)開放之中，為揭示教育數(shù)據(jù)開放風(fēng)險治理提供了理論分析框架，具體表現(xiàn)在以下方面。

一是我國教育數(shù)據(jù)開放中存在多重制度邏輯?；诮逃龜?shù)據(jù)開放的內(nèi)涵和制度邏輯的理論分析可知，我國教育數(shù)據(jù)開放存在政府、學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以及社會公眾等多重制度邏輯主體。教育數(shù)據(jù)開放風(fēng)險治理應(yīng)聚焦于既相互依賴又彼此沖突的，由多重制度邏輯主體所型構(gòu)的復(fù)雜性和多變性的治理環(huán)境之中，側(cè)重的是多重邏輯與治理情境之間的相互作用。具體而言，教育數(shù)據(jù)開放風(fēng)險治理就是要在治理過程中關(guān)注政府的行政控制邏輯、各類學(xué)校的管理邏輯、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的市場邏輯和社會公眾的行為邏輯等的不同職責(zé)與利益立場，通過協(xié)調(diào)其行為來實現(xiàn)縱向和橫向相交錯的協(xié)同治理。

二是教育數(shù)據(jù)開放風(fēng)險治理既需關(guān)注制度制定，更要關(guān)注制度執(zhí)行。教育數(shù)據(jù)開放風(fēng)險治理機(jī)制是由政府制度安排與各類學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和社會公眾等制度行為共同決定的，其有效治理既需要關(guān)注國家層面的制度供給，也需要關(guān)注其他主體的制度執(zhí)行。有研究者指出政策制定并不直接表示政策價值和政策目標(biāo)的實現(xiàn)，政策執(zhí)行作為一個復(fù)雜的動態(tài)過程，受諸多因素影響。[10]因此，雖然政府層面頒布了教育數(shù)據(jù)開放的政策文件，提出了相關(guān)要求與規(guī)范，但政策文件的具體執(zhí)行還需要各類學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及社會公眾的參與。例如，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)基于生存謀利的立場、社會公眾基于掌握學(xué)校真實情況的需求立場，會合謀促成涉及學(xué)校發(fā)展和學(xué)生成績等隱私數(shù)據(jù)的流出，給教育數(shù)據(jù)開放帶來難以掌控的風(fēng)險。因此，多重制度邏輯嵌入教育數(shù)據(jù)開放風(fēng)險治理，亟須營造多重邏輯主體協(xié)同的共建共享共治的治理格局，確保政策按照預(yù)定目標(biāo)進(jìn)行實施。

三是教育數(shù)據(jù)開放風(fēng)險內(nèi)化于不同制度邏輯主體的博弈互動行為之中，是一種動態(tài)變化過程。教育數(shù)據(jù)開放風(fēng)險集中表現(xiàn)為國家發(fā)揮教育數(shù)據(jù)功能價值，促進(jìn)教育發(fā)展和維護(hù)教育領(lǐng)域穩(wěn)定的控制邏輯，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)追求自身利益最大化的市場邏輯，各類學(xué)校關(guān)注自身生存與發(fā)展的邏輯，這些制度邏輯主體之間的行為是相互影響，并不斷發(fā)生改變的。例如，當(dāng)政府控制邏輯與學(xué)校生存邏輯相一致時，學(xué)校會嚴(yán)格遵循政府文件要求進(jìn)行數(shù)據(jù)開放，當(dāng)二者利益發(fā)生沖突時，學(xué)?？赡軙c教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生共謀行為，侵蝕政府教育數(shù)據(jù)開放的政策目標(biāo)。因此，多重制度邏輯為教育數(shù)據(jù)開放風(fēng)險治理提供了動態(tài)的思維和視角，能有效揭示教育數(shù)據(jù)開放過程中各主體的制度行為邏輯及其行動策略，有利于協(xié)調(diào)和均衡多重邏輯主體的權(quán)力、責(zé)任和利益關(guān)系，推動教育數(shù)據(jù)開放的內(nèi)外部生態(tài)環(huán)境凈化，形成良性善治局面。

二、多重制度邏輯下我國教育數(shù)據(jù)開放的風(fēng)險透視

目前，政府部門、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、各類學(xué)校、社會公眾等邏輯主體在教育數(shù)據(jù)開放過程中都未能有效依循多重制度邏輯準(zhǔn)則來促進(jìn)教育數(shù)據(jù)開放中聯(lián)動協(xié)作和效能增值，導(dǎo)致我國教育數(shù)據(jù)開放存在諸多風(fēng)險。

