田大治,王 巖

(南京航空航天大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,南京211106)

政府行為是一種關(guān)注公共性績效的評價活動，“人們在采取有意識的行動之后，總是傾向于獲取關(guān)于該行為后果的反饋信息，這便是一種基本的評估活動”(1)陳慶云：《公共政策分析》，北京大學(xué)出版社，2012年，第198頁。。政府績效評估不僅是一種政治和社會活動,而且也是一種技術(shù)性的科學(xué)分析過程，具有理論價值和實踐價值的雙重功能?！罢冃гu估的信息可以積累解決政策問題的社會科學(xué)知識，為決策者提供更為充分的政策信息，制定優(yōu)良的政策方案。”(2)陳慶云:《公共政策分析》，北京大學(xué)出版社，2012年，第203頁事實上，政府績效評估作為一種應(yīng)用性較強(qiáng)的政策實踐活動，導(dǎo)致政府績效評估治理偏差的因素除了結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性與制度性問題之外，政府績效評估的參與主體屬性及其行動邏輯也是關(guān)鍵影響因素。從政策主體互動的視角，需要將其置于政府組織特性、社會公眾意愿與專業(yè)知識技能等行動系統(tǒng)的規(guī)范要求之內(nèi)(3)孫斐，葉烽：《公眾參與政府績效管理的可持續(xù)性：一個系統(tǒng)性文獻(xiàn)綜述》，《行政論壇》,2020年第1期。。厘清政府和民眾在公共治理領(lǐng)域中多層次、多維度的互動場域，以反映政府績效評估內(nèi)生主體需求與外生治理條件的結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)。從學(xué)理上來看，全部公共空間是由形態(tài)各異的場域與次級場域組合而成的，不同場域的組織規(guī)則與行動邏輯存在著較大差異?！皥鲇虮唤缍榭臻g之中特定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或客觀構(gòu)型……場域的處境取決于其在權(quán)力結(jié)構(gòu)或網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中相應(yīng)的權(quán)能或籌碼。”(4)藺亞瓊：《場域視角下的學(xué)科建構(gòu):對“中國語言學(xué)”的個案研究》，《高等教育研究》,2015年第12期。也就是說，場域是由占據(jù)一定公共空間，且以特定組織形式與交往規(guī)則進(jìn)行相互作用的行動系統(tǒng)和活動范圍。“場域概念表明一種組織共同體的存在，這些組織有一種共同的意義系統(tǒng)，而共同體的參與者彼此之間，比起與場域之外的行動者來說更頻繁地互動，并且這種互動對于場域內(nèi)組織的生存與發(fā)展更為重要?！?5)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉等譯，中國人民大學(xué)出版社,2010年，第96頁。毋庸置疑，政府績效評估政策系統(tǒng)就是一個完整的組織場域，政府績效評估系統(tǒng)包括一系列政府機(jī)構(gòu)、行政部門、官員個人、專業(yè)組織、研究單位與社會公眾等相關(guān)組織。運用場域理論，我們將政府績效評估視為由屬性不同的組織建構(gòu)起來的場域系統(tǒng)，場域內(nèi)的各個層次的政策單元與行動主體圍繞各自的價值信念與需求偏好而進(jìn)行多向互動和政策傳遞，從而構(gòu)成政府績效評估政策制定與執(zhí)行的動力基礎(chǔ)和阻滯因素。因此，場域理論為政府績效評估的研究提供了一個全新的分析工具和研究方法，全面展現(xiàn)出政策主體與評估場域互動中情境化和過程性的治理特征，從而有效揭示政府績效評估組織與制度主體層面的治理關(guān)系。

