馬曉燕，薛 鑄，朱立河，徐 銘，溫宏利，夏全平，汪偉剛

（1.山東省交通運輸事業(yè)服務(wù)中心，山東 濟南 250002；2.交科院環(huán)境科技（北京）有限公司，北京 100013；3.濟南市交通運輸事業(yè)發(fā)展中心，山東 濟南 250300）

0 引言

近年來，隨著人們生活水平的提高，旅游已經(jīng)成為人們休閑放松娛樂的常態(tài)，一些自駕游、自助游、深度休閑游等新型旅游方式不斷涌現(xiàn)，其中公路旅游越來越受到游客的追捧。而旅游公路作為公路旅游的重要載體，是支撐交旅融合“快進慢游”體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié),發(fā)揮著越來越重要的作用。國家行業(yè)層面也出臺了一系列文件支持旅游公路發(fā)展，并開展了相關(guān)實踐，包括河北“草原天路”、遵義赤水河谷旅游公路、海南環(huán)島旅游公路等。在全國各地大力開展旅游公路規(guī)劃建設(shè)的同時也暴露出一系列問題，諸如：旅游公路服務(wù)品質(zhì)低、特色不突出、景觀效果差等問題，這既有道路自身建設(shè)產(chǎn)生的問題，也由于旅游公路廊道整體缺乏統(tǒng)籌安排，無序開發(fā)等原因造成，不利于旅游公路的良性發(fā)展?；诖?，本文結(jié)合旅游公路廊道管控特點，結(jié)合當前旅游公路廊道管控面臨的問題，有針對性地提出了旅游公路廊道管控的對策。

1 旅游公路廊道管控的特點

旅游公路是兼具交通及旅游雙重功能的公路[1]，發(fā)揮旅游資源連接的作用，具備景觀審美功能、休閑體驗功能、文化展示功能等功能。旅游公路廊道就是指以旅游公路為依托，串聯(lián)沿線各種旅游資源要素的線性旅游廊道空間[2]。旅游公路廊道管控就是在統(tǒng)籌旅游公路廊道中的各地區(qū)、各部門、各利益主體以及各類資源的基礎(chǔ)上，通過對旅游公路沿線區(qū)域的旅游資源進行系統(tǒng)梳理、合理規(guī)劃，將這些資源與旅游公路作為一個整體進行開發(fā)建設(shè)，最大限度發(fā)揮各自資源優(yōu)勢，實現(xiàn)區(qū)域旅游資源的良性有序發(fā)展，進而打造區(qū)域公路旅游新產(chǎn)品，逐步發(fā)揮區(qū)域旅游資源的綜合效益。

旅游公路廊道作為一種線性旅游廊道空間，整合了公路沿線山川、湖泊、田園、村鎮(zhèn)、景點等各類已開發(fā)或潛在旅游資源，相對于一般景區(qū)無論從資源數(shù)量還是類型都更為豐富，游客在其中的旅游活動也更為復(fù)雜、多樣，涉及的利益主體也更為多元。同時旅游公路一般穿越多個區(qū)域，其相應(yīng)的廊道范圍覆蓋更廣，相應(yīng)的旅游活動的自由度更大和廊道空間的開放性更強。

1.1 管控范圍跨區(qū)域

旅游公路廊道由于覆蓋范圍廣，導致其在管控范圍上往往跨越多個行政區(qū)。而旅游公路廊道通過串聯(lián)沿線地區(qū)各類旅游資源使得不同區(qū)域內(nèi)的旅游資源相互整合，共同形成了一個整體的旅游吸引物，需要跨區(qū)域產(chǎn)生效益，因此在管控過程中需求進行跨區(qū)域統(tǒng)籌管理。

1.2 管控邊界模糊化

不同于行政區(qū)域的劃分具有確定、唯一的邊界，旅游公路廊道的管控邊界由于旅游出行活動具有主觀性、不確定性的特征而難以清晰界定。從視覺景觀的角度來看，旅游公路廊道兩側(cè)可視范圍內(nèi)都是旅游公路廊道管控的重要區(qū)域，由于各路段地形地貌變化、景觀類型多樣，廊道邊界并非固定寬度，而是隨著路段變化而不同。從旅游活動角度來看，由于游客的旅游目的地往往并不在路側(cè)，而是向路外延伸，相應(yīng)的旅游公路廊道的范圍也是在不斷變化。綜上所述，旅游公路廊道管控的邊界受視覺景觀、旅游活動等因素影響，其邊界范圍因各路段特征不同而變化，難以明確界定。

1.3 管控主體多元化

旅游公路廊道在空間上覆蓋了多個地區(qū)，并受交通、旅游、規(guī)劃、國土、環(huán)保等多部門管理，管理部門眾多。同時旅游公路廊道管控涉及游客、當?shù)鼐用?、相關(guān)企業(yè)以及政府等不同管控主體，這些管控主體之間相互作用，存在著錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，管控主體具有十分鮮明的多元化特征。

2 旅游公路廊道管控面臨問題

由于旅游公路廊道管控跨越多個區(qū)域，其管控邊界的模糊化和管控主體的多元化，引起了旅游公路廊道管控存在管控目標相沖突、管控責權(quán)不清晰、管控主體不明確等問題[3]，具體體現(xiàn)在以下方面：

