王懷勇，張丁月

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院/中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制創(chuàng)新研究中心，重慶 401120)

為應(yīng)對新冠肺炎疫情持續(xù)蔓延和逆全球化貿(mào)易保護(hù)主義等空間情境變化，中共中央政治局提出的“以國內(nèi)大循環(huán)為主體，國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”(以下簡稱“雙循環(huán)新發(fā)展格局”)順勢成為未來一個時期內(nèi)我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本場域。無論是《“十四五”文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等宏觀指引性文件，還是《文化和旅游部關(guān)于推動數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》等具體規(guī)范性文件，均已將雙循環(huán)新發(fā)展格局納入文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本面向，力圖推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的躍遷。然而，在雙循環(huán)新發(fā)展格局構(gòu)建進(jìn)程中，礙于對其基本面向的認(rèn)知偏差和過度解構(gòu)，使得文化產(chǎn)業(yè)制度始終徘徊游走在促進(jìn)與限禁之間，由此產(chǎn)生的制度張力極大地抑制了文化產(chǎn)業(yè)法律激勵功能的發(fā)揮。一則，在以國內(nèi)大循環(huán)為主體，發(fā)掘內(nèi)需潛力的政策導(dǎo)向下，“內(nèi)循環(huán)”市場優(yōu)勢極易異化為“自循環(huán)”的壟斷劣勢；二則，在構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的制度要求下，文化產(chǎn)業(yè)數(shù)字化成為新興文化產(chǎn)業(yè)的代名詞，“創(chuàng)新型”結(jié)構(gòu)優(yōu)化極易衍化為“同質(zhì)化”的供給冗余；再則，疫情反復(fù)下的“適時化”回應(yīng)極易演變?yōu)椤八烈饣睕Q策的“合法依據(jù)”。面對這一新的問題，如何順應(yīng)雙循環(huán)新發(fā)展格局的情境調(diào)整，對文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)制度進(jìn)行理性審視與反思，實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的法治糾偏，已成為當(dāng)務(wù)之急。為此，本文嘗試從雙循環(huán)新發(fā)展格局下文化產(chǎn)業(yè)的基本面向著手，在歸納文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法治誤區(qū)的基礎(chǔ)上，深入剖析其背后弊病，進(jìn)而從理論層面提出因應(yīng)策略，以求為現(xiàn)代化文化產(chǎn)業(yè)法治體系探索提供可行思路。

一、雙循環(huán)新發(fā)展格局下文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的基本面向與法治誤區(qū)

(一)雙循環(huán)新發(fā)展格局下文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的基本面向

作為破解現(xiàn)階段中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸的新思路與新方法，雙循環(huán)新發(fā)展格局依托要素市場化配置、產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化補(bǔ)全、供需側(cè)結(jié)構(gòu)改革要求為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了全新的理論指引和實(shí)踐抓手(1)靳文輝，茍學(xué)珍：《構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局的經(jīng)濟(jì)法回應(yīng)》，《重慶大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2021年第1期。。首先，要素市場化配置意味著文化要素可以在兩個市場、兩種資源間自由流動，不再受制于準(zhǔn)入壁壘、行業(yè)壟斷和地方保護(hù)，有助于發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用。其次，產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化補(bǔ)全程度直接關(guān)涉我國在新一輪國際分工中的地位問題。有必要依托文化產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)、研發(fā)、制造、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)的有機(jī)關(guān)聯(lián)，推動企業(yè)鏈、價值鏈、產(chǎn)品鏈、技術(shù)鏈和空間鏈的更新迭代，以改變我國國際文化制造大國和文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)容原創(chuàng)小國的劣勢局面(2)郝挺雷：《產(chǎn)業(yè)鏈視域下數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展路徑研究》，《理論月刊》，2020年第4期。。再次，面對國際需求疲軟、國內(nèi)供需失衡的境遇，同步推進(jìn)供需側(cè)結(jié)構(gòu)改革勢在必行。要憑借改善文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu)、流通結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)來削減低效甚至無效供給，針對文化市場主體需求的特殊性、稀缺性和多元性，刺激并發(fā)掘國內(nèi)文化市場潛能。

為此，礙于外部空間環(huán)境的不確定性和內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的風(fēng)險性，亟須政府通過權(quán)力介入、資源扶持和制度供給來彌補(bǔ)文化市場的功能局限，以落實(shí)雙循環(huán)新發(fā)展格局在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的實(shí)踐。具體而言，在權(quán)力介入層面，面對逆全球化趨勢下“出口導(dǎo)向型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展受挫，政府應(yīng)在推進(jìn)文化體制改革的基礎(chǔ)上，就雙循環(huán)新發(fā)展格局實(shí)踐中所面臨的融資成本偏高、中高端產(chǎn)品供給匱乏、低端產(chǎn)品供給同化冗余、消費(fèi)需求低迷等問題，主動承擔(dān)起產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、政策引導(dǎo)、任務(wù)統(tǒng)籌和制度構(gòu)建等職責(zé)。在資源扶持層面，政府需要運(yùn)用財政、稅收、金融等政策工具彌補(bǔ)文化產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、技術(shù)鏈和創(chuàng)新鏈短板，著眼于新興產(chǎn)業(yè)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、核心技術(shù)，因時因勢因地調(diào)整激勵決策和方案，以保障文化產(chǎn)業(yè)的空間形態(tài)在體制轉(zhuǎn)型、資源重組和結(jié)構(gòu)優(yōu)化進(jìn)程中獲得外源支持和政策背書。在制度供給層面，政府需要平衡不確定空間情境下相機(jī)抉擇需求與宏觀調(diào)控法治化需求之間的沖突，以確保文化產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)防風(fēng)險與穩(wěn)增長之間的長期均衡(3)項(xiàng)波：《雙循環(huán)新發(fā)展格局下宏觀調(diào)控的法治化向度》，《甘肅社會科學(xué)》，2021年第4期。。換言之，既要適時調(diào)整激勵制度回應(yīng)雙循環(huán)下不同場域的短期風(fēng)險挑戰(zhàn)，滿足現(xiàn)階段文化市場主體需求，又要確保內(nèi)循環(huán)下文化產(chǎn)業(yè)的調(diào)控主體、權(quán)限、程序、責(zé)任被置于法治框架內(nèi)，符合規(guī)范性和程序化的長期改革要求。

