王忠

【摘要】新時期國土空間規(guī)劃背景下，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，我國村莊建設(shè)發(fā)展迎來了前所未有的機遇，實用性村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃重要組成部分，其編制思路、理念、技術(shù)路線對于完善國土空間規(guī)劃體系具有重要作用。

村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村地區(qū)進行建設(shè)和規(guī)劃許的法律依據(jù)。現(xiàn)階段我國的國土空間規(guī)劃尚未建立一套完善的技術(shù)規(guī)范體系，在此背景下實用性村莊規(guī)劃編制處于不斷探索前進當(dāng)中，因此本次研究以國土空間規(guī)劃為背景，深入分析探討實用性村莊規(guī)劃的編制思路、理念及技術(shù)路線。

【關(guān)鍵詞】國土空間規(guī)劃;實用性村莊規(guī)劃;多規(guī)合一

Abstract： under the background of land spatial planning in the new era， with the implementation of Rural Revitalization Strategy， China's village construction and development has ushered in unprecedented opportunities. Practical village planning is an important part of land spatial planning. Its compilation ideas， ideas and technical routes play an important role in improving the land spatial planning system.

Village planning is the legal basis for construction and planning permission in rural areas. At this stage， China's land and space planning has not established a perfect technical specification system. Under this background， the preparation of practical village planning is in the process of continuous exploration. Therefore， this study takes land and space planning as the background to deeply analyze and explore the preparation ideas， concepts and technical routes of practical village planning.

Key words： land spatial planning; Practical village planning; Multi compliance and one

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.03.

引言：

農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展程度本質(zhì)上影響我國社會的發(fā)展進程，因此“三農(nóng)”問題一直受到黨和政府高度重視，科學(xué)統(tǒng)籌農(nóng)村地區(qū)資源，加強農(nóng)村地區(qū)建設(shè)與管理，愈加凸顯其重要性。

農(nóng)村地區(qū)由于長期缺乏有效管控，資源存在極大浪費現(xiàn)象。實用性村莊規(guī)劃。與以往只注重村莊建設(shè)不同，新時期國土空間規(guī)劃背景下的實用性村莊規(guī)劃要求對全域范圍內(nèi)全要素進行統(tǒng)籌布局，保護與建設(shè)并舉。

1、國土空間規(guī)劃與實用性村莊規(guī)劃之間的聯(lián)系

1.1國土空間規(guī)劃

為了實現(xiàn)對特定區(qū)域內(nèi)國土資源有效的開發(fā)保護而進行的一系列長期打算，多規(guī)合一即在一級政府的指導(dǎo)下實現(xiàn)社會經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展，實現(xiàn)對空間的有效保護。多規(guī)合一基礎(chǔ)上進行國土空間規(guī)劃可以為解決一系列問題與矛盾提供一系列依據(jù)?！班l(xiāng)”作為我國最基本的行政單位，在國土空間規(guī)劃背景下實現(xiàn)進一步規(guī)劃建設(shè)對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有積極意義。[1]

1.2實用性村莊規(guī)劃

實用性村莊規(guī)劃是基于多規(guī)合一理念指導(dǎo)下的一種方法，與傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃具有本質(zhì)性的區(qū)別。

傳統(tǒng)村莊規(guī)劃由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、土地規(guī)劃部門直接負責(zé)，實際上這其中存在一種矛盾關(guān)系：城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的工作重點在于對自然意義上的“村”未來發(fā)展進行合理安排，以空間作為出發(fā)點實現(xiàn)對鄉(xiāng)村居民用地的科學(xué)使用與設(shè)計;土地規(guī)劃部門的工作重點在于落實一系列土地利用指標(biāo)，在確保耕地保有量的基礎(chǔ)上實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與生態(tài)環(huán)境保護，重點強調(diào)對非建設(shè)用地的管控，實現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)的可持續(xù)性發(fā)展。[2]

