胡寶珍 歐淵華 劉 靜

黨的十九大報(bào)告指出：“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！苯?jīng)過兩年的部署和實(shí)踐探索，十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”。2020年《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》要求，“加強(qiáng)黨對法治鄉(xiāng)村建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。黨中央從頂層設(shè)計(jì)上為鄉(xiāng)村治理實(shí)踐指明了方向。本研究在國家政策和既有研究基礎(chǔ)上，聚焦福建鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，兩度開展實(shí)地調(diào)研。第一次調(diào)研：2020年1月，課題組發(fā)動(dòng)福建警察學(xué)院7個(gè)系共97名常住農(nóng)村的學(xué)生在寒假期間對自己所在的鄉(xiāng)村進(jìn)行調(diào)研，加上課題組調(diào)研的13個(gè)鄉(xiāng)村，共調(diào)研了109個(gè)鄉(xiāng)村。第二次調(diào)研：2020年9月，課題組集中對2019年《關(guān)于全國鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)候選名單的公示通知》中福建省入選的4個(gè)鎮(zhèn)、40個(gè)示范村及習(xí)近平總書記曾到訪的部分鄉(xiāng)村開展抽樣調(diào)研，范圍涉及全省9個(gè)設(shè)區(qū)市的45個(gè)鄉(xiāng)村，主要采用實(shí)地走訪和發(fā)放問卷的方式進(jìn)行，共收回問卷2331份。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，福建鄉(xiāng)村治理通過示范村的探索，初步形成了“自上而下”的政府力量和“自下而上”的社會(huì)力量“上下聯(lián)動(dòng)”的鄉(xiāng)村治理模式，促進(jìn)生成了黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、村委會(huì)的治理權(quán)、村民的參與權(quán)、企業(yè)的經(jīng)營權(quán)“四權(quán)合一”的新型鄉(xiāng)村治理格局。在“上下聯(lián)動(dòng)”的治理模式總框架下，福建鄉(xiāng)村治理取得了一些經(jīng)驗(yàn)：第一，村干部是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵。福建部分示范村中“能人治村”現(xiàn)象較突出，并在鄉(xiāng)村治理中呈現(xiàn)出“示范”效應(yīng)，發(fā)揮出以“點(diǎn)”連“線”成“片”的區(qū)域聯(lián)動(dòng)作用。第二，新鄉(xiāng)賢參與是鄉(xiāng)村治理的重要補(bǔ)充。福建部分示范村開啟“新鄉(xiāng)賢”參與鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐探索，形成了“新鄉(xiāng)賢+理事會(huì)”“新鄉(xiāng)賢+項(xiàng)目”“新鄉(xiāng)賢+基金”“新鄉(xiāng)賢+互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)”等形式多樣的“新鄉(xiāng)賢+”范式。第三，專業(yè)賦能是鄉(xiāng)村治理的重要外力。相對鄉(xiāng)村內(nèi)生主體而言，專業(yè)第三方力量作為“局外人”，與鄉(xiāng)村其他主體不存在利益糾葛，同時(shí)還會(huì)因其具有一定的專業(yè)知識(shí)而受到村民信賴。第四，協(xié)商民主是鄉(xiāng)村治理的重要保障。鄉(xiāng)村治理中引入?yún)f(xié)商民主，是我國民主政治對以“致治”為核心的求實(shí)傳統(tǒng)的回歸。(1)楊光斌：《政治學(xué)研究范式的轉(zhuǎn)型：從“求變”到“求治”——政治學(xué)學(xué)科史的視角》,《中國政治學(xué)》2018年第1期。協(xié)商民主獨(dú)有的價(jià)值內(nèi)涵和特點(diǎn)，使其能夠在鄉(xiāng)村構(gòu)建有效治理的公共平臺(tái)，進(jìn)而化解矛盾、達(dá)成共識(shí)。(2)黃輝祥、付慧媛：《協(xié)商民主嵌入鄉(xiāng)村治理：效用及其限度——基于“一會(huì)一訪”協(xié)商民主實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)分析》,《江漢論壇》2020年第5期。本文通過對福建鄉(xiāng)村治理實(shí)踐進(jìn)行在地性考察，分析鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀，總結(jié)提煉福建示范村鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，厘析現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理存在的實(shí)踐難題，在“三治結(jié)合”的基礎(chǔ)上引入“政治”和“智治”，提出“五治融合”理念，并從整體性治理理論視角闡釋“五治融合”理念的可行性和解釋力，最終形成“五治融合”的鄉(xiāng)村治理進(jìn)路，以期助力于推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