(二)雙循環(huán)新發(fā)展格局下文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的法治誤區(qū)

伴隨雙循環(huán)新發(fā)展格局的推進(jìn)和疫情反復(fù)的沖擊，政府“嵌入式”推動文化產(chǎn)業(yè)復(fù)蘇已然成為文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的必然選擇，而自循環(huán)誤區(qū)、數(shù)字化情結(jié)、政策化回應(yīng)也隨之蔓延，并逐步衍化為基層政府實(shí)踐雙循環(huán)新發(fā)展格局的“合法調(diào)適”，這在抑制法律激勵功能發(fā)揮的同時也對文化產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化體系構(gòu)建造成了新的威脅。

其一，國家在為經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)營造政策空間的同時，也為地方自循環(huán)創(chuàng)造了實(shí)踐溫床，由此帶來的“行政壁壘合法化”將抑制甚至阻礙文化要素的市場化流動。作為雙循環(huán)新發(fā)展格局中出現(xiàn)的非預(yù)期效應(yīng)，自循環(huán)的產(chǎn)生不僅是內(nèi)循環(huán)意涵的地方策略選擇，也是地方法治競爭的控權(quán)結(jié)果。于前者，出于對內(nèi)循環(huán)的“合理解構(gòu)”，地方政府只能將文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)循環(huán)體系構(gòu)建的重心置于本區(qū)域內(nèi)，即在滿足既有的文化消費(fèi)需求之余，依托文化產(chǎn)業(yè)鏈的現(xiàn)代化布局與轉(zhuǎn)型發(fā)掘轄區(qū)內(nèi)潛在的文化消費(fèi)可能。在某種程度上說，雖然地方內(nèi)循環(huán)的文化權(quán)力行使離不開國家權(quán)力合法性的支撐，但以任務(wù)下達(dá)和指標(biāo)分解為特征的行政發(fā)包制使得地方政府不得不限縮高度濃縮的話語表達(dá)(4)周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》，2014年第6期。，使其內(nèi)嵌到具體化的區(qū)域?qū)嵺`中。這樣一來，內(nèi)循環(huán)下的地方文化權(quán)力首先要接受來自轄區(qū)內(nèi)文化產(chǎn)業(yè)體系建構(gòu)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核，而非抽象的“雙循環(huán)新發(fā)展格局”的愿景期待?；诖?，為了完成地方文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政治目標(biāo)，文化權(quán)力極有可能在自循環(huán)的邊緣游弋。于后者，外循環(huán)瓶頸引致的需求內(nèi)滯，加之央地“經(jīng)濟(jì)分權(quán)”的既定事實(shí)，以及圍繞地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法治環(huán)境建設(shè)為任免官員考核指標(biāo)的“政治錦標(biāo)賽”，促使地方政府存在通過“規(guī)則型”法治競爭固化并強(qiáng)化本區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)財政支配權(quán)的原始沖動(5)茍學(xué)珍：《地方法治競爭：營商環(huán)境法治化的地方經(jīng)驗(yàn)》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》，2020年第4期。。

其二，在文化產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、技術(shù)鏈、創(chuàng)新鏈轉(zhuǎn)型升級的政策誘導(dǎo)下，極易將數(shù)字化當(dāng)作文化產(chǎn)業(yè)革命性未來的同義詞，引發(fā)文化產(chǎn)業(yè)數(shù)字化情結(jié)。雙循環(huán)新發(fā)展格局框架下的文化產(chǎn)業(yè)鏈迭代意在強(qiáng)調(diào)運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字化技術(shù)重塑文化供給側(cè)和消費(fèi)側(cè)結(jié)構(gòu)，達(dá)成產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化補(bǔ)缺目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)我國文化產(chǎn)業(yè)在國際分工體系中的角色蛻變。為此，中央和地方政府分別出臺了相關(guān)激勵措施，力求在緩解疫情對傳統(tǒng)群體性文化消費(fèi)模式?jīng)_擊的基礎(chǔ)上，推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)供給側(cè)朝著數(shù)字化、智能化、高端化方向發(fā)展。然而，這些規(guī)范性文件通過激勵或倡導(dǎo)的條文表述形式，對文化行政部門決策者的治理觀念、價值判斷和行為偏好施加了或潛或明的影響，使其默認(rèn)了文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與數(shù)字化之間的意識聯(lián)結(jié)，卻殊不知這種數(shù)字化中心主義也在悄然將文化產(chǎn)業(yè)引向新的供給同質(zhì)和冗余。各省市基層政府都爭先將文化產(chǎn)業(yè)數(shù)字化模式嵌入地方改革實(shí)踐，致力于打造新的文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長拐點(diǎn)。誠然，文化產(chǎn)業(yè)數(shù)字化作為人類文明和文化發(fā)展的必然趨勢，是主觀選擇和客觀驅(qū)動復(fù)合效應(yīng)下的外在表現(xiàn)形態(tài)。但脫離具體的文化價值存在和地緣承載抽象地談?wù)撐幕a(chǎn)業(yè)的呈現(xiàn)方式與傳播形態(tài)，未免遮蔽了文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的應(yīng)有之義，在擠占原本屬于其他業(yè)態(tài)發(fā)展空間的同時，也產(chǎn)生了不必要的文化項(xiàng)目重疊與資源浪費(fèi)。