一、政府績效評估組織場域的治理要件：場域主體與功能屬性

組織場域的存在需要一系列基本的構(gòu)成要素或治理要件，組織場域必須包含有相應(yīng)的組織形式、組織角色以及主體角色之間的互動作用，這些都是組織場域必不可少的制度條件，也是進(jìn)行場域治理研究的基礎(chǔ)?！皥鲇蚴嵌喾N具有自主性的行動力量相互協(xié)調(diào)、適應(yīng)而形成的一個關(guān)系構(gòu)型和價值系統(tǒng)?！?6)劉鳳，孫濤：《城市基層治理結(jié)構(gòu)剖析:基于組織與場域互動的創(chuàng)新性闡釋》，《社會主義研究》,2017年第2期。相應(yīng)層級組織之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、行動組織則作為場域的基本構(gòu)型，每一個組織場域行動單元和行動體系在其自身范圍具有各自的關(guān)系結(jié)構(gòu)與治理權(quán)能。也就是說組織場域主體或行動單元之間存在著不同治理層次上的主體價值系統(tǒng)和規(guī)范框架，每一個場域主體與行動單元各有不同程度的自主性和主導(dǎo)性，各有其自身的功能屬性與政策邏輯。具體而言，政府績效評估的組織場域分析涉及具有特定屬性與價值系統(tǒng)的政策主體，這些政策主體具有一定的組織優(yōu)勢和行動技能，并據(jù)此建構(gòu)在組織場域中的結(jié)構(gòu)位置與網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這也是政府績效評估組織場域治理與場域運行的基本要件。

(一)場域主體：政府、公眾與專家

“治理場域是運行于某個部門或領(lǐng)域的各種組織構(gòu)成的組織集合。”(7)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉等譯，中國人民大學(xué)出版社，2010年，第190頁。場域主體是場域治理的基本要素，他們是場域治理結(jié)構(gòu)處于微觀層次的次級組織系統(tǒng)?！叭魏谓M織場域都只包括有限的幾種組織框架，而這些組織框架又只包含一套相對有限的、由文化界定的手段或行動方案。”(8)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉等譯，中國人民大學(xué)出版社，2010年，第198頁。因此，從根本上講，政府績效評估場域主體可以分為政府、公眾與專家三類典型的組織行動者，他們構(gòu)成了政府績效評估治理場域的“組織原型”，作為場域?qū)哟尉哂邢鄬Ψ€(wěn)定性與獨立性的治理子系統(tǒng)，政府、公眾與專家三種政策行動系統(tǒng)意味著在網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)上存在著各自的能動性和目的性，他們展現(xiàn)了場域?qū)哟沃姓咝袆又黧w間的關(guān)系結(jié)構(gòu)化過程，這是政府績效評估組織場域的基本要素和場域分析的首要問題。

1.場域主體的本體屬性。政府績效評估各類主體通常被假定為具備行動自由與選擇能力的理性行動者，他們的行為表達(dá)著某種意圖、思想、預(yù)期以及某種計算，行動者受一種獨立的、明確的選擇性因素的影響(9)T.帕森斯：《社會行動的結(jié)構(gòu)》，張明德等譯，譯林出版社，2004年，第49頁。。政府績效評估政策主體是直接或間接參與評估政策制定、執(zhí)行和監(jiān)控的組織、團(tuán)體或個人，他們在政府績效評估治理過程中發(fā)揮著信息、咨詢、決斷、執(zhí)行和監(jiān)督等子系統(tǒng)的功能。因此，政府績效評估治理的本體屬性、構(gòu)成因素與作用方式等方面都會存在著多種重要差異。如前文所述，政府作為官方的治理主體和政策活動者本身是一個包含多個層次與類型行動主體的復(fù)雜系統(tǒng)；社會公眾作為典型的非官方活動者主要通過意見表達(dá)、監(jiān)督評議等各種途徑介入政府決策；專家作為具有特定知識水平與專業(yè)能力的行為主體，主要通過提供決策論證和政策意見等參與到政府績效評估政策過程當(dāng)中。