2.1 管控目標相沖突

由于不同主體對旅游公路廊道建設(shè)期望不同，造成旅游公路廊道不同主體的管控目標相沖突。從各地政府的角度來看，不同行政區(qū)域的政府都是結(jié)合自身的發(fā)展情況和需要制定相應(yīng)的旅游公路廊道發(fā)展目標，與之相應(yīng)的管控措施與手段缺乏協(xié)同性，從而產(chǎn)生一定沖突。從不同利益主體看，游客期望得到更好的旅游服務(wù)，獲得更好的旅游體驗；當?shù)鼐用衿谕钏降玫礁纳疲@得一定的經(jīng)濟收益；相關(guān)企業(yè)期望得到較高的經(jīng)濟收益，并建立相應(yīng)的品牌，產(chǎn)生一定的品牌效應(yīng)；政府期望旅游公路廊道的建設(shè)能夠更好地帶動地區(qū)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。這些管控目標之間往往很難協(xié)調(diào)一致甚至相沖突，造成各管控主體在旅游公路廊道管控過程中參與的積極性有較大不同。比如，當?shù)鼐用窨赡苡捎诼糜喂防鹊篱_發(fā)建設(shè)改善了生活環(huán)境，提升了生活便利性，因此對管控采用支持的態(tài)度；相關(guān)企業(yè)由于旅游公路廊道開發(fā)建設(shè)影響了其資源開發(fā)利用的方式，造成其短期利益受損，因此對管控采用消極的態(tài)度。

2.2 管控權(quán)責不清晰

由于旅游公路管控邊界模糊，加之參與管理的行政主體較多，造成了旅游公路管控權(quán)責不清晰。從行政區(qū)劃的角度來看，由于不同行政區(qū)域追求本區(qū)域利益最大化，相互之間權(quán)責義務(wù)不明確，無法形成相互間有效約束。從政府管理部門的角度來看，不同部門之間在旅游公路廊道管控方面的相應(yīng)職權(quán)劃分不夠明確、職責不夠清晰，在出現(xiàn)問題爭端的時候容易互相推諉、規(guī)避責任，部門之間的相互協(xié)調(diào)合作有待進一步加強。

2.3 管控主體不對等

由于不同管控主體的影響力、話語權(quán)不同，造成不同管控主體地位不對等。在旅游公路廊道管控過程中，政府和相關(guān)企業(yè)掌握著比當?shù)鼐用窈陀慰透嗟男畔⒑唾Y源，處于統(tǒng)籌和支配地位，其中政府更是處于整個旅游公路廊道管控的核心地位。因此，需要強調(diào)對弱勢地位的管控主體的保護，并加強對政府和相關(guān)企業(yè)的監(jiān)督。

3 旅游公路廊道管控對策

3.1 統(tǒng)籌規(guī)劃，樹立整體目標

旅游公路廊道作為一種線性旅游目的地，整合沿線資源成為一個旅游吸引物，需要主管政府對旅游公路廊道所涉及的區(qū)域，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀進行統(tǒng)籌規(guī)劃，確定旅游公路廊道發(fā)展的整體目標，為旅游公路未來發(fā)展指明方向。應(yīng)避免沿線區(qū)域各自為政，造成區(qū)域無序發(fā)展、同質(zhì)化經(jīng)營，不利于旅游公路廊道的長遠發(fā)展，影響旅游公路廊道品牌的建設(shè)。

3.2 權(quán)責明晰，劃分管理范圍

應(yīng)明確各主體的管控權(quán)限，優(yōu)化各管控主體權(quán)責的劃分，尤其應(yīng)加強政府在管控過程中的主要作用。在旅游公路廊道管控過程中，應(yīng)結(jié)合政府各部門的管理范圍及責任明確其在旅游公路管控中相應(yīng)的權(quán)責和義務(wù)，在強化監(jiān)督管理責任的同時進一步簡政放權(quán)，減少對旅游公路廊道相應(yīng)經(jīng)濟活動的過多直接干預(yù)，順應(yīng)市場發(fā)展需求和趨勢。同時優(yōu)化旅游產(chǎn)業(yè)布局，引導相關(guān)企業(yè)良性有序開發(fā)旅游資源，避免同質(zhì)化惡性競爭，從而促進旅游公路廊道的沿線經(jīng)濟發(fā)展。

3.3 加強互動，建立協(xié)調(diào)機制

旅游公路廊道管控涉及多元主體，而不同主體之間的目標存在分歧，涉及的利益不同，各自的影響力、話語權(quán)不同，需要各主體之間積極溝通、加強互動，尤其是政府應(yīng)主動作為，統(tǒng)籌近遠期發(fā)展目標，建立溝通協(xié)調(diào)機制，注重對弱勢地位的管控主體的保護，加強對自身的監(jiān)督，促進旅游公路廊道的平衡有序發(fā)展。

4 結(jié)語

旅游公路廊道是以旅游公路為依托，串聯(lián)沿線各種旅游資源要素的線性旅游廊道空間，作為一種新型旅游吸引物，對公路沿線地區(qū)的發(fā)展起到了積極的推動作用。本文圍繞旅游公路廊道管控的特點，指出旅游公路廊道面臨的管控目標相沖突、管控權(quán)責不清晰、管控各方不對等問題，提出了統(tǒng)籌規(guī)劃、權(quán)責明細、加強互動等對策。期望通過加強旅游公路廊道管控，促進沿線旅游資源的整合開發(fā)，進而促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。