梁嘉銘

(廣西師范大學 法學院，廣西桂林 541000)

我國環(huán)境因地大物博而存在顯著的差異，且超越了行政區(qū)劃的界限。同時各區(qū)域的實際發(fā)展以及環(huán)境治理的需求并不一致，中央統(tǒng)一立法以及地方單一的立法無法滿足不同區(qū)域的環(huán)境保護需求，因此就需要通過省際協(xié)同立法解決該問題。作為中央立法以及地方立法之間出現(xiàn)的嶄新立法樣態(tài)，省級環(huán)境協(xié)同立法是由多個省級行政區(qū)域就相關(guān)聯(lián)的環(huán)境問題所進行的協(xié)同立法，和《立法法》視域下的地方立法具有較為顯著的區(qū)別，即更為強調(diào)“協(xié)同”，兩個及以上的平等立法主體先達成共識，再對同一環(huán)境問題進行分別的立法，頒布相應(yīng)的地方法規(guī)或者規(guī)章，從而能有效地實現(xiàn)跨區(qū)域的環(huán)境治理，以期更好滿足環(huán)境保護所要求的整體性、公共性以及流動性。

隨著我國“一國兩制”的逐步深入，港澳特別行政區(qū)與廣東省的關(guān)系越發(fā)緊密，經(jīng)濟合作也愈加深入。但同時也面臨著較為嚴重的大氣、水污染，而這些是跨區(qū)域環(huán)境污染并非依靠一地治理就能夠完成的，這便需要通過環(huán)境協(xié)同立法來對此加以解決。粵港澳大灣區(qū)是我國多項環(huán)境保護政策的起源地，也是我國各項制度的試驗田。在針對環(huán)境的協(xié)同立法方面取得了一些突出的成績，但也存在一些問題，比如環(huán)境治理模式以及立法側(cè)重存在區(qū)別、信息溝通不暢通、缺乏高效的環(huán)境協(xié)同立法機制等。為更好完善粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同立法，對此需要進一步研究。

一、粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同立法的現(xiàn)實基礎(chǔ)

2017年，粵港澳大灣區(qū)被首次寫入政府工作報告，自此三地的協(xié)調(diào)發(fā)展上升到了國家的戰(zhàn)略層面[1]。2018年，在粵港澳大灣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組會議上，韓正副總理提出了在大灣區(qū)的建設(shè)中要貫徹“綠色發(fā)展，保護生態(tài)”的原則[2]。2019年，由中共中央以及國務(wù)院共同印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，進一步提出要創(chuàng)建產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的國際一流灣區(qū)，并在在《規(guī)劃綱要》中用專章規(guī)定了有關(guān)粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)[3]。為進一步推進粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境保護，需要發(fā)揮強制性法律規(guī)范在大灣區(qū)環(huán)境保護中的重要作用。鑒于粵港澳大灣區(qū)現(xiàn)存污染狀況已具有跨行政區(qū)域的特征且較為嚴重，僅憑一地之力是難以解決大灣區(qū)跨區(qū)域環(huán)境污染問題的。當下粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境治理合作實現(xiàn)了常態(tài)化，同時也已經(jīng)建立了初步的環(huán)境保護協(xié)同機制，這為后續(xù)環(huán)境協(xié)同立法的推進奠定了現(xiàn)實基礎(chǔ)。

(一)粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境污染較為嚴重

生態(tài)環(huán)境具有整體性的特征，污染物并不會固定在某一排放處而會隨著大氣、水流等轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)?；浉郯拇鬄硡^(qū)作為一個典型的灣區(qū)，是陸地、河流以及海洋三大系統(tǒng)匯集的核心區(qū)域，具有豐富的生物和環(huán)境資源。因此，需要加強對粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護，避免污染對灣區(qū)的發(fā)展造成更嚴重的不利后果。在上世紀八十年代，位于粵港澳大灣區(qū)的珠江口是當時最豐產(chǎn)的水生物繁殖區(qū)和生物種群最豐富的海區(qū)[4]。然而隨著珠三角的快速發(fā)展，排放入海的污染物逐漸增加，再加上大規(guī)模的圍海造地、無序采砂以及碼頭建設(shè)，使得珠江口的環(huán)境遭到嚴重破壞，濕地功能也嚴重退化[5]。為了對環(huán)境污染進行有效的治理，粵港澳三地也共同采取了一些具有協(xié)同性質(zhì)的環(huán)境保護措施并取得了一定成效。比較典型的是粵港澳大灣區(qū)的大氣污染防治已經(jīng)取得了較大改善，空氣質(zhì)量已優(yōu)于長三角及京津冀地區(qū)[6]，但水環(huán)境污染以及海洋環(huán)境污染依舊嚴重，粵港澳大灣區(qū)的污染治理之路依舊任重道遠。