其三，為適時回應(yīng)雙循環(huán)新發(fā)展格局下不確定的空間挑戰(zhàn)，政府更傾向于采用政策形式為文化產(chǎn)業(yè)提供規(guī)則依據(jù)，忽視甚至漠視文化產(chǎn)業(yè)法治化體系的構(gòu)建。受空間環(huán)境、戰(zhàn)略機(jī)遇、技術(shù)變遷的動態(tài)化影響，雙循環(huán)新發(fā)展格局下的文化產(chǎn)業(yè)制度供給需要適時調(diào)整激勵方向、激勵標(biāo)準(zhǔn)和激勵內(nèi)容，以契合當(dāng)前文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的實(shí)踐軌跡。在此情形下，政策推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為紓解上述難題的可行路徑。尤其是在疫情持續(xù)的催化下，政策化回應(yīng)更是演化為地方政府的常態(tài)化選擇，躍升為促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合法支撐與規(guī)則依據(jù)，并以此構(gòu)建起地方層面文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法治體系。爬梳現(xiàn)有的文化產(chǎn)業(yè)立法不難發(fā)現(xiàn)，僅有深圳市和太原市出臺了地方層面的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例，其余地方則是統(tǒng)一采取政策形式構(gòu)建文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法治體系。究其緣由，除去外部環(huán)境因素外，一方面可以歸因于中央或上級政府的“政治激勵”，也就是說，政策化構(gòu)建文化產(chǎn)業(yè)法治體系離不開國家的默許甚至支持；另一方面，基于國家“構(gòu)建主義”策略(6)馬長山：《國家“構(gòu)建主義”法治誤區(qū)與出路》，《法學(xué)評論》，2016年第4期。和“法律工具主義”傳統(tǒng)，政策化回應(yīng)更符合地方政府對文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的實(shí)質(zhì)性期待。進(jìn)言之，即便如深圳市、太原市出臺了地方層面的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例，其宣示性立法導(dǎo)向、簡約型立法風(fēng)格以及規(guī)范結(jié)構(gòu)欠缺，都使文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)仰賴于政策之治(7)邢會強(qiáng)：《政策增長與法律空洞化：以經(jīng)濟(jì)法為例的觀察》，《法治與社會發(fā)展》，2012年第3期。。而政策的隨機(jī)性、靈活性和低成本也驅(qū)使地方政府不論是面對突發(fā)性事件還是全新的問題，立竿見影的成效都為其提供了正當(dāng)化動因。

因此，雙循環(huán)新發(fā)展格局下的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)，并未因政府“嵌入式”干預(yù)獲得要素市場化、產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化和供需側(cè)改革的理想預(yù)期，反而誘發(fā)了新的準(zhǔn)入壁壘、供給同質(zhì)和相機(jī)決策，限制甚至是阻礙了文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)程。更令人擔(dān)憂的是，在逆全球化局勢不斷加劇的趨勢下，單邊主義和貿(mào)易保護(hù)主義或許將成為國際競爭中的被動選擇。而這種“被動選擇”所導(dǎo)致的雙循環(huán)愿景和內(nèi)循環(huán)現(xiàn)實(shí)的斷層，致使政府“嵌入式”干預(yù)只能向縱深蔓延，既沒有外循環(huán)的實(shí)踐場域，也沒有雙循環(huán)的目標(biāo)合意。

二、雙循環(huán)新發(fā)展格局下文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的法治問題

(一)話語建構(gòu)下文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的權(quán)力分配問題

任何特定的行業(yè)或地方場域均擁有其獨(dú)特的話語體系，它們不僅能用來識別社會群體中的自我身份特征，亦能用來觀察群體為實(shí)現(xiàn)群體活動目標(biāo)而團(tuán)結(jié)協(xié)作的狀態(tài)，一旦兩個或兩個以上關(guān)鍵參與者中出現(xiàn)話語“不兼容”或“分裂”狀態(tài)時，就可能面臨目標(biāo)任務(wù)完成偏差甚至失敗的結(jié)果(8)郭勁光，王杰：《“調(diào)適性聯(lián)結(jié)”：基層政府政策執(zhí)行力演變的一個解釋》，《公共管理學(xué)報》，2021年第2期。。在雙循環(huán)新發(fā)展格局實(shí)踐中，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的話語構(gòu)建可以包括縱向和橫向兩個層面：縱向即中央和地方之間的文化權(quán)力分配,橫向則是水平方向跨部門間的文化權(quán)力協(xié)作與互動。

首先，縱向文化權(quán)力錯配致使文化產(chǎn)業(yè)調(diào)控地方化。在雙循環(huán)新發(fā)展格局背景下，面對日漸復(fù)雜化的任務(wù)訴求，需要適時調(diào)整文化產(chǎn)業(yè)財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和金融扶持等措施，加之“屬地管理”和“行政逐級發(fā)包”的行政體制傳統(tǒng)(9)周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，第2版，上海人民出版社，2017年，第33-40頁。，本應(yīng)由上級文化行政部門履行的文化產(chǎn)業(yè)執(zhí)法事項(xiàng)被施加到下級政府，考核對象也相應(yīng)轉(zhuǎn)移?；谶@種不當(dāng)?shù)目己思钋榫?，為了理順上級文化行政部門與下級政府之間的條塊關(guān)系，解決地方政府因不具備文化決策主體資格所致的權(quán)責(zé)不對稱和被動履職問題，賦予地方政府更多文化決策自主權(quán)變得勢在必行。事實(shí)上，繼中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》以來，中央層面出臺的有關(guān)深化放管服改革和優(yōu)化營商環(huán)境的規(guī)范性文件中，都對“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”作出了細(xì)致部署，在客觀上都構(gòu)成了賦權(quán)期待向放權(quán)實(shí)際轉(zhuǎn)化的“時間節(jié)點(diǎn)”(10)保羅·皮爾遜：《時間中的政治：歷史、制度與社會分析》，黎漢基、黃佩璇譯，江蘇人民出版社，2014年，第64-70頁。。此外，疫情持續(xù)下的避鄰化風(fēng)險防范更是排斥了對地方文化權(quán)限配置合法性與合理性的考量，急于放權(quán)于地方政府以擺脫不必要的責(zé)任承擔(dān)。相應(yīng)地，地方政府則出于對文化權(quán)力上附著現(xiàn)實(shí)利益的趨從，急于爭當(dāng)文化產(chǎn)業(yè)的“宏觀決策主體”。長此以往，文化權(quán)力錯配使得地方政府過分承擔(dān)中央宏觀調(diào)控的職能與職責(zé)，由此帶來的文化產(chǎn)業(yè)調(diào)控地方化和文化權(quán)力擴(kuò)張風(fēng)險，不僅抑制了區(qū)域之間文化要素流通與資源優(yōu)化配置，也阻礙全國統(tǒng)一文化競爭市場的形成。

