■ 李勁 柴茂昌

一、引言

青年是國家的未來，民族的希望，是最具創(chuàng)新活力和潛力的年齡群體。黨和國家歷來高度重視青年、關(guān)懷青年、信任青年，黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度關(guān)注青年發(fā)展工作，親切關(guān)懷青年成長成才。2017年，由中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016-2025年）》強(qiáng)調(diào)，“促進(jìn)青年更好成長、更快發(fā)展，是國家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性工程”，提出“黨和國家事業(yè)要發(fā)展，青年首先要發(fā)展”［1］。習(xí)近平總書記在致2013年全球創(chuàng)業(yè)周中國站活動組委會的賀信中指出：“青年是國家和民族的希望，創(chuàng)新是社會進(jìn)步的靈魂，創(chuàng)業(yè)是推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、改善民生的重要途徑，青年學(xué)生富有想象力和創(chuàng)造力，是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的有生力量”［2］。2020年，《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報(bào)》重磅發(fā)布，在新華社播發(fā)的6000多字全文中，“創(chuàng)新”在不同內(nèi)容板塊中被著重提及15次。而在此次全會上通過的“十四五”規(guī)劃建議中，第9條“激發(fā)人才創(chuàng)新活力”就明確提到“培養(yǎng)具有國際競爭力的青年科技人才后備軍”。2021年，十三屆全國人大四次會議通過了“十四五”規(guī)劃綱要，在第六章“激發(fā)人才創(chuàng)新活力”時(shí)兩次提及“青年（青少年）”。從各地的“十四五”規(guī)劃綱要來看，創(chuàng)新人才培育也成為了地方在推動本地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展中對青年事務(wù)的首要關(guān)注。

廣州作為開放程度很高的國際大都市，具有很強(qiáng)的創(chuàng)新活力。自2015年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》（國發(fā)〔2015〕32號）后，廣州在創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)、科技、技術(shù)、創(chuàng)業(yè)、平臺、政策、人才、體系與人工智能等方面支持“雙創(chuàng)”發(fā)展，同時(shí)在科技創(chuàng)新載體、科技創(chuàng)新平臺、科技創(chuàng)新人才支持等方面制定了各類政策措施以充分發(fā)揮科技創(chuàng)新對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐引擎作用［3］。2020年12月，科技部和中國科學(xué)技術(shù)信息研究所分別公布《國家創(chuàng)新型城市創(chuàng)新能力監(jiān)測報(bào)告2020》和《國家創(chuàng)新型城市創(chuàng)新能力評價(jià)報(bào)告2020》顯示：廣州在72個(gè)國家創(chuàng)新型城市中排名再創(chuàng)新高位居全國第二；全市國家科技型中小企業(yè)備案入庫數(shù)量，連續(xù)2年位列全國城市第一；全社會研發(fā)投入強(qiáng)度增幅則居國內(nèi)主要城市首位；“自然—科研城市”全球排名位居世界第15位、國內(nèi)第五位；廣深港創(chuàng)新集群連續(xù)兩年居全球創(chuàng)新指數(shù)第二位?？梢哉f，廣州的綜合創(chuàng)新能力目前已穩(wěn)居國內(nèi)前列。2021年4月，廣州市“十四五”規(guī)劃綱要正式印發(fā)，明確提出建設(shè)“青年創(chuàng)新型城市”，加快城市高質(zhì)量發(fā)展，釋放城市創(chuàng)新能量。作為擁有豐富的青年創(chuàng)新人才儲備、深厚青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積淀的廣州，青年創(chuàng)新型城市建設(shè)大有可為，青年創(chuàng)新型城市建設(shè)將成為廣州創(chuàng)新生態(tài)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新工作取得進(jìn)展的有力抓手。

政策的生命力在于執(zhí)行。2020年底，共青團(tuán)中央為推進(jìn)國家中長期青年發(fā)展規(guī)劃實(shí)施，提出鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際建設(shè)“青年發(fā)展友好型”城市，并制定相應(yīng)的衡量指標(biāo)體系。青年創(chuàng)新型城市必然是對青年友好和利于青年發(fā)展的，因此，青年創(chuàng)新型城市建設(shè)事實(shí)上包含了青年發(fā)展友好型城市的核心內(nèi)容，但同時(shí)又結(jié)合城市發(fā)展水平和積蓄優(yōu)勢，提出了更高水平的發(fā)展要求。然而，目前建設(shè)青年創(chuàng)新型城市也面臨著推動機(jī)制尚不健全、標(biāo)準(zhǔn)指引不夠清晰、引領(lǐng)青年工作開展成效不明顯等問題。因此，系統(tǒng)研究并回答什么是青年創(chuàng)新型城市，準(zhǔn)確把握青年創(chuàng)新型城市的核心特征并構(gòu)建指標(biāo)體系，對于高質(zhì)量建設(shè)青年創(chuàng)新型城市具有重要意義。本文將以廣州的發(fā)展實(shí)踐作為具體基礎(chǔ)，圍繞青年創(chuàng)新型城市發(fā)展的概念與特征及青年創(chuàng)新型城市指標(biāo)體系框架設(shè)計(jì)及其具體構(gòu)成進(jìn)行分析探討，對其他城市激活青年創(chuàng)新活力，提升城市創(chuàng)新能力具有一定的啟發(fā)和借鑒意義。