同時，珠江口岸的水質(zhì)較差，其河口生態(tài)出現(xiàn)富營養(yǎng)化的問題。陸地及海洋違規(guī)傾倒的垃圾也使得大亞灣近海的污染十分嚴重。原國家海洋局所發(fā)布的《2016年中國海洋環(huán)境狀況公報》中顯示，我國近岸的局部海域依舊存在較為嚴重的污染，其中珠江口赫然在列，主要的污染物包含石油類化工品、活性磷酸鹽以及無機氮。由于富營養(yǎng)化的問題，大亞灣的大型底棲生物較少，浮游生物的密度也較低。近海的垃圾主要來源于陸地的排放，特別是在2016年左右，廣東省在近海違法傾倒垃圾呈現(xiàn)出了“井噴式”的增長。在2016年1—8月期間，一共查處了30件違法傾倒案件，該案件數(shù)量是2015年同期的兩倍。這些案件中傾倒的垃圾主要是建筑渣土、工業(yè)垃圾以及生活垃圾，對海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生較大的威脅[7]。此外，雖然近些年河流污染情況得到了一定的改善，但是在練江、石馬河、深圳河等跨區(qū)的河流治理中還存在著很大的治理壓力[8]。

(二)粵港澳大灣區(qū)環(huán)境治理合作的常態(tài)化

粵港澳大灣區(qū)作為我國未來經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，在協(xié)同發(fā)展中不能只注重經(jīng)濟增量，更應(yīng)當關(guān)注發(fā)展質(zhì)量。在追求高質(zhì)量的發(fā)展中，環(huán)境因素的重要性相較人口及交通等因素的重要性更加突出，比如當下發(fā)展較好的東京灣區(qū)、紐約灣區(qū)以及舊金山灣區(qū)等都具有較好的生態(tài)環(huán)境。隨著“一國兩制”的深入推進，粵港澳大灣區(qū)中所存在的跨行政區(qū)域環(huán)境問題也越來越多，僅靠單獨一方的政府是無法有效解決的。過去由于財政、人才以及科技等制約因素影響，地方政府在面對跨區(qū)域的大氣治理、水源治理等問題往往束手無策，但隨著粵港澳大灣區(qū)的建立，三地的聯(lián)系更為密切，為粵港澳大灣區(qū)環(huán)境治理合作提供了可能?；浉鄣沫h(huán)保合作開展時間較早，從上世紀八十年代的信息交換和技術(shù)交流到現(xiàn)在的機制共建，已經(jīng)形成了決策層、協(xié)調(diào)層及執(zhí)行層的合作模式，通過粵港合作聯(lián)席會議、持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組、專家小組等進行合作?；洶牡沫h(huán)保合作從上世紀九十年代開始，在粵澳聯(lián)席會議合作框架下，于2008年建立了年度粵澳環(huán)保合作會議機制。2014年，三地的環(huán)保部門共同簽訂了《區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》[9]，標志著從雙邊合作走向了三邊合作，逐步實現(xiàn)了粵港澳大灣區(qū)環(huán)境治理合作的常態(tài)化。

(三)粵港澳大灣區(qū)現(xiàn)行環(huán)境保護協(xié)同機制評述

粵港澳大灣區(qū)現(xiàn)行的環(huán)境保護協(xié)同機制所涵蓋的領(lǐng)域較廣，政策工具也廣泛涵蓋了法律、行政協(xié)議以及計劃等方式。目前粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境保護協(xié)同機制還是以近海水域污染治理以及水資源安全保障為主，兼顧大氣污染治理。同時，在濕地、紅樹林、中華白海豚、自然保護區(qū)、生物多樣性等領(lǐng)域也具有較為廣泛的合作。但由于粵港澳的政治制度以及三地發(fā)展情況具有較大的差異，環(huán)境保護目標并不完全一致，這導(dǎo)致了各方利益訴求存在一定的區(qū)別，進而致使每一個單獨議題的合作都要經(jīng)過多次的溝通和磋商，進一步增加了合作成本。落實到政策工具上，當下粵港澳的環(huán)保協(xié)同機制主要是通過法律、行政協(xié)議以及計劃等多種形式來加以落實的，具體內(nèi)容涉及信息通報、科學研究、環(huán)保宣傳、污染治理、規(guī)劃編制等諸多不同領(lǐng)域。以水污染治理為例，2000年粵港兩地已經(jīng)共同制定了《后海灣(深圳灣)水污染控制聯(lián)合實施方法》，2012年粵港政府共同確定了兩地在2020年所應(yīng)當落實的減排方案及目標，2017年粵澳兩地共同簽署了《2017—2020年粵澳環(huán)保合作協(xié)議》等。