其次，橫向文化權(quán)力分割導(dǎo)致跨部門協(xié)作流于形式。文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)是一項(xiàng)綜合性的行政任務(wù)，多個行政機(jī)關(guān)受同一政策目標(biāo)制約而被捆綁成一個“行為束”，彼此之間僅存在抽象和事實(shí)上的關(guān)聯(lián)(11)石肖雪：《多機(jī)關(guān)參與決策程序研究》，《浙江學(xué)刊》，2021年第6期。。這種關(guān)聯(lián)較為松散的多中心決策結(jié)構(gòu)存在組織和執(zhí)行兩個維度的困境，特別是當(dāng)權(quán)力主體缺乏權(quán)力性、利益性或自我價值等需求時，雙循環(huán)新發(fā)展格局下的文化產(chǎn)業(yè)任務(wù)推進(jìn)極有可能陷入形式主義窠臼，而不可避免地導(dǎo)致政策目標(biāo)偏離或流產(chǎn)(12)郭勁光，王杰：《“調(diào)適性聯(lián)結(jié)”：基層政府政策執(zhí)行力演變的一個解釋》，《公共管理學(xué)報》，2021第2期。。在組織維度，伴隨參與行政部門的增加，協(xié)調(diào)成本也隨之提升，部門間統(tǒng)籌的隱性膨脹反而容易導(dǎo)致協(xié)同效果被后置甚至忽視。以《廣西壯族自治區(qū)黨委辦公廳、廣西壯族自治區(qū)人民辦公廳印發(fā)關(guān)于支持廣西文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》為例(13)《廣西壯族自治區(qū)黨委辦公廳、廣西壯族壯族自治區(qū)人民辦公廳印發(fā)關(guān)于支持廣西文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》第十一條規(guī)定：“支持自治區(qū)直屬文化企業(yè)聚焦主業(yè)發(fā)展。支持廣西出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)在廣西教材教輔出版、租型、發(fā)行等方面發(fā)揮主渠道作用。支持廣西文化產(chǎn)業(yè)集團(tuán)推進(jìn)電影集團(tuán)轉(zhuǎn)型升級，加快推動廣西影視振興。推動廣西文化產(chǎn)業(yè)集團(tuán)牽頭建立廣西劇院演藝院線，創(chuàng)新劇場管理運(yùn)營模式。推動廣西廣電網(wǎng)絡(luò)公司以‘壯美廣西·智慧廣電’工程為抓手，加快廣電5G技術(shù)應(yīng)用和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。(責(zé)任單位：自治區(qū)黨委宣傳部，自治區(qū)文化和旅游廳、教育廳、廣電局，廣西出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)，廣西文化產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，廣西廣電網(wǎng)絡(luò)公司，設(shè)區(qū)市黨委和人民政府)”，其中一條措施涉及責(zé)任單位有八個之多，由此帶來的協(xié)調(diào)成本和協(xié)同效率也就可想而知。在執(zhí)行維度，當(dāng)中央力推文化產(chǎn)業(yè)體制性、結(jié)構(gòu)性和價值性改革的強(qiáng)大政治壓力尚未轉(zhuǎn)化為基層主動改革的內(nèi)在動力時，作為基層政府策略調(diào)整的象征性合作便成為應(yīng)對改革任務(wù)的替代性選擇。當(dāng)然，并非所有跨部門合作中總是能以象征主義策略應(yīng)付過去，但與權(quán)力分割相伴的責(zé)任分割也意味著難以覆蓋各文化行政部門在項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目設(shè)置、資金投向上的交叉沖突，而這又限制了部門協(xié)同效能的發(fā)揮。至此，在沒有建立起協(xié)同責(zé)任為導(dǎo)向、具有約束力的跨部門協(xié)作機(jī)制的情況下，想要真正達(dá)成常態(tài)化的雙循環(huán)執(zhí)法協(xié)同無疑是相當(dāng)困難的(14)呂普生，呂忠：《中國基層執(zhí)法中的相機(jī)選擇：從策略賦權(quán)到話語使用》，《中國行政管理》，2020年第2期。。

(二)動機(jī)誘導(dǎo)下文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的方式選擇問題

雙循環(huán)新發(fā)展格局下的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)之所以會呈現(xiàn)出數(shù)字中心主義傾向，是因?yàn)槠錆M足了個體在特定環(huán)境下的特殊需求，進(jìn)而誘發(fā)了集體化的“理性選擇”。進(jìn)言之，雙循環(huán)新發(fā)展格局下的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)在關(guān)注產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、技術(shù)鏈和創(chuàng)新鏈的優(yōu)化之余，忽視了扶持方向和扶持內(nèi)容的重疊積聚，以致產(chǎn)生了新的供給同質(zhì)和供給冗余。

