唐巧盈 楊嶸均

一個(gè)以數(shù)據(jù)要素(1)2019年11月發(fā)布的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》首次提及，數(shù)據(jù)可作為生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配。2020年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》，首次在中央文件中將數(shù)據(jù)與土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)并列為五大要素，并提出加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)。為核心驅(qū)動(dòng)力的數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代正在全面來臨。數(shù)據(jù)的流動(dòng)體現(xiàn)著數(shù)據(jù)的價(jià)值，數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)則在推動(dòng)國(guó)際貿(mào)易、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、加速創(chuàng)新等方面發(fā)揮著重要作用。但與此同時(shí)，各國(guó)不同的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理理念與政策法規(guī)帶來了諸多挑戰(zhàn)。在實(shí)務(wù)界，一場(chǎng)圍繞跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的合作與競(jìng)爭(zhēng)已在全球范圍展開。以我國(guó)為例，近年來，我國(guó)相繼發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》，制定了《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法》《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法(征求意見稿)》《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例(征求意見稿)》，均將重點(diǎn)指向了跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理制度的完善。在學(xué)界，學(xué)者對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的法律、機(jī)制、治理等相關(guān)問題的關(guān)注度也在持續(xù)升溫。黃志雄、單文華等對(duì)當(dāng)前全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)重要機(jī)制作了有益的探討。吳玄、匡梅等從數(shù)據(jù)主權(quán)的視角出發(fā)分析全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)格局和沖突。謝卓君、馬其家等基于比較視角研究全球重要貿(mào)易規(guī)則的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制。申明浩、劉俊敏、郭楊等結(jié)合近年來我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)和跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)試點(diǎn)工作探討我國(guó)跨境數(shù)據(jù)制度設(shè)計(jì)。(2)黃志雄、韋欣妤：《美歐跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則博弈及中國(guó)因應(yīng)——以〈隱私盾協(xié)議〉無效判決為視角》，《同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2021年第2期；單文華、鄧娜：《歐美跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制：沖突、協(xié)調(diào)與借鑒——基于歐盟法院“隱私盾”無效案的考察》，《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2021年第5期；吳玄：《數(shù)據(jù)主權(quán)視野下個(gè)人信息跨境規(guī)則的建構(gòu)》，《清華法學(xué)》2021年第3期；匡梅：《跨境數(shù)據(jù)法律規(guī)制的主權(quán)壁壘與對(duì)策》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第2期；謝卓君、楊署東：《全球治理中的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制與中國(guó)參與——基于WTO、CPTPP和RCEP的比較分析》，《國(guó)際觀察》2021年第5期；馬其家、李曉楠：《國(guó)際數(shù)字貿(mào)易背景下數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則研究》，《國(guó)際貿(mào)易》2021年第3期；廣東外語外貿(mào)大學(xué)粵港澳大灣區(qū)研究院課題組：《數(shù)據(jù)要素跨境流動(dòng)與治理機(jī)制設(shè)計(jì)——基于粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的視角》，《國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索》2021年第10期；劉俊敏、郭楊：《我國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的相關(guān)問題研究——以中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)為例》，《河北法學(xué)》2021年第7期。但學(xué)者們多從單一視角切入，對(duì)于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的影響因素及其復(fù)雜關(guān)系、未來趨勢(shì)等方面的研究尚有不足。

事實(shí)上，地緣政治局勢(shì)波動(dòng)、國(guó)家安全考量、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)、個(gè)人隱私保護(hù)程度等因素與各國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策的選擇密切相關(guān)。因此，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題或安全問題，也是一個(gè)重要的國(guó)際政治問題。那么，如何看待跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)復(fù)雜議題設(shè)置及其對(duì)主權(quán)國(guó)家的影響？未來全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)將形成什么樣的競(jìng)合格局和發(fā)展態(tài)勢(shì)？面對(duì)這樣的形勢(shì)，我國(guó)應(yīng)如何應(yīng)對(duì)？本文旨在研究上述問題。

一、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)對(duì)主權(quán)國(guó)家發(fā)展的正負(fù)效應(yīng)與雙重悖論

當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)空間涉及的主權(quán)問題是國(guó)內(nèi)外共同關(guān)注的重要內(nèi)容。(3)歐水全：《場(chǎng)域變化視角下網(wǎng)絡(luò)空間對(duì)國(guó)際法上主權(quán)概念的重塑》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)前沿》2021年第5期。數(shù)據(jù)作為網(wǎng)絡(luò)空間運(yùn)行的重要資源之一，不僅是推動(dòng)新一輪技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，也是資本、技術(shù)、人員等其他生產(chǎn)要素高效組合的紐帶與核心。(4)張衠：《跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的國(guó)際形勢(shì)和中國(guó)路徑》，《信息安全與通信保密》2018年第12期。在全球化日益深入的今天，數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)已是必然趨勢(shì)，一項(xiàng)研究表明，2022年的全球互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議流量(包括國(guó)內(nèi)和國(guó)際流量)將超過截至2016年的互聯(lián)網(wǎng)流量之和，(5)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)報(bào)告2021》，2019年9月27日，https://unctad.org/system/files/official-document/der2021_overview_en_0.pdf。這也給主權(quán)國(guó)家發(fā)展帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

(一)對(duì)主權(quán)國(guó)家發(fā)展的正效應(yīng)：跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)重要驅(qū)動(dòng)力

