姜兵仁，粟蕓，胡佑安

1.湖南瀟湘大數(shù)據(jù)研究院；2.湖南工商大學(xué)

一、引言

城市自發(fā)展以來，不同階段面臨著不同的突發(fā)自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件的威脅。在人類歷史發(fā)展進(jìn)程中，傳染病的爆發(fā)給城市韌性能力建設(shè)帶來了考驗(yàn)。

隨著人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不斷發(fā)展和全球人員的流動(dòng)，使得新冠肺炎疫情不斷蔓延，這給全世界人民造成了巨大的生命和財(cái)產(chǎn)損失。根據(jù)世界銀行公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截止到2022年2月，新冠肺炎疫情導(dǎo)致全球教育系統(tǒng)基本陷入停滯，超過16億學(xué)生和教師受到學(xué)校停課的影響，全球整體經(jīng)濟(jì)損失有可能高達(dá)17萬億美元。同時(shí)，約翰斯·霍普金斯大學(xué)的統(tǒng)計(jì)顯示，全球新冠確診人數(shù)已經(jīng)破4億，造成了數(shù)百萬人死亡。

現(xiàn)代城市圈人員密集程度高，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人員流動(dòng)頻繁，特別是大城市往往容易成為疫情的重災(zāi)區(qū)。在我國一些大城市，武漢、南京和西安等地相繼出現(xiàn)聚集性病例，城市的衛(wèi)生治理能力面臨巨大考驗(yàn)。這些城市在國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下迅速采取應(yīng)對(duì)措施，專家組和醫(yī)療隊(duì)迅速支援，實(shí)施區(qū)域封控，進(jìn)行全員核酸檢測，開展物資調(diào)度和人員救治，有效遏制了病毒的進(jìn)一步傳播，這使得我國在城市應(yīng)急管理、物資統(tǒng)籌調(diào)配和衛(wèi)生安全治理方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，表現(xiàn)出了強(qiáng)大的現(xiàn)代化治理能力。同時(shí)，新冠肺炎疫情期間城市治理也暴露出許多不足之處，存在醫(yī)療設(shè)施體系不健全、疫情防控體系不完善和醫(yī)療信息系統(tǒng)不發(fā)達(dá)等問題。對(duì)于未來城市的衛(wèi)生安全管理體系建設(shè)，我們需要進(jìn)一步反思。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件與衛(wèi)生安全韌性

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生、造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體不明原因疾病、重大食物中毒和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。自21世紀(jì)以來，全球范圍內(nèi)爆發(fā)了SARS、甲型H1N1和新冠病毒等重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，這幾次傳染病疫情影響范圍廣、破壞性大，采用常規(guī)管理體系無法有效地應(yīng)對(duì)處置。針對(duì)未來可能出現(xiàn)的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，引入了韌性的概念，重構(gòu)城市衛(wèi)生安全治理體系。

韌性（Resilience）這個(gè)詞最早源于工程概念，后逐漸應(yīng)用于生態(tài)學(xué)中，被認(rèn)為是“自然系統(tǒng)應(yīng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)變化時(shí)的持久性”[1]。為進(jìn)一步提升對(duì)城市韌性水平的認(rèn)知，國內(nèi)外學(xué)者從不同角度進(jìn)行研究。洛克菲勒基金會(huì)用績效指標(biāo)來描述韌性城市框架[2]。杰哈論述了城市韌性的組成部分，即基礎(chǔ)設(shè)施韌性、制度韌性、經(jīng)濟(jì)韌性和社會(huì)韌性[3]。李亞和翟國方從經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性、環(huán)境韌性、社區(qū)韌性、基礎(chǔ)設(shè)施韌性及組織韌性6個(gè)方面構(gòu)建我國城市災(zāi)害韌性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并對(duì)全國288個(gè)地級(jí)市的災(zāi)害韌性進(jìn)行了評(píng)估[4]。孫陽等為解決城市發(fā)展中出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)、環(huán)境破壞、自然災(zāi)害等不確定性問題[5]，對(duì)長三角地區(qū)16個(gè)地級(jí)城市的韌性程度及其空間狀態(tài)作出評(píng)價(jià)，并確定測度標(biāo)準(zhǔn)值。