一、當(dāng)前鄉(xiāng)村治理面臨的多維困境

雖然部分示范村在鄉(xiāng)村治理的探索中積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但絕大多數(shù)非示范村和一些示范村在鄉(xiāng)村治理中仍面臨著人才短缺、主體缺失、法治不彰、道德弱化、數(shù)字鴻溝等多個(gè)維度的實(shí)踐難題，這些實(shí)踐難題從根本上阻礙了“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系的完善。

(一)人才短缺，基層黨組織隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不盡合理

基層黨組織是鄉(xiāng)村的核心領(lǐng)導(dǎo)力量，是帶領(lǐng)村民推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的“領(lǐng)頭雁”，(3)于永達(dá)：《切實(shí)提升鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的領(lǐng)導(dǎo)力》,《人民論壇》2019年第6期。其領(lǐng)導(dǎo)力是鄉(xiāng)村治理效能提升的關(guān)鍵。基層黨組織在隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和素質(zhì)方面與當(dāng)下鄉(xiāng)村治理需求仍存在較大的矛盾：一是老齡化傾向明顯。調(diào)研結(jié)果顯示，村基層黨支部領(lǐng)導(dǎo)干部的平均年齡在40～60歲之間，最大的達(dá)70歲，很多鄉(xiāng)村(包括示范村)存在“后繼無人”的狀況。二是文化程度偏低。調(diào)研結(jié)果顯示，村基層黨支部領(lǐng)導(dǎo)干部絕大多數(shù)文化程度僅為初(高)中文化水平，大專及以上學(xué)歷的占比較少。三是本村黨員數(shù)量較少。黨員數(shù)量僅占本村常住人口的2%～3%，最高的也沒有超過5%?！袄淆g化”“文化素質(zhì)偏低”“黨員數(shù)量較少”歸根結(jié)底是人才問題?；鶎狱h組織人才短缺、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不盡合理已成為鄉(xiāng)村治理的最大障礙。

(二)鄉(xiāng)村自治水平偏低

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略最突出的特點(diǎn)是拋棄了以往以城市為中心的發(fā)展理念，把鄉(xiāng)村作為一個(gè)與城市同等重要的發(fā)展單元，突出鄉(xiāng)村的主體性。(4)吳重慶、張慧鵬：《以農(nóng)民組織化重建鄉(xiāng)村主體性：新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)》,《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2018年第3期。村民是鄉(xiāng)村治理的主體，鄉(xiāng)村自治的本質(zhì)是村民參與。調(diào)研中顯示，鄉(xiāng)村自治中村民的主體地位存在一定程度的缺失，有些村民稱從未參與過鄉(xiāng)村事務(wù)，對鄉(xiāng)村事務(wù)不關(guān)心、不參與，甚至認(rèn)為與自己無關(guān)。村民對自身的主體地位認(rèn)知模糊，一些村民認(rèn)為鄉(xiāng)村治理是政府和村干部的事情，參與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生源動(dòng)力不足，存在“等、靠、要”的思想。村民參與鄉(xiāng)村治理的渠道不夠暢通，村民自治的法規(guī)執(zhí)行不到位，重形式輕內(nèi)涵，有些村并沒有建立真正意義上的民主協(xié)商，“一事一議”形同虛設(shè)；再加上鄉(xiāng)村本身人員流失嚴(yán)重，“空心村”“老齡化”“留守化”致使鄉(xiāng)村治理主體缺失，從根本上影響了鄉(xiāng)村自治水平。