國土空間背景下的實用性村莊規(guī)劃包括了鄉(xiāng)村土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)資源等多方面的發(fā)展規(guī)劃安排，在傳統(tǒng)村莊規(guī)劃基礎(chǔ)上實現(xiàn)對鄉(xiāng)村土地利用資源的規(guī)劃整合，并結(jié)合實際情況變化編撰不同的方案。實用性村莊規(guī)劃落實過程中需要確保足夠的強度，堅決杜絕使用政府績效、商業(yè)指標(biāo)作為衡量標(biāo)準，而是以鄉(xiāng)村發(fā)展實際情況、法律規(guī)定作為衡量標(biāo)準，確保實用性村莊規(guī)劃建設(shè)的客觀性與有效性。

2、實用性村莊規(guī)劃編制原則、理念

2.1原則

（1）以人為本：實用性村莊規(guī)劃的最終目的就是為了提升鄉(xiāng)村居民的生活水平與經(jīng)濟、文化發(fā)展水平，并且堅持以人為本也是長期以來國土空間規(guī)劃的基本原則。堅持以人為本在實用性村莊規(guī)劃工作中體現(xiàn)在關(guān)注居民們的訴求點，將居民們最關(guān)心的問題作為首要工作，并且在實際規(guī)劃過程中及時解決。隨后選擇正確的宣傳方式調(diào)動居民們參與實用性村莊規(guī)劃的積極性，從而展現(xiàn)出實用性村莊規(guī)劃以人為本的原則，最終使實用性村莊規(guī)劃滿足農(nóng)村居民的需求;

（2）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：市場經(jīng)濟背景下長期的政策傾斜導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的差距越來越大，甚至導(dǎo)致階級矛盾的發(fā)生，導(dǎo)致我國大部分農(nóng)村地區(qū)長期處于落后水平。國土空間規(guī)劃背景下致力于通過落實實用性村莊規(guī)劃縮短城鄉(xiāng)差距，進一步推動城鄉(xiāng)一體化建設(shè)與發(fā)展，實現(xiàn)對城鄉(xiāng)發(fā)展空間和規(guī)劃資源的合理分配與優(yōu)化。落實實用性村莊規(guī)劃過程中要求實現(xiàn)對各鄉(xiāng)村地區(qū)空間的有效管控、科學(xué)規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究、公共資源配置的系統(tǒng)化管理，真正意義上消除城鄉(xiāng)隔閡，同時實現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展;

（3）因地制宜：鄉(xiāng)村振興的落實要求在鄉(xiāng)村進行分類的前提下，國土空間規(guī)劃背景下落實實用性村莊規(guī)劃同樣需要結(jié)合各鄉(xiāng)村的特點與實際情況進行分類，在此基礎(chǔ)上編撰針對性的保護方案并制定相應(yīng)措施;實用性村莊規(guī)劃過程中，即便是同類村莊也需要避免出現(xiàn)“一刀切”的現(xiàn)象，同類村莊需要進一步發(fā)現(xiàn)自身的特點并安排相應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容。一些村莊具有相對完善的基礎(chǔ)設(shè)施，因此可以在基礎(chǔ)設(shè)施完善方面適當(dāng)減少工作量;一些村莊雖然類型不同，但是發(fā)展前景相似而為了避免一刀切的現(xiàn)象，需要進一步發(fā)掘村莊特色，在此基礎(chǔ)上制定針對性的方案。

2.2理念

（1）社會性規(guī)劃思維：村莊規(guī)劃與城市規(guī)劃不同，因為鄉(xiāng)村與城市的實際情況截然不同，所以不能使用類似的規(guī)劃方式，并且相比之下鄉(xiāng)村的地域面積更小、關(guān)聯(lián)性更強，鑒于此在實用性村莊規(guī)劃當(dāng)中需要考慮到系統(tǒng)性，包括空間布局的合理性與秩序性、規(guī)劃多元主體的關(guān)系與利益訴求，不能僅僅憑規(guī)劃師的一面之詞，更多的時要考慮到居民的需求與感受;