數(shù)據(jù)要素的全球流動(dòng)顛覆了傳統(tǒng)工業(yè)時(shí)代的商業(yè)形態(tài)和產(chǎn)業(yè)邊界，不僅推動(dòng)了大規(guī)?？绠a(chǎn)業(yè)協(xié)作和創(chuàng)新，而且也衍生出平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)等數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新模式，激活人類的創(chuàng)新力和生產(chǎn)力。(6)惠志斌、張衡：《面向數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理研究》，《社會(huì)科學(xué)》2016年第8期。而在這個(gè)過程中，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)發(fā)揮了重要作用。一方面，基于生產(chǎn)要素國(guó)際流動(dòng)理論，(7)根據(jù)生產(chǎn)要素國(guó)際流動(dòng)理論，勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、管理、信息(數(shù)據(jù))等生產(chǎn)要素跨國(guó)界自由流動(dòng)使全球要素投入總量提高，優(yōu)化要素配置，深化國(guó)際分工，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。相關(guān)研究詳見張幼文：《生產(chǎn)要素的國(guó)際流動(dòng)與全球化經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制——世界經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析起點(diǎn)與理論主線》，《世界經(jīng)濟(jì)研究》2015年第12期。數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)可以幫助企業(yè)更直接、更合理地優(yōu)化全球要素資源配置，并形成大規(guī)模的國(guó)際數(shù)字經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。布魯金斯學(xué)會(huì)(Brookings)、麥肯錫全球研究院(MGI)、美國(guó)信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會(huì)(ITIF)等智庫的研究均表明，全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)度與日俱增，限制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)將形成新的貿(mào)易壁壘。(8)Brookings發(fā)布的《全球數(shù)據(jù)流動(dòng)和活動(dòng)正在創(chuàng)造新的經(jīng)貿(mào)機(jī)會(huì)》(Global Data Flows And Connectivity Are Creating New Economic And Trade Opportunities)研究表明，2009—2018年，全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)度高達(dá)10.1%，2025年預(yù)計(jì)將突破11萬億美元；麥肯錫全球研究院(MGI)《數(shù)據(jù)全球化：新時(shí)代的全球性流動(dòng)》(Digital Globalization: The New Era of Global Flows)報(bào)告認(rèn)為，自2008年以來，數(shù)據(jù)流動(dòng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)已經(jīng)超過傳統(tǒng)的跨國(guó)貨物貿(mào)易、投資和服務(wù)，并發(fā)揮著越來越獨(dú)立的作用；ITIF《損害調(diào)查：為什么我們必須準(zhǔn)確地衡量跨境數(shù)據(jù)流和數(shù)字貿(mào)易壁壘》(Surveying the Damage: Why We Must Accurately Measure Cross-Border Data Flows and Digital Trade Barriers)的報(bào)告則通過列舉經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)、美洲開發(fā)銀行(IDB)等機(jī)構(gòu)的調(diào)查實(shí)例，指出限制跨境數(shù)據(jù)將對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來實(shí)質(zhì)性損害。另一方面，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)不僅推動(dòng)著信息、知識(shí)的傳播，而且也能促進(jìn)全球范圍內(nèi)的科技和理念創(chuàng)新，催生出新業(yè)務(wù)、新模式和新企業(yè)。目前，很多行業(yè)都依賴于跨境數(shù)據(jù)的流動(dòng)和相關(guān)數(shù)據(jù)處理的能力，以此作為其供應(yīng)鏈、運(yùn)營(yíng)和商業(yè)模式創(chuàng)新的推動(dòng)力，并且這種趨勢(shì)將越來越凸顯。此外，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)還能降低企業(yè)跨國(guó)貿(mào)易和營(yíng)銷、數(shù)字化轉(zhuǎn)型和運(yùn)營(yíng)的成本，確保用戶享受到更高品質(zhì)、更低成本的數(shù)字化服務(wù)，彌合國(guó)際發(fā)展的數(shù)字鴻溝。例如，各大跨境電商企業(yè)、大型互聯(lián)網(wǎng)游戲公司往往會(huì)選擇用云服務(wù)這種受地理位置約束較少的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和處理模式，在節(jié)約成本、提高效率的同時(shí)提升用戶的使用體驗(yàn)。

(二)對(duì)主權(quán)國(guó)家發(fā)展的負(fù)效應(yīng)：跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)或加劇數(shù)字地緣政治風(fēng)險(xiǎn)

傳統(tǒng)的地緣政治(Geopolitics)表現(xiàn)在陸地、海洋、天空、太空等物理空間資源爭(zhēng)奪，而隨著信息革命進(jìn)程加快，網(wǎng)絡(luò)空間成為大國(guó)戰(zhàn)略博弈和資源爭(zhēng)奪的重要領(lǐng)域。圍繞科技主導(dǎo)權(quán)、數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則以及網(wǎng)絡(luò)空間安全規(guī)范的大國(guó)博弈更趨激烈，賦予了大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)新的內(nèi)涵，(9)郎平：《互聯(lián)網(wǎng)如何改變國(guó)際關(guān)系》，《國(guó)際政治科學(xué)》2021年第2期。數(shù)字地緣政治(Digital Geopolitics)也日益興起。其中，數(shù)字科技的創(chuàng)新體系、全球信息通信技術(shù)的供應(yīng)鏈體系、數(shù)據(jù)的全球分布體系構(gòu)成了數(shù)字地緣版圖互相交織的不同層面。(10)魯傳穎：《數(shù)字世界地緣政治，大國(guó)在爭(zhēng)什么》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2020年8月5日。比較來看，數(shù)字地緣政治與傳統(tǒng)地緣政治類似，比拼的是國(guó)家綜合實(shí)力和科技競(jìng)爭(zhēng)力，但尚未形成傳統(tǒng)地緣政治東西方明顯分野的情景，而是在相互博弈中形成了各自的競(jìng)爭(zhēng)路徑。

而跨境數(shù)據(jù)的流動(dòng)可能加劇數(shù)字地緣政治的風(fēng)險(xiǎn)。跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)可能涉及數(shù)據(jù)的所有者、接收者和使用者，數(shù)據(jù)的起源地、中轉(zhuǎn)地及目的地，信息基礎(chǔ)設(shè)施的所在地，信息服務(wù)提供商的國(guó)籍及經(jīng)營(yíng)的所在地，(11)張莉：《數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)安全》，人民郵電出版社2019年版，第55頁。這些復(fù)雜的主體和場(chǎng)景可能使得相關(guān)數(shù)據(jù)被攔截、備份、修改、泄露，進(jìn)而帶來數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)甚至威脅國(guó)家主權(quán)。如2013年曝光的“棱鏡門”事件，直接揭露了美國(guó)利用互聯(lián)網(wǎng)巨頭收集情報(bào)數(shù)據(jù)侵犯用戶隱私、威脅他國(guó)國(guó)家安全的事實(shí)。此外，一些發(fā)達(dá)國(guó)家可憑借數(shù)字經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)形成的全球數(shù)據(jù)“天然”回流，進(jìn)一步強(qiáng)化技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和管理創(chuàng)新能力，形成數(shù)據(jù)壟斷，影響全球網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略穩(wěn)定。

(三)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)對(duì)主權(quán)國(guó)家的雙重悖論

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，大規(guī)模的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)成為常態(tài)，提升了全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效率、創(chuàng)新能力和社會(huì)福祉，但也給主權(quán)國(guó)家的發(fā)展帶來了雙重悖論。這一悖論，既是國(guó)內(nèi)問題也是國(guó)際問題，同時(shí)涉及國(guó)內(nèi)政策和國(guó)際協(xié)調(diào)，(12)黃寧、李楊：《“三難選擇”下跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制的演進(jìn)與成因》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2017年第5期。主要包括以下內(nèi)容(見圖1)。

圖1 跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)帶來的雙重悖論

一是數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)關(guān)系國(guó)家主權(quán)和國(guó)家安全。大數(shù)據(jù)時(shí)代，國(guó)家擁有數(shù)據(jù)的規(guī)模、流動(dòng)、利用能力等將成為綜合國(guó)力的重要組成部分。(13)李海英：《大數(shù)據(jù)發(fā)展及其立法挑戰(zhàn)》，《信息安全與通信保密》2015年第6期。而隨著各國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間確立邊疆追求權(quán)力，網(wǎng)絡(luò)空間的“巴爾干化”日益凸顯，信息的流動(dòng)和分享越來越受到政治性因素的影響?？缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)議題由此與國(guó)家主權(quán)與國(guó)家安全密切聯(lián)系。從跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)路徑看，往往是數(shù)字經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力弱國(guó)使用數(shù)字經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)國(guó)的應(yīng)用和服務(wù)，客觀上淪為原始數(shù)據(jù)的提供者，而數(shù)字經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)國(guó)則獲得了全球大量數(shù)據(jù)，通過強(qiáng)大的技術(shù)和數(shù)據(jù)處理能力站在數(shù)據(jù)價(jià)值鏈的頂端。因此，對(duì)產(chǎn)業(yè)能力較弱的國(guó)家而言，拒絕跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)將被世界網(wǎng)絡(luò)體系排除在外，但是放任數(shù)據(jù)自由流動(dòng)又將會(huì)引發(fā)國(guó)家安全威脅，給國(guó)家主權(quán)的完整性帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。(14)上海社會(huì)科學(xué)院互聯(lián)網(wǎng)研究中心：《全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策與中國(guó)戰(zhàn)略研究報(bào)告》，2019年9月，https：//www.secrss.com/articles/13274。事實(shí)上，國(guó)家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施、大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等承載著具有重大國(guó)家安全戰(zhàn)略價(jià)值的數(shù)據(jù)，一旦為他國(guó)所掌控，通過對(duì)海量、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)聚合碰撞或關(guān)聯(lián)分析，或?qū)⑿孤秶?guó)家情報(bào)，威脅國(guó)家安全。此外，跨境數(shù)據(jù)大量流向境外，執(zhí)法機(jī)關(guān)提取有價(jià)值的證據(jù)需要耗費(fèi)更多的時(shí)間和人力資源，高效甄別數(shù)據(jù)價(jià)值的挑戰(zhàn)更大，(15)黃道麗、何治樂：《歐美數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管立法的“大數(shù)據(jù)現(xiàn)象”及中國(guó)策略》，《情報(bào)雜志》2017年第4期。增加執(zhí)法成本和難度。

