李國(guó)政

（鄭州輕工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，河南 鄭州 450000）

0 引言

我國(guó)邊境地區(qū)有140 個(gè)邊境縣，國(guó)土面積達(dá)197 萬(wàn)平方公里，人口約2300 萬(wàn)，其中少數(shù)民族人口近一半。邊境地帶是集邊疆、民族、貧困、生態(tài)、安全于一體的特殊場(chǎng)域，守土固邊的任務(wù)極重。近年來(lái)在漫長(zhǎng)的邊界線(xiàn)上出現(xiàn)了不同程度的虛空化現(xiàn)象，制約了邊境發(fā)展，惡化了邊境生態(tài)，削弱了邊防力量。邊境地區(qū)既是國(guó)家疆域的邊緣地帶和國(guó)家安全的第一道屏障，也是捍衛(wèi)國(guó)家利益的前沿陣地，還是展示國(guó)家形象的重要窗口。隨著“一帶一路”倡議及多項(xiàng)國(guó)家開(kāi)放戰(zhàn)略的實(shí)施，邊境地區(qū)成為連接國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的關(guān)鍵區(qū)域、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的攻堅(jiān)區(qū)域及國(guó)家安全戰(zhàn)略實(shí)施的核心區(qū)域。新形勢(shì)下，邊境地區(qū)的定位特征使其成為深化與周邊國(guó)家和地區(qū)合作的“先手棋”和“排頭兵”，明晰了其實(shí)現(xiàn)內(nèi)轉(zhuǎn)外聯(lián)的功能認(rèn)知，完成了從國(guó)家之邊緣到邊界為中心的時(shí)空轉(zhuǎn)換。

我國(guó)邊境地區(qū)大多是民族地區(qū)，發(fā)展是解決邊境民族地區(qū)各種問(wèn)題的總鑰匙。針對(duì)邊境地區(qū)極為明顯的安全、發(fā)展、生態(tài)等價(jià)值屬性，習(xí)近平總書(shū)記在中央第七次西藏工作座談會(huì)上指出，要“確保邊防鞏固和邊境安全”，“加強(qiáng)邊境地區(qū)建設(shè)，采取特殊支持政策，幫助邊境群眾改善生產(chǎn)生活條件”，凸顯了“固邊穩(wěn)藏”的歷史方位和時(shí)代坐標(biāo)，進(jìn)一步將邊境工作置于西藏工作大局中謀劃。雖然習(xí)近平總書(shū)記的這一要求是針對(duì)西藏邊境地區(qū)的發(fā)展提出的，但對(duì)于國(guó)內(nèi)其他邊境地區(qū)同樣適用。

與傳統(tǒng)邊疆治理研究范式相比，邊境治理具有一定的獨(dú)立研究需求與價(jià)值，全球治理視角下須由邊疆治理轉(zhuǎn)向邊境治理，尋求邊境治理的議題構(gòu)建[1]。因此，將邊境研究從邊疆研究中適度分離，專(zhuān)門(mén)闡釋邊境地區(qū)穩(wěn)定、發(fā)展與治理是當(dāng)前學(xué)術(shù)界一個(gè)值得注意的動(dòng)向。部分文獻(xiàn)基于全國(guó)視角闡述了邊境安全的重要性及邊境地區(qū)的治理問(wèn)題，例如，從邊民家庭發(fā)展與邊境安全關(guān)系的角度強(qiáng)調(diào)要重視邊民家庭在守邊固邊中的作用[2-3]，將邊民意識(shí)作為重要的邊境治理資源加以整合與重塑[4]；從邊境安全觀(guān)、邊境安全戰(zhàn)略以及邊境安全風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制闡述邊境安全及治理問(wèn)題[5]；注重邊境安全到邊境安全與發(fā)展并存[6]，以及邊境安全對(duì)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的重要意義[7]；重視邊境城鎮(zhèn)化建設(shè)，提升邊境城鎮(zhèn)功能[8-9]；針對(duì)陸地邊境口岸的特點(diǎn)提出相應(yīng)的治理策略[10]。