(一)教育數(shù)據(jù)開放供給與需求結(jié)構(gòu)失衡風(fēng)險

當(dāng)前我國教育數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域存在較為明顯的供需結(jié)構(gòu)失衡風(fēng)險，特別是在供給側(cè)方面，未嚴(yán)格執(zhí)行教育部《辦法》中所提出的“制定涵蓋數(shù)據(jù)采集、存儲、共享、公開、使用等全過程的數(shù)據(jù)安全管理辦法”[11]。教育數(shù)據(jù)開放的供給與需求結(jié)構(gòu)失衡風(fēng)險集中表現(xiàn)為政府部門、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、各類學(xué)校和社會公眾都未能從根本上明確履行教育數(shù)據(jù)共享、開展數(shù)據(jù)風(fēng)險評估等方面的責(zé)任，造成我國教育數(shù)據(jù)開放出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失衡的風(fēng)險。

首先，教育數(shù)據(jù)開放制度供給與需求的結(jié)構(gòu)失衡。教育數(shù)據(jù)開放要有相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行保障，使教育數(shù)據(jù)開放全過程有法可依。一方面國家層面一直在出臺諸如《推進(jìn)中小學(xué)信息公開工作的意見》等各項國家政策，為教育數(shù)據(jù)開放提供政策供給，但這些政策更多是宏觀層面的，而微觀層面的可操作性政策供給較為缺乏。另一方面，國家層面政策供給較多，而學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等層面教育數(shù)據(jù)開放政策供給嚴(yán)重不足。目前各類學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在教育數(shù)據(jù)開放過程中對于政策的需求極為迫切，因為作為教育數(shù)據(jù)開放的直接主體，其開放的全過程都需要有規(guī)可依。

其次，教育數(shù)據(jù)開放內(nèi)容供給與內(nèi)容需求的結(jié)構(gòu)失衡。政府和學(xué)校邏輯的教育數(shù)據(jù)供給與社會公眾和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對教育數(shù)據(jù)的需求相差甚遠(yuǎn)。這種已開放的相關(guān)數(shù)據(jù)不被公眾需要，公眾需要的數(shù)據(jù)得不到有效開放的狀態(tài)已成為教育數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域的突出矛盾。有研究者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政府教育數(shù)據(jù)開放中“未很好地進(jìn)行社會公眾對教育數(shù)據(jù)資源需求情況等方面的前期調(diào)研，也未能很好地與社會公眾對相關(guān)教育數(shù)據(jù)資源的需求相吻合”[12]。究其原因主要有以下兩點(diǎn)：第一，基層政府或?qū)W校的邏輯是完成上級政府下達(dá)的教育數(shù)據(jù)開放任務(wù)與要求，至于開放的教育數(shù)據(jù)是否對社會公眾有效或能否被社會公眾所使用則缺乏全面考慮。目前，相關(guān)教育行政部門定期發(fā)布如《教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)》《中國教育年鑒》等教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)，具有較為明顯的滯后性，無法及時用于社會公眾教育行為決策，而一些公眾關(guān)注的關(guān)鍵數(shù)據(jù)如教育財政經(jīng)費(fèi)及使用情況等卻并未完全開放，導(dǎo)致教育數(shù)據(jù)開放的整體價值性不高。第二，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與社會公眾基于自身利益邏輯是期待政府與學(xué)校開放的教育數(shù)據(jù)能夠直接為其所用，進(jìn)行各項決策。數(shù)據(jù)開放的主要目標(biāo)是希望更多人可以獲取和使用數(shù)據(jù)，以創(chuàng)造更大價值，但政府與學(xué)?；谧陨砺氊?zé)邏輯只負(fù)責(zé)將未經(jīng)處理的原始數(shù)據(jù)導(dǎo)入相應(yīng)存儲平臺和官方網(wǎng)站。不僅數(shù)據(jù)的真實性得不到保證，而且由于國內(nèi)各級機(jī)構(gòu)平臺的數(shù)據(jù)庫不同，這些來源廣泛、類型多樣且未經(jīng)有效處理的數(shù)據(jù)，社會公眾無法對其進(jìn)行直接利用和對比分析，甚至根本無法使用，完全是一種形式上的數(shù)據(jù)開放，并無實際意義和價值。