近年來受新冠肺炎疫情影響，我國一些專家學(xué)者開展了衛(wèi)生安全韌性相關(guān)研究，為衛(wèi)生安全治理提供了新的視野。容志提出了衛(wèi)生安全韌性的理念和理論，從城市治理結(jié)構(gòu)、規(guī)劃資源配置、衛(wèi)生應(yīng)急管理等多個(gè)方面推陳創(chuàng)新，為城市衛(wèi)生安全治理提供了分析框架和實(shí)踐路徑[6]。張宇峰等構(gòu)建城市公共衛(wèi)生安全韌性智能化水平模型，將樣本城市分為韌性城市、發(fā)展型城市、脆弱型城市和欠發(fā)展型城市4類[7]，對(duì)城市公共衛(wèi)生智能化水平進(jìn)行評(píng)估。周一丹等構(gòu)建了冗余性視角下醫(yī)院應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的韌性建設(shè)框架[8]，提出具備韌性的醫(yī)院有能力承受沖擊從而維持自身穩(wěn)定運(yùn)行。

盡管研究角度不同，但韌性城市研究顯然已經(jīng)成為當(dāng)今城市發(fā)展的一個(gè)重大課題。為進(jìn)一步提升我國城市公共衛(wèi)生現(xiàn)代化治理水平，需將“韌性”理念運(yùn)用到城市減災(zāi)科學(xué)研究中，進(jìn)行全周期的管理，強(qiáng)調(diào)城市對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)防、事中適應(yīng)、事后學(xué)習(xí)能力，具體如圖1所示。韌性城市理論為城市衛(wèi)生安全發(fā)展指明了新的方向和路徑，為系統(tǒng)性防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、高水平推進(jìn)城市現(xiàn)代化治理提供了有效參考和借鑒。

圖1 衛(wèi)生安全韌性全周期管理流程

三、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下城市治理難題

過去30年來，全世界范疇內(nèi)新的傳染病呈現(xiàn)顯著增長的趨勢，常常在全世界造成嚴(yán)重的公共衛(wèi)生問題。新發(fā)傳染病具有可變異性、高傳染性、早期高病死率的特點(diǎn)。病毒可通過飛沫傳播和密切接觸傳播，在傳播過程中可能發(fā)生變異，研發(fā)出的藥物對(duì)變異毒株的藥物療效可能減弱甚至無效。同時(shí)，由于早期發(fā)現(xiàn)及診斷較為困難，缺乏針對(duì)性的治療手段，疫苗研發(fā)周期長，只能采用常規(guī)藥物治療，造成病死率比較高。因而，在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，城市衛(wèi)生安全治理需解決如下三個(gè)難題：

第一，快速精準(zhǔn)感知。依據(jù)近兩年國內(nèi)部分地區(qū)新冠肺炎疫情暴發(fā)的情況來看，在精準(zhǔn)感知上有所不足，當(dāng)某地區(qū)發(fā)現(xiàn)疫情時(shí)，病毒已經(jīng)傳播了一段時(shí)間。從本質(zhì)上講，這是一個(gè)精準(zhǔn)感知的問題，即準(zhǔn)確感知致病因子、病例、受感染的人員等并形成信息，為后續(xù)響應(yīng)行動(dòng)提供基礎(chǔ)。缺乏深厚、前沿的病毒學(xué)基礎(chǔ)研究和快速、靈敏、準(zhǔn)確、簡便的現(xiàn)場檢測技術(shù)，無法進(jìn)行快速診斷并及時(shí)采取防控措施。同時(shí)，新發(fā)疫情的識(shí)別、確認(rèn)、預(yù)警以及感染人群的檢測和識(shí)別等又是典型的管理性行為和社會(huì)性行動(dòng)，需要依靠多層面、多尺度和多元化的組織和人員的協(xié)同配合才能有效完成。從臨床醫(yī)生的病例報(bào)告到疾病控制中心的預(yù)警，需要相關(guān)專業(yè)人員的協(xié)同研判和集體決策。因此，城市管理需要加強(qiáng)信息化建設(shè)，避免疫情信息傳遞中的延誤和失真，不斷提升感知能力。感知能力越強(qiáng)，管控精度越高，響應(yīng)速度越快，社會(huì)成本就越少，人民的生命健康損失就越小，可以說衛(wèi)生安全韌性越強(qiáng)。