二、青年創(chuàng)新型城市的概念和特征

（一）青年創(chuàng)新型城市的概念

建設(shè)青年創(chuàng)新型城市，首先要回答青年創(chuàng)新型城市是什么的問題。廣州在全國首創(chuàng)性地提出“青年創(chuàng)新型城市”建設(shè)理念，雖然現(xiàn)有規(guī)劃文件闡述了青年創(chuàng)新型城市的基本政策定位，即探索打造具備國際競爭力的青年創(chuàng)新人才隊(duì)伍、推動青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作取得更大成果等，但卻未對青年創(chuàng)新型城市進(jìn)行明確定義。

青年創(chuàng)新型城市是一種城市發(fā)展模式，該發(fā)展模式所內(nèi)含“目標(biāo)—工具—路徑”等主體性要素。基于此思路，青年創(chuàng)新型城市是城市以促進(jìn)青年群體的創(chuàng)新創(chuàng)造、創(chuàng)業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，在制度和政策設(shè)計(jì)、財(cái)政資源配置、城市建設(shè)規(guī)劃、公共服務(wù)等方面保障青年創(chuàng)新實(shí)踐的一種城市發(fā)展模式。根據(jù)該定義，青年創(chuàng)新型城市的核心目標(biāo)是促進(jìn)青年群體創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造；實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的政策工具是制度設(shè)計(jì)、資源配置、公共服務(wù)等方式。

把青年創(chuàng)新型城市界定為城市發(fā)展模式，而不是某種作為結(jié)果的理想城市形態(tài)，在廣州率先提出并進(jìn)行探索實(shí)踐，具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性意義。一方面，這為青年創(chuàng)新型城市建設(shè)本身預(yù)留了豐富的空間，并為廣州青年創(chuàng)新模式未來的推廣擴(kuò)散提供了便利。另一方面，作為城市發(fā)展模式，意味著青年創(chuàng)新型城市更可能是一個(gè)包含階段化特征的連續(xù)譜系，而非簡單的“是或者不是”的二分尺度，有助于把握階段性特征并進(jìn)行“因期施策”。

按照發(fā)展模式的深化程度，青年創(chuàng)新型城市的建設(shè)階段可以劃分為依次遞進(jìn)的三個(gè)層次（如圖1所示）。

圖1 青年創(chuàng)新型城市的階段性層次

第一個(gè)層次是青年創(chuàng)新作為一種“城市功能”的階段，在該階段，青年群體的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)造活力在城市中得到迸發(fā)，服務(wù)和促進(jìn)青年創(chuàng)新成為一項(xiàng)發(fā)揮良好的城市功能。

第二個(gè)層次是青年創(chuàng)新作為“城市品牌”的階段，這意味著青年創(chuàng)新活動在城市中出現(xiàn)聚集，并且創(chuàng)新活動開始對區(qū)域甚至全球價(jià)值鏈形成有效參與，城市因此開始具有青年創(chuàng)新的聲譽(yù)和口碑。

第三個(gè)層次是青年創(chuàng)新作為“城市氣質(zhì)”的階段，即青年創(chuàng)新演變?yōu)槌鞘械膬?nèi)在文化特質(zhì)，青年創(chuàng)新在相當(dāng)程度上構(gòu)成能夠自我維持、自我更新、自我保育的生態(tài)，最終難以與城市文化相分離。

作為以青年創(chuàng)新為依歸的城市發(fā)展模式，青年創(chuàng)新型城市必然要求城市是青年友好和利于青年發(fā)展的，但與此同時(shí)也更加強(qiáng)調(diào)保育青年創(chuàng)新活動的功能。在青年創(chuàng)新型城市的語境下，城市不僅要發(fā)力引才“輸血”，更要提升成才“造血”能力。因此和其他“青年”主題城市發(fā)展模式相比，青年創(chuàng)新型城市擁有更強(qiáng)的可持續(xù)創(chuàng)新和長期創(chuàng)新生成能力，也具有更為健康的青年人才生態(tài)。