近些年，陸地邊境地區(qū)“空心化”問(wèn)題不斷挑戰(zhàn)著中國(guó)的邊疆治理，政策界和學(xué)術(shù)界對(duì)此高度關(guān)注，2019 年5 月，全國(guó)政協(xié)民族和宗教委員會(huì)調(diào)研組專(zhuān)門(mén)赴廣西中越邊境調(diào)研邊境建設(shè)。學(xué)界對(duì)此問(wèn)題的探討多集中于西南邊境與東北邊境地區(qū)的“空心化”現(xiàn)象，這些研究主要涉及到邊境地區(qū)農(nóng)村人口外流的影響因素[11-13]、邊境山村空巢化原因及解決途徑[14]、邊境地區(qū)人口過(guò)疏化的影響及對(duì)策[15]等問(wèn)題。也有學(xué)者對(duì)陸地邊境地區(qū)“空心化”的類(lèi)型、成因與治理進(jìn)行系統(tǒng)分析[16]，并基于邊境安全視角對(duì)邊境地區(qū)“空心化”問(wèn)題進(jìn)行了整體思考[17]。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，高度重視民生問(wèn)題。在中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)范圍內(nèi)的脫貧攻堅(jiān)順利完成，鄉(xiāng)村振興有序展開(kāi)。相較于內(nèi)地，廣大邊境地區(qū)多是農(nóng)牧區(qū)，返貧壓力較大，其鄉(xiāng)村振興的需求更為強(qiáng)烈。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“新時(shí)代新階段的發(fā)展必須貫徹新發(fā)展理念，必須是高質(zhì)量發(fā)展”[18]。因此，要推動(dòng)邊境地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，必須根據(jù)邊境地區(qū)的要素稟賦和資源特征，設(shè)計(jì)高質(zhì)量發(fā)展的機(jī)制和路徑。學(xué)術(shù)界對(duì)邊境地區(qū)的安全、穩(wěn)定與發(fā)展進(jìn)行了卓有成效的闡述，為本研究提供了重要的研究視角和基礎(chǔ)。高質(zhì)量發(fā)展是新發(fā)展階段的時(shí)代主題。處于發(fā)展末端的邊境地區(qū)，其高質(zhì)量發(fā)展決定著國(guó)家整體高質(zhì)量發(fā)展的質(zhì)量和完整性?，F(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)我國(guó)邊境地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)研究還比較薄弱，對(duì)推進(jìn)邊境地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的機(jī)制和路徑在內(nèi)的實(shí)現(xiàn)方略等方面的系統(tǒng)研究較為缺乏。本文擬對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行初步探討，藉以求教方家。

1 邊境地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的制約因素

經(jīng)過(guò)20 年的興邊富民行動(dòng)及一系列支持措施，我國(guó)邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平有了顯著提升，為民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定提供了基礎(chǔ)和保障。但限于自然環(huán)境、地理特征、歷史文化因素和發(fā)展慣性，邊境地區(qū)的發(fā)展程度仍然不高，與非邊境地區(qū)以及國(guó)內(nèi)其他地區(qū)有較大差距，其高質(zhì)量發(fā)展仍然受諸多深層次因素制約。

1.1 現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)滯后

邊疆經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化是國(guó)家經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的組成部分和有效支撐，在推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中起到特殊作用，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)體系的重要內(nèi)容。但在經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、穩(wěn)定性、創(chuàng)新性、綠色性和開(kāi)放度等方面，邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與全國(guó)還有較大差距[19]。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)能夠在一定程度上體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展合理化和現(xiàn)代化水平：2019 年，邊境地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)比例為19.6 :35.7 :44.7，全國(guó)這一比例為7.1 :39 :53.9，如果說(shuō)全國(guó)范圍內(nèi)尚處于工業(yè)化中后期的話(huà)，那么邊境地區(qū)的工業(yè)化只是初期，一些地區(qū)例如西藏甚至還處于工業(yè)化初期的起步階段。邊境地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)尤其現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展滯后，將造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的“中間塌陷”。如果過(guò)多依賴(lài)農(nóng)牧業(yè)和服務(wù)業(yè)，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系將難以完善，也會(huì)制約邊境地區(qū)居民收入水平的提升。

同時(shí)，邊境地區(qū)由于地處邊陲，現(xiàn)代化氛圍不夠濃厚，傳統(tǒng)觀(guān)念有很強(qiáng)的影響，市場(chǎng)化機(jī)制尚未充分運(yùn)轉(zhuǎn)。就經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度而言，邊境地區(qū)要略高于全國(guó)平均水平，但部分省區(qū)的邊境地區(qū)，例如內(nèi)蒙古、甘肅、吉林等，其增長(zhǎng)速度低于全國(guó)平均水平，增長(zhǎng)勢(shì)能不足。就經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力而言，邊境地區(qū)知識(shí)、技術(shù)、信息、數(shù)據(jù)等新生產(chǎn)要素相對(duì)匱乏，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展所必須的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式欠缺，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換不足。

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是構(gòu)建現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的應(yīng)然邏輯。除了工業(yè)化和總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度外，邊境地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平也比較低下。2020 年，邊疆地區(qū)的總體城鎮(zhèn)化率突破40%，達(dá)到41.3%，但大幅低于全國(guó)城鎮(zhèn)化率的63.9%，西藏、廣西、云南邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化率不足30%。與內(nèi)地相比，通過(guò)城鎮(zhèn)化來(lái)拉動(dòng)邊疆現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展，打造完備的經(jīng)濟(jì)體系，難度較大。

1.2 基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多

實(shí)施興邊富民以來(lái)，邊境地區(qū)交通設(shè)施、能源設(shè)施、飲水工程、信息網(wǎng)絡(luò)、居住環(huán)境等得到了實(shí)質(zhì)性改善。2013 年，西藏墨脫結(jié)束了中國(guó)最后一個(gè)不通公路縣的歷史。2020 年，藏中、阿里聯(lián)網(wǎng)工程的貫通，標(biāo)志著西藏邊境地區(qū)徹底結(jié)束了孤網(wǎng)運(yùn)行狀態(tài)，全區(qū)74 個(gè)縣全部被主電網(wǎng)覆蓋。易地扶貧搬遷、安居工程、通信網(wǎng)絡(luò)保障等極大改善了邊境地區(qū)民生條件。雖然國(guó)家投入巨資用于邊境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但由于自然條件惡劣、建設(shè)周期長(zhǎng)、難度大，其基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模和質(zhì)量與內(nèi)地相比仍有明顯不足。以交通運(yùn)輸為例，邊境一般處于國(guó)家交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的末梢，交通通達(dá)性差，快速通道缺乏，物流成本高。建成公路普遍存在標(biāo)準(zhǔn)低、抗災(zāi)能力弱、養(yǎng)護(hù)投入不足等問(wèn)題。截至2019 年，云南、新疆的邊境縣高速公路通達(dá)率不到80%，黑龍江和內(nèi)蒙古的這一數(shù)字僅為56%和40%，西藏邊境縣尚無(wú)高速公路修通。新疆和廣西邊境鐵路通達(dá)率不足60%，云南邊境鐵路通達(dá)率不足15%，西藏邊境地區(qū)未通鐵路。