二是數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)影響本國(guó)企業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，企業(yè)和國(guó)家如何在數(shù)據(jù)收集、處理、使用過程中發(fā)揮數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的價(jià)值，將對(duì)本國(guó)數(shù)字產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生決定性作用。當(dāng)前，全球的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)主要集中在“北美-歐洲”“北美-亞洲”等數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。以蘋果、微軟、谷歌、亞馬遜等為代表的美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)巨頭超越傳統(tǒng)企業(yè)，成為如今全球市值前十的公司，(16)市值排名數(shù)據(jù)來源自彭博社，截至2021年10月8日，https：//www.bloomberg.com/markets/stocks。離不開其對(duì)遍布全球的海量、實(shí)時(shí)、異構(gòu)的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行跨境傳輸和開發(fā)利用。反之，數(shù)字經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力弱國(guó)則可能因數(shù)據(jù)不加限制地外流而喪失了本地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機(jī)會(huì)，削弱數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由此，許多網(wǎng)絡(luò)用戶眾多、但本國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不足的國(guó)家(如俄羅斯、印度)出臺(tái)了數(shù)據(jù)本地化政策，推動(dòng)本地?cái)?shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)利益。

三是數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)或引發(fā)數(shù)據(jù)隱私等風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展加速了個(gè)人數(shù)據(jù)的全球流動(dòng)，一定程度上彌合了數(shù)字鴻溝，豐富了個(gè)性化應(yīng)用，增加了社會(huì)福祉。與此同時(shí)，個(gè)人數(shù)據(jù)的價(jià)值和重要性使得數(shù)據(jù)被惡意跨境利用和買賣，全球數(shù)據(jù)黑灰產(chǎn)業(yè)日益發(fā)展。在此背景下，近年來全球掀起了數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)立法熱潮，已有133個(gè)國(guó)家頒布了數(shù)據(jù)保護(hù)和隱私方面的法規(guī)，15個(gè)國(guó)家正在起草，46個(gè)國(guó)家沒有制定法規(guī)。(17)ITU, Global Cybersecurity Index,2021.6.30,https://www.itu.int/dms_pub/itu-d/opb/str/D-STR-GCI.01-2021-PDF-E.pdf.但各國(guó)在個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)立法的嚴(yán)格程度、執(zhí)法方式以及處罰力度還存在較大差異，成為跨境數(shù)據(jù)可信流動(dòng)的壁壘之一。例如，一些保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)較高的國(guó)家和地區(qū)(如歐盟、新加坡)提出了跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的限制性規(guī)定，以防范個(gè)人數(shù)據(jù)流向保護(hù)水平較低國(guó)家而導(dǎo)致數(shù)據(jù)隱私泄露風(fēng)險(xiǎn)。

綜上所述，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)對(duì)主權(quán)國(guó)家發(fā)展存在著雙重悖論：一方面，數(shù)據(jù)資源的全球流動(dòng)具有不可替代的作用；另一方面，數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)又存在著被操控的可能性，給個(gè)人、企業(yè)和國(guó)家?guī)盹L(fēng)險(xiǎn)。這就決定了跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理也必然具有雙重悖論。因此，全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理被提上議程。

二、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的運(yùn)演邏輯

全球主要國(guó)家和地區(qū)在參與全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理過程中經(jīng)歷了三次發(fā)展浪潮，即：以個(gè)人信息保護(hù)為核心規(guī)則取向的第一次浪潮；以數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展為治理目標(biāo)的第二次浪潮；以建立完善多主體參與、多層次規(guī)則支撐的治理體系為主要特征的第三次浪潮。

(一)第一次浪潮：形成以個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)為核心的規(guī)則取向

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)這一概念的提出就是以個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)為緣起。早在1980年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)在《關(guān)于保護(hù)隱私與個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的指南》中就提出了跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)這一概念，將其定義為“個(gè)人數(shù)據(jù)跨越國(guó)家邊境流動(dòng)”(Transborder flows of personal data means movements of personal data across national borders)，并指出成員國(guó)應(yīng)努力消除、避免以隱私保護(hù)的名義對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)設(shè)定不公正障礙。此后，在20世紀(jì)80—90年代，不同國(guó)家和地區(qū)在數(shù)據(jù)隱私相關(guān)立法中，均對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)作出了相關(guān)規(guī)定。

地區(qū)層面，歐盟理事會(huì)(Council of Europe)1981年發(fā)布了《關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)自動(dòng)化處理的個(gè)人保護(hù)公約》(簡(jiǎn)稱“108號(hào)公約”)。“108號(hào)公約”在“跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)”這一章提出簽署國(guó)之間傳輸個(gè)人數(shù)據(jù)原則上不能以保護(hù)隱私為由實(shí)行任何禁令或要求任何特別授權(quán)，除非因個(gè)人數(shù)據(jù)自身性質(zhì)需要特別保護(hù)的，數(shù)據(jù)流入方必須達(dá)到與數(shù)據(jù)流出方同等(equivalent)的保護(hù)水平；或者數(shù)據(jù)流入方為了規(guī)避數(shù)據(jù)保護(hù)監(jiān)管，將其引入的個(gè)人數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移至另一非簽署國(guó)。之后，“108號(hào)公約”通過補(bǔ)充協(xié)議，引入了“充分性”(adequate)保護(hù)概念和標(biāo)準(zhǔn)合同機(jī)制，解決與非簽署國(guó)的跨境數(shù)據(jù)傳輸問題。(18)2001年開放簽署的《關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)自動(dòng)化處理、監(jiān)管機(jī)關(guān)和跨境數(shù)據(jù)傳輸?shù)母郊幼h定書》引進(jìn)了一個(gè)重要的概念，即只要對(duì)傳輸?shù)讲辉谳敵龇焦茌牱秶鷥?nèi)的國(guó)家的個(gè)人數(shù)據(jù)給予“充分性”(adequate)保護(hù)使其符合公共利益，或根據(jù)監(jiān)督當(dāng)局允許的合同條款進(jìn)行傳輸，即可實(shí)現(xiàn)跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。事實(shí)上，這一規(guī)則在歐盟委員會(huì)1995年發(fā)布《關(guān)于保護(hù)個(gè)人享有的與個(gè)人數(shù)據(jù)處理有關(guān)的權(quán)利以及個(gè)人數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的指令》(簡(jiǎn)稱“95指令”)時(shí)就已經(jīng)被確立。