(二)教育數(shù)據(jù)開放公益導(dǎo)向和營利導(dǎo)向的利益偏差風(fēng)險

教育數(shù)據(jù)作為一種公共數(shù)據(jù)，自身有著公益性特點(diǎn)。[13]在教育數(shù)據(jù)開放過程中，政府和學(xué)校等部門應(yīng)堅持這一特點(diǎn)，依照法律規(guī)定，將相關(guān)教育數(shù)據(jù)向社會公布。教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)作為受市場供需影響的競爭性盈利機(jī)構(gòu)，具有較強(qiáng)的市場性屬性，在教育數(shù)據(jù)開放過程中更為關(guān)注市場價值，考慮數(shù)據(jù)開放對其產(chǎn)生的利益與價值?；诙嘀刂贫冗壿嬂碚摚m然《辦法》提出，涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的教育數(shù)據(jù)，在未經(jīng)法律許可的情況下禁止公開，但是依循市場邏輯的教育數(shù)據(jù)開放行為并未得到有效監(jiān)管，導(dǎo)致教育數(shù)據(jù)開放遭遇公益和市場導(dǎo)向偏差風(fēng)險。

首先，政府邏輯的教育數(shù)據(jù)開放公益性與機(jī)構(gòu)邏輯的教育數(shù)據(jù)開放市場性兩者間呈現(xiàn)導(dǎo)向偏差的沖突風(fēng)險，并未形成合力推進(jìn)教育數(shù)據(jù)開放的高質(zhì)量發(fā)展。政府作為政策控制和掌控各類數(shù)據(jù)的邏輯主體更加注重教育數(shù)據(jù)開放的公益性，承擔(dān)為社會大眾提供各種合理、規(guī)范教育數(shù)據(jù)的責(zé)任。然而，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)作為自負(fù)盈虧的營利組織，為了在競爭激烈的教育培訓(xùn)市場中獲得發(fā)展的主動權(quán)，吸引更多學(xué)習(xí)者，就采用各種手段去獲取和公開一些隱私性的教育數(shù)據(jù)。例如，2021 年 3 月，廣東珠海中小學(xué)生的10萬余條個人信息被“校訊通”公示員工出售給相關(guān)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)用于推廣商業(yè)課程，這種侵犯學(xué)生和教師隱私數(shù)據(jù)行為層出不窮，導(dǎo)致培訓(xùn)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)過度私人化與過分商業(yè)化的數(shù)據(jù)信息，與政府邏輯的公益性背道而馳，擾亂正常的教育數(shù)據(jù)開放環(huán)境。更有甚者，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為了擴(kuò)大招生特意制造一些虛假數(shù)據(jù)，包括名不副實的教育師資、過分夸大的學(xué)生成績等，導(dǎo)致“個體教育數(shù)據(jù)隱私控制權(quán)與多方主體利益需求的矛盾愈發(fā)激烈, 使得教育數(shù)據(jù)的應(yīng)用過程存在極大的侵權(quán)隱患”[14]，使得培訓(xùn)機(jī)構(gòu)教育數(shù)據(jù)公開無法實現(xiàn)教育數(shù)據(jù)公開推進(jìn)教育治理，實現(xiàn)教育效能增值的目標(biāo)，也進(jìn)一步引發(fā)公眾對教育數(shù)據(jù)開放安全的信任危機(jī)。

其次，學(xué)校邏輯的教育公益性與社會公眾邏輯的教育市場性兩者間存在教育目標(biāo)導(dǎo)向偏差的沖突風(fēng)險，使得多重邏輯的主體關(guān)系持續(xù)緊張。當(dāng)前我國各學(xué)校在教育數(shù)據(jù)開放中遵循政府的公益性邏輯，依法公開不涉及國家機(jī)密和個人隱私的數(shù)據(jù)，但是社會公眾，尤其是學(xué)生家長為了更全面掌握學(xué)校發(fā)展情況和學(xué)生學(xué)業(yè)成績，不斷要求學(xué)校公布更多與學(xué)生成績相關(guān)的個人隱私數(shù)據(jù)。學(xué)校教育數(shù)據(jù)開放旨在讓社會公眾更多關(guān)注學(xué)生德智體美勞等綜合素質(zhì)方面的信息，以及學(xué)生成長進(jìn)步的情況，但社會公眾則更關(guān)注終結(jié)性性評價的考試分?jǐn)?shù)，這明顯已經(jīng)違背教育全面性、公平性和發(fā)展性的評價目標(biāo)。在當(dāng)前隱私和非隱私界線日漸模糊的情況下，加上外部市場利益的引誘，如果學(xué)校數(shù)據(jù)開放工作人員數(shù)據(jù)保護(hù)意識不強(qiáng)，則很容易導(dǎo)致教育數(shù)據(jù)泄密，侵犯師生合法權(quán)益。