就扶持方向而言，文化行政部門更趨向于以數(shù)字化為中心投注扶持資源，對于項(xiàng)目設(shè)置和項(xiàng)目選擇是否重疊沖突則鮮有關(guān)注，而這直接引發(fā)了兩方面問題：第一，為實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)型升級，文化行政部門盲目推崇產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，弱化甚至無視地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)特色和優(yōu)勢。一面是對數(shù)字文化項(xiàng)目慣性投入造成的文化產(chǎn)品和服務(wù)的同質(zhì)冗余，另一面則是傳統(tǒng)文化項(xiàng)目和資源匱乏產(chǎn)生的“價值稀缺”，二者共同制約了文化產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢發(fā)揮和促進(jìn)實(shí)效。第二，由數(shù)字中心主義建造的非典型性文化市場——“政策交易市場”可能誘致文化市場主體的逆向選擇和道德風(fēng)險。詳言之，數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)的利潤預(yù)期為部分文化企業(yè)提供了“速生”的空間，這些“候鳥企業(yè)”仰賴于地區(qū)的特殊訴求和優(yōu)惠政策，促使數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)乃至整個文化產(chǎn)業(yè)演變?yōu)椤巴顿Y驅(qū)動”而非“創(chuàng)新驅(qū)動”。以動漫產(chǎn)業(yè)為例，當(dāng)中國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入“國家動漫”和國家文化示范基地發(fā)展階段時，政府與文化產(chǎn)業(yè)投資主體的關(guān)系，已不再僅僅是政府和市場主體之間的關(guān)系，而是制度博弈過程中“政績”和“財富”的轉(zhuǎn)移支付關(guān)系(15)胡惠林：《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中國道路：理論·政策·戰(zhàn)略》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018年，第252頁。。進(jìn)言之，地方政府的政績需求與動漫企業(yè)的財富需求不單共同催生了動漫產(chǎn)業(yè)的野蠻生長，也制造了新的供給低質(zhì)和冗余。

就扶持內(nèi)容而言，文化行政部門更偏向于文化產(chǎn)業(yè)前期資源投入，即短期內(nèi)能實(shí)現(xiàn)抑或當(dāng)前需要關(guān)注的政策指標(biāo)和任務(wù)，缺乏長遠(yuǎn)性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)劃與項(xiàng)目流程把控，導(dǎo)致文化產(chǎn)業(yè)扶持出現(xiàn)前景不強(qiáng)或動力不足等問題。其一，文化行政部門對文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)劃重點(diǎn)圍繞指標(biāo)考核展開，如關(guān)注龍頭文化企業(yè)、重大文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、文化產(chǎn)業(yè)品牌打造、數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等，盡可能擴(kuò)大文化產(chǎn)業(yè)財政覆蓋范圍及領(lǐng)域，反而較少提及類型架構(gòu)、項(xiàng)目周期、后期運(yùn)營等系統(tǒng)性問題，造成“面面俱到、面面不到”的窘境。其二，文化行政部門對扶持項(xiàng)目流程把控不到位，忽視專項(xiàng)性財政扶持的常規(guī)化、制度化建設(shè)，導(dǎo)致項(xiàng)目發(fā)展后期出現(xiàn)扶持“脫嵌”“懸浮”狀態(tài)。具體來說，文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金的使用更突出前期的文化企業(yè)資格審核和文化項(xiàng)目條件達(dá)標(biāo)，對于專項(xiàng)資金項(xiàng)目驗(yàn)收管理則較少關(guān)注，存在專項(xiàng)資金在后期難以“下沉”落實(shí)的可能。

(三)目標(biāo)異質(zhì)下文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的制度構(gòu)建問題

不同的空間境遇、不同的地域特征以及不同的發(fā)展階段所延伸出的目標(biāo)異質(zhì)性，影響并形塑著文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法律制度的構(gòu)建。進(jìn)言之，雙循環(huán)新發(fā)展格局下的文化產(chǎn)業(yè)制度構(gòu)建既要面對雙循環(huán)條件下經(jīng)濟(jì)形勢的不確定性，又要接受跨周期、跨地域、跨階段的文化產(chǎn)業(yè)增長壓力，而確保文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)制度符合適時性、靈活性和有效性的要求，又正在將其推向政策化和碎片化的邊緣，誘發(fā)新的責(zé)任危機(jī)和實(shí)效拷問。

首先，對政策形式的慣性依賴導(dǎo)致文化行政責(zé)任基本處于真空狀態(tài)，嚴(yán)重侵蝕了文化市場主體的權(quán)利預(yù)期和法治共識。作為雙循環(huán)新發(fā)展格局下制度構(gòu)建的默認(rèn)前提，外部空間環(huán)境的復(fù)雜性和不可預(yù)測性驅(qū)使政策化建構(gòu)文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)制度體系成為替代法律及時解決具體問題的“應(yīng)有形態(tài)”和“理想路徑”。例如，《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣州市促進(jìn)文化和旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展若干措施的通知》和《湖州市人民政府關(guān)于加快推動文化產(chǎn)業(yè)成為千億級產(chǎn)業(yè)的實(shí)施意見》中，僅列舉了促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干措施，并未規(guī)定具體的責(zé)任單位。即便如《貴港市人民政府關(guān)于支持全市文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會承辦縣(市、區(qū))的若干意見》和《山東省人民政府辦公廳關(guān)于應(yīng)對新冠肺炎疫情影響促進(jìn)文化和旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》羅列了參與單位，但仍未明確任務(wù)指標(biāo)、責(zé)任分配和完成時限等相關(guān)事項(xiàng)，難免引起后期責(zé)任認(rèn)定與責(zé)任量化的難題。尤其是當(dāng)文化行政部門消極履行其給付義務(wù)時，與其說是文化權(quán)利，毋寧說是一種“被施舍的利益”(16)沈偉：《法律可以促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展嗎？——基于〈上海市促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例〉立法后評估的實(shí)證分析》，《政法論叢》，2018年第2期。。值得贊許的是，柳州市人民政府辦公室印發(fā)的關(guān)于加快文化旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的工作方案中就任務(wù)層級、牽頭單位、配合單位、責(zé)任單位、建設(shè)期限、進(jìn)展情況以及項(xiàng)目類型作出了清晰而細(xì)致的劃分。不過，礙于其政策形式，制度的共識性和穩(wěn)定性依舊存疑。