國(guó)家層面，以澳大利亞為例，1988年澳大利亞頒布的《隱私法》針對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)作出了規(guī)定，要求機(jī)構(gòu)向海外組織或數(shù)據(jù)主體之外的某人傳送信息需受到限制。澳大利亞法律改革委員會(huì)(ALRC)進(jìn)一步指出，若個(gè)人數(shù)據(jù)在澳大利亞境內(nèi)存儲(chǔ)，卻被境外機(jī)構(gòu)接入或?yàn)g覽，即被視為一次數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移，該行為應(yīng)當(dāng)遵從“跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)原則”；若個(gè)人數(shù)據(jù)僅僅是通過路由器暫時(shí)在澳大利亞境外存儲(chǔ)，并未被境外機(jī)構(gòu)接入或?yàn)g覽，則不適用“跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)原則”。(19)Australian Law Reform Commission, Definition of‘transfer’,2010.8.16,https://www.alrc.gov.au/publication/for-your-information-australian-privacy-law-and-practice-alrc-report-108/31-cross-border-data-flows/definition-of-transfer/.此外，比利時(shí)、葡萄牙、瑞典等國(guó)家都在本國(guó)的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)立法中對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)作出了規(guī)定。

可以看到，這一時(shí)期國(guó)際上針對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的關(guān)注基本集中在個(gè)人數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)，并沒有將政府?dāng)?shù)據(jù)和企業(yè)數(shù)據(jù)涵蓋在內(nèi)。相應(yīng)地，對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的治理多停留在個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)原則的確立和立法上，形成了以歐洲為主導(dǎo)的跨境數(shù)據(jù)規(guī)則取向，并將跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的場(chǎng)景集中在兩類情形：一種是數(shù)據(jù)跨越國(guó)界的傳輸和處理；另一種是數(shù)據(jù)雖然未跨越國(guó)界，但能夠被第三國(guó)的主體訪問。(20)石月：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理》，《信息安全與通信保密》2015年第10期。然而，隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新一代信息技術(shù)快速發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)日益豐富，海量的政府?dāng)?shù)據(jù)和商業(yè)數(shù)據(jù)通過云服務(wù)等方式存儲(chǔ)和處理，相關(guān)數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)更加頻繁，將政府?dāng)?shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和個(gè)人數(shù)據(jù)都納入跨境流動(dòng)的“數(shù)據(jù)”范疇并加以規(guī)制乃勢(shì)所必然。

(二)第二次浪潮：以數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展為治理目標(biāo)

第二次跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理浪潮始于2000年前后的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)爆發(fā)期。谷歌、亞馬遜、蘋果等美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)公司在經(jīng)歷了21世紀(jì)初“互聯(lián)網(wǎng)泡沫”破滅之后，快步開啟了全球化擴(kuò)張之路。這一輪跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則由美國(guó)等數(shù)字經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)主導(dǎo)構(gòu)建，以數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)為主要目標(biāo)，主張數(shù)據(jù)自由流入本國(guó)，但考慮國(guó)家安全，對(duì)數(shù)據(jù)跨境流出有一定的限制。由此，美國(guó)政府通過制度性工具在數(shù)據(jù)治理方面同時(shí)做到“開源”和“節(jié)流”，兩者相互配合并極大強(qiáng)化、鞏固了美國(guó)企業(yè)在全球研發(fā)和運(yùn)營(yíng)中的優(yōu)勢(shì)地位。(21)洪延青：《推進(jìn)“一帶一路”數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的中國(guó)方案——以美歐范式為背景的展開》，《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第2期。

一方面，美國(guó)主張個(gè)人數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)，利用數(shù)字產(chǎn)業(yè)全球領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)數(shù)據(jù)流向。這一時(shí)期，美國(guó)在隱私保護(hù)上采取了實(shí)用主義的策略，根據(jù)《隱私法案》(1974)、《電子通訊隱私法案》(1986)等法律法規(guī)對(duì)政府和公共部門作出限制，為商業(yè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)流動(dòng)提供了一個(gè)較為寬松的環(huán)境；同時(shí)通過自身的強(qiáng)國(guó)地位與其他區(qū)域、國(guó)家開展對(duì)話與簽訂合作協(xié)議等，從而主導(dǎo)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)則制定，(22)王融：《數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策認(rèn)知與建議——從美歐政策比較及反思視角》，《信息安全與通信保密》2018年第3期。以破除許多國(guó)家利用數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)設(shè)置的市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘。例如，2007年韓美簽署的《韓美自由貿(mào)易協(xié)定》在“電子商務(wù)”一章中明確雙方應(yīng)努力避免對(duì)電子信息的流動(dòng)施加或維持不必要的障礙邊界。而在之后的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)貿(mào)易談判中，美國(guó)將具有強(qiáng)制約束力的促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)條款加入?yún)f(xié)議中，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)流動(dòng)的全球?qū)傩?，提出在保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)等合法公共政策目標(biāo)得到保障的前提下，確保全球信息和數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，以驅(qū)動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，美國(guó)在亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)(23)2004年9月，亞太經(jīng)合組織的21個(gè)部長(zhǎng)簽署了APEC隱私框架，以幫助APEC成員國(guó)制定一致的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則。2011年，APEC發(fā)布了第二版的隱私框架，通過了《APEC跨境隱私規(guī)則》(The APEC Cross-Border Privacy Rules，簡(jiǎn)稱CBPR)。該體系旨在確保持續(xù)性的個(gè)人數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)，同時(shí)建立一個(gè)自愿性的問責(zé)機(jī)制，以切實(shí)保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)和隱私。等國(guó)際機(jī)制中主導(dǎo)建立了相對(duì)低水平的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，以推行跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的理念。

另一方面，美國(guó)限制特定領(lǐng)域和特殊數(shù)據(jù)出口及外國(guó)投資，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和國(guó)家安全。例如，早在1996年，美國(guó)等西方國(guó)家主導(dǎo)簽署的《瓦森納協(xié)定》就實(shí)施了包括計(jì)算機(jī)、電信與信息安全在內(nèi)的商品和技術(shù)限制清單，并多次更新清單。美國(guó)通過《出口管理?xiàng)l例》(EAR)、《美國(guó)國(guó)際軍火交易條例》(ITAR)等行政法規(guī)管制敏感技術(shù)數(shù)據(jù)出口。例如，根據(jù)EAR，云計(jì)算使用者要在美國(guó)境外的服務(wù)器保存或處理受管制的技術(shù)數(shù)據(jù)，需要取得出口許可。此外，美國(guó)還制定了受控非秘信息(Controlled Unclassified Information，CUI)清單，(24)根據(jù)美國(guó)總統(tǒng)2010年簽署的13556號(hào)行政令要求，美國(guó)文件和檔案局牽頭，各相關(guān)政府部門協(xié)同參與梳理并統(tǒng)一美國(guó)法律、規(guī)定、政府政策規(guī)定的受管制非秘?cái)?shù)據(jù)(CUI)分類及依據(jù)，形成管控非秘?cái)?shù)據(jù)列表。CUI詳細(xì)列出了基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)防、出口管制、金融、移民、情報(bào)、國(guó)際協(xié)議、執(zhí)法、司法等20個(gè)門類124個(gè)子類信息，明確其傳播范圍包括禁止向外國(guó)傳播、聯(lián)邦雇員專用、聯(lián)邦雇員和承包商專用、不向承包商開放、受管制的開放列表、只允許開放給某些國(guó)民、僅顯示等。明確了基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)防、出口管制、金融等20個(gè)門類信息的傳播范圍。