但是，粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境保護協(xié)同機制還是以小范圍合作為主，主要通過政府間的會談及簽署相關(guān)文件的形式進行協(xié)作，具體的落實對策較少。2000年以來，廣東和香港的合作是粵港澳大灣區(qū)中環(huán)境協(xié)同治理中的主要角色，粵港合作不僅包括廣東和香港之間的省際合作，還包括廣東省內(nèi)部各市的合作，如珠三角城市的合作等。而澳門在大灣區(qū)的環(huán)境治理合作中還處于邊緣性位置，與澳門簽署的合作協(xié)議較少。同時，2017年的粵港澳大灣區(qū)環(huán)境保護協(xié)同機制較2018年而言相對欠缺，但2018年粵港澳大灣區(qū)合作上升為國家戰(zhàn)略后，粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境保護協(xié)同機制按下了提速鍵。由于一些因素的制約，粵港澳大灣區(qū)的合作還是以小范圍的試點合作為主，全面深入的合作并沒有完全推開。大灣區(qū)以合作小組、研討會、論壇等多種會議形式來開展環(huán)境保護的頻率甚至超過粵港澳環(huán)境合作所簽署的文件，且其所簽署的文件多為合作方案，缺乏法律強制力，可操作性也較弱[10]。

二、粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同立法所面臨的困境分析

在“一國兩制”的背景下，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的三地不僅在政治制度上存在區(qū)別，在所屬法域上也存在差異，形成了三法域的現(xiàn)狀。與長三角或者京津冀有所不同，粵港澳大灣區(qū)無法完全只適用我國法律，這給環(huán)境協(xié)同立法造成了阻礙。具體而言，在粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同立法的推進過程中，面臨著環(huán)境治理模式以及立法側(cè)重存在區(qū)別，環(huán)境立法信息溝通不暢通，以及缺乏高效的環(huán)境協(xié)同立法機制三方面的困境，需要有針對性地進行解決。

(一)環(huán)境治理模式以及立法側(cè)重存在區(qū)別

1.三地制度以及經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異。在“一國兩制”大背景下，粵港澳三地由于社會、政治制度存在差異，進一步導(dǎo)致粵港澳三地在環(huán)境保護政策以及具體檢測標準等方面存在區(qū)別。以粵港澳三地都實施的環(huán)評制度為例，當?shù)丨h(huán)保部門在針對建設(shè)項目進行環(huán)評時并不考慮對其他兩地環(huán)境所造成的影響，導(dǎo)致在三地邊界的建設(shè)項目會對其他兩地造成一定的環(huán)境污染。由于三地的環(huán)境標準不同，該建設(shè)項目在廣東可能符合環(huán)保標準，但并不一定符合香港或者澳門的環(huán)境標準[11]?！耙粐鴥芍啤痹谫x予香港和澳門較高的自主權(quán)背景下，也在一定程度上對粵港澳三地的環(huán)境協(xié)同立法和執(zhí)法造成了影響。在粵港澳環(huán)境協(xié)同立法過程中需要進行有效的利益衡量，以便更恰當處理三地的關(guān)系。

粵港澳三地的經(jīng)濟發(fā)展水平尚存在較大差異，2019年廣東的人均GDP為2.41萬美元，香港的人均GDP為4.87萬美元，而澳門的人均GDP達到了8.41萬美元[12]。此外，三地的人口密度也有顯著區(qū)別，珠三角九個城市的人口密度為每平方公里1073人，香港的人口密度每平方公里達到了6759人，而澳門的人口密度每平方公里達到了21276人。同時產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也存在較大的差異，港澳地區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)比都在90%以上且沒有一次性的能源生產(chǎn)，但珠江九市的第二產(chǎn)業(yè)占比43.58%，第三產(chǎn)業(yè)占比僅為54.62%。此外，香港及澳門兩地的淡水、農(nóng)產(chǎn)品以及水產(chǎn)品基本都是從廣東省進口[13]。

2.環(huán)境立法側(cè)重存在區(qū)別。由于粵港澳三地經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大的差異，就會導(dǎo)致三地的利益訴求存在區(qū)別，特別是三地所面臨的主要污染存在較大區(qū)別，就會導(dǎo)致環(huán)境立法的側(cè)重點以及內(nèi)容存在差異，可操作性也會存在區(qū)別。廣東和港澳相比，依舊處于工業(yè)化的發(fā)展階段，廣東仍以通訊設(shè)備、汽車、紡織、家用電器等為主要產(chǎn)業(yè)[14]，所以廣東所面臨的環(huán)境污染主要來自工業(yè)生產(chǎn)的排放，故環(huán)境立法規(guī)制對象主要是工業(yè)部門。而港澳兩地已經(jīng)進入了后工業(yè)化階段，其產(chǎn)業(yè)主要是以服務(wù)業(yè)為主，主要包括商貿(mào)、金融、博彩、物流等。港澳兩地主要的環(huán)境污染是來自交通排放、生活廢物排放等，所以其規(guī)制的對象主要集中于公共服務(wù)業(yè)以及公民的行為，且規(guī)制標準要求更為細致。例如，香港對于機動車排放適用歐六標準，同時還規(guī)定在汽車在行駛過程中，司機不能夠在1小時的時間段內(nèi)運停3分鐘以上的車輛引擎[15]。