其次，迥異化的激勵訴求和行政化的科層結(jié)構(gòu)使得文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)制度系統(tǒng)化構(gòu)建舉步維艱，無形中增加了文化市場主體權(quán)利實(shí)現(xiàn)的行政負(fù)累。雙循環(huán)新發(fā)展格局下的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)橫跨財稅、金融、發(fā)展改革、工業(yè)信息等多個領(lǐng)域和部門，而科層結(jié)構(gòu)所賦予的部門職能定位限制了其能力范圍，疊加外部空間環(huán)境對文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)適時性的制度期待，催生了文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)制度構(gòu)建的碎片化傾向。某種程度上說，這種碎片化制度的確“契合”了情勢變化下具體領(lǐng)域、具體環(huán)節(jié)、具體業(yè)態(tài)的相機(jī)抉擇訴求，只不過由此帶來的激勵信息分散、沖突不僅使文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)制度難以發(fā)揮系統(tǒng)性合力，也使得文化市場主體被迫接受事前成本遞增的事實(shí)。進(jìn)言之，文化市場主體需要投入更多的時間與精力專注于扶持信息獲取、行政資格審批、行政執(zhí)法溝通等事項(xiàng)，顯然有悖于行政減負(fù)的宗旨。

三、雙循環(huán)新發(fā)展格局下文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的法治糾偏

(一)雙循環(huán)新發(fā)展格局下文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)權(quán)力的規(guī)制內(nèi)化

雙循環(huán)新發(fā)展格局下文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)出現(xiàn)的非預(yù)期效應(yīng)，反映了地方政府實(shí)踐所仰賴的法律權(quán)威與政治權(quán)威之間存在縫隙。因此，需要在統(tǒng)合宏觀雙循環(huán)新發(fā)展格局與微觀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯關(guān)系的基礎(chǔ)上，遵循“權(quán)責(zé)一致”的原則，調(diào)整并完善縱向文化權(quán)力分配和橫向責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。

首先，從理論和運(yùn)行機(jī)制上彌補(bǔ)宏觀雙循環(huán)新發(fā)展格局與微觀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性局限，以文化要素市場化理順二者之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系。一方面，要進(jìn)一步深化雙循環(huán)新發(fā)展格局語境下文化產(chǎn)業(yè)法治體系建設(shè)，通過規(guī)范性立法程序?qū)⒊橄蟮碾p循環(huán)新發(fā)展格局任務(wù)轉(zhuǎn)化為具體的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法律法規(guī)，使得地方文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求與雙循環(huán)新發(fā)展格局構(gòu)建保持內(nèi)在一致性，進(jìn)而從法律層面確保地方文化權(quán)力行使的合法性與正當(dāng)性，避免其步入自循環(huán)誤區(qū)；另一方面，地方政府在促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中也要以雙循環(huán)新發(fā)展格局構(gòu)建為邏輯起點(diǎn)，充分保障雙循環(huán)新發(fā)展格局下文化要素市場化進(jìn)程，并為其提供必要的公共服務(wù)和制度供給。

其次，立足于雙循環(huán)新發(fā)展格局下央地角色和關(guān)系的差異化定位，依循“權(quán)責(zé)一致”原則調(diào)整縱向文化權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。中央政府與地方政府在雙循環(huán)新發(fā)展格局中分別承擔(dān)著“統(tǒng)籌者”與“掌舵者”的角色，是干預(yù)與被干預(yù)、輔助與主導(dǎo)的關(guān)系(17)江世銀，陳曦，付會敏：《央地兩級政府在雙循環(huán)中的角色定位及關(guān)系調(diào)適》，《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評論》，2021年第3期。。對于前者，中央政府需要秉承“權(quán)責(zé)一致”的原則，全面評估考量地方文化權(quán)力范圍、邊界和結(jié)構(gòu)，將有必要且適宜下放的文化權(quán)力以合法的方式授權(quán)或委托給地方政府，確保文化行政主體與其能力相適配。必要時，可以考慮為其提供專業(yè)化的人員配備和技術(shù)支持。對于后者，地方政府需要在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下有序推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)任務(wù)的具體規(guī)劃與落實(shí)。應(yīng)綜合研判本區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的目標(biāo)、任務(wù)和職責(zé)，在遵循國家宏觀調(diào)控法律法規(guī)的前提下，通過制定地方文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例來保障雙循環(huán)新發(fā)展格局下文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)活動的規(guī)范開展。需要強(qiáng)調(diào)的是，除關(guān)注文化權(quán)力配置外，更應(yīng)注重對文化市場主體的權(quán)利賦予與保護(hù)。也就是說，不僅要從權(quán)力配置視角限制、規(guī)范和監(jiān)督文化權(quán)力行使，也要從文化權(quán)利保護(hù)視角出發(fā)賦予文化市場主體應(yīng)有的文化權(quán)利，促使法權(quán)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)“權(quán)力—權(quán)利”的均衡互動。

最后，以責(zé)任導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)，通過立法完善不同行政部門間跨部門協(xié)同機(jī)制。進(jìn)言之，通過創(chuàng)造性地設(shè)計利益兼容機(jī)制和責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，將涉及多個行政部門的任務(wù)分工明晰化、規(guī)范化、契約化，促進(jìn)跨部門之間的信息共享與溝通，最終推動跨部門的行為協(xié)同與責(zé)任落實(shí)(18)呂普生，呂忠：《中國基層執(zhí)法中的相機(jī)選擇：從策略賦權(quán)到話語使用》，《中國行政管理》，2020年第2期。。也就是說，文化行政部門應(yīng)根據(jù)雙循環(huán)新發(fā)展格局下文化產(chǎn)業(yè)任務(wù)的具體類型和指標(biāo)級別，綜合研判參與主體、配合主體、牽頭主體和責(zé)任主體，將可以整合執(zhí)行的任務(wù)進(jìn)行壓縮分配，將不適宜整合執(zhí)行的任務(wù)進(jìn)行規(guī)范而有效的制度化劃分，盡可能地控制參與主體，并以協(xié)商形式就責(zé)任分配達(dá)成共識。實(shí)踐中，當(dāng)文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)跨部門協(xié)作情況發(fā)生時，應(yīng)在實(shí)施意見或措施中重點(diǎn)落實(shí)具體任務(wù)、資金安排、預(yù)期目標(biāo)、責(zé)任單位、跟蹤考核指標(biāo)、時間進(jìn)度等內(nèi)容，定期公布任務(wù)績效評估和進(jìn)展預(yù)判，特殊條件下可根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行必要的任務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