(三)鄉(xiāng)村法治建設(shè)較滯后

法治是鄉(xiāng)村治理的保障與穩(wěn)定器，建設(shè)鄉(xiāng)村法治秩序，須通過法律的權(quán)威性力量維系鄉(xiāng)土社會(huì)的基礎(chǔ)秩序，促進(jìn)和諧有序。(5)李牧、李麗：《當(dāng)前鄉(xiāng)村法治秩序構(gòu)建存在的突出問題及解決之道》,《社會(huì)主義研究》2018年第1期。當(dāng)前鄉(xiāng)村法治建設(shè)水平與鄉(xiāng)村治理法治需求之間仍存在差距：一是鄉(xiāng)村法治宣傳未產(chǎn)生預(yù)期效果。有接近40%的被調(diào)研者稱不清楚甚至沒有接觸過鄉(xiāng)村法治宣傳；仍有許多村民不信任司法、迷信權(quán)力，一些村民在遭遇違法犯罪或其他糾紛時(shí)，通常先考慮是否有人情關(guān)系；(6)鐘明曦：《“三治”視角下福建農(nóng)村涉黑涉惡犯罪治理研究》,《福建警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第4期。同時(shí)司法程序的繁雜加劇了村民對司法的不信任，導(dǎo)致其遇到問題時(shí)習(xí)慣采用“非正?！笔侄谓鉀Q，如上訪、暴力等。二是鄉(xiāng)村法律服務(wù)供給不足。現(xiàn)有司法資源配置、法律援助等無法滿足村民需求，不少村民反映遇到與其生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的法律問題時(shí)，缺少獲得咨詢和幫助的便捷方式。三是平安鄉(xiāng)村建設(shè)有待提升。由于鄉(xiāng)村社會(huì)治安防控體系不健全，村民宅基地、家庭婚姻、征地等各種矛盾糾紛以及傳統(tǒng)和新型網(wǎng)絡(luò)違法犯罪形式等相互交織，影響著鄉(xiāng)村治理的實(shí)效。

(四)鄉(xiāng)村德治作用日漸式微

德治在鄉(xiāng)村治理中一直扮演著重要角色，能夠增強(qiáng)自治的有效性，彌補(bǔ)法治不足，提高道德文化水平。(7)喬惠波：《德治在鄉(xiāng)村治理體系中的地位及其實(shí)現(xiàn)路徑研究》,《求實(shí)》2018年第4期。道德教化是德治的實(shí)現(xiàn)方式，是社會(huì)治理的重要手段，是非正式的制度資源。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村德治作用日漸式微，原有的鄉(xiāng)村道德規(guī)范、道德準(zhǔn)則以及道德價(jià)值體系遭受沖擊。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)遭受不良思想的影響，拜金主義、極端功利主義等興起，侵蝕了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村道德規(guī)范和價(jià)值體系。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村熟人社會(huì)，鄉(xiāng)村“能人”發(fā)揮著德治模范作用，對鄉(xiāng)村的德治更具權(quán)威性和影響力?，F(xiàn)階段，很多“能人”都離開了鄉(xiāng)村，傳統(tǒng)的德治主體力量逐步弱化甚至消失，新的德治主體如新鄉(xiāng)賢、社會(huì)公益組織、本村大學(xué)生、鄉(xiāng)村中小學(xué)教師等，并未得到應(yīng)有的重視。

(五)數(shù)字鴻溝，鄉(xiāng)村技術(shù)治理嵌入不足

技術(shù)在鄉(xiāng)村治理中的應(yīng)用，旨在通過互聯(lián)網(wǎng)驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”鄉(xiāng)村治理模式。(8)何陽、湯志偉：《互聯(lián)網(wǎng)驅(qū)動(dòng)的“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)》,《中國行政管理》2019年第11期?！稊?shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》強(qiáng)調(diào)：“著力發(fā)揮信息化在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)支撐作用，構(gòu)建鄉(xiāng)村數(shù)字治理新體系?！痹谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村技術(shù)治理嵌入不足：一是在鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)村信息化作為鄉(xiāng)村治理的“新基建”并未引起重視，許多鄉(xiāng)村“忽略”了信息化建設(shè)。二是“技術(shù)下鄉(xiāng)”過程中仍存在很多問題，技術(shù)覆蓋的范圍有限且深度不足，缺乏均等化發(fā)展。如鄉(xiāng)村“雪亮工程”的建設(shè)，在示范村基本實(shí)現(xiàn)了全域覆蓋，而在大多數(shù)非示范村卻并未普及，視頻監(jiān)控僅設(shè)置在鄉(xiāng)村出入口且有些是非高清的?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”融入鄉(xiāng)村治理的機(jī)制也尚未建立，鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)不夠完善、運(yùn)行不夠順暢，無法有效實(shí)現(xiàn)技術(shù)賦能賦權(quán)鄉(xiāng)村治理。