（二）青年創(chuàng)新型城市的特征

從概念延伸開來，青年創(chuàng)新型城市有5個(gè)核心特征，這些特征是青年創(chuàng)新型城市形成的典型表現(xiàn)。

1.青年在創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造活動中切實(shí)發(fā)揮“首創(chuàng)”作用

在青年創(chuàng)新型城市發(fā)展模式的主導(dǎo)下，青年人被給予更充分的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)造機(jī)會，也承擔(dān)更具挑戰(zhàn)性的創(chuàng)新責(zé)任。青年創(chuàng)新型城市中的青年創(chuàng)新活動相比普通城市，具有更高的“首創(chuàng)性”特征，也即創(chuàng)新活動應(yīng)面向世界科技和商業(yè)前沿，面向國家重大需求，尤其強(qiáng)調(diào)原創(chuàng)性創(chuàng)新和自主性創(chuàng)新的重要性。

2.青年創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)緊密

發(fā)達(dá)緊密的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)是創(chuàng)新活動的直接呈現(xiàn)，也是產(chǎn)生重大和持續(xù)創(chuàng)新成果的來源。青年創(chuàng)新型城市相比其他城市，應(yīng)開始出現(xiàn)或具有以青年群體為主體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)。這不僅要求青年創(chuàng)新型城市擁有活躍的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才資源，更要求其擁有鼓勵(lì)合作的創(chuàng)新氛圍、不受限制的組織和地理空間區(qū)隔、成熟的創(chuàng)新中介組織和服務(wù)市場，以及完善的政產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制。

3.青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動進(jìn)入全球價(jià)值鏈高位

青年創(chuàng)新型城市依托活躍的青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動，具有主動參與全球高端價(jià)值鏈的能力和取向。首先，青年創(chuàng)新型城市在人才培養(yǎng)上具有更強(qiáng)的以全球創(chuàng)新青年為導(dǎo)向的人才發(fā)展價(jià)值觀，可以為國際化創(chuàng)新機(jī)構(gòu)和組織輸送更多人才。其次，青年通過在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新等方式，帶動既有中低端制造業(yè)革新和創(chuàng)造，并探索在高新技術(shù)和高端科技服務(wù)等領(lǐng)域介入全球價(jià)值鏈。

4.營造青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的良性城市生態(tài)

青年創(chuàng)新型城市具備“社區(qū)—城市—產(chǎn)業(yè)—創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)”四位一體的發(fā)達(dá)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)，從而對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)青年構(gòu)成強(qiáng)大的吸引力和吸附力。在社區(qū)生活居住環(huán)境、城市公共服務(wù)品質(zhì)和營商環(huán)境、產(chǎn)業(yè)勞動力市場和組織生態(tài)以及創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)方面，青年創(chuàng)新型城市的生態(tài)體系都能夠滿足青年群體的需求并形成留住人才的長期激勵(lì)。

5.形成完備且開放的青年創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策框架

青年創(chuàng)新型城市在“頂層設(shè)計(jì)”之下有著對青年創(chuàng)新清晰的戰(zhàn)略定位和完備的政策支撐框架。其中頂層設(shè)計(jì)具體表現(xiàn)為黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的高度重視、組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的完善設(shè)置以及青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的立法立制。在頂層設(shè)計(jì)的指引下，青年創(chuàng)新型城市能夠充分集聚各類各層級行政資源、社會公眾和專家的力量，推出廣泛認(rèn)可的青年創(chuàng)新型城市政策舉措并持續(xù)保持政策更新。

三、青年創(chuàng)新型城市建設(shè)指標(biāo)體系總體框架設(shè)計(jì)

通過厘清青年創(chuàng)新型城市的概念與特征，明確了這一城市發(fā)展模式要實(shí)現(xiàn)什么樣的愿景、要朝著哪個(gè)方向努力，從而構(gòu)成了指標(biāo)體系內(nèi)容的核心基礎(chǔ)。具體到青年創(chuàng)新型城市建設(shè)指標(biāo)體系，其基本設(shè)計(jì)邏輯還需要借助政策效果評價(jià)來確定。

一般而言，政策效果評價(jià)中存在著過程、結(jié)果和對象三大不可或缺的要素［4］，各要素指向了政策實(shí)施的重要問題。過程是指政策運(yùn)行過程、執(zhí)行內(nèi)容和具體操作階段，是對政策主體行動的描述，是政策資源的投入和資源作用的發(fā)揮，在此即是青年創(chuàng)新型城市“做了什么”，為青年創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)造活動具體提供了怎樣的政策支持。結(jié)果是指政策的成果成效，是政策資源的產(chǎn)出和政策對現(xiàn)實(shí)造成具體影響的表現(xiàn)，在此則是青年創(chuàng)新型城市建設(shè)“實(shí)現(xiàn)了什么”，它對青年創(chuàng)新產(chǎn)生了什么樣的實(shí)際影響。對象是指政策所影響的客體，是政策資源具體指向和作用的群體，即是青年創(chuàng)新型城市“關(guān)注誰”，哪類青年群體是這一城市發(fā)展模式重點(diǎn)關(guān)注的對象。因此，本研究將從過程、結(jié)果和對象搭建了青年創(chuàng)新型城市指標(biāo)體系的主要框架，并形成指標(biāo)體系中的一級指標(biāo)維度。