與陸路交通相比，邊境地區(qū)的航空運(yùn)輸則有一定特殊性。邊境地區(qū)離腹地較遠(yuǎn)，陸路交通不便，發(fā)展航空業(yè)有天然的優(yōu)勢(shì)，事實(shí)上也證明了這點(diǎn)。全國(guó)各省區(qū)的民用機(jī)場(chǎng)分布中，邊疆省區(qū)處于領(lǐng)先水平，例如新疆有22 座，內(nèi)蒙古有21 座，云南有15 座，黑龍江有13 座，數(shù)量大大超過(guò)許多內(nèi)地省市。但邊疆地區(qū)由于國(guó)土面積較大，且多是支線(xiàn)機(jī)場(chǎng)，航空資源相對(duì)稀疏，航線(xiàn)密度、航空網(wǎng)絡(luò)集中度等反映民航運(yùn)輸規(guī)模的重要指標(biāo)相對(duì)不足，不少機(jī)場(chǎng)虧損嚴(yán)重，靠財(cái)政補(bǔ)貼維持運(yùn)轉(zhuǎn)。有些邊疆省區(qū)甚至機(jī)場(chǎng)絕對(duì)數(shù)量較少，例如西藏區(qū)內(nèi)只有5 座。同時(shí)，邊境地區(qū)的機(jī)場(chǎng)多數(shù)還是軍民合用機(jī)場(chǎng)，國(guó)防意義甚至超過(guò)經(jīng)濟(jì)意義。

1.3 公共服務(wù)供給有限

在一系列國(guó)家政策支持下，我國(guó)眾多邊境縣的公共服務(wù)供給有了顯著提升，特別是具有極強(qiáng)針對(duì)性的幫扶舉措，例如組團(tuán)式援藏、援疆，使一些極端貧困落后地區(qū)較為快速的被納入到國(guó)家一體化發(fā)展軌道，實(shí)現(xiàn)了發(fā)展成果的共享。但由于歷史欠賬較多，邊境縣的公共服務(wù)水平較內(nèi)地仍有很大差距。以醫(yī)療和教育為例，根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算，邊境縣的人均醫(yī)療資源總體只占全國(guó)平均水平的70%左右，地方財(cái)力有限導(dǎo)致一些醫(yī)院、學(xué)校運(yùn)營(yíng)困難，邊境居民患病靠外出就醫(yī)解決的現(xiàn)象并未根本扭轉(zhuǎn)，增加了醫(yī)療消費(fèi)支出。雖然教育投入持續(xù)增加，但缺乏專(zhuān)門(mén)針對(duì)邊境一線(xiàn)的教育扶持政策，同時(shí)資金主要投向邊境中心城市以及硬件設(shè)施，教育人才也時(shí)有流出，師資隊(duì)伍建設(shè)和教育理念的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型有不小的難度，部分人口稀少的邊境地區(qū)求學(xué)遠(yuǎn)的現(xiàn)象突出。邊境地區(qū)基本公共服務(wù)與覆蓋的人口比例不匹配不經(jīng)濟(jì)的矛盾凸顯。

1.4 特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足

邊境地區(qū)的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成主要以農(nóng)牧業(yè)及其加工業(yè)、文旅產(chǎn)業(yè)和邊貿(mào)產(chǎn)業(yè)為主，雖然體現(xiàn)了邊境特色和民族特色，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)營(yíng)方式總體呈粗放態(tài)勢(shì)，附加值不高，品牌效應(yīng)有待增強(qiáng)。加之邊境地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，不少地區(qū)屬于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)或限制開(kāi)發(fā)區(qū)，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在一定矛盾。