（2）綜合性規(guī)劃目標(biāo)：傳統(tǒng)村莊規(guī)劃的重點在于建設(shè)用地，在居民點的基礎(chǔ)上對用地進行規(guī)劃;土地利用規(guī)劃當(dāng)中所指出的村莊規(guī)劃對建設(shè)空間的關(guān)注度有限，更加強調(diào)對耕地的保護以及對非建設(shè)用地的管控，顯然這種規(guī)劃方式過于片面、單一，并不能實現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。國土空間規(guī)劃背景下開展實用性村莊規(guī)劃進一步強調(diào)了空間、產(chǎn)業(yè)、土地、建設(shè)的綜合性規(guī)劃，具有更強的戰(zhàn)略色彩，推動鄉(xiāng)村實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展;

（3）管控式技術(shù)方法：相比傳統(tǒng)的擴張式規(guī)劃，國土空間規(guī)劃背景下的實用性村莊規(guī)劃更加強調(diào)了底線原則，即要求村莊在規(guī)劃發(fā)展的過程中明確發(fā)展底線，將空間管控作為規(guī)劃工作的基本要求。國土空間規(guī)劃背景下的實用性村莊規(guī)劃要求具有同步性與統(tǒng)一性，明確底線管控以后進一步推進農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展建設(shè);

（4）實施型成果：實用性村莊規(guī)劃強調(diào)專項性，避免出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象。在戰(zhàn)略目標(biāo)的指引下，切實落實每個村莊的預(yù)期目標(biāo)，并結(jié)合實際情況分期規(guī)劃，進一步促進每項任務(wù)的有效落實，同時在以人為本的原則下滿足居民的需求，為農(nóng)村居民創(chuàng)造理想的生活環(huán)境，確保一系列規(guī)劃工作具有更強的實用性。[3]

3、實用性村莊規(guī)劃編制技術(shù)路線

3.1主體多元明確發(fā)展訴求

實用性村莊相關(guān)措施科學(xué)與否的首要標(biāo)準為是否“奏效”，即可以為村莊解決實際問題，并明確未來一段時間內(nèi)發(fā)展的訴求。首先需要強化規(guī)實用性村莊規(guī)劃前期一系列基礎(chǔ)性研究工作。前期調(diào)研階段要求全面、深入的了解村莊發(fā)展過程中存在的問題，并結(jié)合實際調(diào)研結(jié)果制定針對性的實用性村莊規(guī)劃措施。村莊規(guī)劃屬于需求型規(guī)劃，需要將實際發(fā)展需求作為一切問題的出發(fā)點與落腳點，在此基礎(chǔ)上有效解決實用性村莊建設(shè)過程中不同參與主體的發(fā)展訴求。

村莊是現(xiàn)階段我國最小的行政單位，不過村莊建設(shè)需要規(guī)劃、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、交通、水利等多個部門參與其作。如果每個部門各自為政沒有形成有機聯(lián)動，那么難以有效協(xié)調(diào)各方面存在的問題，并且在實用性村莊建設(shè)過程中涉及的問題也會更加復(fù)雜多樣，由此造成實用性村莊建設(shè)。[4]

為了確保實用性村莊規(guī)劃可以“奏效”，激活多元主體是第一步工作，多部門形成有機聯(lián)動編制規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上明確多元主體的訴求。本次研究中對調(diào)查對象行政職能、社會分工進行分類梳理，最終將多元主體歸納成地方政府、村民、村委會、開發(fā)商，因此在建設(shè)實用性村莊過程中需要政府、村委、村民和、發(fā)商多方協(xié)作，從多方訴求出發(fā)制定“奏效”的實用性村莊規(guī)劃機制。

