王興鋒

（南京審計大學，江蘇 南京 211815）

1 研究背景及文獻綜述

伴隨農(nóng)村經(jīng)濟的高速發(fā)展，農(nóng)村的工業(yè)化程度越來越高，水生態(tài)環(huán)境問題愈演愈烈。農(nóng)村水污染治理牽涉多個具有復雜利益訴求的利益主體，各主體的利益博弈讓水污染監(jiān)管責任難以界定，治理政策難以有效執(zhí)行。統(tǒng)籌各方利益，調(diào)適利益摩擦，對鄉(xiāng)村水污染治理具有重要意義。

不同學者從不同的研究視角對鄉(xiāng)村水污染治理進行了研究。許朗等[1]基于水污染治理參與和管理的角度，分析了政策宣傳對農(nóng)村水污染治理支付意愿的影響作用；趙立等[2]基于鄉(xiāng)村水污染的現(xiàn)實問題，提出要建立健全長效管理機制，因地制宜建設農(nóng)村污水處理設施；葉子涵等[3]從治理主體的視角研究得出，采用“以人為中心”公共監(jiān)管方式有助于解決村莊水環(huán)境污染的“公地悲劇”；李雪松[4]根據(jù)科斯定理分析明確水權(quán)對于治理農(nóng)村水污染的重要性；梁流濤等[5]在對農(nóng)村發(fā)展中生態(tài)環(huán)境問題辨析的基礎上，提出要建立符合我國實際的、激勵和約束相容的區(qū)域農(nóng)村生態(tài)環(huán)境決策與管理體系。

利益相關者理論來源于企業(yè)，Ansoff[6]指出，要制定理想的企業(yè)目標，必須綜合平衡考慮企業(yè)的諸多利益相關者之間相互沖突的索取權(quán)。目前，學術界對農(nóng)村水污染的治理主體、治理技術以及治理對策研究較多，但基于利益相關者理論對農(nóng)村水污染治理的研究較少。本文借鑒利益相關者理論，以河南省為例，對鄉(xiāng)村水污染監(jiān)管各利益主體——政府、商業(yè)主、村委會及鄉(xiāng)村公眾的博弈進行剖析，提出平衡他們之間沖突的思路，以期實現(xiàn)鄉(xiāng)村水污染治理效果的最優(yōu)化。

2 鄉(xiāng)村水污染治理利益相關者訴求剖析

鄉(xiāng)村水污染治理的主要利益相關者由政府、商業(yè)主、村委會以及鄉(xiāng)村公眾構(gòu)成，他們各自有著不同的利益訴求，見圖1。

圖1 鄉(xiāng)村水污染治理各利益相關者之間的關系

2.1 逐績的政府

中央和地方政府分別是鄉(xiāng)村水污染治理政策的把控者、制定者和水污染監(jiān)管實施的執(zhí)行者。中央通過宏觀政策把控地方政府治理鄉(xiāng)村水污染的整體方向，而地方政府則需要扮演承擔統(tǒng)籌工作安排、制定污染治理細則及調(diào)動其他主體等任務的復雜角色。但現(xiàn)實是，地方政府往往更看重經(jīng)濟的粗獷發(fā)展所帶來的政治利益——執(zhí)行者的職位升遷、權(quán)力擴大等，在出臺系列污染防治條例的同時，在政策制定與實施過程中與多方博弈，使政策的實施效果偏向獲取自身利益，此種結(jié)果造成鄉(xiāng)村水污染的治理政策不完備、不具有執(zhí)行力或?qū)嵤┎焕?，致使鄉(xiāng)村水污染治理的效果大打折扣。

2.2 經(jīng)濟理性的商業(yè)主

眾多鄉(xiāng)村中小企業(yè)的核心利益訴求是追逐利潤。規(guī)模較小又無法獲得設備補貼和支持的鄉(xiāng)村企業(yè)大多選擇以忽視污水處理來降低成本，比如當政府監(jiān)督不到位時，出于“法不責眾”心理選擇投機取巧，趁雨天或夜晚排出大量的未經(jīng)處理的廢水廢渣，甚至部分企業(yè)為降低生產(chǎn)成本，利用不正當?shù)睦骊P系尋求政府的庇護以獲得更多的排污指標。

2.3 重人情的村委會

村委會作為基礎管理組織，承擔著實施具體水污染處理措施的重擔，本村水環(huán)境的改善除了是自身健康生活的利益需求，有些甚至是其政治利益訴求。為了村居環(huán)境及政績，村委會向上級部門反映本村遇到的部分問題，爭求資金、技術以及政策支持，但由于村委會與其所在地方企業(yè)存在遠近不同的關系，復雜的人情關系網(wǎng)使村委會在監(jiān)督排污時充當部分企業(yè)的“保護傘”，在監(jiān)督公眾層面礙于“情面”管理松散從而造成疏漏，他們復雜的利益訴求使得地方政府所獲信息與現(xiàn)實狀況不對稱。在政策執(zhí)行方面，他們只選擇實施部分治理舉措，許多政策無法完全落實。

2.4 沉默的鄉(xiāng)村公眾

村民直接受益于鄉(xiāng)村水污染治理，同時也是水污染治理的參與者與實施者，但往往他們自身環(huán)保意識欠佳，環(huán)保知識不足，在生產(chǎn)生活中成為污染水源的“罪魁禍首”。一些排污企業(yè)與村委會以及地方政府“結(jié)盟”，強勢的權(quán)力壓力迫使村民不敢表達自身真實想法。另外，大部分村民環(huán)保意識不夠，水污染治理監(jiān)管惰性也是使得村民缺位于水污染治理的重要原因。