邊境地區(qū)農(nóng)牧產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化和規(guī)?；潭容^低，有些地區(qū)農(nóng)牧業(yè)分散經(jīng)營(yíng)，規(guī)模較小。產(chǎn)品粗加工多、精深加工少，沒(méi)有形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，競(jìng)爭(zhēng)力較弱，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。隨著農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張，可能出現(xiàn)產(chǎn)品滯銷(xiāo)、效益下滑等現(xiàn)象。邊境地區(qū)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)受雙邊關(guān)系和邊貿(mào)政策影響較大，存在一定波動(dòng)性，附加值較低的初級(jí)產(chǎn)品加工較普遍。沿邊開(kāi)放平臺(tái)功能較為單一，主要服務(wù)一些商品輸出和輸入，政治、經(jīng)濟(jì)意義較大，文化傳播色彩不濃厚。邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)及邊境文化試驗(yàn)區(qū)等全方位開(kāi)放戰(zhàn)略大通道和平臺(tái)的功能價(jià)值亟待增強(qiáng)。旅游業(yè)對(duì)就業(yè)的拉動(dòng)效應(yīng)明顯，邊境地區(qū)發(fā)展旅游業(yè)具有天然優(yōu)勢(shì)。但現(xiàn)階段邊境地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展不充分、不平衡，質(zhì)量不高，多數(shù)還處于低層次開(kāi)發(fā)階段，沒(méi)有將當(dāng)?shù)芈糜钨Y源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)資源。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是通往旅游景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施不完善，旅游服務(wù)設(shè)施不足，游客體驗(yàn)感不強(qiáng)；二是自然資源和文化資源耦合不緊密，文旅融合度不高，降低了旅游資源開(kāi)發(fā)質(zhì)量。

1.5 返貧阻斷任務(wù)較重

雖然現(xiàn)階段邊境地區(qū)與全國(guó)一道完成了脫貧攻堅(jiān)的歷史任務(wù)，全面進(jìn)入小康社會(huì)，但脫貧基礎(chǔ)不牢固，順利實(shí)施鄉(xiāng)村振興有較大挑戰(zhàn)性。就地區(qū)層面而言，由于內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，加之邊境地區(qū)政府普遍財(cái)力有限，其發(fā)展更多依靠中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，發(fā)展所需的資源主要依賴(lài)政府供給，市場(chǎng)化、社會(huì)化籌集資源的能力較弱。同時(shí)，發(fā)展推力很多是以項(xiàng)目形式進(jìn)行，存在部門(mén)分割問(wèn)題，項(xiàng)目綜合統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)不足。就個(gè)人層面看，一些邊境居民由于受多種因素制約，就業(yè)技能有限，致富渠道相對(duì)匱缺，“等靠要”思想嚴(yán)重，這就導(dǎo)致其持續(xù)增收壓力大。同時(shí)，邊民易受地方病、自然災(zāi)害等特殊因素影響，致貧、返貧風(fēng)險(xiǎn)較高。

1.6 守土固邊壓力較大

邊境安全是總體國(guó)家安全的重要部分，邊境地區(qū)民族文化、宗教文化、地域文化多元且復(fù)雜。當(dāng)前我國(guó)邊境地區(qū)的安全形勢(shì)持續(xù)向好，但也存在一定隱患，這些隱患有可能在一定條件下被激活和突顯?！叭蓜?shì)力”是重要邊境安全的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患；民族問(wèn)題與宗教問(wèn)題會(huì)誘發(fā)邊境安全風(fēng)險(xiǎn)；民生問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，也會(huì)激發(fā)出各種不安全、不穩(wěn)定因素。另外，公信力是邊境地區(qū)地方政府最重要的合法性基礎(chǔ)，決定著邊民對(duì)政府的信任度、認(rèn)同度、順從度、配合度等[20]。地方政府公信力流失會(huì)導(dǎo)致民眾的疏離甚至對(duì)立情緒，使各種內(nèi)生型和輸入型安全風(fēng)險(xiǎn)疊加，誘發(fā)社會(huì)政治的不穩(wěn)定。

2 推動(dòng)邊境地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的綜合機(jī)制創(chuàng)新

只有推進(jìn)邊境地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，才能彌補(bǔ)國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展的短板和不足，后者才會(huì)有實(shí)現(xiàn)的牢固基礎(chǔ)。邊境地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展離不開(kāi)綜合機(jī)制的創(chuàng)新優(yōu)化和實(shí)施路徑的科學(xué)選擇。只有設(shè)計(jì)完備的化解機(jī)制，錨定進(jìn)路目標(biāo)，才能破解邊境高質(zhì)量發(fā)展的阻滯和障礙。根據(jù)邊境地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展面臨的特殊性和邏輯機(jī)理，在權(quán)衡“政府-社會(huì)-邊民”“穩(wěn)定-發(fā)展-生態(tài)”等關(guān)系基礎(chǔ)上進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新。筆者認(rèn)為，推動(dòng)邊境地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的綜合機(jī)制應(yīng)包括統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、市場(chǎng)調(diào)適機(jī)制、包容共享機(jī)制、綠色生態(tài)機(jī)制和開(kāi)放共生機(jī)制。