（一）過程：以青年能力拓展和創(chuàng)新周期覆蓋為主線

從過程來看，構(gòu)建青年創(chuàng)新型城市指標(biāo)體系要以青年能力拓展、創(chuàng)新周期覆蓋為主?！扒嗄昴芰ν卣埂笔侵概嘤吞嵘嗄陝?chuàng)新、創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)造的能力。能力拓展的理念可以追溯到阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）于20世紀(jì)90年代提出了“能力方法”的框架。森的能力方法是指用“個(gè)人在生活中實(shí)現(xiàn)各種有價(jià)值的功能的實(shí)際能力”來評價(jià)生活質(zhì)量［5］，這種方法所要回答的問題不是“某個(gè)人是不是滿意”、也不是“某個(gè)人能夠支配多少資源”，而是“某個(gè)人實(shí)際能夠做什么或處于什么狀態(tài)”［6］。能力方法的核心概念是功能（Functioning）和能力（Capabilities）［7］?！肮δ堋笔且粋€(gè)人在生活中的活動或所處的狀態(tài)（Doings and Beings），“能力”是一個(gè)人能夠?qū)崿F(xiàn)的各種功能的組合，這些功能組合由人們所能夠做到的系列活動項(xiàng)目所組成［8］，能力是一種最基本的自由，即一個(gè)人所擁有的能夠給他帶來何種生活的選擇范圍；能力大小反映個(gè)人在這些組合中進(jìn)行選擇的自由度，它代表了一個(gè)人在不同的生活中做出選擇的自由［9］。森認(rèn)為經(jīng)濟(jì)的增長應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥卣谷藗兊哪芰?，拓展能力也成了?dāng)今發(fā)展型公共政策（Development Policy）的核心關(guān)注點(diǎn)。發(fā)展型公共政策的目標(biāo)是給人們以自由和能力去做他們認(rèn)為有價(jià)值的事情，讓人們能夠自主選擇自己想要的工作和生活方式。而對于青年創(chuàng)新型城市建設(shè)，這意味著城市發(fā)展要幫助青年更好地開展創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造等各種功能活動。

“創(chuàng)新周期覆蓋”是指政策要覆蓋創(chuàng)新活動從不成熟到成熟的生命周期過程，要識別和回應(yīng)創(chuàng)新活動各階段的特殊需求，讓創(chuàng)新扶持和培育更精準(zhǔn)。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動包括準(zhǔn)備階段、起步階段以及完成階段的創(chuàng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營過程［10］；更進(jìn)一步，可以具體將創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的生命周期劃分為種子期、初創(chuàng)期、生存期、發(fā)展期、成熟期和衰退期等6個(gè)階段［11-12］。從各個(gè)階段來看，種子期即創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的萌芽階段，主要包括“雙創(chuàng)”主體對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)機(jī)會的識別、作出“雙創(chuàng)”決策等活動；初創(chuàng)期的主要活動為獲取資源創(chuàng)辦企業(yè)，眾創(chuàng)空間、孵化器等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體、政府的行政審批、放寬市場準(zhǔn)入等在這個(gè)階段發(fā)揮著重要作用；生存期是“雙創(chuàng)”主體謀求創(chuàng)業(yè)企業(yè)的生存、在市場上占據(jù)陣地、在競爭中保存和延續(xù)組織發(fā)展的時(shí)期；發(fā)展期是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動獲得市場認(rèn)可、穩(wěn)定和持續(xù)創(chuàng)造價(jià)值的時(shí)期，本階段“雙創(chuàng)”主體將組織資源投入到更深入的創(chuàng)新活動中；之后企業(yè)迅速成長進(jìn)入成熟期，將面臨市場拓展、產(chǎn)品創(chuàng)新、管理問題以及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成果收獲等問題；在衰退期，企業(yè)由于多方面因素導(dǎo)致經(jīng)營失敗，最終退出市場。建設(shè)青年創(chuàng)新型城市要把握創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的生命周期規(guī)律，從縱向時(shí)間維度來考慮青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過程的周期特征，扶持青年創(chuàng)新的政策舉措要納入創(chuàng)新多階段發(fā)展的內(nèi)容。