(三)第三次浪潮：多主體參與、多層次規(guī)則支撐的治理體系的建立和完善

全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的第三次浪潮來自發(fā)展中國(guó)家的“覺醒”。一方面，美國(guó)等數(shù)字經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)以其遍布全球的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用和服務(wù)，獲得了龐大的數(shù)據(jù)，憑借數(shù)字平臺(tái)“贏家通吃”的經(jīng)濟(jì)特征引領(lǐng)了全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而實(shí)施“數(shù)據(jù)帝國(guó)主義”和“數(shù)據(jù)殖民主義”。(25)劉皓琰：《云帝國(guó)：一個(gè)似“馬”非“馬”的理論命題——基于對(duì)庫爾德里和梅西亞斯數(shù)據(jù)殖民主義理論的解讀》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2021年第1期；丁瑋：《數(shù)據(jù)主義視角下美國(guó)跨境數(shù)據(jù)政策演進(jìn)及我國(guó)的應(yīng)對(duì)》，《杭州師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2021年第1期等。另一方面，對(duì)發(fā)展中國(guó)家來說，在較高網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)和較弱的國(guó)內(nèi)信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的條件下，優(yōu)先保障發(fā)展和安全是最為重要的目標(biāo)，(26)劉金河、崔保國(guó)：《數(shù)據(jù)本地化和數(shù)據(jù)防御主義的合理性與趨勢(shì)》，《國(guó)際展望》2020年第6期?！皵?shù)據(jù)保護(hù)主義”“數(shù)據(jù)防御主義”等治理理念開始興起。與此同時(shí)，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理也被作為重要議題，納入到聯(lián)合國(guó)、WTO、G20、G7等全球治理機(jī)制之中。在這樣的背景下，各國(guó)相關(guān)的法律政策、各國(guó)間的雙邊(多邊)協(xié)議有機(jī)組成了當(dāng)前全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理體系。

第一，在國(guó)家/地區(qū)層面，各國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展稟賦以及立法導(dǎo)向并不相同，因此各國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。例如美國(guó)以維護(hù)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)為主旨，構(gòu)建促進(jìn)個(gè)人數(shù)據(jù)自由跨境流動(dòng)與限制關(guān)乎國(guó)家安全的數(shù)據(jù)出境的政策體系。歐盟以數(shù)據(jù)保護(hù)高標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)全球重建數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則體系，通過“充分性認(rèn)定”“標(biāo)準(zhǔn)合同條款”和“有約束力的公司規(guī)則”等機(jī)制擴(kuò)大歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)立法的全球影響力，同時(shí)加大對(duì)全球科技巨頭的規(guī)制，試圖重振歐盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。俄羅斯一方面加強(qiáng)數(shù)據(jù)本地化政策，保護(hù)推動(dòng)本國(guó)IT產(chǎn)業(yè)發(fā)展，另一方面確立了達(dá)到數(shù)據(jù)保護(hù)充分性水平的國(guó)家白名單，積極構(gòu)建跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)“朋友圈”。上述跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理路徑形成了一定的典型示范，在國(guó)際社會(huì)持續(xù)投射影響力。

第二，在雙邊層面，一些國(guó)家和地區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)專門針對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)達(dá)成雙邊的數(shù)據(jù)保護(hù)充分性認(rèn)定。從《美歐安全港協(xié)議》(Safe Harbor Framework)(27)2000年12月，美歐簽訂了《美歐安全港協(xié)議》。該協(xié)議制定了通知、選擇、連續(xù)轉(zhuǎn)移、安全、數(shù)據(jù)完整、獲取、執(zhí)行七項(xiàng)隱私原則，自愿選擇加入?yún)f(xié)議的美國(guó)企業(yè)必須遵守這些原則并提出具體落實(shí)方案。由此，該協(xié)議允許將歐盟公民的個(gè)人數(shù)據(jù)不經(jīng)成員國(guó)政府批準(zhǔn)或頒發(fā)許可，即可轉(zhuǎn)移到加入安全港原則約束的美國(guó)公司，并“假定這些公司的保護(hù)是充分的”。但隨著“棱鏡門”事件的曝光，2015年10月，歐盟法院認(rèn)定歐美2000年簽署的關(guān)于自動(dòng)交換數(shù)據(jù)的安全港協(xié)議無效。到《歐美隱私盾協(xié)議》(EU-U.S. Privacy Shield Framework)(28)2016年2月，美歐達(dá)成《歐美隱私盾協(xié)議》，新協(xié)議通過強(qiáng)化企業(yè)的自我認(rèn)證和美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督(如新增了年度聯(lián)合審查機(jī)制)。2020年7月，歐盟法院以美國(guó)的監(jiān)控計(jì)劃不利于數(shù)據(jù)保護(hù)為由，判定此前歐美之間一項(xiàng)涉及個(gè)人數(shù)據(jù)傳輸?shù)年P(guān)鍵機(jī)制無效。，雖然美歐之間有關(guān)跨境數(shù)據(jù)傳輸?shù)南嚓P(guān)協(xié)議已被判無效，但上述機(jī)制在一定時(shí)期為美歐之間的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)提供了彈性的規(guī)范機(jī)制，保證了跨大西洋兩岸的數(shù)據(jù)傳輸和經(jīng)貿(mào)往來的正常化。此外，一些雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定在電子商務(wù)部分將“數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”或“禁止數(shù)據(jù)本地化”等條款納入?yún)f(xié)議之中，例如《韓美自由貿(mào)易協(xié)定》《新加坡—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》等。

第三，在多邊層面，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理議題多見于一些重要的國(guó)際機(jī)制以及多邊經(jīng)貿(mào)協(xié)議之中。近年來，G20會(huì)議多次將“建立信任和促進(jìn)數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)”等寫入倡議和公報(bào)之中；2021年G7貿(mào)易部長(zhǎng)會(huì)議就規(guī)制數(shù)字貿(mào)易和數(shù)據(jù)跨境的各項(xiàng)原則達(dá)成合意，提出可信任的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)(Data free flow with trust)；APEC跨境隱私規(guī)則體系(CBPR)雖以美國(guó)為主導(dǎo)，但以其一系列實(shí)踐成為當(dāng)前多邊合作中較為成熟的機(jī)制；《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)則提出，應(yīng)允許通過電子方式跨境傳輸信息以及若干例外情景；《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了尊重各國(guó)國(guó)家主權(quán)的原則，規(guī)定了較多的保留條款和例外情形，以確保各國(guó)政府的自由管轄權(quán)。此外，聯(lián)合國(guó)、WTO等具有廣泛約束力體系的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)協(xié)議當(dāng)前尚未達(dá)成，但在其框架內(nèi)一些彈性的合作模式取得了一定的成效。

三次跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理浪潮背后體現(xiàn)的運(yùn)演邏輯是：既有發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)個(gè)人隱私保護(hù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的率先發(fā)力，也存在發(fā)展中國(guó)家對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)重要性的再認(rèn)識(shí)，這深刻反映了國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序和網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則體系的競(jìng)爭(zhēng)與博弈。值得注意的是，這三次跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理浪潮中，并非只有單一的治理取向，而是在主權(quán)國(guó)家、地區(qū)組織、國(guó)際聯(lián)盟等多元主體共治下相關(guān)運(yùn)演特征才得以凸顯。

三、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的競(jìng)合格局與發(fā)展趨勢(shì)