2.1 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

邊境地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要強(qiáng)大的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和資源調(diào)配能力。一方面，應(yīng)基于外部支持和內(nèi)部動(dòng)力兩個(gè)維度的政策統(tǒng)籌，形成向邊境地區(qū)傾斜的國(guó)家政策導(dǎo)向。國(guó)家層面應(yīng)通過(guò)政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)援藏資金、人才、項(xiàng)目等要素進(jìn)入邊境地區(qū)，助推邊境高質(zhì)量發(fā)展，夯實(shí)邊境安全和發(fā)展的根基；同時(shí)，構(gòu)筑增強(qiáng)邊境地區(qū)自我發(fā)展能力的政策體系，多措并舉，持續(xù)提升邊境地區(qū)自我發(fā)展能力。另外，建立差別化的政策體系，包括特殊的產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、土地政策、邊民補(bǔ)貼政策等，增強(qiáng)邊境地區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展的系統(tǒng)彈性。另一方面，應(yīng)確立兼具統(tǒng)一性和多元化的邊境地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的制度平臺(tái)。不同邊境地區(qū)的自然地理風(fēng)貌、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、安全壓力以及人口數(shù)量等有明顯差異。針對(duì)邊境地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展面臨的共同性和差異性，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃和制度創(chuàng)新，設(shè)計(jì)兼具兩重性的推進(jìn)邊境高質(zhì)量發(fā)展道路的制度體系，搭建維護(hù)邊境穩(wěn)定和發(fā)展的制度架構(gòu)。再一方面，應(yīng)探索推進(jìn)邊境地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。推進(jìn)邊境高質(zhì)量發(fā)展，需要構(gòu)建包括政府、社會(huì)、軍隊(duì)、邊民等參與主體在內(nèi)的聯(lián)結(jié)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)邊境民生改善與邊境安全的有機(jī)結(jié)合。既要保障縱向聯(lián)動(dòng)，又要協(xié)調(diào)橫向聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮各方積極性，形成固邊興邊合力。

2.2 市場(chǎng)調(diào)適機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，邊境地區(qū)市場(chǎng)化進(jìn)程較為緩慢，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不完善，價(jià)格調(diào)節(jié)的有效性和合意性無(wú)法得到有效發(fā)揮，在特殊產(chǎn)權(quán)關(guān)系條件下促使價(jià)格機(jī)制發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的制度安排也較為缺失。在歷史慣性和現(xiàn)實(shí)境況的制約下，我國(guó)邊境地區(qū)的發(fā)展過(guò)度倚重政府的財(cái)政投入，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的重視不足，造成“輸血有余，造血不足”的發(fā)展動(dòng)力困境。邊境地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，需要更加有效的市場(chǎng)調(diào)解機(jī)制，更好體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的交換性和享用性的高度協(xié)調(diào)。因此，邊境地區(qū)的發(fā)展更需要融入全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)。通過(guò)建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范的全國(guó)性市場(chǎng)，可以減少阻礙內(nèi)陸地區(qū)和邊疆省區(qū)及邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的不利因素，提升邊境地區(qū)和非邊境地區(qū)以及內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性和聯(lián)動(dòng)性。

當(dāng)然，強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行，并非弱化政府介入功能，更非所有問(wèn)題全部交由市場(chǎng)解決，而是將政府力量和市場(chǎng)力量在邊境地區(qū)發(fā)展中有效整合，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)的雙重效應(yīng)，變邊境發(fā)展的“輸血模式”為“造血機(jī)制”。引入市場(chǎng)調(diào)適機(jī)制可以提高財(cái)政資金扶持邊境地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率；同時(shí)，政府理應(yīng)在市場(chǎng)治理規(guī)制、邊境區(qū)域規(guī)劃、公共服務(wù)供給、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定及對(duì)沖產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮積極穩(wěn)健作用。

2.3 包容共享機(jī)制

邊境地區(qū)的發(fā)展必須帶有包容性和共享性特征，“五大發(fā)展理念”的落腳點(diǎn)是在“共享”，即發(fā)展的目標(biāo)和成果由全體人民所分享。習(xí)近平總書(shū)記指出：“全面建成小康社會(huì)，一個(gè)也不能少；共同富裕路上，一個(gè)也不能掉隊(duì)。”同樣，全國(guó)各地區(qū)、各民族在實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化道路上，享有均等的機(jī)會(huì)。通過(guò)完善制度安排和治理機(jī)制，補(bǔ)齊邊境發(fā)展的短板，將邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展納入到國(guó)家一體化發(fā)展進(jìn)程中。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)必然帶來(lái)市場(chǎng)機(jī)制的排斥效應(yīng)，政府要矯正市場(chǎng)機(jī)制的偏差和外部性，維持社會(huì)公正和經(jīng)濟(jì)公平，更加重視邊民發(fā)展機(jī)會(huì)的公平獲得，使邊境發(fā)展始終處于正軌。在外部支援和內(nèi)生動(dòng)力的雙重作用下，邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到了深化發(fā)展，進(jìn)一步增進(jìn)了區(qū)域內(nèi)各民族對(duì)中央和國(guó)家戰(zhàn)略方針的認(rèn)同，對(duì)口援藏、援疆更是加深了漢族與藏族、維吾爾族等少數(shù)民族的交往交流交融，增強(qiáng)了中華民族共同體意識(shí)。