3.環(huán)境治理模式存在區(qū)別。在環(huán)境治理模式方面，廣東主要貫徹中央層面所頒布的環(huán)境污染防治的相關(guān)法律法規(guī)，同時也遵循省內(nèi)制定的地方性法規(guī)或者規(guī)章。此外，廣東各地環(huán)保部門對環(huán)境污染進行監(jiān)管和落實還依托行政執(zhí)法，并通過三同時制度、排污費、排污許可證及環(huán)境影響評估等環(huán)境治理制度來進行污染治理，公民參與程度較弱。而香港主要借助嚴格的環(huán)境立法及執(zhí)法來進行環(huán)境治理，法律條文較內(nèi)地更多，對于市民的個體行為也頒布了相應(yīng)的法規(guī)來進行約束。香港在環(huán)境執(zhí)法方面除由環(huán)保部門進行執(zhí)法外，警察及其他部門也會進行協(xié)同執(zhí)法。同時，其執(zhí)法方式更多元化，包括突擊檢查、市民投訴、巡查以及錄像監(jiān)視等；處罰力度也更大，對于違法的個人或企業(yè)最多可以罰款500萬港幣，情節(jié)嚴重還會被判入獄。澳門對環(huán)境的治理也是通過立法來進行的，但在環(huán)境執(zhí)法方面主要是由環(huán)保局來進行統(tǒng)籌，執(zhí)法的力度較香港更弱一些，其主要是出臺一些技術(shù)指引，但這些指引并不具備法律效力，也沒有對應(yīng)的處罰措施，更加注重環(huán)保的公眾宣傳[16]。與此同時，粵港澳在污染物監(jiān)測對象的選取、監(jiān)測方式、最低標準等存在差異，港澳兩地采取的具體指標并不能與廣東省內(nèi)各地直接進行協(xié)同適用。

(二)環(huán)境立法信息溝通不暢通

正如季衛(wèi)東教授所言，立法具有高度的信息依賴性，所依賴的信息既應(yīng)當包括可供立法者選擇的規(guī)則信息，也要包括規(guī)則所使用的社會環(huán)境信息，并且信息應(yīng)當要足夠分散而不能過度集中，否則易導(dǎo)致立法片面。因此，立法者在進行立法活動中常會面臨信息匱乏的問題[17]。特別是粵港澳大灣區(qū)分屬于三法域，使得三地之間進行環(huán)境協(xié)同立法是一項浩大的工程，需要各方進行多次有效的協(xié)調(diào)，也需要信息的高效全面共享。但是粵港澳之間并不存在隸屬關(guān)系，也就不存在管轄問題，各自立法水平也是存在顯著的差異，若要實現(xiàn)三方的平等溝通，不能再單純依托過去的雙邊合作機制。特別是在粵港澳大灣區(qū)穩(wěn)步推進的當下，生產(chǎn)要素的流動性日漸增強，環(huán)境保護法律規(guī)范中存在的沖突日益凸顯，為了更好推進環(huán)境協(xié)同立法，勢必需要加強三地之間的信息溝通。但是，粵港澳三地并沒有構(gòu)建起較好的環(huán)境立法信息常態(tài)化溝通機制，導(dǎo)致三地的立法機關(guān)對于大灣區(qū)內(nèi)的環(huán)境治理、社情民意以及環(huán)境資源等也無法有充分的了解，致使粵港澳三地環(huán)境協(xié)同立法工作推進低效且緩慢。

(三)缺乏高效的環(huán)境協(xié)同立法機制

1.當前合作機制無法實現(xiàn)聯(lián)合決策。粵港澳是我國城市群生態(tài)文明建設(shè)的先行實踐，也是香港、澳門進一步融入到我國發(fā)展的重大舉措。通過環(huán)境協(xié)同立法能夠有效推動大灣區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護，也能滿足三地居民日漸增長的對美好生態(tài)的需求，但很遺憾的是當前粵港澳之間的合作機制卻存在瑕疵。