2.場域主體的角色定位。場域內(nèi)各組織層次的差異源于不同政策主體的組織形式及其功能運行的差異。場域主體主要依據(jù)他們在治理場域中發(fā)揮的獨特政策功能而劃分，而不僅僅依賴于行動者單獨的本體特征和屬性。各類政策主體以此扮演各自的角色，維護(hù)自身的組織地位，而政策主體之所以能夠被納入場域?qū)哟芜€依賴于其獨特的能力專長與資本稟賦優(yōu)勢。政府作為主要的體制內(nèi)政策主體，他們是權(quán)力資本和行政組織資源的關(guān)鍵承載體，發(fā)揮了主導(dǎo)性的場域治理角色；社會公眾作為享有參與國家政治生活、管理國家以及在政治中表達(dá)個人見解和意見的權(quán)利的主體，擁有豐富的社會資本優(yōu)勢；專家則擁有獨特的專業(yè)研究能力和知識資本等稟賦優(yōu)勢(10)許崇德；《中華法學(xué)大辭典》，中國檢察出版社，1995年，第788頁。。總之，治理資源的稀缺性與不均衡分布往往決定了不同政策主體的結(jié)構(gòu)位置與影響能力，資源、特長和能力構(gòu)成了政府績效評估場域主體行動的客觀基礎(chǔ)，他們可以轉(zhuǎn)化為行動手段，也是理解場域互動的關(guān)鍵坐標(biāo)和治理參照。

3.場域主體的價值理念。公共治理是一個充滿社會意義和價值需求的活動過程，“是行動者將其行動指向目的手段和附帶效果，同時他會去理性衡量手段之于目的、目的之于附帶效果，最后也會考量各種可能目的之間的各種關(guān)系”(11)馬克斯·韋伯：《韋伯作品集Ⅶ：社會學(xué)的基本概念》，顧忠華譯，廣西師范大學(xué)出版社，2005年，第174頁。。場域主體在組織層次的價值系統(tǒng)之間以及規(guī)范框架之間存在著各種差異，這種差異構(gòu)成了各個組織單元進(jìn)入場域活動的主體互動要件，并且對組織場域運行產(chǎn)生著重要影響。政府作為政府績效評估治理場域的積極活動者，有著明確的評估理念與價值評判標(biāo)準(zhǔn)，價值取向是政府績效評估的基本前提和深層結(jié)構(gòu)；社會公眾作為政府績效評估的關(guān)鍵參與者和公共意見的表達(dá)者，參與精神、公民理性與自組織能力是制約政策效果的關(guān)鍵維度；專家作為第三方組織則發(fā)揮著客觀性、獨立性與公正性的政策功能與價值影響(12)郭斌：《地方政府績效評估價值偏差及其消解：基于商談民主的視角》，《西北大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2017年第3期。。

(二)功能屬性：決策、參與和咨詢

“場域理念中的治理主體一般均具有正式組織的結(jié)構(gòu)特征”(13)劉鳳，孫濤：《城市基層治理結(jié)構(gòu)剖析:基于組織與場域互動的創(chuàng)新性闡釋》，《社會主義研究》,2017年第2期。，治理場域要素不僅要依據(jù)場域主體的屬性、角色與價值來界定，而且要根據(jù)功能屬性與政策方式進(jìn)行劃分。斯科特曾明確指出，場域是圍繞著特定的市場、技術(shù)或公共政策領(lǐng)域而形成的，他們“包括關(guān)鍵的供應(yīng)商、原料與產(chǎn)品購買商、規(guī)制機(jī)構(gòu)以及其他提供類似服務(wù)與產(chǎn)品的組織等聚合在一起所構(gòu)成的一種被認(rèn)可的制度生活領(lǐng)域”(14)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉等譯，中國人民大學(xué)出版社，2010年，第192頁。。

1.績效主體決策程序的自主性。任何組織場域都只包含有限的幾種組織框架，而這些組織框架又只包含一些有限的、由文化界定的手段或行動方案。因此，處于微觀層次的政策行動者的“組織原型”組織場域的行動邏輯與行動能力則構(gòu)成屬于自身的場域權(quán)能基礎(chǔ)與職能條件。政府擁有豐富組織資源與決策權(quán)力是政府績效評估的發(fā)起者、組織者與推動者，在評估中起主導(dǎo)性作用。

2.績效主體參與程序的層次性。政府主體往往具有較強(qiáng)的理性決策意愿，其能夠?qū)⑴c主體提出多種政策要求并回應(yīng)多層次的政策需求，在政府績效評估中起著關(guān)鍵性的地位與作用。同時，政府主體在政府績效評估中具有復(fù)雜性的動機(jī)和利益差異，并具備多方面的策略行動能力來實現(xiàn)自身的多層次目標(biāo)。同時，社會公眾在政府績效評估中通常被賦予維護(hù)公共利益、參與決策與意見表達(dá)的政策參與者的身份與地位。事實上，社會公眾可以分為不同的層次和類型，他們的各項行動資源、政策能力、參與需求、參與動機(jī)與行為策略也各不相同，在評估中面臨著知識與信息不完備的問題。社會公眾組織結(jié)構(gòu)相對松散，往往缺乏一致性的認(rèn)同與整合，溝通與協(xié)調(diào)成本較高，通常無法形成一個具有較強(qiáng)行動能力的整體。