2.4 綠色生態(tài)機(jī)制

邊疆民族地區(qū)在國(guó)土空間規(guī)劃中基本都屬于生態(tài)脆弱區(qū)，其生態(tài)優(yōu)劣不僅影響邊疆省區(qū)，對(duì)于內(nèi)地及全國(guó)影響都較為深遠(yuǎn)。邊境地區(qū)更是其中治理的難點(diǎn)所在。邊境地區(qū)既要獲得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和物質(zhì)積累，更要將綠色發(fā)展理念貫穿其中，綠色化、生態(tài)化是其高質(zhì)量發(fā)展的根本點(diǎn)。邊境地區(qū)必須根據(jù)資源稟賦，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，包括綠色農(nóng)牧業(yè)、生態(tài)工業(yè)、清潔能源等。同時(shí)，確立邊境地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的綠色生態(tài)機(jī)制，在宏觀(guān)上需要構(gòu)建一套推進(jìn)生態(tài)文明持續(xù)發(fā)展的制度體系，筑牢國(guó)家生態(tài)安全屏障；在中觀(guān)上需要確立綠色發(fā)展領(lǐng)域的相關(guān)體系，包括綠色標(biāo)準(zhǔn)體系、綠色考評(píng)體系、綠色監(jiān)管體系等；在微觀(guān)上需要優(yōu)化生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，將生態(tài)治理資金投向植樹(shù)造林等前期工作的同時(shí)，強(qiáng)化生態(tài)管護(hù)等后期領(lǐng)域的資金投入。增進(jìn)生態(tài)治理效益，促使發(fā)展方式由資源粗放型向綠色集約型轉(zhuǎn)變，重視綠色生產(chǎn)生活方式的普及宣傳。

2.5 開(kāi)放共生機(jī)制

邊境地區(qū)處于兩國(guó)交界之處，在“一帶一路”和開(kāi)放發(fā)展背景下，邊境地區(qū)認(rèn)知定位在不斷轉(zhuǎn)變，由國(guó)家領(lǐng)土的邊緣和發(fā)展末梢轉(zhuǎn)換為兩國(guó)貿(mào)易往來(lái)的中心地帶。邊境地區(qū)的開(kāi)放共生有兩層含義：一是對(duì)內(nèi)，二是對(duì)外。前者是指邊境地區(qū)與非邊境地區(qū)及內(nèi)陸腹地之間的共生發(fā)展。通過(guò)政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通“五通”機(jī)制，依托國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)，有效融入國(guó)家發(fā)展大局中，為國(guó)內(nèi)大循環(huán)創(chuàng)造條件。后者是指邊境地區(qū)與邊境接壤國(guó)家或地區(qū)之間的共存共生，將邊境安全功能轉(zhuǎn)化為安全與發(fā)展并重。通過(guò)設(shè)立跨境貿(mào)易區(qū)、邊境自由貿(mào)易區(qū)等經(jīng)濟(jì)區(qū)，打造貿(mào)易大通道和大平臺(tái)，以邊境口岸為支點(diǎn)，支撐外循環(huán)的順利進(jìn)行。

3 邊境地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的路徑取向

邊境地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展具有發(fā)展、安全、生態(tài)等復(fù)合型取向，又有政府、企業(yè)、社會(huì)組織、邊民等多重性主體參與。因此，應(yīng)建構(gòu)多元化、跨通式邏輯進(jìn)路，助推邊境地區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

第一，基礎(chǔ)設(shè)施推進(jìn)是基礎(chǔ)。強(qiáng)化布局交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)邊境兩側(cè)、邊境地區(qū)之間、邊境和腹地的互動(dòng)與聯(lián)系。對(duì)外要推動(dòng)邊境口岸與鄰國(guó)口岸鐵路統(tǒng)一等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，提升貨物通關(guān)效率①；對(duì)內(nèi)要完善與周邊城市和地區(qū)的交通聯(lián)系，提高與國(guó)家重大戰(zhàn)略區(qū)域的交通通道連接程度，推動(dòng)邊境地區(qū)更好融入“雙循環(huán)”發(fā)展格局。例如，要打造邊境地區(qū)交通樞紐和交通節(jié)點(diǎn)，構(gòu)建大能力、大容量鐵路運(yùn)輸通道和高速公路網(wǎng)，加快物流樞紐布局和貨物轉(zhuǎn)運(yùn)中心建設(shè)，發(fā)展多式聯(lián)運(yùn)體系。除了交通骨干構(gòu)架外，還要加強(qiáng)邊境縣的省道、縣道建設(shè)，推進(jìn)邊境鄉(xiāng)村公路和牧道建設(shè)，例如西藏邊境應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注完善邊防公路、抵邊道路建設(shè)。同時(shí)，推進(jìn)邊境地區(qū)數(shù)據(jù)中心、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等“新基建”建設(shè)，提升無(wú)線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)入戶(hù)比重，對(duì)新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行戰(zhàn)略布局，打造智慧口岸、智慧牧場(chǎng)、智慧邊境、智慧安防等“互聯(lián)網(wǎng)+區(qū)域”新業(yè)態(tài)。當(dāng)然，在國(guó)家對(duì)邊境地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃的背景下，各邊境地區(qū)要根據(jù)自然環(huán)境條件、社會(huì)民生需求、安全穩(wěn)定形勢(shì)及毗鄰國(guó)家情況，結(jié)合國(guó)家對(duì)外開(kāi)放和國(guó)防戰(zhàn)略需要，因地制宜，分段施策，確定不同邊境段的主要任務(wù)和建設(shè)工程。