當(dāng)前，全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)越來越受到復(fù)雜多維因素的影響，其背后呈現(xiàn)了跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理中的競(jìng)合格局和發(fā)展趨勢(shì)。

(一)數(shù)字地緣政治影響擴(kuò)大，重要數(shù)據(jù)等跨境流動(dòng)成為核心關(guān)切

近年來，隨著中美在高科技領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)有演化為科技“新冷戰(zhàn)”的趨勢(shì)，數(shù)據(jù)本地化、網(wǎng)絡(luò)安全審查以及網(wǎng)絡(luò)主權(quán)等網(wǎng)絡(luò)空間治理政策和治理理念在全球范圍蔓延，深刻影響著全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則，關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)計(jì)民生、公共利益的重要數(shù)據(jù)及核心數(shù)據(jù)(29)近年來，我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)提出了重要數(shù)據(jù)和核心數(shù)據(jù)的概念。2016年11月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》第三十七條規(guī)定，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者在境內(nèi)運(yùn)營(yíng)中收集和產(chǎn)生的個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)存儲(chǔ)在境內(nèi)，但尚未明確重要數(shù)據(jù)的定義、識(shí)別和分類；2021年6月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》提出了核心數(shù)據(jù)的概念，即關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、重要民生、重大公共利益等數(shù)據(jù)屬于國(guó)家核心數(shù)據(jù)。被重點(diǎn)納入限制跨境流動(dòng)的范圍。例如2018年以來，美國(guó)先后發(fā)布了《國(guó)家安全戰(zhàn)略》《特別301報(bào)告》《外資投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》《美國(guó)外國(guó)投資審查委員會(huì)改革》等文件，在投資和出口方面對(duì)華設(shè)置了雙重門檻。拜登政府上臺(tái)后，中美在高科技領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)越發(fā)激烈?！?021年美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法》涉及航天、芯片和5G、網(wǎng)絡(luò)安全和人工智能、無人機(jī)、醫(yī)學(xué)研究等諸多議題，強(qiáng)調(diào)通過戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)、外交、科技等手段同中國(guó)開展競(jìng)爭(zhēng)，以“對(duì)抗”中國(guó)日益增長(zhǎng)的影響力。(30)李鵑：《以競(jìng)爭(zhēng)之名行遏制之實(shí)》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2021年6月10日?？梢?，美國(guó)強(qiáng)化數(shù)字地緣政治因素，以“國(guó)家安全”為由限制高科技領(lǐng)域的重要敏感數(shù)據(jù)，并以其戰(zhàn)略上的盟友體系、法律上的長(zhǎng)臂管轄以及情報(bào)網(wǎng)絡(luò)和執(zhí)法能力，建立起實(shí)質(zhì)性的對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)“高堤壩”。

(二)本國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力因素凸顯，影響各國(guó)政策制定方向

當(dāng)前，基于不同的產(chǎn)業(yè)能力，全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的政策選擇呈現(xiàn)四種發(fā)展走勢(shì)：一是以美國(guó)為代表的進(jìn)取型策略，即為維持其全球領(lǐng)先的數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，傾向企業(yè)等私營(yíng)部門對(duì)數(shù)據(jù)的主動(dòng)控制，強(qiáng)調(diào)個(gè)人數(shù)據(jù)和商業(yè)數(shù)據(jù)自由跨境流動(dòng)的價(jià)值，反對(duì)數(shù)據(jù)本地化，防止和消除數(shù)字貿(mào)易壁壘。二是以歐盟為代表的規(guī)制型策略，受制于產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，歐盟更依賴規(guī)則制定能力和溢出效應(yīng)，通過高水平的數(shù)據(jù)保護(hù)要求和強(qiáng)大的監(jiān)管能力，偏向個(gè)人控制數(shù)據(jù)，加大外國(guó)企業(yè)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的成本，為本地區(qū)的數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展構(gòu)建保護(hù)壁壘。三是以俄羅斯為代表的出境限制型策略，因本國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不足，防止數(shù)據(jù)流失影響本國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，危害國(guó)家安全，不少發(fā)展中國(guó)家采取對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)實(shí)施限制、數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)等保護(hù)主義措施，以保護(hù)本國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。事實(shí)上，一旦“科技巨頭壟斷了數(shù)據(jù)，不僅絞殺了窮國(guó)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，而且還在悄悄地制定對(duì)他們有利的數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則，如《美加貿(mào)易協(xié)定》的數(shù)據(jù)條款就保護(hù)了科技巨頭，數(shù)字治理制度一旦建立很難再改”。(31)安東·科里內(nèi)克、約瑟夫·斯蒂格利茨：《人工智能、全球化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略》，石建兵譯，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)前沿》2021年第9期。四是以中國(guó)為代表的統(tǒng)籌發(fā)展與安全的平衡型策略，即積極開展數(shù)據(jù)安全治理、數(shù)據(jù)開發(fā)利用等領(lǐng)域的國(guó)際交流與合作，參與數(shù)據(jù)安全相關(guān)國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定，促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境安全、自由流動(dòng)，(32)《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2021年第5期。配套數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置、數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估、網(wǎng)絡(luò)安全審查、保護(hù)認(rèn)證機(jī)制等制度。

(三)分級(jí)分類監(jiān)管卓有成效，不同類型數(shù)據(jù)跨境采取差異化機(jī)制

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和重要實(shí)踐看，由于個(gè)人數(shù)據(jù)和重要數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)威脅的法益不同，采取分類監(jiān)管機(jī)制越發(fā)成為重要治理手段。個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管是以個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，以數(shù)據(jù)主體同意、數(shù)據(jù)主體權(quán)益保障、境內(nèi)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)出方與境外數(shù)據(jù)接收方的合同、數(shù)據(jù)接收方所在國(guó)家、地區(qū)數(shù)據(jù)保護(hù)充分性審查等多樣化機(jī)制為監(jiān)管抓手。如：歐盟GDPR“白名單制度”、CBPR體系的機(jī)構(gòu)認(rèn)證；歐盟、東盟、澳大利亞等政府機(jī)構(gòu)已發(fā)布數(shù)據(jù)出境合同范本，為對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)出境提供有效指導(dǎo)。重要數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管上，采取一般性禁止、分級(jí)分類審查出境的監(jiān)管模式。根據(jù)數(shù)據(jù)屬性、風(fēng)險(xiǎn)程度，結(jié)合本國(guó)國(guó)情和政治文化差異，全球普遍對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、金融、醫(yī)療、健康等重要行業(yè)/領(lǐng)域數(shù)據(jù)實(shí)施出境限制措施，包括完全禁止、選擇性禁止、有條件出境等數(shù)據(jù)出境管理措施。如：法國(guó)規(guī)定稅收、管理和商業(yè)開發(fā)的數(shù)據(jù)需要本地存儲(chǔ)；印度規(guī)定支付數(shù)據(jù)禁止出境。此外，對(duì)待特殊情況，一些國(guó)家會(huì)采取一事一議的行政許可審查監(jiān)管。如韓國(guó)對(duì)地圖數(shù)據(jù)管理采取了出境申請(qǐng)協(xié)商機(jī)制，曾在2016年以國(guó)家安全為由決定拒絕了谷歌公司將韓國(guó)地圖數(shù)據(jù)帶出境外。