(三)數(shù)據(jù)失真與監(jiān)管失效的管理失控風(fēng)險

首先，政府、學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等多重邏輯主體在教育數(shù)據(jù)開放制度和數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)以及數(shù)據(jù)篩選與審查機(jī)制等方面尚未完善的情況下，致使教育數(shù)據(jù)失真等現(xiàn)象屢禁不止。國家層面未設(shè)置教育數(shù)據(jù)開放的監(jiān)測、追蹤與評估體系，使得各中小學(xué)校在開放其教育數(shù)據(jù)，尤其是學(xué)生學(xué)業(yè)成績等教育質(zhì)量數(shù)據(jù)時，出現(xiàn)夸大、提高等虛假行為，導(dǎo)致學(xué)校教育數(shù)據(jù)的真實性得不到保障。與此同時，由于教育數(shù)據(jù)開放增加了基層政府和學(xué)校相關(guān)部門的責(zé)任風(fēng)險，出于自身利益的考慮，其教育數(shù)據(jù)開放主要以統(tǒng)計數(shù)據(jù)為主，開放程度弱，覆蓋范圍小。而教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)則借此機(jī)會，不斷搜集政府和學(xué)校在平臺公布的教育數(shù)據(jù)，并對其進(jìn)行各種過濾、加工和處理，不惜以犧牲數(shù)據(jù)真實性的代價來迎合社會公眾以獲取高額回報，嚴(yán)重違背了教育數(shù)據(jù)開放公益化和多元化的政策初衷。

其次，政府、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和社會公眾等多重邏輯主體在監(jiān)管制度建設(shè)和信息反饋渠道等方面缺乏系統(tǒng)協(xié)調(diào)，導(dǎo)致橫向和縱向上信息不共享，數(shù)據(jù)協(xié)同與監(jiān)管困難。政府對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)教育數(shù)據(jù)開放的前置審批監(jiān)管責(zé)任模糊。雖然在教育數(shù)據(jù)開放政策文本中，政府部門明確指出了不同教育主體在數(shù)據(jù)開放中的責(zé)任與義務(wù)，但是這些政策在執(zhí)行過程中缺乏權(quán)責(zé)分明的執(zhí)行部門進(jìn)行強(qiáng)有力的實時監(jiān)管和基于證據(jù)的事后監(jiān)管來鞏固行動成果。對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)教育數(shù)據(jù)開放的監(jiān)管和評估也沒有可操作的標(biāo)準(zhǔn)流程，使得監(jiān)管的效能較低。同時，由于教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)層次較多、類型豐富，很難用一套統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測其教育數(shù)據(jù)開放行為。此外，社會公眾迫切需要諸多政府和學(xué)校部門尚未公開的教育數(shù)據(jù)，這就會使得社會公眾對于培訓(xùn)機(jī)構(gòu)違規(guī)開放教育數(shù)據(jù)行為采取聽之任之和默許的態(tài)度，不會對其不合規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督與舉報，甚至基于自身利益考量，社會公眾會與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)采取合謀行為，嚴(yán)重破壞政府對教育數(shù)據(jù)開放違法行為的監(jiān)督與治理。

(四)目標(biāo)要求偏高與發(fā)展后勁偏弱的協(xié)同風(fēng)險

進(jìn)入教育信息化2.0時代，尤其是隨著智能時代的到來，我國教育數(shù)據(jù)開放將被帶入一個要求更高、范圍更廣、規(guī)模更大的數(shù)據(jù)開放階段，教育數(shù)據(jù)開放共享目標(biāo)不斷提升的同時，由此引發(fā)的教育數(shù)據(jù)倫理問題和風(fēng)險挑戰(zhàn)也更加巨大。[15]然而，當(dāng)前政府、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、學(xué)校和社會公眾等邏輯主體并未以多重制度邏輯為治理行動準(zhǔn)則，導(dǎo)致各邏輯主體的利益立場和職責(zé)立場難以協(xié)調(diào)，產(chǎn)生教育數(shù)據(jù)開放目標(biāo)要求偏高和發(fā)展后勁偏弱的兩難協(xié)同風(fēng)險。