基于上述，青年創(chuàng)新型城市要賦予和發(fā)展青年在各個(gè)創(chuàng)新周期中所需要的能力?？紤]到青年的年齡特征，青年創(chuàng)新型城市建設(shè)將聚焦到青年創(chuàng)新起步、成長和成熟三大階段中的能力培育問題；青年在不同階段創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)、能力發(fā)展需要的服務(wù)存在一定差異，其內(nèi)在需求層次也在不斷提升。指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)將關(guān)注青年在創(chuàng)新起步、成長和成熟階段中的能力需求，幫助城市構(gòu)建賦能青年創(chuàng)新“全生命周期”的精準(zhǔn)服務(wù)供給體系。

結(jié)合青年能力拓展、創(chuàng)新周期的理論，筆者認(rèn)為青年創(chuàng)新型城市指標(biāo)體系第一部分內(nèi)容是過程監(jiān)測指標(biāo)，并根據(jù)青年創(chuàng)新周期分為“青年創(chuàng)新起步階段”“青年創(chuàng)新成長階段”和“青年創(chuàng)新成熟階段”等3個(gè)一級指標(biāo)。

（二）結(jié)果：以城市青年創(chuàng)新成效為最終衡量標(biāo)準(zhǔn)

從結(jié)果上看，青年創(chuàng)新型城市的評價(jià)指標(biāo)要以城市青年創(chuàng)新成效為最終衡量標(biāo)準(zhǔn)。政策的結(jié)果是政策舉措和資源對具體政策客體的最終作用和影響，是對政策工作好或壞、有用或無用的直接評價(jià)，是檢驗(yàn)政策任務(wù)完成情況最核心、最有力的指標(biāo)。對于政策效果的考察、評價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)，除了要考慮過程性的行動供給，還應(yīng)關(guān)注行動最終達(dá)到的效果。對于青年創(chuàng)新型城市指標(biāo)體系而言，在考察促進(jìn)青年創(chuàng)新的過程性工作后，還要把城市青年創(chuàng)新成效作為最終衡量標(biāo)準(zhǔn)，要衡量各項(xiàng)青年創(chuàng)新工作、政策和舉措對促進(jìn)青年創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造活動的實(shí)際成效。因此青年創(chuàng)新型城市指標(biāo)體系的第二部分內(nèi)容是結(jié)果監(jiān)測指標(biāo)，以“城市青年創(chuàng)新成效”作為一級指標(biāo)的命名。

（三）對象：關(guān)注四類青年創(chuàng)新人才和粵港澳大灣區(qū)青年

從對象來看，青年創(chuàng)新型城市評價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)一方面關(guān)注對科技創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、創(chuàng)意創(chuàng)新、治理創(chuàng)新等四類青年創(chuàng)新人才的賦能，另一方面也要關(guān)注城市的政策布局與發(fā)展定位。2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，對粵港澳大灣區(qū)發(fā)展進(jìn)行了總體布局，在《綱要》中提出“以香港、澳門、廣州、深圳四大中心城市作為區(qū)域發(fā)展的核心引擎”“廣州要充分發(fā)揮國家中心城市和綜合性門戶城市引領(lǐng)作用”［13］。青年創(chuàng)新型城市由廣州首創(chuàng)并在廣州實(shí)施，廣州的城市情況是指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的落腳點(diǎn)也是最要關(guān)注的現(xiàn)實(shí)。因此，在創(chuàng)新型城市指標(biāo)體系建設(shè)中，要考慮城市資源對粵港澳大灣區(qū)青年創(chuàng)新的傾斜。