(四)大國(guó)戰(zhàn)略互信與戰(zhàn)略博弈加劇，“朋友圈”構(gòu)建和規(guī)則割據(jù)共存

大國(guó)是全球網(wǎng)絡(luò)空間中至關(guān)重要的行為體，其在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策制定、治理議程設(shè)置等方面有著重要的導(dǎo)向作用，未來戰(zhàn)略互信與大國(guó)戰(zhàn)略博弈將長(zhǎng)期共存。一是大國(guó)戰(zhàn)略互信成為跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的雙邊/多邊合作體系建立的基礎(chǔ)。當(dāng)前，全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的“朋友圈”主要圍繞美歐日等國(guó)家來劃定，最為典型的是以美國(guó)為主導(dǎo)的“五眼聯(lián)盟”(包括美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、新西蘭和加拿大)情報(bào)共享體系，其有著長(zhǎng)期緊密的數(shù)據(jù)共享合作關(guān)系。因涉及國(guó)家安全、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等復(fù)雜因素，未來跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)信任大多建立在長(zhǎng)期的政治盟友、經(jīng)貿(mào)伙伴以及具有相同價(jià)值目標(biāo)和利益關(guān)系的基礎(chǔ)上，而缺乏信任的大國(guó)之間可能會(huì)在網(wǎng)絡(luò)空間采取限制性的行動(dòng)，形成數(shù)據(jù)流動(dòng)事實(shí)上的壁壘，且會(huì)出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性的壁壘升級(jí)與政策復(fù)制。(33)沈逸、姚旭：《大國(guó)戰(zhàn)略互信與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理新模式探索:以“數(shù)據(jù)主權(quán)”為核心推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略建設(shè)》，《信息安全與通信保密》2018年第12期。二是大國(guó)戰(zhàn)略博弈加劇，大國(guó)擴(kuò)張性的數(shù)據(jù)主權(quán)戰(zhàn)略加劇了管轄權(quán)沖突，呈現(xiàn)“攻守相持”的發(fā)展態(tài)勢(shì)。例如美國(guó)的數(shù)據(jù)主權(quán)戰(zhàn)略以“攻”為主，《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法案》(簡(jiǎn)稱“CLOUD法案”)通過長(zhǎng)臂管轄，拋開了傳統(tǒng)的雙邊或多邊司法協(xié)助條約，使美國(guó)的數(shù)據(jù)主權(quán)擴(kuò)展至美國(guó)企業(yè)所在的全球市場(chǎng)，但同時(shí)將加大與數(shù)據(jù)存儲(chǔ)地國(guó)家的主權(quán)沖突。(34)許可：《數(shù)據(jù)主權(quán)視野中的CLOUD法案》，《中國(guó)信息安全》2018年第4期。相對(duì)而言，中國(guó)、俄羅斯、印度等國(guó)的數(shù)據(jù)主權(quán)戰(zhàn)略以“守”為主，通過數(shù)據(jù)本地化解決法律適用和本地執(zhí)法問題。加之傳統(tǒng)國(guó)家間的司法協(xié)助條約(MLAT)進(jìn)展緩慢，間接促使各國(guó)傾向選擇數(shù)據(jù)本地化政策。

總之，在世界大變局的背景下，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策取向受到地緣政治、國(guó)家安全、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)貿(mào)關(guān)系、法律制度等多維議題的綜合影響。但同時(shí)，利益的復(fù)雜性、制度體系的差異性和國(guó)家間信任的缺乏，阻礙了全球在短期內(nèi)達(dá)成跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理共識(shí)。究竟是推動(dòng)“數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”還是加強(qiáng)“數(shù)據(jù)本地化”以及如何在安全性和成長(zhǎng)性中實(shí)現(xiàn)平衡，全面考驗(yàn)各國(guó)政府的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略思維和治理能力。作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為迅速的國(guó)家之一，中國(guó)在全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈中的地位不斷提升，但其數(shù)字經(jīng)濟(jì)在跨境貿(mào)易和全球化方面有待進(jìn)一步拓展和提升，這勢(shì)必涉及跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理這一重要議題。

四、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的中國(guó)應(yīng)對(duì)

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策是一項(xiàng)高度復(fù)雜的戰(zhàn)略決策議題，需要綜合考慮我國(guó)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。一方面，我國(guó)正在加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球競(jìng)爭(zhēng)力持續(xù)提升，大量企業(yè)的全球化步伐加速，為提升中國(guó)在全球產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈中的地位、改變?nèi)蚩缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)治理格局提供了機(jī)遇。另一方面，近年來各國(guó)圍繞數(shù)據(jù)主權(quán)的戰(zhàn)略博弈呈現(xiàn)泛化趨勢(shì)，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜化，對(duì)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全構(gòu)成不利影響。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)把握發(fā)展趨勢(shì)和戰(zhàn)略定位，完善我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的制度體系、合作體系和執(zhí)行體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公民權(quán)益等多個(gè)價(jià)值目標(biāo)的有機(jī)協(xié)同。

第一，加快完善我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理制度體系。當(dāng)前，我國(guó)已基本建立了以《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》為核心的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策體系，通過精細(xì)化的法益衡量確立了跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則。在個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)方面，我國(guó)制定了數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估、個(gè)人信息保護(hù)認(rèn)證、簽訂標(biāo)準(zhǔn)合同等多樣化流動(dòng)機(jī)制；同時(shí)，針對(duì)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者和個(gè)人信息處理量達(dá)到國(guó)家要求的個(gè)人信息處理者，提出了數(shù)據(jù)本地化的要求。在重要數(shù)據(jù)跨境方面，我國(guó)確立了數(shù)據(jù)本地化、數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估、網(wǎng)絡(luò)安全審查等重要制度，但相關(guān)的配套制度尚在制定中。對(duì)此，應(yīng)加快完善我國(guó)跨境數(shù)據(jù)出境制度規(guī)則及其配套措施，借鑒全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，如：在個(gè)人數(shù)據(jù)方面，推進(jìn)開展“充分性認(rèn)定”的個(gè)人信息保護(hù)認(rèn)證，及時(shí)發(fā)布個(gè)人數(shù)據(jù)跨境的標(biāo)準(zhǔn)合同，進(jìn)一步豐富數(shù)據(jù)合法出境的途徑；在重要數(shù)據(jù)方面，加快出臺(tái)重要數(shù)據(jù)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)并實(shí)施梯度式監(jiān)管，即在開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后確定高中低風(fēng)險(xiǎn)下完全限制出境、審批后限制出境和出境后備案等不同的監(jiān)管方式。同時(shí)，強(qiáng)化跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全評(píng)估能力，通過機(jī)制設(shè)計(jì)、技術(shù)支撐、清單管理等方式聯(lián)合企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)打造跨境流動(dòng)安全評(píng)估平臺(tái)，并加強(qiáng)威脅情報(bào)共享與威脅溯源能力，加快網(wǎng)絡(luò)攻擊和惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)發(fā)現(xiàn)和處置。