在我國國務(wù)院的指導(dǎo)協(xié)調(diào)下，粵港澳大灣區(qū)在環(huán)境協(xié)同立法方面主要是限于一事一議，缺乏對區(qū)域性可持續(xù)發(fā)展的整體規(guī)劃，再加上粵港澳三地的制度差異，一定程度上阻礙了三地進行的環(huán)保協(xié)作，導(dǎo)致三地環(huán)境資源的不合理配置[18]。在《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中專章規(guī)定了有關(guān)粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，但是僅指出要構(gòu)建協(xié)作機制，并未規(guī)定構(gòu)建統(tǒng)一的決策機構(gòu)，這就導(dǎo)致理論協(xié)商大于實踐協(xié)商局面的出現(xiàn)。缺少實踐協(xié)商必然沒有涉及到具體的權(quán)利義務(wù)規(guī)范，也會缺乏共同且具有可操作性的決策機制，這使得當前的合作機制無法實現(xiàn)有效的聯(lián)合決策，導(dǎo)致粵港澳三地之間的環(huán)境協(xié)同立法進度低緩。

2.缺乏強有力的協(xié)同立法機構(gòu)。當前粵港澳大灣區(qū)在環(huán)境協(xié)同立法方面已有的文件大多是綱領(lǐng)性文件，提供了較為全面的指導(dǎo)原則，但是在可操作性方面的規(guī)范尚存在缺失。在三地環(huán)境協(xié)同立法中，現(xiàn)已有了大量的合作協(xié)議，即相應(yīng)的規(guī)劃綱要。規(guī)劃綱要明確了三地在環(huán)境保護方面存在的高度關(guān)聯(lián)，使三地政府對于環(huán)境協(xié)同立法也有足夠的認識，但若不能夠?qū)⑵溥M一步轉(zhuǎn)化為具有可操作性的制度，建立起具有一定強制力的協(xié)同立法機構(gòu)，那么很難將粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同治理的合作落到實處。目前粵港澳之間已有的聯(lián)席會議更多是一個磋商的機構(gòu)，其組成人員大多為政府高層，專業(yè)性不足且缺乏足夠的精力去推動三地的環(huán)境協(xié)同立法。

為了有效發(fā)揮立法在跨區(qū)域治理中的積極作用，推進環(huán)境的有效治理和更好地保障粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)環(huán)境不被破壞，需要構(gòu)建一個專業(yè)且強有力的機構(gòu)來對粵港澳三地的環(huán)境進行協(xié)調(diào)立法及治理。但是，當前還并不存在一個專門針對粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同立法的機構(gòu)，已有的環(huán)保合作小組無法滿足進一步推進環(huán)境協(xié)同立法的要求，無法有效地解決三地的立法模式松散及各自為政的問題，需要通過進一步的革新來加以解決。

三、粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同立法的路徑優(yōu)化

在粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同立法推進中面臨的困境并非是不可解決的，相反，在粵港澳大灣區(qū)的國家戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，能更好地解決粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同立法問題。具體而言，可以通過立法計劃、制度規(guī)則和立法后落實效果三方面的協(xié)調(diào)性評估建立環(huán)境協(xié)同立法評估體系來優(yōu)化粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同立法的路徑。同時，也可以通過健全環(huán)境立法信息共享機制以及建立粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同立法機構(gòu)，從而在既有粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同體制基礎(chǔ)上優(yōu)化粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同立法路徑。

(一)建立環(huán)境協(xié)同立法評估體系

1.立法計劃的協(xié)調(diào)性評估。協(xié)同立法是一個動態(tài)的過程，建立環(huán)境協(xié)同立法評估體系不僅是要對靜態(tài)規(guī)則進行評估，還需要對整個立法過程進行評估?？紤]到粵港澳在政治制度、經(jīng)濟發(fā)展水平、立法側(cè)重以及治理模式等方面所存在的區(qū)別，首先應(yīng)當做到的是立法計劃的協(xié)調(diào)，即保持對于跨區(qū)域的環(huán)境問題具有一致性的認識。具體而言，立法計劃的協(xié)調(diào)包括法律項目、進度、立法時間以及參與機構(gòu)等方面是否能夠達成一致，即是對三地利益的平衡。

2.制度規(guī)則的協(xié)調(diào)性評估?？鐓^(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的目的是要實現(xiàn)互利共贏，切實做到優(yōu)勢互補，在所涉及到的清潔生產(chǎn)、污染防治、資源利用等方面進行有效的協(xié)調(diào)。這就需要具體的制度規(guī)則對立法目的加以落實，針對制度規(guī)則的協(xié)同評估主要是指三地進行環(huán)境協(xié)同立法后的制度規(guī)則是否和上位法協(xié)調(diào)、是否和當?shù)丨h(huán)境政策協(xié)調(diào)、是否和當?shù)亓⒎ㄋ胶土⒎▽嵺`相協(xié)調(diào)。為了增強協(xié)調(diào)性評估的可操作性，以下分點進行具體論述。