3.專家參與的資政功能。專家在特定的評估政策領(lǐng)域往往具有特定技能、專業(yè)知識與研究專長并擁有相應(yīng)知識權(quán)威的個人或組織群體。專家在政府績效評估中通常傾向于運用理性推理與知識邏輯，追求政策論證與理論證明的整體性、完備性與確定性，從而為公共政策制定與執(zhí)行提供政策咨詢與決策參考。各類政策主體主要依賴其治理專長與功能作用而在組織場域中獲取相應(yīng)的位置?？傊?，資政功能是理解場域治理與互動關(guān)系的鑰匙，政府、公眾與專家作為政府績效評估場域主體的組織功能，則構(gòu)成了其進(jìn)入治理場域與參與行動的邏輯前提。

二、政府績效評估的組織耗散效應(yīng)：政策排斥、系統(tǒng)張力與行為異化

既有組織與制度研究分析的重點，大多都放在了現(xiàn)存制度背景與治理結(jié)構(gòu)對政府績效評估結(jié)果與政策效能的制約程度。這些研究通常假定制度框架是既定的，把制度作為決定變量，側(cè)重于關(guān)注制度對政府績效評估組織過程的影響與政策系統(tǒng)的被動反應(yīng)。誠然，政策環(huán)境在很大程度上界定了組織行動的范圍，組織可以從各種行動方案中選擇一種或幾種實施方式，但是行動本身要受到場域的排斥和限制(15)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉等譯，中國人民大學(xué)出版社,2010年，第198頁。。場域理念是對不同行動主體之間互動關(guān)系的邏輯表述，揭示了政策主體與制度之間作用邏輯、組織與制度安排的兼容程度、互補(bǔ)程度以及治理關(guān)系的發(fā)展方向和拓展空間。運用場域治理理論，將政府績效評估組織與制度運作類型進(jìn)行了區(qū)分，明確了制度結(jié)構(gòu)與政策行動場域中的組織層次與治理層次。這有助于從動態(tài)治理角度考量政府績效評估制度邏輯的共時性狀態(tài)與歷時性變化，從而將各種相關(guān)的行動主體、制度邏輯與治理關(guān)系納入制度框架并拓展了制度分析的范圍。但是，政府績效評估組織場域兩類層次及其邏輯關(guān)系區(qū)分只是作為一種“理想類型”的治理描述。事實上，由于始終存在有“相似的制度要求，不同的應(yīng)對策略”(16)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉等譯，中國人民大學(xué)出版社,2010年，第213頁。，政策場域治理語境下政府績效評估依然面臨著主體性、系統(tǒng)性與行為性的緊張關(guān)系與耗散效應(yīng)。因此，政府績效評估制度創(chuàng)新的研究需要充分關(guān)注與重視這一問題并能夠提出相應(yīng)的矯治方案。

(一)政策排斥

政府績效評估的政策效能取決于政策主體、治理結(jié)構(gòu)與組織行動的動態(tài)均衡。在不同制度背景與治理結(jié)構(gòu)下，政府績效評估場域互動所需要的政策要素與行動條件也不盡相同，因而對政府績效評估政策實施效果也存在很大差異。正常與良性狀態(tài)下的場域互動關(guān)系取決于各層次政策主體角色與功能互補(bǔ)與匹配。從組織場域?qū)哟慰矗?、公眾與專家作為場域主體與關(guān)鍵政策行動者，應(yīng)當(dāng)依據(jù)自身本體角色與治理參序充分發(fā)揮各自的決策、參與和咨詢的政策功能作用，做到一般條件下政府能夠主導(dǎo)政策、公眾參與協(xié)助決策與專家提供合理論證支持的治理互動。但是，由于各行動主體各自的動機(jī)差異、利益需求差異與資源稟賦的非均衡分布，各類政策主體在組織場域互動過程中往往過于遵從各自既有的行動邏輯，并采取相應(yīng)的策略行為，從而為場域過程中的治理互動與政策傳導(dǎo)帶來消極影響與阻滯作用，諸多政策排斥歸因于公共活動中路徑依賴造成的政策失靈現(xiàn)象(17)劉鳳，孫濤：《城市基層治理結(jié)構(gòu)剖析:基于組織與場域互動的創(chuàng)新性闡釋》，《社會主義研究》，2017年第2期。。