首先，根據(jù)廣州未來發(fā)展的需要，青年創(chuàng)新型城市要注重多元創(chuàng)新，要引導(dǎo)青年主動融入廣州創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，參與科技創(chuàng)新、企業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、市場創(chuàng)新、品牌創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等領(lǐng)域，鼓勵(lì)青年積極投身廣州經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、社會領(lǐng)域、文化領(lǐng)域創(chuàng)新創(chuàng)造。因此廣州青年創(chuàng)新型城市建設(shè)指標(biāo)體系將聚焦四類青年創(chuàng)新人才，分別是科技創(chuàng)新型人才、服務(wù)創(chuàng)新型人才、創(chuàng)意創(chuàng)新型人才和治理創(chuàng)新型人才。具體而言，科技創(chuàng)新型人才是指從事科學(xué)研究、技術(shù)研發(fā)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，在高?？蒲性核⒖萍计髽I(yè)工作或開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的青年創(chuàng)新人才。服務(wù)創(chuàng)新型人才是指高端服務(wù)業(yè)的專業(yè)人士，例如造價(jià)工程、政策研究、現(xiàn)代時(shí)尚等領(lǐng)域?qū)I(yè)人士，香港、澳門發(fā)達(dá)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)孕育了龐大的高端服務(wù)專業(yè)人才隊(duì)伍，并正在快速向廣州流入。創(chuàng)意創(chuàng)新型人才是指通過創(chuàng)新性的想法創(chuàng)意推動社會融合，鏈接傳統(tǒng)與現(xiàn)代、文化與產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)老城市煥發(fā)新活力的青年人才，廣州正建設(shè)國際消費(fèi)中心城市，如何實(shí)現(xiàn)全球資源薈萃、錯(cuò)位互補(bǔ)協(xié)同、文商旅體融合、嶺南文化凸顯，需要創(chuàng)意創(chuàng)新型人才。治理創(chuàng)新型人才是指積極投身政治領(lǐng)域、社會領(lǐng)域，為社會發(fā)展和進(jìn)步貢獻(xiàn)力量的青年人才，城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化離不開有能力有素質(zhì)的社會治理人才的參與，治理創(chuàng)新型人才能夠在城市治理、智慧城市、大數(shù)據(jù)等傳統(tǒng)和新興領(lǐng)域推動治理改革創(chuàng)新。

其次，廣州作為珠三角地區(qū)的綜合性門戶城市和粵港澳大灣區(qū)的樞紐城市，青年創(chuàng)新型城市建設(shè)要體現(xiàn)廣州引領(lǐng)粵港澳大灣區(qū)青年創(chuàng)新的城市功能。廣州要勇?lián)姑?、主動作為，為粵港澳青年來穗發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)環(huán)境、便利服務(wù)和有力保障，支持粵港澳青年來穗施展才華、創(chuàng)新成長，讓粵港澳青年更好融入粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和發(fā)展。因此，廣州青年創(chuàng)新型城市的具體指標(biāo)設(shè)計(jì)中，要包含對粵港澳青年的創(chuàng)新支持，要體現(xiàn)廣州的城市擔(dān)當(dāng)與開放。

基于上述，青年創(chuàng)新型城市指標(biāo)體系將分析每一項(xiàng)具體指標(biāo)對四類人才的覆蓋情況，對具體指標(biāo)所影響的人才類型進(jìn)行標(biāo)注，從而可以有針對性地考察青年創(chuàng)新型城市構(gòu)建對不同類型人才的作用；此外在具體指標(biāo)的設(shè)計(jì)中，要著重增添測量粵港澳青年創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)造的指標(biāo)，以衡量廣州對粵港澳青年的扶持工作。

四、青年創(chuàng)新型城市指標(biāo)體系的具體內(nèi)容

明確了指標(biāo)體系的內(nèi)容范圍和邏輯框架后，需要豐富和補(bǔ)充指標(biāo)體系的具體內(nèi)容。具體指標(biāo)的設(shè)計(jì)按照四個(gè)原則進(jìn)行：一是圍繞青年創(chuàng)新型城市的概念和特征，并緊密結(jié)合指標(biāo)體系三大要素即過程、結(jié)果、對象，要把握好青年創(chuàng)新型城市與“青年友好型城市”“青年發(fā)展型城市”等其他以“青年”為主題的城市發(fā)展模式的異同，也要深入理解好青年能力拓展、創(chuàng)新周期覆蓋、城市青年創(chuàng)新最終成效、四類創(chuàng)新人才以及粵港澳青年創(chuàng)新扶持的理論和實(shí)際。二是參考國內(nèi)外青年創(chuàng)新發(fā)展實(shí)踐，梳理借鑒國內(nèi)外城市有關(guān)青年發(fā)展、青年創(chuàng)新的政策實(shí)踐和有關(guān)指數(shù)及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，提煉設(shè)計(jì)符合青年創(chuàng)新型城市評估的指標(biāo)。三是注重指標(biāo)測量的可操作性，確保指標(biāo)內(nèi)容背后的相關(guān)政策舉措可落地，保證指標(biāo)內(nèi)容可衡量和指標(biāo)測量工作可執(zhí)行。