第二，最低功能維持。疫情防控期間，為減少人員流動(dòng)和聚集，政府需要執(zhí)行一系列管控措施，其中包括嚴(yán)禁聚眾、交通管制、娛樂場所停業(yè)和社區(qū)封閉等措施。政府必須能夠在短時(shí)間內(nèi)按下“暫停鍵”，讓局部甚至整個(gè)城市系統(tǒng)“靜止”下來，然而，很多城市管理者是缺乏這種能力的。同時(shí)，這一政策的實(shí)施還會(huì)帶來接連不斷的社會(huì)問題，包括生活物資供給不足、生產(chǎn)活動(dòng)銳減、失業(yè)人群劇增、車房貸款斷供和醫(yī)療資源失衡等，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下行和金融風(fēng)險(xiǎn)，給人民群眾的正常生活造成巨大困擾。如何在“城市靜止”狀態(tài)下維持城市居民最基本的生活運(yùn)轉(zhuǎn)，保障城市居民基礎(chǔ)的生活和醫(yī)療服務(wù)，正是衛(wèi)生安全韌性城市建設(shè)中城市管理者需要解決的重要問題。

疫情常態(tài)均衡。當(dāng)前的新冠肺炎疫情傳播范圍廣，難以完全根除。因此，城市管理者需要做好疫情常態(tài)化的準(zhǔn)備工作，在疫情來臨時(shí)，最大程度地減少城市生活損失，維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在突發(fā)重大衛(wèi)生公共事件發(fā)生時(shí)，政府能快速啟動(dòng)應(yīng)急管理體系，迅速進(jìn)入疫情狀態(tài)以抵御外來沖擊。同時(shí)，應(yīng)保證應(yīng)急衛(wèi)生醫(yī)療用品儲(chǔ)備量，并且要有足夠的應(yīng)急資源調(diào)度能力。在新冠肺炎疫情發(fā)生時(shí)，資源的生產(chǎn)和供給能力能滿足應(yīng)急需求，可以有效應(yīng)對(duì)重大突發(fā)疫情的沖擊，以免因?yàn)獒t(yī)療衛(wèi)生用品和應(yīng)急物資的短缺而造成人民生命健康損失。然而，考慮到成本運(yùn)營問題，不可能按照最大需求儲(chǔ)備和維持醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和資源，這就需要制定完備的調(diào)度和儲(chǔ)備策略，給城市的資源生產(chǎn)、儲(chǔ)備供應(yīng)和應(yīng)急調(diào)配提出了挑戰(zhàn)。

四、應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的韌性城市戰(zhàn)略措施

2020年至今的近兩年時(shí)間里，中國抗擊新冠肺炎疫情斗爭取得了重大成果，但另一方面也暴露出城市治理中存在的短板和不足，包括應(yīng)對(duì)重大衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急管理體系尚未建立健全，衛(wèi)生資源配置不均衡；新發(fā)傳染病的監(jiān)測、識(shí)別能力需要進(jìn)一步提高；國家應(yīng)急管理體系與基層社區(qū)治理之間銜接不緊密、機(jī)制不順暢；數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)不牢固，針對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)治理的場景開發(fā)有限等。面對(duì)疫情防控中出現(xiàn)的問題，本文提出了以下應(yīng)對(duì)策略：

第一，健全以人為本的城市衛(wèi)生治理體系。要始終堅(jiān)持以人為本的理念，始終為人民服務(wù)。城市的發(fā)展和治理離不開廣大人民群眾，在執(zhí)行疫情政策時(shí)，要一切以人民為中心，切勿“一刀切”。要堅(jiān)持人民至上的理念，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，在衛(wèi)生安全治理的各方面和全過程中要時(shí)刻了解群眾的現(xiàn)實(shí)需求，尤其要關(guān)注應(yīng)急情況下弱勢群體的生活狀況，給予相應(yīng)的政策幫助，開放綠色通道，防止意外事件的發(fā)生，讓人民群眾享有基本的生活保障和醫(yī)療服務(wù)。要始終把人民健康放在首位，堅(jiān)持預(yù)防為主、標(biāo)本兼治，健全黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善跨部門合作機(jī)制，提升社會(huì)群眾的愛國衛(wèi)生群防群治意識(shí)，形成廣泛參與的社會(huì)氛圍。