毫無疑問，壓力型體制與目標(biāo)責(zé)任制的治理模式容易帶來政府績效評估造成的制度剛性與組織僵化，同時忽略了社會公眾參與需求與專家的政策支持，使政府績效評估出現(xiàn)場域內(nèi)的政策排斥問題，從而導(dǎo)致政府績效評估的政策排斥與“僵死循環(huán)”(18)安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰?shù)茸g，中國人民大學(xué)出版社，2017年，第128頁。。從治理層次看，外在治理情境的復(fù)雜性、動態(tài)性與多元性對場域政策主體提出了基于“應(yīng)變、協(xié)同與合作”的制度創(chuàng)新與空間拓展的認(rèn)知需求導(dǎo)向。這種條件下的場域主體、治理結(jié)構(gòu)與政策行動不僅僅是尋求一種單純的一致性與組織適應(yīng)性的互動，而是一種公共治理創(chuàng)新與價值建構(gòu)。

(二)系統(tǒng)張力

政府績效評估制度效能不僅在于組織場域政策的一致性與協(xié)同性，而且還取決于政府績效評估政策系統(tǒng)的合理性。政府績效評估的合理性意味著組織場域各行動主體的政策需求都能夠在評估系統(tǒng)中得到合理體現(xiàn)與適當(dāng)滿足。從政府績效評估政策體系構(gòu)建的角度分析，評估政策系統(tǒng)要能夠有效地體現(xiàn)出各類行動者的角色安排、職能配置與利益需求的均衡，建立起目標(biāo)明確、權(quán)責(zé)清晰、邏輯合理的政府績效評估組織與制度系統(tǒng)。然而，由于政策排斥的制約效應(yīng)，政府績效評估面臨的政策合理化治理困局主要凸顯為評估結(jié)構(gòu)失衡、系統(tǒng)缺乏協(xié)調(diào)、組織關(guān)系緊張等難題。譬如，政府績效評估中的政策替代、制度偏移、評估不足與過度闡釋等治理偏差現(xiàn)象等皆構(gòu)成了政府績效治理的系統(tǒng)張力。誠然，從組織場域角度而言，政府績效評估系統(tǒng)各政策要素在場域中的角色、功能、職責(zé)等定位不清及其互動關(guān)系不順是導(dǎo)致各種棘手問題的關(guān)鍵因素(19)王學(xué)軍；《我國政府績效管理的治理轉(zhuǎn)型》，《理論探索》，2020年第6期。。因此，政府績效評估結(jié)果的合理性不僅僅是既定政策目標(biāo)與治理效能的要求，而且也是將外在要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)生需求的政策要求，主要通過制度結(jié)構(gòu)的合理布局與主體關(guān)系的治理重構(gòu)而達(dá)成。

(三)行為異化

政府績效評估是一種具有明確目的性、方向性與指向性的公共治理與政策活動，政府績效評估的組織與制度設(shè)計實質(zhì)也是一種激勵制度安排?；诮M織場域的視角，政府績效評估場域主體的治理行為與互動關(guān)系事實上反映了各類政策主體主觀動機(jī)與行為后果的組織激勵。激勵強(qiáng)化機(jī)制與績效反饋控制的存在，促使政府績效評估行動主體的政策行為發(fā)生方向性改變，因此，從微觀角度來看，政府績效評估組織場域主體的目標(biāo)與意圖會促使其采取相應(yīng)的行動策略以滿足自身的利益需求，從而導(dǎo)致政府績效評估治理中的緊張關(guān)系，帶來政策執(zhí)行偏差與行為扭曲等意外后果，這也是政府公共服務(wù)績效評估的政策執(zhí)行差異與供給偏向帶來的必須結(jié)果。譬如，在政府績效評估過程中，政治激勵與績效競爭所帶來的供給體制扭曲問題以及各種目標(biāo)替代現(xiàn)象，各類應(yīng)對手段與行動策略所導(dǎo)致的主體行為扭曲問題，都是政府績效評估過程的行為異化現(xiàn)象。因此，政府績效評估過程中需要充分關(guān)注政策主體的策略行動對整體政策效能的耗散效應(yīng)并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的治理對策。