首先，政府為適應(yīng)和迎接信息化2.0時代的教育數(shù)據(jù)開放要求不斷出臺政策，但相關(guān)硬件建設(shè)嚴(yán)重不足。要做好教育數(shù)據(jù)開放工作，不僅需要出臺各類政策文件，同時要加強(qiáng)各類數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，提升教育數(shù)據(jù)信息搜集、存儲以及共享技術(shù)。目前，我國為了應(yīng)對信息化時代提出的新要求和新挑戰(zhàn)，已經(jīng)在政策文件層面提出了更高的教育數(shù)據(jù)開放目標(biāo)，但卻未能投入經(jīng)費(fèi)來加強(qiáng)數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)平臺建設(shè)。一方面，教育數(shù)據(jù)采集、處理等方面的技術(shù)仍不完善，存在諸如數(shù)據(jù)管理混亂、數(shù)據(jù)體積過大、同質(zhì)性過高、更新速度過慢等現(xiàn)實困境，導(dǎo)致教育數(shù)據(jù)風(fēng)險治理的效率與規(guī)范程度不高。調(diào)查顯示，目前我國尚未建立國家層面的統(tǒng)一教育數(shù)據(jù)開放平臺，但歐美發(fā)達(dá)國家都已建立了國家層面的數(shù)據(jù)開放平臺，如美國的Data.gov和英國的Data.gov.uk等。[16]因此，政府部門在出臺政策文件的同時，更應(yīng)該從數(shù)據(jù)管理、使用服務(wù)和運(yùn)行機(jī)制等方面加強(qiáng)統(tǒng)一的教育數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)，為民眾獲取和使用教育數(shù)據(jù)提供硬件支撐與服務(wù)支持。另一方面，如果政府不從公益導(dǎo)向來建設(shè)和開發(fā)統(tǒng)一的國家層面教育數(shù)據(jù)開放平臺，則會給培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等市場化運(yùn)營機(jī)構(gòu)創(chuàng)造盈利機(jī)會，不利于良性教育數(shù)據(jù)開放環(huán)境的形成。在大數(shù)據(jù)時代，政府要積極作為，在數(shù)據(jù)發(fā)布、加密以及訪問控制等方面不斷增強(qiáng)技術(shù)水平，提高數(shù)據(jù)隱私保護(hù)能力。

其次，政府對學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)教育數(shù)據(jù)開放支持力度不夠、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)邏輯的盈利性和社會公眾邏輯的短視化，致使教育數(shù)據(jù)開放發(fā)展陷入后勁不足的困局。其一，政府對中小學(xué)校數(shù)據(jù)開放未給予足夠經(jīng)費(fèi)支持，同時未建立和嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)的獎懲機(jī)制。學(xué)校數(shù)據(jù)開放更多是一項社會公益行為，而非市場經(jīng)濟(jì)行為，在數(shù)據(jù)開放的平臺建設(shè)、人員培訓(xùn)等方面都需要穩(wěn)定而持續(xù)的經(jīng)費(fèi)投入。但目前學(xué)校教育數(shù)據(jù)開放并未由專門的信息技術(shù)人員來進(jìn)行操作和管理，而是由信息技術(shù)教師負(fù)責(zé)將數(shù)據(jù)上傳，其主要是以“實現(xiàn)業(yè)務(wù)功能為導(dǎo)向，在底層數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)設(shè)計方面并沒有構(gòu)建起統(tǒng)一的數(shù)據(jù)存儲標(biāo)準(zhǔn)和管理準(zhǔn)則，導(dǎo)致大量數(shù)據(jù)存儲形式不一，形成了一數(shù)多源的數(shù)據(jù)孤島”[17]。其二，社會公眾對教育數(shù)據(jù)的需求與評價標(biāo)準(zhǔn)過于急功近利，較為片面地關(guān)注學(xué)生學(xué)業(yè)成績數(shù)據(jù)，而對于以全面發(fā)展、核心素養(yǎng)等指標(biāo)相關(guān)的教育數(shù)據(jù)沒有樹立正確觀念，會破壞教育數(shù)據(jù)開放的市場環(huán)境，形成教育數(shù)據(jù)開放的市場壟斷，導(dǎo)致我國教育數(shù)據(jù)開放發(fā)展的后勁整體偏弱。

三、我國教育數(shù)據(jù)開放風(fēng)險的多重治理路徑

(一)前提條件：加強(qiáng)程序制度設(shè)計，創(chuàng)設(shè)精準(zhǔn)供需匹配機(jī)制

規(guī)避當(dāng)前我國教育數(shù)據(jù)開放“供給不足”與“需求有余”的結(jié)構(gòu)性供需失衡風(fēng)險，政府部門、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、各類學(xué)校以及社會公眾亟需依循多重制度邏輯，在教育數(shù)據(jù)開放政策制度和教育數(shù)據(jù)開放內(nèi)容等方面構(gòu)建精準(zhǔn)的供需匹配機(jī)制。