3 利益相關者視角下河南省鄉(xiāng)村水污染治理困境

1）治理責任難界定，易致地方政府不作為。在河南省鄉(xiāng)村水污染治理的過程中，地方政府多頭管理現(xiàn)象嚴重，治理舉措多流于形式，諸多村民見各部門的政策都“無關痛癢”，潛意識認為政府才是水污染治理的負責者，自身力量微不足道，這就致使地方政府落實水污染治理相關政策時得不到群眾支持。更為重要的是，治理責任沒有明確規(guī)定以及清晰量化并捆綁至具體部門或個人，致使具體獎懲規(guī)則無法制定，沒有正負向的激勵或壓力，易致地方政府不作為。

2）缺乏激勵機制，公眾及村委會治理態(tài)度消極。從水污染治理來講，一些政府人員為追求政績重建設輕管理，對于水污染治理缺乏有力監(jiān)管，公眾大多采取“搭便車”行為；從污染預防來講，政府出臺相關政策鼓勵農(nóng)民采用較環(huán)保的化肥農(nóng)藥以及現(xiàn)代化耕作技術，但河南省農(nóng)村區(qū)域較廣泛，地塊較分散，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，難以吸引相關人才，諸多引進現(xiàn)代化綠色技術和先進人才等的政策未被有效落實，村委會作為公眾及政府的紐帶，環(huán)保政策的無法落實及資金的匱乏打消了大部分“帶頭人”的積極性。

3）過度追逐利益，企業(yè)排污成本過低。新農(nóng)村和城鎮(zhèn)化建設高速發(fā)展，吸引了河南省部分高污染工業(yè)企業(yè)逐步由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村， “遍地開花”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)往往優(yōu)先選擇逐利降本而忽略水污染的產(chǎn)生與治理。以焦作市為例，對于按照標準征收企業(yè)排污費和鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理費，當?shù)卮迕?、企業(yè)及基層干部無法統(tǒng)一意見，導致污水處理費用的征繳工作難以開展。除此之外，環(huán)境整治資金多來源于中央及地方財政補助，由于資金的局限性，一些欠發(fā)達地區(qū)企業(yè)難以得到補貼或支持。

4）各方博弈，水污染治理政策難以有效執(zhí)行。水污染治理需要各方面多層級的協(xié)同合作，但各主體于此過程中利益訴求往往呈現(xiàn)差異化甚至相悖，比如，政企都有追求經(jīng)濟利益的目標，為了達成目標，企業(yè)滿足政府經(jīng)濟發(fā)展的政績需要，政府則對企業(yè)排污行為“睜一只眼閉一只眼”，這一行為挫傷了公眾參與污水治理的積極性。因缺少各方參與，水污染治理效果大打折扣。

4 河南省鄉(xiāng)村水污染困境的消解路徑

1）權(quán)責統(tǒng)一，將“責”與“懲”掛鉤。責任的明確及細分是水污染有效治理的前提，只有將各主體權(quán)責一一對應并出臺明確的制度及行為準則，才能形成各方共同行動、互相監(jiān)督的局面。地方政府對村委會及企業(yè)進行督查考核，村委會向上爭取治理資金和基礎設施投入，向下做好監(jiān)督和管理，大力開展水環(huán)境改善行動。公眾則肩負著提供真實信息和監(jiān)督村委會、商業(yè)主與政府的責任，進一步將懲罰量化。未有效履行責任者都應受到處罰。

2）構(gòu)筑激勵機制，動員鄉(xiāng)村公眾及村委會參與水污染治理。鄉(xiāng)村公眾以及村委會作為鄉(xiāng)村水污染治理的重要主體，水污染關乎其切身利益，但現(xiàn)有激勵機制不夠完善，未能使其產(chǎn)生足夠的執(zhí)行動力。因此政府應加大財政支持力度，更多地開展鄉(xiāng)村環(huán)保宣傳及知識普及活動，使鄉(xiāng)村公眾及村委會具備環(huán)保意識及能力；以給予榮譽和物質(zhì)獎勵的形式激勵先進履行者，以提拔等方式激勵村委干部；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，賦予公眾及村委會水污染治理決策權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，增強其參與感與使命感。

3）提高企業(yè)排污成本，限制和整治鄉(xiāng)村重污染企業(yè)排污行為。提高企業(yè)排污成本，首先，要限制重污染企業(yè)排污體量，加大對重污染中小企業(yè)的排污設備財政支持力度，對資質(zhì)不符合要求及屢教不改的企業(yè)予以關停。然后，加強落實排污費的征繳工作，對抗拒繳費者予以行政處罰或停業(yè)警告處理，將征繳工作落實到各部門甚至個人，并針對征繳情況給予獎勵或處罰。最后，設置專人專崗對企業(yè)日常排污行為進行檢測并記錄，統(tǒng)計分析企業(yè)的年度季度污染狀況并予以獎懲。

4）統(tǒng)籌各方利益，構(gòu)筑完善的政策執(zhí)行體系。給予地方政府資金等多方面的支持，構(gòu)筑政策執(zhí)行體系，建立鄉(xiāng)村水污染治理共同體機構(gòu)，并設立獨立考核機構(gòu)回應各方訴求，將量化的治理成效作為晉升的重要考核標準。加強監(jiān)督企業(yè)、村委會對政策執(zhí)行的落實情況，同時，完善地方政府與公眾的直接溝通渠道建設，以減輕政策執(zhí)行的阻力，政策落實則剛好能回應地方政府的政績訴求，這樣有利于構(gòu)筑水污染治理的利益共同體，形成各方協(xié)同共治的良好局面。