三、政府績效評估的行動系統(tǒng)：組織場域的系統(tǒng)解構(gòu)

“場域是圍繞那些對于某些特定的系列組織的利益與目標(biāo)日益重要的問題而形成的?！?20)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉等譯，中國人民大學(xué)出版社，2010年，第192頁。據(jù)此而言，雖然組織是一個有邊界的系統(tǒng)，但是組織是嵌植于更大的背景之中的，場域理念使組織與更廣泛的宏觀結(jié)構(gòu)和治理維度相關(guān)聯(lián)，場域治理包含有組織層次與治理層次的政策單元和分析單元。“組織可以就成為或不成為場域的一部分做出自己的選擇，但他們的場域成員資格是通過社會互動模式而確定的……場域的成員資格，也可能在一個有限的時間段內(nèi)，隨著一個問題的出現(xiàn)而形成或消失?！?21)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉等譯，中國人民大學(xué)出版社，2010年，第193頁。也就是說，場域理念作為一種分析工具，場域維度與場域關(guān)系是隨著政策視點的不同而有所差異的。就政府績效評估場域而言，從組織層面進(jìn)行場域分析，主要在于確定各政策主體互動的一般秩序，即在特定的制度結(jié)構(gòu)與組織規(guī)范相一致條件下，重新認(rèn)識政府績效評估政策主體的行動邏輯與角色的關(guān)系；而從治理層面進(jìn)行場域分析，則著重關(guān)注各政策主體交往的拓展秩序，即為了達(dá)到更好的政策目標(biāo)與治理狀態(tài)，政府績效評估各政策主體所能呈現(xiàn)出的良性互動與合作關(guān)系。

(一)組織層次的一般秩序與行動邏輯：主導(dǎo)、協(xié)作與支持

組織場域是由具有共同意義系統(tǒng)的政策參與者聚合在一起而得以“構(gòu)成的一個公認(rèn)的制度生活領(lǐng)域”(22)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉等譯，中國人民大學(xué)出版社，2010年，第96頁。。政府績效評估的政策成效與制度效能在于建構(gòu)一種綜合性的行動系統(tǒng)，以保證和實現(xiàn)各種治理要素與組織要素的循環(huán)互動。如前文所述，我國政府績效評估場域主體由政府、公眾與專家三類政策行動者構(gòu)成。

首先，從組織層面來看，政府、公眾與專家三類政策系統(tǒng)的主體屬性、功能運行與價值傾向等存在著各種差異。政府績效評估政策的合理制定與有效執(zhí)行在于各個政策子系統(tǒng)的科學(xué)構(gòu)建與系統(tǒng)整合，充分發(fā)揮各政策單元的功能與職責(zé)，實現(xiàn)政府決策、公眾參與和專家論證相結(jié)合的決策機(jī)制與秩序規(guī)范(23)。總體而言，政府績效評估政策系統(tǒng)運行是在既有組織與制度的保障與限制下，各類政策主體依賴自身的身份與專長相互作用、相互影響而形成的一般秩序與治理均衡。

其次，從制度層面來看，各個政策行動主體之間的角色關(guān)系與職能定位又是場域互動與權(quán)能配置的客觀結(jié)果。我國單一制政府條件下府際間的科層治理模式、壓力型體制與目標(biāo)責(zé)任制的政策執(zhí)行模式客觀上造就了政府在政府績效評估場域中的主導(dǎo)性地位和具有較強(qiáng)的自主行動能力；而公眾與專家則是由于擁有獨特資源與技能專長被吸納進(jìn)來，處于協(xié)作與支持性的治理關(guān)系地位。