3.2引導(dǎo)村莊差異化發(fā)展

集聚提升類是現(xiàn)階段實用性村莊建設(shè)發(fā)展的主流方向，實用性村莊規(guī)劃過程中需要明確科學(xué)的發(fā)展方向。在現(xiàn)階段村莊的規(guī)模上可以適當(dāng)擴大村莊建設(shè)用地，以此為基礎(chǔ)有序推進人居環(huán)境改造水平提升，從而激發(fā)產(chǎn)業(yè)活力、優(yōu)化環(huán)境治理。

（1）集聚發(fā)展：以人口發(fā)展情況為基礎(chǔ)明確需要擴建的用地規(guī)模，最大限度上發(fā)揮自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，在村莊原有的生態(tài)條件基礎(chǔ)上打造品牌效益，從而進一步強化集聚效應(yīng)、實用性村莊示范作用;

（2）存續(xù)提升：對需要擴大的建設(shè)用地規(guī)模予以嚴格控制，與此同時適當(dāng)減少實用性村莊建設(shè)用地總量，對于已經(jīng)縮小的用地指標(biāo)可以應(yīng)用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，村莊原址的基礎(chǔ)上對居住環(huán)境進行改造，從而防止對村莊原有格局造成破壞。公共設(shè)施建設(shè)過程中需要有序推進村莊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施改造的質(zhì)量提升，確保村莊公共服務(wù)設(shè)施的合理布局。進一步完善村莊道路交通，提升村莊公路交通的便捷性與流暢性，交通基礎(chǔ)設(shè)施完善以后，其余設(shè)施的服務(wù)水平才可以得到有效保障。

3.3城郊融合

（1）城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換：城鄉(xiāng)一體化政策背景下，一部分村莊勢必要并入城鎮(zhèn)，因此對于這類村莊不需要單獨編制規(guī)劃，同時還需要嚴格限制用地增長，確保建設(shè)工作可以有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口、逐步縮小用地、擴大城鎮(zhèn)用地。人居環(huán)境與公共設(shè)施建設(shè)工作中，需要將維持村民現(xiàn)狀生活水平作為主要任務(wù)，從而防止無意義的資源投入。

（2）改造提升：對于處于城鎮(zhèn)邊緣但又沒有被納入城鄉(xiāng)一體化范圍內(nèi)的村莊，改造提升是最主要的途徑。此類村莊需要加入到實用性村莊建設(shè)計劃當(dāng)中并且單獨進行編制規(guī)劃，規(guī)劃建設(shè)工作要充分考慮村莊未來的人口增長，結(jié)合實際情況對村莊閑散用地予以利用，將其納村莊擴建用地當(dāng)中，加快實用性村莊工業(yè)化建設(shè)。[5]

規(guī)劃建設(shè)過程中需要遵循城鄉(xiāng)一致理念，即村莊與城鎮(zhèn)盡可能保持一致的發(fā)展資源，規(guī)劃需要對用地留白機制予以應(yīng)用，以此確保實用性村莊擁有更多的彈性建設(shè)空間。公共設(shè)施建設(shè)工作需要充分考慮與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的互通性、公服設(shè)施共享性。進一步強化實用性村莊與城鎮(zhèn)道路系統(tǒng)的有效銜接。實用性村莊勢必為未來一段時間內(nèi)鄉(xiāng)村文旅發(fā)展的重點對象，因此需要進一步著重推進農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)村營銷等工作，確保實用性村莊一二三產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)融合發(fā)展并擁有足夠的配套建設(shè)空間。

3.4實用性村莊規(guī)劃編制思路

傳統(tǒng)村莊規(guī)劃工作存在明顯的模式化編制，并不符合村莊的實際發(fā)展情況，并且村莊規(guī)劃的成果并不能落到實處，同時編制思路表現(xiàn)為單一性，導(dǎo)致村莊規(guī)劃工作缺少精準性。