二、從“三治結(jié)合”到“五治融合”：建構(gòu)鄉(xiāng)村治理體系的整體性視域

(一)實(shí)踐回應(yīng)：“五治融合”理念提出的動(dòng)因

在國家推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的當(dāng)下，縱觀福建鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐探索進(jìn)程，福建示范村對鄉(xiāng)村治理的探索創(chuàng)新圍繞完善自治、法治、德治“三治結(jié)合”的實(shí)踐邏輯，并用探索經(jīng)驗(yàn)證實(shí)了黨建引領(lǐng)在健全和完善“三治結(jié)合”中發(fā)揮的組織、整合、協(xié)調(diào)功能，部分示范村在推進(jìn)“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系實(shí)踐探索中也意識(shí)到了科技的重要性，技術(shù)治理的賦能賦權(quán)同樣有助于健全和完善“三治結(jié)合”。與此同時(shí)，當(dāng)前絕大多數(shù)非示范村和一些示范村在健全“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系中面臨的多維實(shí)踐難題表明，單一的手段很難從根本上解決問題，應(yīng)依據(jù)現(xiàn)有治理經(jīng)驗(yàn)，從整體出發(fā)，通過“黨建引領(lǐng)”與“科技支撐”系統(tǒng)性地健全和完善“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系，“五治融合”治理理念應(yīng)運(yùn)而生。

(二)理論指引：“五治融合”理念的理論基礎(chǔ)

從根本上講，“五治融合”鄉(xiāng)村治理體系是基于習(xí)近平總書記關(guān)于社會(huì)治理的新理念新思想而提出的。習(xí)近平指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”習(xí)總書記的系統(tǒng)、綜合治理理念為當(dāng)下鄉(xiāng)村治理體系的建構(gòu)明確了思路，提供了整體性治理視域。整體性治理理論最初由英國學(xué)者佩里·希克斯提出，他認(rèn)為政府的改革要以解決社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題為導(dǎo)向，注重協(xié)調(diào)、協(xié)作、預(yù)防和整合，并以此走向綜合、整體、跨界和一站式的治理。他指出，新興信息與通訊技術(shù)以及信息系統(tǒng)為整體性政府提供了潛能。(9)Perri 6,Holistic Government,London:Demos,1997,pp.37-49. Perri 6, Diana Leat, Kimberly Seltzer, Gerry Stoker, Governing in the Round: Strategies for Holistic Government, London: Demos,1999,pp.9-14.?？怂拐J(rèn)為，整體性治理理論包括協(xié)調(diào)和整合兩個(gè)階段，強(qiáng)調(diào)整體責(zé)任意識(shí)、推崇無縫隙服務(wù)(摒棄碎片化服務(wù))以及倡導(dǎo)多元協(xié)作主體間彼此信任，以此達(dá)至有效的整合和協(xié)調(diào)。(10)Perri 6, Diana Leat, Kimberly Seltzer, Gerry Stoker, Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda, New York：Palgrave, 2002, p.36,119,169.帕特克·登利維是整體性治理理論的另一代表性人物，他認(rèn)為整體性治理強(qiáng)調(diào)重新整合(reintegration)、基于民眾需求的整體治理(needs-based holism)，以及基于電子政務(wù)的數(shù)字化變革(digitization changes)。(11)Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow, Jane Tinkler, Digital Era Governance: IT Corporations, the State and E-Government,New York: Oxford University Press, 2006, pp.227-228.由此觀之，整體性治理與鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新具有較高的理論契合性，為破解鄉(xiāng)村治理碎片化問題、促進(jìn)鄉(xiāng)村多元主體協(xié)同合作和鄉(xiāng)村治理整體發(fā)力提供了全新的治理模式參考。(12)龐鳳芝：《整體性治理與基層工作機(jī)制創(chuàng)新路徑探析》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2021年第8期。

(三)理念闡釋：“五治融合”理念的核心要素及其關(guān)系

1.“五治融合”的核心要素闡釋?！拔逯稳诤稀笔窃凇叭谓Y(jié)合”的基礎(chǔ)上提出的，其目標(biāo)指向健全和完善“三治結(jié)合”，其核心要素由“政治+自治、法治、德治+智治”組成?！拔逯稳诤稀钡泥l(xiāng)村治理體系更具全面性和時(shí)代性，是當(dāng)前鄉(xiāng)村整體性、系統(tǒng)性治理的關(guān)鍵，其實(shí)踐邏輯體現(xiàn)在，通過“政治”黨建引領(lǐng)和“智治”科技支撐進(jìn)一步強(qiáng)化“自治”“法治”“德治”的作用，具體如圖1所示。