最后，從治理效能層面來看，處于主導(dǎo)地位的中央政府可以充分發(fā)揮頂層設(shè)計的作用。各級政府在中央政府的引導(dǎo)下，集中各類治理資源、充分發(fā)揮政治權(quán)威優(yōu)勢，快速實現(xiàn)政策傳導(dǎo)作用，從而彌補(bǔ)公眾、專家等政策主體動力不足、需求單一等劣勢，最大限度地提高產(chǎn)出效率和服務(wù)效能。公眾、專家處于協(xié)作與支持的邏輯位置有利于發(fā)揮其治理輔助性作用，這大體上是與其自身主體功能屬性相一致的?？傊M織層次的政策執(zhí)行效能取決于在既有的治理結(jié)構(gòu)與制度規(guī)范情境，規(guī)范政府績效評估各類政策主體的交往方式與行動特征。組織層次的治理秩序與政策邏輯是組織與場域互動的相應(yīng)結(jié)果，他們反映出政府績效評估各類政策行動者總體的結(jié)構(gòu)關(guān)系、行動邏輯與政策傳遞方式，也是在既有組織規(guī)則與制度規(guī)范下的治理均衡。

(二)治理層次的制度拓展與互動空間：應(yīng)變、協(xié)同與合作

組織層次的一般秩序表征了“組織間支配結(jié)構(gòu)”與單中心的政策互動模式，從組織層次來說，政府績效評估各類政策主體的行動方式是依據(jù)其功能屬性被嚴(yán)格限定在組織場域的諸分單元之中，從而凸顯政府績效評估治理的結(jié)構(gòu)與功能。事實上，各類組織與制度同時是嵌入在更大、更高系統(tǒng)層次中運行的。各類政策主體是具有能動性的活動者，對不同層次的組織與制度亦有一定的統(tǒng)轄權(quán)限與行為能力。“制度不是那些從利益出發(fā)的能動者的目的行為的創(chuàng)造，而是面對各種相似環(huán)境的行動者集團(tuán)意義建構(gòu)與問題解決行為的產(chǎn)物……制度化是各種行動者為了實現(xiàn)他們的目的而進(jìn)行的政治努力的產(chǎn)物……取決于各種支持、反對或試圖極力影響他們的行動者的相對權(quán)力?！?24)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉等譯，中國人民大學(xué)出版社，2010年，第104頁。作為政府績效評估參與的相關(guān)全體行動者，除了在組織場域?qū)哟蜗嗷ヒ蕾嚺c進(jìn)行政策互動之外，還在處于組織共同體的空間邊界之外進(jìn)行著復(fù)雜的聯(lián)系與交換。

從治理層次來看，政府績效評估的政策子系統(tǒng)是運行在治理場域?qū)哟蔚男袆酉到y(tǒng)?！爸卫硎潜姸喙不蛩饺说膫€體或機(jī)構(gòu)處理共同事務(wù)的各種方式的總和，他們是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程?！?25)Commission on Global Governance,Our Global Neighborhood The Report of the Commission on Global Governance，Oxford University Press,1995， p2.因此，治理層次的行動者是政策主體間的平等關(guān)系，場域過程與場域活動的基礎(chǔ)依靠的是溝通、協(xié)商與共識，而不是控制。政府績效評估的場域治理是跨越各個組織層次與政策系統(tǒng)的制度形式與“制度流”的一般模型，為組織場域提供了一個更大的制度環(huán)境(26)理查德·斯科特：《組織與制度：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉等譯，中國人民大學(xué)出版社，2010年，第104頁。。社會治理環(huán)境的復(fù)雜性、動態(tài)性與多元性日益形成對既有制度結(jié)構(gòu)與政策能力的挑戰(zhàn)。