第二，新興城鎮(zhèn)建設(shè)是載體。選擇重要節(jié)點(diǎn)地區(qū)推進(jìn)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)，以此集聚人口，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。重視口岸建設(shè)，考慮設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)，強(qiáng)化“一帶一路”通道效應(yīng)，化戰(zhàn)場(chǎng)為市場(chǎng)（緩解中印關(guān)系，深化中尼貿(mào)易）。統(tǒng)籌邊境口岸和邊境城鎮(zhèn)建設(shè)，構(gòu)建以邊境重要節(jié)點(diǎn)城市和小城鎮(zhèn)為支撐、臨邊集鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)、抵邊村寨為支點(diǎn)、沿邊境線(xiàn)輻射延伸的城鎮(zhèn)帶。依托本地資源稟賦，分門(mén)別類(lèi)打造商貿(mào)物流型、生態(tài)旅游型、工業(yè)制造型、歷史文化型等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)清晰的綜合鎮(zhèn)，輻射帶動(dòng)邊境一線(xiàn)發(fā)展。在邊境小城鎮(zhèn)建設(shè)的同時(shí)，要加強(qiáng)與邊境中心城市的統(tǒng)籌規(guī)劃，提升邊境地區(qū)尤其是縣域公共服務(wù)水平，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面繼續(xù)加大投入，提高民生保障程度，免除邊境居民和外來(lái)人才的后顧之憂(yōu)，實(shí)現(xiàn)居邊生息。

第三，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展是抓手。以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)化邊境產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加邊民生計(jì)手段，促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。邊境地區(qū)一般都是重要的生態(tài)功能區(qū)，綠色產(chǎn)業(yè)應(yīng)成為推動(dòng)其高質(zhì)量發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。具體言之，北部、東北邊境應(yīng)依托草原、森林和糧食資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展特色種（養(yǎng)）殖業(yè)、草業(yè)、特色林果業(yè)，打造邊境特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高附加值和品牌效應(yīng)。充分發(fā)揮西北、西南、西藏邊境的民族醫(yī)藥資源優(yōu)勢(shì)和北部邊境的牧業(yè)優(yōu)勢(shì)，加快發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、中藥材加工、乳制品加工、皮制品加工等出口加工業(yè)。依托北部、西北邊境豐富的能源優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)傳統(tǒng)能源化工全產(chǎn)業(yè)鏈綠色循環(huán)化發(fā)展，促進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源發(fā)展。同時(shí)，邊境地區(qū)應(yīng)大力發(fā)展特色生態(tài)旅游和跨境旅游，推動(dòng)建設(shè)邊境旅游試驗(yàn)區(qū)、跨境旅游合作區(qū)和全域旅游示范區(qū)，促進(jìn)文旅業(yè)深度融合。另外，要重視電商物流業(yè)發(fā)展。應(yīng)以“邊境倉(cāng)”建設(shè)為平臺(tái)，建立跨區(qū)域物流園區(qū)，承載邊貿(mào)物流和跨境電商發(fā)展。

第四，人口適度集聚是核心。邊境地區(qū)人口稀少，包括東北、西南等邊境地區(qū)還存在明顯的人口虛空化狀態(tài)。人口的大量外流給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了極大隱患。穩(wěn)定邊境地區(qū)人口規(guī)模，實(shí)現(xiàn)從利益搬遷到安土重遷的轉(zhuǎn)變，既是建設(shè)和繁榮邊境地區(qū)的必要條件，更是鞏固邊境穩(wěn)定和國(guó)土安全的重要保障。人口集聚是應(yīng)對(duì)邊境地區(qū)虛空化的“有力武器”，在邊境虛空化較為嚴(yán)重的地區(qū)，通過(guò)政策激勵(lì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、培育壯大市場(chǎng)主體等途徑聚攏人口，增加就業(yè)機(jī)會(huì)。通過(guò)增加人口密度來(lái)提升經(jīng)濟(jì)密度，促使更多的群眾扎根邊疆尤其是邊境地帶，形成以家固邊、家國(guó)熔接的良好鏡像②。從空間布局看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民點(diǎn)是邊境地區(qū)人口空間分布的關(guān)鍵，而邊境地區(qū)的人口主要分布在邊境中心城市。因此，應(yīng)以科學(xué)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系規(guī)劃為基礎(chǔ)，推行“點(diǎn)-軸”戰(zhàn)略，以邊境中心城市帶動(dòng)邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)，引導(dǎo)邊境地區(qū)人口合理布局。同時(shí)，要建立邊境地區(qū)人口安全預(yù)警機(jī)制，分析預(yù)測(cè)邊境地區(qū)人口變化狀況及趨勢(shì)，評(píng)估邊境地區(qū)人口安全水平狀況，保障邊境地區(qū)人口的合理布局與合理增長(zhǎng)。