首先，針對上位法的協(xié)調(diào)性評估。由于我國近些年發(fā)展水平的上升以及對生態(tài)環(huán)境保護的重視，對已有的《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)進行了大規(guī)模的修訂，并頒發(fā)了較多新的環(huán)境保護法律法規(guī)，這就意味著粵港澳三地在進行環(huán)境協(xié)同立法時會對應(yīng)多個上位法。因此，粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)調(diào)立法應(yīng)當根據(jù)其現(xiàn)行的實踐情況與上位法進行協(xié)調(diào)，對于上位法的內(nèi)容進行具體化，增強立法的可操作性。同時香港和澳門具有較高的自治權(quán)，其立法權(quán)限更大，但是廣東的立法權(quán)限于港澳而言則相對受限，所以需要保障粵港澳三地在環(huán)境協(xié)同立法中制定的制度規(guī)則都在三地的立法權(quán)限范圍內(nèi)，避免出現(xiàn)與上位法存在相抵觸的情形。

其次，針對當?shù)丨h(huán)境政策的協(xié)調(diào)性評估。環(huán)境政策可理解為一系列有關(guān)環(huán)保的目標準則、理念方案、任務(wù)步驟以及具體措施等構(gòu)成的整個政策體系[19]。環(huán)境政策和相關(guān)的法律不再是以分歧對立為主，而是逐漸過渡到以配合協(xié)調(diào)為主[20]。因此在環(huán)境協(xié)同立法中也應(yīng)當考慮到環(huán)境政策的影響，其中最為關(guān)鍵的是應(yīng)當與《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》相協(xié)調(diào)。在具體的評估中，應(yīng)當包含環(huán)境協(xié)同立法和環(huán)境政策的目標、準則以及理念等是否具有一致性，要求是否得到貫徹等。

最后，針對當?shù)亓⒎ㄋ胶土⒎▽嵺`的協(xié)調(diào)性評估。鑒于粵港澳三地在經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及所面臨的環(huán)境問題等方面存在差異，同時在立法側(cè)重以及治理模式等方面也存在較顯著的差別。因此，在進行環(huán)境協(xié)同立法時并不需要苛求所有法律規(guī)范都要保存一致，可以貫徹“共同但有區(qū)別”原則，結(jié)合當?shù)氐牟煌闆r，按照不同標準計算環(huán)境污染標準，同時落實《環(huán)境保護法》中規(guī)定的“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測以及統(tǒng)一防治”的要求，從而和當?shù)亓⒎ㄋ胶土⒎▽嵺`相協(xié)調(diào)。

3.立法后落實效果的協(xié)調(diào)性評估。當前在粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同立法實踐中，大多以合作小組、研討會、論壇等多種會議形式來開展的且所簽署的文件多為合作方案，缺乏法律的強制力，可操作性也較弱。為了解決以上問題，可以對協(xié)同立法后的實施效果進行協(xié)調(diào)性評估。如果立法后并沒有有效地施行，應(yīng)當考慮對其進行調(diào)整。具體而言，在進行評估時應(yīng)當要分析頒布的地方性法律法規(guī)是否被普遍地遵守，是否已達到預(yù)期的立法目的，是否適應(yīng)當前發(fā)展的社會需要等。對于粵港澳大灣區(qū)而言，進行環(huán)境協(xié)同立法是要改善灣區(qū)內(nèi)的河流污染、保障淡水供應(yīng)，并解決陸地以及近海垃圾的違規(guī)排放而造成的近海污染。所以在立法后針對落實效果的協(xié)調(diào)性評估，要重點分析地方性法律中規(guī)定的制度是否在粵港澳大灣區(qū)被普遍地遵守，是否達到了解決污染、保障淡水供應(yīng)等實際的需要，大灣區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況是否得到了改善以及能否促進粵港澳大灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展等。

(二)健全環(huán)境協(xié)同立法信息共享機制

信息共享是否順暢、迅捷以及準確會直接影響到環(huán)境協(xié)同立法的效率，健全的信息共享機制是開展三地環(huán)境協(xié)同立法的重要基礎(chǔ)，這對處于“一國兩制”基礎(chǔ)上的粵港澳大灣區(qū)三地進行有效溝通顯得尤為重要。為及時了解粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部的環(huán)境污染、環(huán)境治理狀況、環(huán)境資源分布以及社情民意，就需要基于信息共享機制來提升收集信息的全面性，從而保證立法聯(lián)合起草機構(gòu)明晰各地的實際情況、三地現(xiàn)行環(huán)境立法以及可能存在的沖突，從而增強環(huán)境協(xié)同立法的科學性以及可操作性。