首先，政府部門要加強(qiáng)程序制度設(shè)計，從社會公眾需求角度出發(fā)，為各類學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)教育數(shù)據(jù)開放提供可操作性政策。目前，國家層面不斷出臺系列宏觀性教育數(shù)據(jù)開放政策，但尚未發(fā)現(xiàn)這些政策的省級層面的操作性文件，“相關(guān)政策法律的空白，使得我國教育數(shù)據(jù)開放建設(shè)從地方(省、市、縣)開始，尚未形成統(tǒng)一的開放平臺”[18]。為推進(jìn)教育數(shù)據(jù)在地方、學(xué)校以及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)層面的有序開放，需要政府部門逐級加強(qiáng)程序制度設(shè)計，把中觀和微觀層面的制度設(shè)計下放到各級政府，督促和引導(dǎo)地方和各類學(xué)校制定更具操作性的教育數(shù)據(jù)開放政策，包括確定數(shù)據(jù)開放原則、開放標(biāo)準(zhǔn)以及開放方式等。教育主管部門要健全教育數(shù)據(jù)開放的地方性政策法規(guī)，指導(dǎo)和監(jiān)督學(xué)校等層面的教育數(shù)據(jù)開放，有效減少教育數(shù)據(jù)開放中的“不作為”“亂作為”等行為，為教育數(shù)據(jù)在地方和學(xué)校層面創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

其次，作為控制和協(xié)調(diào)資源邏輯主體的政府，需聯(lián)合各類學(xué)校和社會公眾等邏輯主體在系統(tǒng)協(xié)商中逐步達(dá)成過濾冗雜多余且沒有太多實際價值的教育數(shù)據(jù)，促進(jìn)教育數(shù)據(jù)開放內(nèi)容的供給與社會公眾需求的精準(zhǔn)匹配。政府要依據(jù)各地教育發(fā)展?fàn)顩r與特點(diǎn)，結(jié)合社會公眾對于教育數(shù)據(jù)開放的現(xiàn)實需求，對教育數(shù)據(jù)內(nèi)容進(jìn)行合理分類，如教育人事數(shù)據(jù)、教育財務(wù)數(shù)據(jù)、教育質(zhì)量數(shù)據(jù)等，并制定與之相適應(yīng)的主體機(jī)構(gòu)與開放標(biāo)準(zhǔn)，將教育數(shù)據(jù)開放的權(quán)力從中央政府層面下放到各地方和學(xué)校。因為地方政府和中小學(xué)以及教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)更為清楚當(dāng)?shù)厣鐣妼τ诮逃龜?shù)據(jù)開放的具體需求，能更有針對性地滿足公眾對于教育數(shù)據(jù)開放的精準(zhǔn)需求。此外，政府部門既要鼓勵和督促學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等主體加強(qiáng)教育數(shù)據(jù)開放，實現(xiàn)教育領(lǐng)域數(shù)據(jù)的共建共享，也要對社會公眾進(jìn)行正確的輿論引導(dǎo)和教育指導(dǎo)，使其樹立正確的教育數(shù)據(jù)開放觀念，使教育數(shù)據(jù)開放內(nèi)容在開放主體與客體間達(dá)成一致，有效規(guī)避教育數(shù)據(jù)開放內(nèi)容供需錯位的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險。

(二)根本方式：加強(qiáng)利益主體自我變革，均衡公益和市場價值屬性

治理教育數(shù)據(jù)開放風(fēng)險主要取決于各利益相關(guān)者的自我變革，而基于多重制度邏輯的視角，作為多重邏輯主體的政府部門、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、各類學(xué)校和社會公眾需開展治理協(xié)同行動，通過各利益主體在教育數(shù)據(jù)開放過程圍繞中責(zé)任、權(quán)力與義務(wù)的自我變革，是均衡教育數(shù)據(jù)開放公益性和市場性的關(guān)鍵。

首先，在教育數(shù)據(jù)開放風(fēng)險治理政策制定與實施過程當(dāng)中，政府、學(xué)校以及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等教育數(shù)據(jù)開放的邏輯主體應(yīng)該具有自我變革的決心，主動承擔(dān)教育數(shù)據(jù)開放的責(zé)任與義務(wù)，將《計劃》等提出的“提高教育數(shù)據(jù)在不同部門、不同區(qū)域之間的公開共享”[19]作為工作的出發(fā)點(diǎn)，推動教育數(shù)據(jù)開放科學(xué)、有序發(fā)展。與此同時，社會公眾也應(yīng)積極履責(zé)，參與教育數(shù)據(jù)開放政策制定與執(zhí)行，通過各種網(wǎng)絡(luò)媒體為教育數(shù)據(jù)開放建言獻(xiàn)策，監(jiān)督相關(guān)主體的教育數(shù)據(jù)開放行為，為教育數(shù)據(jù)開放創(chuàng)設(shè)良好的社會環(huán)境。