第五，軍民深度融合是關(guān)鍵。邊境安全是國(guó)家安全的重要構(gòu)成，軍隊(duì)建設(shè)是邊境安全和發(fā)展的有力保障，邊境安全和發(fā)展又為軍隊(duì)國(guó)防建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。按照“軍民一體、平戰(zhàn)一體”的要求，堅(jiān)持屯兵與安民并重，構(gòu)建軍民一體化戰(zhàn)略體系。應(yīng)理順地方尤其是基層單位的軍民融合組織體系，建立軍民融合組織機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化其組織協(xié)調(diào)功能③。通過(guò)軍警守邊和居民抵邊有機(jī)結(jié)合，形成固邊強(qiáng)邊合力。構(gòu)建深度融合的后勤保障體系是軍民融合的重要體現(xiàn)。一方面，增強(qiáng)地方對(duì)軍隊(duì)的后勤供給能力，推廣地方企業(yè)向軍隊(duì)配送產(chǎn)品的“流動(dòng)超市”模式以及將地方加油站納入部隊(duì)?wèi)?yīng)急油料保障體系，解決邊防部隊(duì)“買(mǎi)菜難”“加油難”等后勤保障難題。另一方面，充分發(fā)揮軍隊(duì)在資金調(diào)配、物資保障和專(zhuān)業(yè)人才方面的優(yōu)勢(shì)，將軍隊(duì)建設(shè)和邊境經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密融合。例如，西藏邊防部隊(duì)通過(guò)研發(fā)一些高原特需產(chǎn)品，包括青稞牦牛肉壓縮干糧、牦牛肉罐頭、牦牛奶制品等，有計(jì)劃地向地方推廣[21]。

第六，社會(huì)治理創(chuàng)新是紐帶。習(xí)近平提出“治國(guó)必治邊”的重要論斷，突顯了邊疆治理的時(shí)代價(jià)值。邊疆治理是國(guó)家治理的重要內(nèi)容，邊境治理又是邊疆治理的應(yīng)有之義和重要承載。邊境地區(qū)社會(huì)境況較為復(fù)雜，不僅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共服務(wù)供給較為滯后，而且多元文化的張力和沖突、治理場(chǎng)域的擴(kuò)大化等現(xiàn)象都對(duì)其社會(huì)治理的任務(wù)和效果產(chǎn)生挑戰(zhàn)。對(duì)邊境地區(qū)的社會(huì)治理理念和模式不能完全照搬內(nèi)陸腹地，而必須帶有一定的特殊性和創(chuàng)新性。邊境地區(qū)的社會(huì)治理必須以鑄牢中華民族共同體意識(shí)這一標(biāo)識(shí)性認(rèn)知為主線(xiàn)，創(chuàng)新社會(huì)治理范式，塑造復(fù)合性治理思維，確立多元化治理主體，設(shè)計(jì)協(xié)同化治理路徑，形成開(kāi)放化治理場(chǎng)域。完善邊境地區(qū)社會(huì)治理體系，提升社會(huì)治理現(xiàn)代化水平。推動(dòng)邊境治理由單線(xiàn)維度向復(fù)合維度轉(zhuǎn)換、國(guó)家中心向個(gè)人中心轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)邊境與內(nèi)地整體性、均衡性社會(huì)發(fā)展，即實(shí)現(xiàn)邊境與內(nèi)地的社會(huì)治理均質(zhì)化。

邊境地區(qū)需要積極利用國(guó)家對(duì)口支援、專(zhuān)項(xiàng)扶持等發(fā)展機(jī)遇，在受援與合作中汲取內(nèi)地較為先進(jìn)的治理理念和方式。在具體方式上，既要強(qiáng)調(diào)綜合施策，又要考慮特色治理，將宏觀(guān)治理原則和微觀(guān)治理手段相結(jié)合。例如，標(biāo)語(yǔ)治邊，即通過(guò)標(biāo)語(yǔ)警示涉邊行為、宣傳國(guó)家政策、宣誓國(guó)家主權(quán)，以小標(biāo)語(yǔ)來(lái)透視大治理[22]。再如，基于對(duì)公共服務(wù)內(nèi)容、方式的特殊需求，增強(qiáng)邊境地區(qū)流動(dòng)圖書(shū)館、流動(dòng)科技館、流動(dòng)警務(wù)室、“草原110”等流動(dòng)公共服務(wù)供給[23]。針對(duì)邊境地區(qū)特有的安全形勢(shì)、社會(huì)特征和人員構(gòu)成，實(shí)施網(wǎng)格化管理，以社會(huì)治理這一“軟實(shí)力”服務(wù)邊境穩(wěn)定和發(fā)展大局，合力勾勒出一幅動(dòng)態(tài)圖景漸次展現(xiàn)的“善治”畫(huà)面。

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①筆者在鄭州國(guó)際陸港公司調(diào)研得知，鄭歐班列經(jīng)新疆阿拉山口到哈薩克斯坦，由于鐵路軌距不同而導(dǎo)致?lián)Q軌運(yùn)輸，經(jīng)常有班列滯留積壓現(xiàn)象，有時(shí)達(dá)一周左右。同樣，中越、中緬邊境也會(huì)出現(xiàn)此種情形。

②西藏山南地區(qū)隆子縣玉麥鄉(xiāng)是一個(gè)典型。玉麥鄉(xiāng)一度是中國(guó)人口最少的行政鄉(xiāng)，只有3人，通過(guò)放牧、巡邏等方式守邊。通過(guò)邊境小康村建設(shè)等發(fā)展舉措，邊境地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平有了明顯提升，也吸引了人口入駐。目前玉麥鄉(xiāng)人口已增至200 余人，守土固邊的力量更強(qiáng)，成為“神圣國(guó)土守護(hù)者、幸福家園建設(shè)者”的很好詮釋。

③可參考新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，建設(shè)若干兵團(tuán)城鎮(zhèn)，實(shí)施黨政軍企高度一體化的運(yùn)行組織，軍隊(duì)與地方政府合署辦公。