圖1 “五治融合”鄉(xiāng)村治理體系

2.“五治融合”核心要素間的關(guān)系分析。與“三治結(jié)合”相比，“五治融合”理念的關(guān)鍵在于提出了“政治”和“智治”。其一，“政治”發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，保障“自治”“法治”“德治”功能的實(shí)現(xiàn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，也是國家治理的優(yōu)勢所在。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)保持高速增長，社會(huì)持續(xù)維持穩(wěn)定，其中最重要的原因之一就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能把各種積極因素充分調(diào)動(dòng)起來，形成統(tǒng)一意志推進(jìn)國家治理。(13)陳柏峰：《習(xí)近平法治思想中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”理論》，《法商研究》,2021年第3期。在鄉(xiāng)村治理過程中，也要充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)的治理優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位以及組織特性，使基層黨組織可以成為鄉(xiāng)村治理的超能型引領(lǐng)主體，(14)張明皓、豆書龍：《黨建引領(lǐng)“三治結(jié)合”：機(jī)制構(gòu)建、內(nèi)在張力與優(yōu)化向度》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2021年第1期。鄉(xiāng)村自治、法治、德治力量的成熟發(fā)展需要尋求政黨力量的引導(dǎo)和規(guī)范。因此，在“五治融合”的鄉(xiāng)村治理體系中，黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮“政治”引領(lǐng)作用，通過組織、整合、協(xié)調(diào)，從整體性治理視角最大限度地調(diào)動(dòng)“自治”的核心功能、“法治”的保障功能和“德治”的基礎(chǔ)功能，以及“三治”的融合互動(dòng)；同理，“三治”功能的發(fā)揮和融合互動(dòng)又通過鄉(xiāng)村治理效能提升村民的國家認(rèn)同，進(jìn)而鞏固國家政權(quán)的穩(wěn)定。換言之，政治引領(lǐng)和整合的根本在于獲取認(rèn)同與凝聚社會(huì)，關(guān)鍵在于黨組織、黨員和村民等各類主體的積極參與。綜合來講，鄉(xiāng)村善治探求的是政黨“秩序”與社會(huì)“活力”的良性互動(dòng)，通過鄉(xiāng)村實(shí)踐達(dá)致黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的有機(jī)統(tǒng)一，通過宏觀上的組織引領(lǐng)、微觀上的黨員參與和廣泛性的協(xié)商自治，規(guī)范性、整合性的政黨因素有機(jī)嵌入自主性、分散性的鄉(xiāng)村組織，調(diào)動(dòng)社會(huì)成員參與鄉(xiāng)村治理，促進(jìn)治理動(dòng)力的內(nèi)在生成。(15)袁方成、楊燦：《嵌入式整合：后“政黨下鄉(xiāng)”時(shí)代鄉(xiāng)村治理的政黨邏輯》，《學(xué)?！?019年第2期。其二，“智治”發(fā)揮科技支撐作用，促進(jìn)“自治”“法治”“德治”的融合互動(dòng)。互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)憑借其虛擬溝通、實(shí)時(shí)在線、掌上服務(wù)等技術(shù)工具，成為國家政權(quán)整合鄉(xiāng)土社會(huì)的重要實(shí)踐維度。(16)郭明：《互聯(lián)網(wǎng)下鄉(xiāng)：國家政權(quán)對鄉(xiāng)土社會(huì)的“數(shù)字整合”》，《電子政務(wù)》2020年第12期。以互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等為代表的新一代信息技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理，通過技術(shù)擴(kuò)散和場景改造等方式實(shí)現(xiàn)行動(dòng)主體的權(quán)利回歸和能力提升。(17)王冠群、杜永康：《技術(shù)賦能下“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建——基于蘇北F縣的個(gè)案研究》，《社會(huì)科學(xué)研究》2021年第5期。

三、基于“五治融合”的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐進(jìn)路

(一)破解人才短缺問題，打造新時(shí)代鄉(xiāng)村治理人才體系

目前制約鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的因素主要是人才和產(chǎn)業(yè)，其中，人才問題最為迫切。如前文所述，鄉(xiāng)村人才流失嚴(yán)重，“空心村”“老齡化”致使鄉(xiāng)村治理主體弱化、治理的內(nèi)生源動(dòng)力缺失、鄉(xiāng)村德治作用日漸式微，從根本上影響了鄉(xiāng)村自治、法治、德治作用的發(fā)揮。因此，推進(jìn)“五治融合”的鄉(xiāng)村治理體系，首要的是破解人才短缺問題。當(dāng)下，單純依靠鄉(xiāng)村本身已很難推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，需要借助“政治”和“智治”的力量“引培”人才參與鄉(xiāng)村治理，打造新時(shí)代鄉(xiāng)村治理人才體系。一是選賢任能，選好鄉(xiāng)村治理帶頭人；二是培養(yǎng)涉農(nóng)專業(yè)人才，推動(dòng)高校畢業(yè)生“下鄉(xiāng)”；三是充分借助第三方力量，推行“新鄉(xiāng)賢”計(jì)劃；四是培養(yǎng)“新型農(nóng)民”，適應(yīng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。與此同時(shí)，提升鄉(xiāng)村吸引力，吸引來鄉(xiāng)村長期居住和消費(fèi)的城市人群，以穩(wěn)定鄉(xiāng)村人口數(shù)量，緩解鄉(xiāng)村的人口結(jié)構(gòu)失衡問題，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入新“人氣”。這樣，各類人才變成一個(gè)“新變量”，有機(jī)“嵌入”鄉(xiāng)村治理體系, 形成“自上而下”政府力量和“自下而上”社會(huì)力量聯(lián)動(dòng)的鄉(xiāng)村治理模式，使制度嵌入與鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序達(dá)致適配和平衡。(18)許源源、左代華：《鄉(xiāng)村治理中的內(nèi)生秩序：演進(jìn)邏輯、運(yùn)行機(jī)制與制度嵌入》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2019年第8期。