第二，構(gòu)建韌性城市智慧化衛(wèi)生安全體系。以城市“智慧大腦”作為城市指揮中心，融合韌性理念，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新技術(shù)，全面感知城市的衛(wèi)生韌性狀態(tài)，通過對(duì)海量動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)進(jìn)行有效分析，并集成為對(duì)城市治理有價(jià)值的信息，挖掘隱藏在其背后的規(guī)律，對(duì)多元異構(gòu)信息實(shí)時(shí)進(jìn)行客觀分析并獲取正確的反饋，重構(gòu)政府與社會(huì)各主體之間的連接方式。對(duì)新生衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)高效預(yù)警，及時(shí)預(yù)判并促進(jìn)資源共享和跨部門、跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，自動(dòng)調(diào)配社會(huì)公共資源，強(qiáng)化城市風(fēng)險(xiǎn)防控體系，實(shí)時(shí)修正城市運(yùn)行中的缺陷，并進(jìn)行統(tǒng)籌安排，進(jìn)而對(duì)城市的應(yīng)災(zāi)行動(dòng)提供強(qiáng)有力的實(shí)施方案，使城市在突發(fā)衛(wèi)生事件中保持韌性。

第三，健全全周期衛(wèi)生安全管理體系。在衛(wèi)生事件發(fā)生前，要強(qiáng)化群眾的感知能力，在社區(qū)和學(xué)校積極開展衛(wèi)生安全講座，提升人民群眾衛(wèi)生防范意識(shí)，預(yù)防病毒的感染和傳播，盡可能做好防范。在事件發(fā)生時(shí)，構(gòu)建傳染病“監(jiān)測—上報(bào)—流調(diào)—檢測—隔離—救治—監(jiān)測”的精準(zhǔn)感知與敏捷響應(yīng)的閉環(huán)管理機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)源頭治理，提高精準(zhǔn)感知能力，防止病毒進(jìn)一步擴(kuò)散。要全面總結(jié)各地的疫情防控經(jīng)驗(yàn)，形成標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、敏捷性的響應(yīng)流程和操作指南，包括密切接觸者無遺漏隔離觀察，核心區(qū)域無死角核酸檢測，關(guān)聯(lián)社區(qū)無條件封閉管理等。在疫情結(jié)束后，要總結(jié)衛(wèi)生安全管理中的不足和短板，堵住疫情防控漏洞，完善應(yīng)急響應(yīng)、物資調(diào)配、信息發(fā)布和病人救治的各個(gè)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化衛(wèi)生安全韌性。

第四，完善基于社區(qū)的衛(wèi)生管理與服務(wù)體系。社區(qū)是構(gòu)成城市生產(chǎn)和生活的基本單元，社區(qū)衛(wèi)生韌性是提升城市韌性衛(wèi)生安全水平的重要部分。在新冠疫情期間，社區(qū)治理發(fā)揮了重要作用，社區(qū)自我管理減輕了政府的壓力。要積極發(fā)揮黨員先鋒模范作用，推動(dòng)城市治理的重心和配套資源向街道社區(qū)下沉，探索建立基層政府面向社區(qū)的治理資源統(tǒng)籌機(jī)制。

要引導(dǎo)居民參與志愿服務(wù)，開展相應(yīng)的服務(wù)培訓(xùn)，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)公眾的積極性，關(guān)照有基礎(chǔ)疾病和生活困難的家庭，完成基層信息登記、體溫檢測、居家隔離和生活物資配送等工作，形成社區(qū)互助聯(lián)合體。

五、結(jié)語

如今，城市規(guī)模越來越大，人口密集程度越來越高，面對(duì)傳染病的威脅比以往任何時(shí)候都顯得更加脆弱。因而，在危害難以預(yù)測的情況下，降低脆弱性、提升韌性是降低風(fēng)險(xiǎn)的唯一途徑。新型冠狀病毒疫情正考驗(yàn)著我國城市乃至全球，如何提高城市面對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件等不確定性風(fēng)險(xiǎn)的快速響應(yīng)能力、自適應(yīng)能力與自恢復(fù)能力，是疫情常態(tài)下城市管理者必須關(guān)注的重要問題。新冠疫情會(huì)慢慢消失，但傳染病的威脅不會(huì)消失，人類無法預(yù)測下一次會(huì)出現(xiàn)何種病毒。我國需要在總結(jié)多次疫情的經(jīng)驗(yàn)上進(jìn)一步提升城市應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，做好城市未來規(guī)劃布局，用中國智慧打造中國方案，有效應(yīng)對(duì)一切衛(wèi)生安全問題，保障人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。