(二)雙循環(huán)新發(fā)展格局下文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)方式的價值回應(yīng)

雙循環(huán)新發(fā)展格局下文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)并非“去歷史化”與“去地理化”的范式復(fù)制，而是契合“內(nèi)需”與“轉(zhuǎn)型”的精神秩序重塑。所以，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)方式的選擇應(yīng)跳脫文化產(chǎn)業(yè)“工具主義”陷阱，以文化產(chǎn)業(yè)合規(guī)律性成長為前提，在戰(zhàn)略性調(diào)整和結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)的價值回歸。

首先，從強(qiáng)調(diào)“工具理性”轉(zhuǎn)向以“價值理性”為前提，在文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)立法中推動文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型與地域?qū)嵺`相匹配。當(dāng)前文化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中所面臨的數(shù)字化情結(jié)正是誤入了城市規(guī)劃的概念陷阱，采用硬性技術(shù)遷移的方式取代了文化產(chǎn)業(yè)本體性表達(dá)。因此，接下來文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)立法應(yīng)當(dāng)圍繞“內(nèi)需”與“轉(zhuǎn)型”雙核心展開，側(cè)重歷史文化的合理性延展和地理文化的合法性塑造，推動文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的“地緣”銜接與融合。具體而言，在文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)以及發(fā)展規(guī)劃中，除關(guān)注可衡量的GDP比重、規(guī)上文化企業(yè)數(shù)量、重點(diǎn)文化項(xiàng)目投資額、文化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等發(fā)展目標(biāo)外，也應(yīng)將文化資源積累、文化創(chuàng)造能力、文化建設(shè)水平等納入促進(jìn)范疇。在相關(guān)促進(jìn)條款中增加對地標(biāo)性文化資源、文化形態(tài)、文化區(qū)塊的戰(zhàn)略扶持和指導(dǎo)，在尊重和延續(xù)歷史空間形態(tài)和話語的基礎(chǔ)上，通過制度化的理念轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)的價值歸位。

其次，通過立法構(gòu)建起國家文化產(chǎn)業(yè)審計制度，為文化產(chǎn)業(yè)扶持方向提供科學(xué)化、規(guī)范化的指導(dǎo)依據(jù)，最大限度地降低文化產(chǎn)業(yè)資源浪費(fèi)和結(jié)構(gòu)趨同的可能。所謂國家文化產(chǎn)業(yè)審計制度是將宏觀文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃細(xì)化為可量化的文化產(chǎn)業(yè)評估指標(biāo)體系，在總結(jié)評估“上一個五年”發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，為“下一個五年”發(fā)展規(guī)劃的制定提供“國情依據(jù)”(19)胡惠林：《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中國道路：理論·政策·戰(zhàn)略》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018年，第294-296頁。。進(jìn)言之，文化和旅游部可通過文化產(chǎn)業(yè)審計制度，制定出符合文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)要求的“正面清單”與“負(fù)面清單”，明確哪些文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目適宜發(fā)展，哪些文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目不適宜發(fā)展，哪些區(qū)域禁止發(fā)展哪些文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等等。地方文化行政部門則應(yīng)按照清單的范疇要求作出詳盡的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，待經(jīng)過一定的實(shí)踐檢驗(yàn)后，將相關(guān)內(nèi)容上升到文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例中予以明確。需要說明的是，國家文化產(chǎn)業(yè)審計制度的核心在于確保文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域文化功能定位相吻合，以避免文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)中普遍存在的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比重過高、文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目密度過剩、文化產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)投入重疊、文化內(nèi)容創(chuàng)意要求過低等問題。

最后，在相關(guān)法律法規(guī)中適當(dāng)拓寬文化產(chǎn)業(yè)扶持范圍，并輔以過程監(jiān)管和動態(tài)考察，強(qiáng)化文化產(chǎn)業(yè)扶持內(nèi)容的流程把控和績效考核。其一，適當(dāng)降低文化企業(yè)獲得財政扶持的資格認(rèn)定，綜合運(yùn)用銀行貼息、房租補(bǔ)貼、人才補(bǔ)助等形式將更多文化企業(yè)納入可扶持范疇。如濟(jì)南市和湖州市已在文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)措施中開始類似探索，但不足之處在于文本載體仍是地方規(guī)范性文件，有必要將其上升為地方性法規(guī)，以確保其穩(wěn)定性和效力性。此外，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中也要減少使用主觀性較強(qiáng)的概念表述，避免可能的尋租空間。其二，可采用分階段評估和分階段發(fā)放的管理模式，提高文化產(chǎn)業(yè)扶持專項(xiàng)資金的使用效率(20)王浦劬，薩拉蒙等：《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究：中國與全球經(jīng)驗(yàn)分析》，北京大學(xué)出版社，2010年，第285-286頁。。在前期評估中可先根據(jù)文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目標(biāo)的支付一定比例的啟動資金，中期評估決定是否追加剩余資金，最終評估即對項(xiàng)目整體完成情況進(jìn)行總體考察。這樣一來可以把控文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)展情況，二來有助于確保專項(xiàng)資金用于項(xiàng)目建設(shè)。同時，鑒于當(dāng)前地方文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金績效考察的宣示性規(guī)定，需要在相關(guān)立法中進(jìn)一步細(xì)化明確具體的評估內(nèi)容、組織程序、審查處理以及職責(zé)責(zé)任等事項(xiàng)。

(三)雙循環(huán)新發(fā)展格局下文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)制度的體系修正