(二)發(fā)揮“政治”作用，強(qiáng)化鄉(xiāng)村“自治”“法治”“德治”

黨組織建設(shè)同樣是一種“生產(chǎn)力”，(19)曹海軍、曹志立：《新時(shí)代村級(jí)黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐邏輯》,《探索》2020年第1期。其首位功能是政治功能。(20)張明皓、豆書龍：《黨建引領(lǐng)“三治結(jié)合”：機(jī)制構(gòu)建、內(nèi)在張力與優(yōu)化向度》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2021年第1期。農(nóng)村基層黨組織是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理具體的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者，是戰(zhàn)斗堡壘。(21)丁志剛、王杰：《中國鄉(xiāng)村治理70年：歷史演進(jìn)與邏輯理路》,《中國農(nóng)村觀察》2019年第4期。很多地區(qū)的實(shí)踐證明，“政治”黨建引領(lǐng)下的協(xié)作共治會(huì)將越來越“離心化”的鄉(xiāng)村重新組織起來，有效回應(yīng)鄉(xiāng)村治理困境。黨建具有整體部署和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的功能，在鄉(xiāng)村自治、德治和法治結(jié)構(gòu)完整的基礎(chǔ)上，黨建重在促進(jìn)鄉(xiāng)村“三治”的優(yōu)效整合。黨建借助組織覆蓋保證基層黨組織對鄉(xiāng)村“三治”的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，激活鄉(xiāng)村“三治”的共治需求，以組織流程設(shè)計(jì)使鄉(xiāng)村“三治”在處理實(shí)際問題中環(huán)環(huán)相扣，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“三治”的功能聚合：以黨組織的領(lǐng)導(dǎo)鞏固自治原則，充實(shí)自治內(nèi)容；以黨建引領(lǐng)法治下鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)法治補(bǔ)位；以黨建挖掘鄉(xiāng)村德治資源，提升德治的社會(huì)功能。當(dāng)然，黨建引領(lǐng)不是全面包辦鄉(xiāng)村事務(wù)，需要厘清黨建引領(lǐng)和鄉(xiāng)村自治的邊界，立足黨建組織優(yōu)勢貫通鄉(xiāng)村法治，建立包容德治力量的黨建系統(tǒng)，增強(qiáng)“三治”的協(xié)同效應(yīng)。(20)張明皓、豆書龍：《黨建引領(lǐng)“三治結(jié)合”：機(jī)制構(gòu)建、內(nèi)在張力與優(yōu)化向度》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2021年第1期。