第二，積極推動(dòng)多層次的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)國(guó)際合作，努力推進(jìn)以下三個(gè)方面工作：一是構(gòu)建多元主體參與的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理體系，提升治理現(xiàn)代化水平。一國(guó)數(shù)據(jù)安全治理水平是建立信任、達(dá)成合作的重要影響因素。對(duì)此，政府層面，通過科學(xué)立法和有效執(zhí)法，明確主體責(zé)任、監(jiān)管要求和實(shí)施細(xì)責(zé)；行業(yè)層面，依托協(xié)會(huì)與聯(lián)盟等制定和落實(shí)數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范及公約，開展行業(yè)測(cè)評(píng)、教育培訓(xùn)等；企業(yè)層面，提升企業(yè)數(shù)據(jù)安全能力，由龍頭企業(yè)牽頭，積極探索跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和最佳實(shí)踐，帶動(dòng)行業(yè)和社會(huì)整體保護(hù)水平的提升。二是積極推進(jìn)雙邊、多邊的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)談判。基于經(jīng)貿(mào)伙伴關(guān)系、地緣政治、法律環(huán)境等綜合因素，我國(guó)可選擇重要貿(mào)易伙伴，建立完善跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)合作體系。在雙邊合作體系方面，可根據(jù)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)狀況及對(duì)等措施，針對(duì)不同國(guó)家或地區(qū)在數(shù)據(jù)出境開放與限制程度上實(shí)施不同承諾。優(yōu)先選擇開展談判對(duì)話的國(guó)家可以包括俄羅斯、韓國(guó)、日本、上海合作組織成員國(guó)、東盟國(guó)家、“一帶一路”沿線國(guó)家等。同時(shí)，可在《中歐全面投資協(xié)議》框架下，加強(qiáng)與歐盟在通訊、云服務(wù)、計(jì)算機(jī)服務(wù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等重點(diǎn)領(lǐng)域的數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作，促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流通。針對(duì)美國(guó)“數(shù)據(jù)霸權(quán)”行為，我國(guó)可借鑒歐盟與美國(guó)經(jīng)貿(mào)談判時(shí)的做法，要求美國(guó)澄清數(shù)據(jù)保護(hù)主義與數(shù)據(jù)保護(hù)之間的關(guān)系，以此避免美國(guó)對(duì)中國(guó)數(shù)字貿(mào)易的不正當(dāng)限制。(35)崔靜：《歐美數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)做法及我國(guó)的策略選擇》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2021年第2期。在多邊合作體系方面，開展基于《全球數(shù)據(jù)安全倡議》、RCEP等的數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作與交流，推進(jìn)加入CPTPP、CBPR、《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》等規(guī)則體系，加大對(duì)專利、版權(quán)、企業(yè)商業(yè)秘密等權(quán)利及數(shù)據(jù)的保護(hù)力度。三是建立完善國(guó)際執(zhí)法協(xié)作條件和框架。當(dāng)前，《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《國(guó)際刑事司法協(xié)助法》《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》等明確阻斷直接來自外國(guó)政府對(duì)境內(nèi)的機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人控制的數(shù)據(jù)的司法管轄權(quán)，但我國(guó)應(yīng)對(duì)上述管轄沖突的策略仍以防守為主，加之美國(guó)、歐盟的長(zhǎng)臂管轄對(duì)傳統(tǒng)國(guó)際執(zhí)法協(xié)作體系構(gòu)成沖擊，或使一些跨國(guó)科技企業(yè)面臨“兩難境地”。因此，應(yīng)完善執(zhí)法跨境調(diào)取數(shù)據(jù)的“中國(guó)方案”，如細(xì)化“不當(dāng)禁止或者限制情況類型”、明確國(guó)際商事立法“最密切聯(lián)系”適用標(biāo)準(zhǔn)，(36)齊鵬：《一帶一路”數(shù)字經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)跨境風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性應(yīng)對(duì)邏輯》，《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2021年第5期。并積極與他國(guó)展開國(guó)際雙邊、多邊合作。

第三，率先開展特定地區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)試點(diǎn)工作?？缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)政策創(chuàng)新需要在發(fā)展與安全中保持動(dòng)態(tài)的平衡，實(shí)現(xiàn)開放能力與治理能力的同步提升，這離不開實(shí)踐探索。我國(guó)可利用特定區(qū)域(如上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、海南自由貿(mào)易港、粵港澳大灣區(qū))率先開展跨境數(shù)據(jù)有序流動(dòng)工作，通過經(jīng)驗(yàn)積累穩(wěn)步提升我國(guó)其他地區(qū)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理水平。具體來說，一是加強(qiáng)制度政策突破，發(fā)揮自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在跨境服務(wù)先行先試功能，爭(zhēng)取獲得跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)評(píng)估事權(quán)與加入?yún)^(qū)域性國(guó)際數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)制度安排的事權(quán)，組建跨部門平臺(tái)化的“數(shù)據(jù)海關(guān)”，研究出臺(tái)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)配套性政策。二是對(duì)標(biāo)國(guó)際一流建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，形成集國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道、離岸數(shù)據(jù)中心、超算中心、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)公共服務(wù)平臺(tái)、安全防護(hù)設(shè)施于一體的高質(zhì)量并集約化的新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施體系，滿足跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)大規(guī)模、低延時(shí)、高速率、多場(chǎng)景、綠色環(huán)保和安全可控的數(shù)據(jù)傳輸需求。三是開展行業(yè)示范應(yīng)用，在國(guó)際科學(xué)研究、總部經(jīng)濟(jì)、智能網(wǎng)聯(lián)汽車、數(shù)字貿(mào)易、金融服務(wù)等重點(diǎn)場(chǎng)景，制定出臺(tái)一批可執(zhí)行的與數(shù)據(jù)安全保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)防范相適應(yīng)的行業(yè)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和實(shí)施細(xì)則，并明確相應(yīng)的安全要求、技術(shù)策略和數(shù)據(jù)級(jí)別動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，形成跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的典型示范應(yīng)用項(xiàng)目。四是打造功能性承載區(qū)，選擇試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)具備開發(fā)能力的地址空間，形成前沿產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、國(guó)際創(chuàng)新協(xié)同區(qū)、特殊綜合保稅區(qū)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開放區(qū)等若干功能性產(chǎn)業(yè)園區(qū)，吸引龍頭型、跨國(guó)型和創(chuàng)新型企業(yè)入駐。五是優(yōu)化數(shù)字產(chǎn)業(yè)生態(tài)，引入國(guó)內(nèi)外前沿的數(shù)據(jù)技術(shù)研發(fā)實(shí)驗(yàn)室、云計(jì)算服務(wù)企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)安全廠商、安全認(rèn)證測(cè)評(píng)機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、研究智庫等機(jī)構(gòu)，通過強(qiáng)化服務(wù)供給，創(chuàng)新技術(shù)解決方案，搭建靈活可持續(xù)的跨境數(shù)據(jù)合規(guī)體系。

總之，隨著“雙循環(huán)”格局推動(dòng)開放進(jìn)入新階段，我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的戰(zhàn)略選擇和政策路徑日益清晰，即基于我國(guó)當(dāng)前國(guó)家安全需要、數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)能力和數(shù)據(jù)保護(hù)水平，構(gòu)建我國(guó)數(shù)據(jù)資源戰(zhàn)略，提升數(shù)據(jù)治理能力，促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境安全、自由流動(dòng)，并積極參與全球治理，提出制定和參與國(guó)際規(guī)則的策略方案。正如習(xí)近平總書記在G20峰會(huì)、APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議、上海合作組織成員國(guó)元首理事會(huì)會(huì)議等國(guó)際重要治理機(jī)制中強(qiáng)調(diào)的那樣，要共擔(dān)數(shù)字時(shí)代的責(zé)任，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作，積極營(yíng)造開放、公平、公正、非歧視的數(shù)字發(fā)展環(huán)境。(37)《習(xí)近平出席二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人第十六次峰會(huì)第一階段會(huì)議并發(fā)表重要講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年10月31日。