其次，政府和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)需依循多重制度邏輯理論，塑造共同體利益關(guān)系，尋求公益性和市場性的利益均衡。第一，政府部門必須正視教育數(shù)據(jù)開放的市場屬性，以政策支持來規(guī)范與助推培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在教育數(shù)據(jù)開放中的盈利行為。例如在英國的教育數(shù)據(jù)開放中，作為非官方機(jī)構(gòu)的英國高等教育統(tǒng)計社以市場化方式為用戶量身定制數(shù)據(jù)和報告分析，提供相關(guān)培訓(xùn)，有效提升了英國教育數(shù)據(jù)開放的范圍與質(zhì)量[20]，體現(xiàn)了教育數(shù)據(jù)開放公益性與市場性的有機(jī)融合。第二，我國教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在教育數(shù)據(jù)開放中，應(yīng)均衡公益性和盈利性原則，充分認(rèn)識到教育數(shù)據(jù)的公益屬性，堅持教育數(shù)據(jù)為社會公眾服務(wù)和決策的準(zhǔn)則，在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)占有、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)服務(wù)等方面的優(yōu)勢，不斷加強(qiáng)自我創(chuàng)新能力，以先進(jìn)的技術(shù)實現(xiàn)對已有公開數(shù)據(jù)的分析與處理，為社會公眾提供直接可用的數(shù)據(jù)，組織開展數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)分析的培訓(xùn)和咨詢活動。與此同時，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)在數(shù)據(jù)隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)更新等方面進(jìn)行技術(shù)引領(lǐng)，讓政府和學(xué)院愿意購買來自培訓(xùn)機(jī)構(gòu)自主創(chuàng)新研發(fā)的技術(shù)與網(wǎng)站平臺，為幫助政府和學(xué)校在教育數(shù)據(jù)開放活動解決難題提供支持，最終促進(jìn)教育數(shù)據(jù)開放公益性與市場性的屬性均衡。

(三)核心環(huán)節(jié)：創(chuàng)設(shè)公眾參與渠道，建立多中心治理與監(jiān)管體系

建立教育數(shù)據(jù)開放多中心治理與監(jiān)管體系在于突破傳統(tǒng)的以政府為主的“單一中心”治理模式，使各利益相關(guān)者形成一種各司其職、多元推進(jìn)、和諧共生的局面。

其一，中央政府要積極對各省市教育數(shù)據(jù)開放方案的制定及實施進(jìn)行實時監(jiān)控，并根據(jù)監(jiān)控結(jié)果修訂、完善教育數(shù)據(jù)開放方案，同時責(zé)令相關(guān)部門整改方案和實施程序。各學(xué)校應(yīng)根據(jù)國家政策要求，在結(jié)合學(xué)校實際的基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的教育數(shù)據(jù)開放政策、配套方案及相關(guān)制度，并根據(jù)中央反饋的信息及時調(diào)整，確保教育數(shù)據(jù)開放的合理性、科學(xué)性和價值性。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也應(yīng)自覺樹立正確的教育數(shù)據(jù)開放觀并認(rèn)真落實政府教育數(shù)據(jù)開放中關(guān)于教育數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)和要求，為教育數(shù)據(jù)開放營造規(guī)范有序的市場環(huán)境。

其二，加強(qiáng)社會公眾對教育數(shù)據(jù)開放主體的監(jiān)督與參與，是推進(jìn)教育數(shù)據(jù)開放多中心治理的核心環(huán)節(jié)。一方面，教育數(shù)據(jù)開放主體在政策制定過程中應(yīng)創(chuàng)設(shè)社會公眾參與機(jī)制，以聽證會等方式讓社會公眾對相關(guān)政策提出意見和建議，聽取和接收社會公眾對于教育數(shù)據(jù)開放的利益訴求；另一方面，要加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，讓社會公眾了解教育數(shù)據(jù)開放的功能和價值，學(xué)會獲取和利用教育開放數(shù)據(jù)，強(qiáng)化教育數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站和平臺的互動功能，通過留言區(qū)和討論區(qū)及時收集數(shù)據(jù)使用者的建議，為后續(xù)發(fā)布和更新教育數(shù)據(jù)做參考，以更有效地滿足社會公眾對教育數(shù)據(jù)的開放需求。此外，社會公眾可以通過舉報以及聯(lián)合社會媒體等多種方式對教育數(shù)據(jù)開放中的違法行為進(jìn)行監(jiān)督和舉報，督促相關(guān)主體做好教育數(shù)據(jù)開放工作。