第一，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨建，推行黨建引領(lǐng)下的鄉(xiāng)村自治。對于鄉(xiāng)村治理而言，治理主體歸根結(jié)底是農(nóng)民自己。讓村民當(dāng)家作主是鄉(xiāng)村治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。村民的積極參與是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)。有研究表明，村民對鄉(xiāng)村公共事務(wù)的參與意愿和參與程度與鄉(xiāng)村治理績效呈正相關(guān)。(22)謝治菊：《村民公共參與對鄉(xiāng)村治理績效影響之實(shí)證分析——來自江蘇和貴州農(nóng)村的調(diào)查》,《東南學(xué)術(shù)》2012年第5期。目前，鄉(xiāng)村自治組織具有松散性，需要基層黨建發(fā)揮其強(qiáng)大的組織能力，引導(dǎo)村黨組織將鄉(xiāng)村治理中的主體、資源和行動(dòng)重新組織起來，通過“自上而下”的上級(jí)黨組織督導(dǎo)和“自下而上”的基層黨員行動(dòng)強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理。但要謹(jǐn)防黨建功能“泛化”而導(dǎo)致鄉(xiāng)村自治組織發(fā)展空間受限，特別要防止包辦本應(yīng)由鄉(xiāng)村自治組織自主治理的公共事務(wù)等。(23)張明皓、豆書龍：《黨建引領(lǐng)“三治結(jié)合”：機(jī)制構(gòu)建、內(nèi)在張力與優(yōu)化向度》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2021年第1期。因此，黨組織應(yīng)著重關(guān)注村民的自治意識(shí)和自治能力的增強(qiáng)：一是發(fā)揮黨組織和黨員干部的帶頭作用，增強(qiáng)村民在鄉(xiāng)村治理中的政治自覺和行動(dòng)自覺。如廈門海滄社區(qū)的“小事物自治”模式，讓村民在逐步參與項(xiàng)目建設(shè)的過程中融入鄉(xiāng)村自治，激活村民追求良治的動(dòng)力和愿望，增強(qiáng)村民的責(zé)任感和使命感，最大程度發(fā)揮鄉(xiāng)村自治功能。二是構(gòu)建鄉(xiāng)村“黨建”引領(lǐng)下的“以村民為中心”的鄉(xiāng)村治理共同體，暢通村民參與鄉(xiāng)村治理的渠道，逐步提升村民參與鄉(xiāng)村治理的能力。通過成立各類鄉(xiāng)村自治組織，引導(dǎo)村民自行挑選議題、擬定計(jì)劃書，提升村民參與鄉(xiāng)村治理的能力，逐步實(shí)現(xiàn)村民自治。如泉州“英寧經(jīng)驗(yàn)”和漳州“東山經(jīng)驗(yàn)”均是通過成立“村民小組”提升村民參與鄉(xiāng)村自治的主動(dòng)性和行動(dòng)力。

第二，強(qiáng)化法治保障作用，推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)。黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村法治的重點(diǎn)是在解決實(shí)際問題中拓展鄉(xiāng)村法治的有效性，依托基層黨建的組織優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)法治資源的可及性，為鄉(xiāng)村社會(huì)建構(gòu)有效的法治基礎(chǔ)，為鄉(xiāng)村治理設(shè)置秩序底線，實(shí)現(xiàn)黨建領(lǐng)導(dǎo)合法性和鄉(xiāng)村法治有效性的統(tǒng)一。(23)張明皓、豆書龍：《黨建引領(lǐng)“三治結(jié)合”：機(jī)制構(gòu)建、內(nèi)在張力與優(yōu)化向度》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2021年第1期。為此，一是重視和加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治意識(shí)的培育。首先，要培養(yǎng)村干部和村民的法治精神。在鄉(xiāng)村治理中，村干部和村民不僅需要加強(qiáng)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，更需要培育敬畏、信仰、遵從、依靠、使用法律的法治精神。其次，要培養(yǎng)擅長鄉(xiāng)村治理的法律人才隊(duì)伍?？梢砸韵嚓P(guān)法律院校和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)為基地，專門為鄉(xiāng)村培育一批以村干部、網(wǎng)格員、村民小組長、新鄉(xiāng)賢等為重點(diǎn)的“法治帶頭人”，推動(dòng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的常態(tài)化和持久性。二是推行新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，建立多元多層級(jí)糾紛解決機(jī)制，真正讓村民體會(huì)到遇到問題通過正常途徑解決是最便利的。加強(qiáng)農(nóng)村法律服務(wù)供給，提升法治宣傳的實(shí)用性和適用性，如龍巖公安局開展的“千警進(jìn)千村”服務(wù)活動(dòng)就很有針對性。三是精準(zhǔn)服務(wù)村民法律需求。鄉(xiāng)村法治發(fā)揮實(shí)效的關(guān)鍵點(diǎn)是精準(zhǔn)施策，著力點(diǎn)是激發(fā)村民積極主動(dòng)參與“鄉(xiāng)村治理”。強(qiáng)化法治的保障作用，要對村民探索的新經(jīng)營模式、新投資領(lǐng)域、新產(chǎn)業(yè)開展法治引導(dǎo)，從根本上解決村民迫切需要了解干事創(chuàng)業(yè)的法律風(fēng)險(xiǎn)與無法快捷、精準(zhǔn)地獲取法律資訊之間的現(xiàn)實(shí)矛盾。