當(dāng)前，全國不少城市在探索構(gòu)建與青年創(chuàng)新或發(fā)展有關(guān)的評價(jià)指標(biāo)體系。2021年9月，中國青年報(bào)社聯(lián)合天眼查、青創(chuàng)頭條客戶端發(fā)布的《青年創(chuàng)業(yè)城市活力報(bào)告（2021）》從政府支持、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、資源稟賦、創(chuàng)業(yè)孵化、科技創(chuàng)新等五個(gè)角度構(gòu)建了“青年創(chuàng)業(yè)城市活力指數(shù)”；山東共青團(tuán)2021年10月發(fā)布的“青年發(fā)展型城市評價(jià)指標(biāo)體系”則從宜居、宜業(yè)、宜學(xué)、高效服務(wù)和青年滿意5個(gè)維度，設(shè)計(jì)了3級26個(gè)指標(biāo)；長三角青年和人才友好型城市指數(shù)的評價(jià)維度包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、青年引力、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、生活環(huán)境、公共服務(wù)等五個(gè)方面；深圳市正在探索建立“青年發(fā)展型城市指數(shù)”，計(jì)劃從青年吸引力、承載力、參與力、貢獻(xiàn)力等維度開展評估。在國際方面，美國“求職/求學(xué)目的地”評價(jià)體系從人口特征（Demographics）、生活質(zhì)量（Quality of Life）和經(jīng)濟(jì)形勢（Economic Climate）三個(gè)維度的9個(gè)核心指標(biāo)分析了城市對青年的友好性問題；加拿大“青春城市”評價(jià)體系則從生活（Live）、工作（Work）和玩樂（Play）這三大維度出發(fā)設(shè)計(jì)了20個(gè)二級指標(biāo)和122個(gè)具體指標(biāo)。

根據(jù)上述原則，并結(jié)合國內(nèi)外文獻(xiàn)資料查閱、專家訪談、對話實(shí)踐者、研究團(tuán)隊(duì)討論，本研究最終構(gòu)建出廣州“青年創(chuàng)新型城市”指標(biāo)體系。指標(biāo)體系的總體框架為青年創(chuàng)新賦能的三大階段——青年創(chuàng)新起步、青年創(chuàng)新成長、青年創(chuàng)新成熟和城市青年創(chuàng)新成效，這也是指標(biāo)體系的4個(gè)一級指標(biāo)，指標(biāo)對四類重點(diǎn)關(guān)切的青年創(chuàng)新人才的適用性也納入指標(biāo)體系，與總體框架設(shè)計(jì)保持一致。各個(gè)一級指標(biāo)維度下共包含9個(gè)二級指標(biāo)維度和62項(xiàng)具體指標(biāo)（見圖2），具體指標(biāo)的設(shè)計(jì)著重增加粵港澳青年創(chuàng)新的內(nèi)容。

圖2 青年創(chuàng)新型城市指標(biāo)體系總體框架

各個(gè)二級指標(biāo)中，“青年創(chuàng)新起步階段”指標(biāo)設(shè)置“青年創(chuàng)新能力”“青年就業(yè)質(zhì)量”和“青年起步扶持”3個(gè)指標(biāo)。創(chuàng)新起步階段指標(biāo)主要考量城市為青年創(chuàng)新提供良好初始環(huán)境支持的程度。一是對青年創(chuàng)新起步所需能力的培養(yǎng)，這包括青年成年之前基礎(chǔ)創(chuàng)新能力的培養(yǎng)育化，也包括青年進(jìn)入專業(yè)能力構(gòu)建階段后領(lǐng)域性創(chuàng)新能力的增長和發(fā)揮；二是青年就業(yè)質(zhì)量，具備創(chuàng)新能力的青年人才需要在市場中獲得適宜的人職匹配、人企匹配，才能最大程度上發(fā)揮創(chuàng)新能力；三是為青年提供創(chuàng)新起步扶持的條件，這意味著構(gòu)建親和與開放的城市及社區(qū)融入環(huán)境，還有為青年提供便捷周到的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)，提升青年創(chuàng)新的生存率、降低創(chuàng)新的試錯(cuò)成本。

“青年創(chuàng)新成長階段”指標(biāo)設(shè)置“青年創(chuàng)新服務(wù)”和“青年創(chuàng)業(yè)支持”2個(gè)指標(biāo)。成長階段的青年創(chuàng)新人才已經(jīng)擁有了一定的能力和資源積累，本階段城市發(fā)展的任務(wù)是讓青年的創(chuàng)新項(xiàng)目能持續(xù)推進(jìn)。一是要更多地為青年提供創(chuàng)新服務(wù)，支持青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動；二是要針對青年創(chuàng)業(yè)者的需求，在各個(gè)方面提供對青年創(chuàng)業(yè)活動的支持。

“青年創(chuàng)新成熟階段”指標(biāo)設(shè)置“青年社會參與”和“青年公共服務(wù)”2個(gè)指標(biāo)。成熟階段是一個(gè)創(chuàng)新相對平靜和穩(wěn)定的時(shí)期，該階段的創(chuàng)新青年承擔(dān)著社會、家庭以及工作的多重角色，因此賦能青年的方向也有了轉(zhuǎn)變。一是青年社會參與，關(guān)注青年對城市發(fā)展的參與和貢獻(xiàn)，衡量城市和青年基于創(chuàng)新的互動程度；二是青年公共服務(wù)，要保障符合條件的來穗青年人才平等、便捷地享有基本公共服務(wù)。