(四)基本保障：構(gòu)建分級分類目標(biāo)管理，完善與之匹配的財政支持

教育數(shù)據(jù)開放作為一項龐大的系統(tǒng)工程，需分級分類有計劃推進(jìn)，“政府?dāng)?shù)據(jù)開放分類分級，對保障數(shù)據(jù)安全、促進(jìn)數(shù)據(jù)充分流動、發(fā)揮數(shù)據(jù)潛能具有重要意義”[21]?；诙嘀刂贫冗壿?，政府邏輯的財政支持、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)邏輯的自主創(chuàng)新、各類學(xué)校邏輯的自我提升和社會公眾邏輯的智能輔助等協(xié)商構(gòu)建教育數(shù)據(jù)開放分類分級的目標(biāo)管理方案，并完善與其相匹配的財政經(jīng)費(fèi)支持政策是治理教育數(shù)據(jù)開放目標(biāo)偏高與發(fā)展后勁偏弱兩難協(xié)同風(fēng)險的基本保障。

首先，政府、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、各類學(xué)校和社會公眾需共同協(xié)商和系統(tǒng)建構(gòu)國家、地方、學(xué)校以及社會等不同層面的教育數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)，同時針對不同類型的教育數(shù)據(jù)建立相應(yīng)的教育數(shù)據(jù)開放機(jī)構(gòu)與要求，以規(guī)避教育數(shù)據(jù)開放混亂、效率不高的風(fēng)險。第一，國家政府層面統(tǒng)籌規(guī)劃教育數(shù)據(jù)開放目標(biāo)，依據(jù)我國不同地區(qū)、不同學(xué)校發(fā)展不均衡的現(xiàn)實，合理定位教育數(shù)據(jù)開放目標(biāo)。對于有條件和能力的地區(qū)、學(xué)校以及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等要求其遵照國家標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)步推進(jìn)教育數(shù)據(jù)開放，而對于人員不足、能力有限的地區(qū)和學(xué)校則要求其可在低于國家標(biāo)準(zhǔn)之下，設(shè)立地方或?qū)W校層面標(biāo)準(zhǔn)，有計劃地分步推進(jìn)教育數(shù)據(jù)開放。第二，國家層面在制定教育數(shù)據(jù)開放目標(biāo)的同時，也應(yīng)該合理考量我國幅員遼闊、區(qū)域文化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，針對東中西部設(shè)置多層次的教育數(shù)據(jù)開放目標(biāo)，同時實現(xiàn)省份、學(xué)校等層面的內(nèi)部對接，協(xié)同推薦教育數(shù)據(jù)開放整體目標(biāo)的實現(xiàn)。

其次，依循多重制度邏輯，政府作為掌控政策與經(jīng)費(fèi)的重要主體，要不斷完善教育數(shù)據(jù)開放的財政管理體制。第一，政府部門要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)財政經(jīng)費(fèi)投入，全面加強(qiáng)教育數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站、平臺等基礎(chǔ)性硬件設(shè)施建設(shè)，建立校、縣、市、省和國家五級教育數(shù)據(jù)開放平臺和數(shù)據(jù)中心，采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范教育數(shù)據(jù)開放。[22]這樣能夠確保一些全國性教育數(shù)據(jù)開放具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和格式規(guī)范，以“推進(jìn)不同區(qū)域政府服務(wù)平臺建設(shè)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和互聯(lián)互通，形成數(shù)據(jù)資源的有效匯聚、充分共享”[23]。第二，為了實現(xiàn)教育數(shù)據(jù)開放的及時性與多樣性，政府部門在增強(qiáng)外部驅(qū)動增能的同時，也要鼓勵各學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主動增能，加強(qiáng)自治創(chuàng)新能力，不斷為社會公眾提供多元的教育數(shù)據(jù)開放。一方面，政府應(yīng)該加強(qiáng)對學(xué)校等教育數(shù)據(jù)開發(fā)主體的經(jīng)費(fèi)支持，為其教育數(shù)據(jù)開放、使其更新與維護(hù)等提供經(jīng)費(fèi)保障；另一方面針對一些政府或?qū)W校部門難以處理，但對公眾又十分重要的數(shù)據(jù)，政府部門應(yīng)該鼓勵培訓(xùn)機(jī)構(gòu)采用市場化運(yùn)作方式來進(jìn)行教育數(shù)據(jù)開放，使其在合理范圍內(nèi)通過數(shù)據(jù)開放獲取相應(yīng)利潤。此外，建立吸納社會公眾參與的教育數(shù)據(jù)開放體系，積極支持以家長和學(xué)生為代表的社會公眾對教育數(shù)據(jù)開放類型、標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)能力較強(qiáng)的機(jī)構(gòu)主體進(jìn)行評比，以激發(fā)我國教育數(shù)據(jù)開放持續(xù)發(fā)展的后勁。