第三，培育良好鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村德治建設(shè)。德治是鄉(xiāng)村治理的柔性力量，主要依靠鄉(xiāng)村道德體系和鄉(xiāng)土文化感召力維護(hù)鄉(xiāng)村秩序。(24)王文彬：《自覺、規(guī)則與文化：構(gòu)建“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系》，《社會(huì)主義研究》2019年第1期。一是要深入挖掘鄉(xiāng)村熟人社會(huì)蘊(yùn)含的道德規(guī)范。雖然社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程導(dǎo)致傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)面臨解構(gòu)挑戰(zhàn)，但鄉(xiāng)村社會(huì)的“熟人”“半熟人”社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)仍然存在且具有一定的影響，可對其中有助于引導(dǎo)村民向上向善的“不成文規(guī)范”予以繼承，使之成為適應(yīng)現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)的鄉(xiāng)規(guī)民約的一部分，傳承、夯實(shí)鄉(xiāng)村治理的軟實(shí)力，如泉州東張村通過鄉(xiāng)規(guī)民約傳播正確的價(jià)值觀念，提高了村民的自我約束力。二是要營造鄉(xiāng)村文化，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，培育鄉(xiāng)村德治共同體意識(shí)。發(fā)揮德治在鄉(xiāng)村治理過程中的情感支撐作用，將德治輻射到村民生活的方方面面，增強(qiáng)自治的有效性，彌補(bǔ)法治不足，降低鄉(xiāng)村治理成本。(25)龔松柏、羅貝：《新時(shí)代鄉(xiāng)村治理中德治存在的問題及其完善路徑探析》,《重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2019年第4期。

(三)發(fā)揮“智治”支撐作用，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理精準(zhǔn)高效

信息化建設(shè)是推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的重要因素，通過技術(shù)創(chuàng)新賦能“三農(nóng)”是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵一環(huán)。(26)王丹、劉祖云：《鄉(xiāng)村“技術(shù)賦能”：內(nèi)涵、動(dòng)力及其邊界》,《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第3期。技術(shù)“嵌入”鄉(xiāng)村治理需要重點(diǎn)從兩方面著力：一是積極推進(jìn)鄉(xiāng)村“放管服”改革，提升鄉(xiāng)村“放管服”智慧化水平，推動(dòng)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理精準(zhǔn)高效。通過“放管服”改革，讓農(nóng)民與市民享有同等權(quán)利，共享現(xiàn)代化發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、均等化發(fā)展。二是加快立體化、智能化、動(dòng)態(tài)化鄉(xiāng)村社會(huì)治安防控體系建設(shè)?，F(xiàn)階段，以“雪亮工程”、人臉識(shí)別等技術(shù)為核心的社會(huì)治安防控體系仍以城市為主。在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的當(dāng)下，應(yīng)將城市社會(huì)治安防控體系的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)因地制宜地拓展到鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村治理提供平安基因?；诩夹g(shù)賦能黨建和鄉(xiāng)村“三治”，發(fā)揮“智治”支撐作用，可實(shí)現(xiàn)理念、人才、資源、平臺(tái)、社會(huì)資本、社會(huì)組織等更高效、更便捷地參與到鄉(xiāng)村治理中來。如運(yùn)用大數(shù)據(jù)對鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展?jié)摿M(jìn)行分析、評估、論證，可以有針對性地制定鄉(xiāng)村治理和發(fā)展對策。

四、結(jié) 語

鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)全面性、系統(tǒng)性、持續(xù)性的工作，需要完善的鄉(xiāng)村治理體系來實(shí)現(xiàn)。本研究在“三治結(jié)合”的基礎(chǔ)上嘗試建構(gòu)“五治融合”鄉(xiāng)村治理體系，以期在“政治”引領(lǐng)和“智治”支撐下充分調(diào)動(dòng)多元主體的能動(dòng)性，解決內(nèi)生約束和外在權(quán)力控制的矛盾，破解制約鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐難題?！拔逯稳诤稀钡膶?shí)現(xiàn)，需要根據(jù)本地黨建、自治、德治、法治及技術(shù)支撐情況進(jìn)行權(quán)重配置與組合，并依據(jù)集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類、拆遷撤并類等不同類型的鄉(xiāng)村特點(diǎn)選擇不同的治理組合，(27)鄧大才：《走向善治之路：自治、法治與德治的選擇與組合——以鄉(xiāng)村治理體系為研究對象》,《社會(huì)科學(xué)研究》2018年第4期。有重點(diǎn)、分階段、多樣化地推動(dòng)鄉(xiāng)村治理，以期實(shí)現(xiàn)最適宜的鄉(xiāng)村善治。