具體而言，在信息共享機制中可以采取多種形式，比如立法動態(tài)通報、立法工作例會、參考資料以及工作簡報的定期共享、實地調(diào)研及考察、共同進行走訪以及座談等。以上情形應(yīng)當結(jié)合環(huán)境協(xié)同立法項目的層次、時間以及所涉及的領(lǐng)域等進行綜合確定，特別是要確定共享的時間期限。比如針對立法動態(tài)的通報應(yīng)當結(jié)合立法議程按照每月或者每兩月進行書面通報，如果遇到突發(fā)的意外情況，應(yīng)當使用電子郵件等進行及時地匯報。而工作例會則可以按照實際需要定期或者不定期召開，相關(guān)的立法資料則應(yīng)當進行實時的報送。此外，在條件允許的情況下，可以構(gòu)建粵港澳三地的環(huán)境協(xié)同立法信息共享平臺，實現(xiàn)環(huán)境立法信息的實時交互。

(三)建立粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同立法機構(gòu)

1.環(huán)境協(xié)同立法機構(gòu)的構(gòu)建原則。當前粵港澳大灣區(qū)不定期的“一事一議”協(xié)同機制及單純的雙邊合作機制無法滿足建設(shè)粵港澳大灣區(qū)背景下的環(huán)境協(xié)同立法要求，為解決職能重疊交叉、無法進行有效的決策以及權(quán)威性不夠的問題，應(yīng)當建立粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同立法機構(gòu)。鑒于粵港澳三地所實施的不同制度，以及不同的立法需求，應(yīng)當在磋商中尋求一致解決辦法，并實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)利益的一致性。因此，在機構(gòu)的構(gòu)建應(yīng)當遵循以下原則：

首先，最為基礎(chǔ)的是要堅持“一國兩制”原則。在香港修例風波后，在粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同中堅持“一國兩制”原則越發(fā)重要。如果香港立法會中的個別港獨分子參與到環(huán)境協(xié)同立法機構(gòu)，那將對工作的實際推進造成很大的困難。所以，堅持“一國兩制”原則是基于對我國憲法和港澳基本法尊重，也是對港澳地方自治的尊重。同時，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)并不等同于三地的一體化，打消了港澳兩地民眾以及公務(wù)人員的顧慮。在環(huán)境協(xié)同立法的推進中依舊是會尊重港澳兩地的自治權(quán)，同時在粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)中積極推進港澳的參與，共享環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展果實。

其次，要符合當?shù)貙嵺`，尊重客觀的發(fā)展規(guī)律?；浉郯拇鬄硡^(qū)進行的環(huán)境協(xié)同立法依舊是屬于地方立法的范疇，要立足當?shù)氐膶嵺`。同時，為了保障粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同立法能夠切實發(fā)揮其作用，就應(yīng)當尊重客觀的發(fā)展規(guī)律，不超越當?shù)氐膶嵺`發(fā)展。具體而言，隨著大灣區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略的逐步推進，各城市間的聯(lián)系會更為緊密，彼此的影響也會進一步加深，面臨的環(huán)境問題也會彼此傳導(dǎo)，當前面臨的問題主要是資源以及能源的供給存在制約、生態(tài)環(huán)境所面臨的壓力增大。為此，在進行環(huán)境協(xié)同立法時要考慮到以上因素，有力推動粵港澳大灣區(qū)三地環(huán)境問題的解決。

最后，要堅持互利共贏?；浉郯拇鬄硡^(qū)正因彼此發(fā)展水平存在差異，而具有很強的互補性，在后續(xù)的大灣區(qū)建設(shè)中，生產(chǎn)要素會進一步流動，但也要注意三地之間的利益訴求仍是不同的，特別是廣東某些城市的發(fā)展水平要遠落后于香港澳門，在進行后續(xù)的環(huán)境協(xié)同立法時就要考慮到這些影響因素而避免利益的沖突，更要避免地方保護主義的影響。大灣區(qū)的生態(tài)環(huán)境優(yōu)化是三地的共同目標，粵港澳三地在進行環(huán)境協(xié)同立法時要堅持互利共贏，從而提升各方參與的積極性。