“城市青年創(chuàng)新成效”指標(biāo)設(shè)置“領(lǐng)導(dǎo)與工作機(jī)制建設(shè)”和“青年創(chuàng)新成果”2個(gè)指標(biāo)。本指標(biāo)是對城市在青年創(chuàng)新起步、成長、成熟階段所做出努力的成效評估，衡量城市青年創(chuàng)新體系改善、青年創(chuàng)新成果增加的情況。首先是領(lǐng)導(dǎo)與工作機(jī)制建設(shè)，包括領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌機(jī)制、共青團(tuán)工作機(jī)制、多方參與機(jī)制等內(nèi)容；其次是青年群體創(chuàng)新活動的成果，它反映城市青年創(chuàng)新政策的經(jīng)濟(jì)和社會效益水平。具體的青年創(chuàng)新型城市指標(biāo)體系內(nèi)容參見表1。

表1 廣州青年創(chuàng)新型城市指標(biāo)體系框架

（續(xù)上表）

五、結(jié)論和討論

本研究基于廣州構(gòu)建“青年創(chuàng)新型城市”的實(shí)踐探索，重點(diǎn)探討了青年創(chuàng)新型城市評價(jià)指標(biāo)體系的總體框架設(shè)計(jì)以及具體的內(nèi)容維度。研究首先提出青年創(chuàng)新型城市的概念并闡述了其主要特征，勾勒了這一城市發(fā)展模式的使命和愿景；接著從政策效果評估的過程、結(jié)果和對象等三大要素明確了指標(biāo)體系的整體設(shè)計(jì)邏輯，其中結(jié)合阿馬蒂亞·森的能力方法理論和創(chuàng)新生命周期理論確立過程維度的指標(biāo)主線，凸出城市青年創(chuàng)新成效作為最終衡量標(biāo)準(zhǔn)的地位，并結(jié)合廣州的發(fā)展實(shí)際提出了需要重點(diǎn)關(guān)注的四類青年創(chuàng)新人才和對粵港澳青年創(chuàng)新的側(cè)重；最后依照概念特征和三大要素內(nèi)容，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法以及兼顧了指標(biāo)的可行性，設(shè)計(jì)出最終的廣州青年創(chuàng)新型城市指標(biāo)體系內(nèi)容，包括4個(gè)一級指標(biāo)、9個(gè)二級指標(biāo)和62個(gè)具體指標(biāo)。

未來在廣州青年創(chuàng)新型城市指標(biāo)體系的實(shí)踐和運(yùn)用的有關(guān)制度設(shè)計(jì)和安排上，筆者認(rèn)為應(yīng)關(guān)注以下幾個(gè)方面的問題：一是指標(biāo)應(yīng)用轄區(qū)和指標(biāo)評價(jià)周期。指標(biāo)體系為廣州城市建設(shè)服務(wù)，可以測量廣州市各區(qū)的青年創(chuàng)新工作情況，也可以推廣應(yīng)用到其他城市；指標(biāo)體系沒有確定指標(biāo)評價(jià)周期，可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要設(shè)定，比如按年度測量指標(biāo)內(nèi)容的表現(xiàn)。二是指標(biāo)數(shù)據(jù)收集，指標(biāo)的數(shù)據(jù)來源包括官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和個(gè)人問卷調(diào)查，后者需要用科學(xué)的調(diào)查方法（如多階段分層抽樣）來開展，以減少統(tǒng)計(jì)誤差。三是指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)，后續(xù)可以使用多輪次的專家意見法（又稱德爾菲法）對各二級指標(biāo)的重要性進(jìn)行評分，或在收集數(shù)據(jù)后運(yùn)用熵值法賦權(quán)。四是“青年創(chuàng)新型城市指數(shù)”的計(jì)算，青年創(chuàng)新城市指標(biāo)體系可用來測算青年創(chuàng)新型城市的綜合得分，形成“青年創(chuàng)新型城市指數(shù)”，操作上可以使用功效系數(shù)法對評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行無量綱化處理，再根據(jù)確定好的指標(biāo)權(quán)重計(jì)算最終指數(shù)數(shù)值。五是指標(biāo)體系的實(shí)踐檢驗(yàn)和進(jìn)一步發(fā)展，指標(biāo)體系還未從文字討論變?yōu)閷?shí)際運(yùn)用，未來積累了指標(biāo)測量經(jīng)驗(yàn)后，可以對指標(biāo)做進(jìn)一步修改和調(diào)整，形成更為完善的指標(biāo)版本。