雙循環(huán)新發(fā)展格局下的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法治化并不是以犧牲制度的靈活性和有效性為前提，而是客觀上對文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)制度構(gòu)建的過程性描述，是對政府在法治框架內(nèi)能動性的合理期待，需要以“法治化下的相機(jī)抉擇”為指導(dǎo)(21)靳文輝，茍學(xué)珍：《構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局的經(jīng)濟(jì)法回應(yīng)》，《重慶大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2021年第1期。，通過完善政府“彈性”行為的合法性依據(jù)以及政策性選擇的合理性基礎(chǔ)，推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法律制度的系統(tǒng)化構(gòu)建。

首先，用“法治化下的相機(jī)抉擇”來回應(yīng)雙循環(huán)新發(fā)展格局下文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)制度構(gòu)建問題，不僅意味著在法律規(guī)范和技術(shù)追尋上管理可能的風(fēng)險和不確定性，也意味著需要發(fā)揮政府的組織能動性、效率性和自主性以應(yīng)對文化市場主體的現(xiàn)實(shí)訴求。其中，法治化是為了確保政府文化行政行為符合角色定位和權(quán)義結(jié)構(gòu)設(shè)置，規(guī)范其“彈性”行為的方向、方式和范圍不發(fā)生偏移，并通過責(zé)任預(yù)置審查、糾錯、懲戒其隨意甚至肆意的行政行為(22)靳文輝：《彈性政府：風(fēng)險社會治理中的政府模式》，《中國行政管理》，2012年第6期。。相應(yīng)地，相機(jī)抉擇則是為了滿足新冠疫情、逆全球化、貿(mào)易戰(zhàn)等不確定空間情境對文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)制度的適時化需求，允許政府在強(qiáng)制性法律規(guī)范和程序性規(guī)范的約束下，通過相機(jī)抉擇更加靈活地應(yīng)對外部空間變化。概言之，“法治化下的相機(jī)抉擇”是在遵循規(guī)制型政府的法治預(yù)期上，通過梳理和細(xì)化文化權(quán)責(zé)義內(nèi)容與關(guān)系，將政府的“彈性”行政行為納入法治化軌道。

其次，在規(guī)范文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法律解釋機(jī)制的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對文化行政機(jī)關(guān)政策制定的法律控制(23)邢會強(qiáng)：《政策增長與法律空洞化：以經(jīng)濟(jì)法為例的觀察》，《法治與社會發(fā)展》，2012年第3期。。鑒于文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法律條款的宏觀化設(shè)置，導(dǎo)致間接授權(quán)立法現(xiàn)象普遍，使得地方政府實(shí)質(zhì)性地掌握著文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法律的解釋權(quán)。由此，需要進(jìn)一步規(guī)范文化產(chǎn)業(yè)法律解釋機(jī)制，防止地方政府因權(quán)力需要發(fā)生越權(quán)解釋和錯誤解釋的行為，并建立健全解釋糾錯機(jī)制，確保地方文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例符合文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的法律規(guī)定。另外，應(yīng)明確文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法律與政策的主次關(guān)系，加強(qiáng)對文化行政機(jī)關(guān)政策制定的法律控制。法制化作為文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法治化的前提，需要在“憲法-基本法-配套法-行業(yè)法”四位一體框架內(nèi)不斷完善文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)(24)解學(xué)芳，臧志彭：《國外文化產(chǎn)業(yè)財稅扶持政策法規(guī)體系研究：最新進(jìn)展、模式與啟示》，《國外社會科學(xué)》，2015年第4期。，而文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策作為法律的功能補(bǔ)缺，僅能起到次要和輔助文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)活動實(shí)施的作用。同時，需要強(qiáng)化對文化行政機(jī)關(guān)政策制定必要性、合理性以及合法性的考察，明晰宏觀調(diào)控權(quán)中文化產(chǎn)業(yè)政策制定的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、審核與監(jiān)督，確保文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策制定具備充足的法律前提和依據(jù)。

最后，實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)制度構(gòu)建由“部門化”轉(zhuǎn)向“功能化”(25)鄭澤宇，陳德敏：《整體性治理視角下農(nóng)村環(huán)境治理模式的發(fā)展路徑探析》，《云南民族大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2022年第2期。，推進(jìn)規(guī)范性、組織性和責(zé)任性等非運(yùn)動式制度體系建設(shè)(26)郎友興：《走向總體性治理：村政的現(xiàn)狀與鄉(xiāng)村治理的走向》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)，2015年第2期。。一方面，整合不同文化產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)共性，推動中央層面的《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》以及地方層面的《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》等整體性法律規(guī)范的出臺；另一方面，梳理現(xiàn)有的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法律法規(guī)，針對財政、稅收、金融、投資與貿(mào)易等不同領(lǐng)域，著力解決相關(guān)“規(guī)定”“辦法”“意見”“通知”“方案”等文本分歧和差異，實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)制度的領(lǐng)域統(tǒng)合，制定如《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》《支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展稅收政策通知》《金融支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見》等系統(tǒng)性規(guī)范。另外，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)制度應(yīng)朝著規(guī)范性、組織性、責(zé)任性方向演進(jìn)。在規(guī)范性方面，應(yīng)提高文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條款的明晰性，減少宏觀倡導(dǎo)型條款適用，以降低模糊性和選擇性執(zhí)行的可能；在組織性方面，強(qiáng)化可預(yù)見性的組織信息平臺搭建，建立各層級與同層級行政部門間信息共享的統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并分階段推進(jìn)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌整合，破除來自科層結(jié)構(gòu)下的信息不對稱局面(27)郭梓炎，劉春湘：《社會組織制度執(zhí)行環(huán)境的結(jié)構(gòu)維度、現(xiàn)實(shí)困境及優(yōu)化路徑》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2022年第3期。；在責(zé)任性方面，從責(zé)任類型、追責(zé)主體、追責(zé)事由著手，補(bǔ)強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)制度構(gòu)建中的責(zé)任安排與設(shè)置，避免責(zé)任空泛導(dǎo)致約束虛置和責(zé)任認(rèn)定困難。