因而，從制度拓展層面分析，政府績效評估的組織場域主體需要采用靈活應(yīng)對方式及時作出有效回應(yīng)以應(yīng)對各類“問題流”，保持一種具有責(zé)任性與回應(yīng)力的權(quán)力運作，以此改善傳統(tǒng)政策模式與互動關(guān)系的機(jī)制與氛圍。同時，需要采取新的政策工具與執(zhí)行機(jī)制改變傳統(tǒng)政策系統(tǒng)的“碎片化”的運作模式和協(xié)調(diào)機(jī)制，通過政府績效評估各層次結(jié)構(gòu)的協(xié)同治理以合理整合各類“政策流”的訴求。當(dāng)然，在政府績效評估過程中，需要重新審視政府、社會與公眾在邊界日益模糊情形下的各種關(guān)系，通過建立各類政策網(wǎng)絡(luò)主體之間的相互信任與合作的共同價值與治理規(guī)范，實現(xiàn)對公共治理“政治流”一致性融入?？傊冃гu估的整體治理效能還取決于更高層次的政策合法性認(rèn)同與公共性再生產(chǎn)。治理層次政策傳遞與互動機(jī)制反映了環(huán)境結(jié)構(gòu)變遷條件下政府績效評估可能的制度拓展能力與治理空間范圍，其實質(zhì)上是一種公共價值治理與公共績效的再生產(chǎn)過程。

結(jié)語

只有將政府績效評估的制度結(jié)構(gòu)與組織系統(tǒng)分析相結(jié)合，并在此基礎(chǔ)上找到它們之間的連接途徑與作用方式，才能保證制度與組織分析的有效性并作出合理的問題診斷。通過理論邏輯推理研究，我們發(fā)現(xiàn)：第一，地方政府績效評估為了適應(yīng)制度環(huán)境的復(fù)雜性與多變性，需要在縱向、橫向與水平方面劃分出多個治理層次與政策單元，從而構(gòu)成了政府績效評估府際科層關(guān)系與多主體之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的治理結(jié)構(gòu)。與此相對應(yīng)，為了滿足多種屬性的政策需求和實現(xiàn)跨層次的評估任務(wù)，因而形成政府績效評估具有復(fù)雜性的政策系統(tǒng)與組織架構(gòu)，這是政府績效評估的制度背景與治理基礎(chǔ)。第二，政府績效評估作為一種政策工具是嵌入在公共治理結(jié)構(gòu)與制度背景之中的。宏觀的治理結(jié)構(gòu)與制度背景一方面形成對政府績效評估的外在限制與政策約束，另一方面也提供了政府績效評估政策執(zhí)行的各種資源與動力基礎(chǔ)。政府績效評估的政策模式呈現(xiàn)出不同的運行狀態(tài)、工具特征與正式、非正式的制度結(jié)構(gòu)和組織關(guān)系是一種共生關(guān)系。第三，場域理念揭示了政府績效評估政策主體之間的一般組織層次的制度關(guān)系和治理層次的制度拓展關(guān)系，這種關(guān)系狀態(tài)反映出政府績效評估的良性互動與政策協(xié)調(diào)的正向聯(lián)系。政府績效評估的執(zhí)行效能也取決于政策主體之間正常的制度性關(guān)系與結(jié)構(gòu)化狀態(tài)，各政策主體通過合理分工、相互匹配發(fā)揮各自的本體職能與職責(zé)。同時，也需要通過應(yīng)變、協(xié)同與合作來應(yīng)對復(fù)雜治理情境并創(chuàng)造績效與公共價值?？傮w來看，治理形態(tài)與制度結(jié)構(gòu)分類大體上涵蓋了政府績效評估的政策與治理類型。但是，理論的完備性不意味著現(xiàn)實的合理性，作為政府績效評估實施的初始條件，有什么樣的制度結(jié)構(gòu)就決定政府績效評估采用何種組織類型、政策模式與行動方式(27)翁列恩,楊競楠：《大數(shù)據(jù)驅(qū)動的政府績效精準(zhǔn)管理：動因分析、現(xiàn)實挑戰(zhàn)與未來進(jìn)路》，《理論探討》,2022年第1期。。本文在完整反映政府績效評估的組織系統(tǒng)關(guān)系與政策供給模式的同時，也全面揭示了政府績效評估政策偏差與矛盾沖突的制度根源。因此，政府績效評估制度創(chuàng)新必須提出相應(yīng)的治理對策，并從總體上加以克服，也構(gòu)成了政府績效評估后續(xù)研究的基礎(chǔ)。