現(xiàn)階段開展實用性村莊規(guī)劃的本質(zhì)目的是為了從根本出發(fā)解決村莊發(fā)展過程中存在的實際問題，最大限度上滿足村民的切身需求，并且規(guī)劃全過程中將村莊的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)作為最終目標(biāo)。實用性村莊規(guī)劃建設(shè)過程中將問題、需求、目標(biāo)、行動作為導(dǎo)向從而支持實用性村莊規(guī)劃編制思路得到有效落實。

實用性村莊規(guī)劃應(yīng)以解決村莊實際問題為基礎(chǔ)、將滿足村民實際生活需求作為主要前提、將推進村莊實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)作為根本、將保障實用性村莊發(fā)展規(guī)劃成果得到有效落實作為目的，在此基礎(chǔ)上為更加全面規(guī)劃編制思路實用性村莊規(guī)劃思路奠定基礎(chǔ)。

開展實用性村莊發(fā)展規(guī)劃最基本的任務(wù)是為了解決村莊發(fā)展過程中存在的一系列問題，而這些問題的形成與多種人文、自然環(huán)境因素息息相關(guān)。為了更加充分的了解割裂因素對實用性村莊規(guī)劃建設(shè)造成的影響，首先需要充分了解村莊的歷史、文化、生態(tài)等多種因素，從多元角度出發(fā)對村莊進一步深入調(diào)查與研究，結(jié)合調(diào)查研究結(jié)果與村民進行充分的訪談交流，從而更加系統(tǒng)性、全面性的判斷實用性村莊發(fā)展建設(shè)所面臨的一系列問題，相應(yīng)的結(jié)合問題進一步詳細研究， 在研究過程中需要切實結(jié)合村民、政府等村莊利益主體進行充分溝通，在此基礎(chǔ)上明確準確實用性村莊未來一段時期內(nèi)的發(fā)展要點，進而為后續(xù)規(guī)劃方案的編制與策略落實奠定堅實基礎(chǔ)。

村民是村莊的主人，因此需要讓村民參與到實用性村莊規(guī)劃工作中。村民的意見對于實用性村莊規(guī)劃建設(shè)具有決定性、導(dǎo)向性作用。傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃使用“自上而下”模式，其規(guī)劃內(nèi)容偏向于政府主觀認為村莊需要解決的問題，實際上忽視了村民的切身需求，最終導(dǎo)致村莊規(guī)劃成果并沒有獲得村民的好評，并且規(guī)劃成果在實際實施過程中效果并不理想。實用性村莊規(guī)劃過程中需要充分考慮村民的切身需求，將村民作為利益主體，使村莊編制規(guī)劃內(nèi)容具有更強的側(cè)重性，以此確保實用性村莊規(guī)劃成果滿足村民的切身利益需求，獲得村民好評。

結(jié)論：

我國始終堅持落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并且新時代背景下的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略地位進一步提升。村莊規(guī)劃建設(shè)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要途徑，國土空間規(guī)劃背景下實用性村莊規(guī)劃有助于推進鄉(xiāng)村穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。國土空間規(guī)劃背景下落實實用性村莊規(guī)劃的過程中，要求注意區(qū)分城市規(guī)劃與村莊規(guī)劃的本質(zhì)，并且需要注意以人為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的原則，避免出現(xiàn)“一刀切”、“拍腦門”現(xiàn)象，每個村莊在規(guī)劃之前都需要進行充分的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)本村的特點、優(yōu)勢、不足，在此基礎(chǔ)上制定針對性的規(guī)劃方案?！岸嘁?guī)合一”實用性村莊規(guī)劃是廣大農(nóng)村地區(qū)國土空間開發(fā)保護、 實施國土空間用途管制、 進行各項建設(shè)的法定依據(jù)，是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和空間規(guī)劃體系改革的重要舉措，國土空間規(guī)劃背景下開展實用性村莊規(guī)劃可以推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實，對于促進我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)具有積極意義。

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