2.采取商定原則、分別起草的協(xié)同立法模式。在跨行政區(qū)域基礎(chǔ)上進行協(xié)同立法所應(yīng)當采取的模式，學界是存在不同的觀點。姚尚建教授就認為可以采取兩種立法模式，分別是制定統(tǒng)一的區(qū)域性法律或者是確定原則后分別進行制定[21]。葉必豐教授在對長三角協(xié)同立法的基礎(chǔ)上提出了以下三種協(xié)同立法模式，分別是通過國家層面的立法機關(guān)自上而下去制定相關(guān)法規(guī)，各城市僅是適當修改以及調(diào)整；或者設(shè)置統(tǒng)一的立法機構(gòu)，共同制定相關(guān)的法律規(guī)范；再或者是采取軟法來進行各地方法規(guī)的調(diào)適[22]。李牧教授則將跨區(qū)域的立法模式分為專門立法、上級主導(dǎo)立法以及協(xié)作立法三種模式[23]。依據(jù)我國東三省、京津冀以及長三角等地區(qū)的立法經(jīng)驗，主要還是采取分立式的協(xié)同立法模式。比如在《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》中就規(guī)定，項目的起草可采用三種方式，分別是：聯(lián)合起草，協(xié)同修改；一方起草，另外兩方緊密配合；三方共同商定基本原則，分別起草。在相關(guān)的立法實踐中也是先確定好原則，然后結(jié)合本地的實踐進行調(diào)整，最后本省具有立法權(quán)的機關(guān)審議通過。

鑒于粵港澳大灣區(qū)不同的政治制度以及不同的立法模式，應(yīng)當采取商定原則、分別起草的協(xié)同立法模式。該模式的優(yōu)點在于效率最高并且能夠有效地貫徹互利共贏的原則。具體而言，先組建環(huán)境協(xié)同立法機構(gòu)作為常設(shè)機構(gòu)，并對環(huán)境協(xié)同立法項目進行溝通、協(xié)調(diào)。同時，對立法進度、立法時間以及參與機構(gòu)等事項上也達成一致意見，并且要落實相關(guān)環(huán)保政策的要求。在此基礎(chǔ)上，首先由環(huán)境協(xié)同立法機構(gòu)的進行協(xié)調(diào)，使得粵港澳三地參與到環(huán)境協(xié)同立法中的機構(gòu)負責人和相關(guān)人員進行共同調(diào)研，并通過座談等方式就立法的目的、應(yīng)當要遵循的原則、規(guī)制對象、法律責任等關(guān)鍵性要素達成一致。其次分別進入立法程序，由本地區(qū)的立法機構(gòu)負責起草。最后，在起草結(jié)束后應(yīng)當在環(huán)境協(xié)同立法機構(gòu)的協(xié)調(diào)下，對于各自起草的文本內(nèi)容進行相互協(xié)調(diào)，并進行共同審議。重點審查三地所提交的草案是否落實了之前所達成的各項共識，如果落實了三方之前達成一致的各項共識，接下來就分別提交當?shù)鼐哂辛⒎?quán)的機構(gòu)進行審議，比如廣東省提交給廣東省人大或者其常委會進行審查，待審議通過后便能實施。這種立法模式打破了此前相對孤立的狀態(tài)，使協(xié)同立法能夠真正落實到實處。

3.協(xié)同立法機構(gòu)的組成及職責。當前粵港澳大灣區(qū)的協(xié)同立法機構(gòu)并沒有建立起來，大多以雙邊聯(lián)席會議為主。為了使三地的環(huán)境協(xié)同立法實現(xiàn)常態(tài)化以及規(guī)范化，應(yīng)當建立其協(xié)同立法機構(gòu)并明確其人員組成和相應(yīng)的職權(quán)，從而發(fā)揮其在環(huán)境協(xié)同立法中的積極作用。由于我國此前面對不同行政制度的跨區(qū)域立法并未有相關(guān)的直接經(jīng)驗，所以可借鑒美國建立的統(tǒng)一州法委員會來負責對于跨區(qū)域的地方立法進行有效的協(xié)調(diào)，通過各地方政府立法機構(gòu)、環(huán)境主管部門等部門抽調(diào)出相關(guān)人員來構(gòu)建協(xié)同立法機構(gòu)。同時為更好貫徹“一國兩制”基本原則，應(yīng)當在機構(gòu)的組建中對組成人員進行嚴格的審查，如果組成人員自身并不堅持“一國兩制”原則或者反對“一國兩制”原則，則應(yīng)當對其進行剔除。為提升協(xié)同立法機構(gòu)的專業(yè)性，可以適當?shù)匚{法學領(lǐng)域以及環(huán)境領(lǐng)域的專家進行參與，從而在一定程度上解決制定的法律規(guī)范可操作性低的問題。為有效解決當前的合作機制無法實現(xiàn)聯(lián)合決策的問題，在機構(gòu)的組成人員中應(yīng)當由部門負責人直接參與。

在具體工作機制以及職責中應(yīng)當吸納聯(lián)席會議的優(yōu)勢，同時建立常務(wù)會議制度、協(xié)調(diào)小組以及具體的立法工作小組等機構(gòu)。在常務(wù)會議中，由粵港澳三地的主要負責人出席參與而提升常務(wù)會議的級別，在磋商中確定三地環(huán)境協(xié)同立法項目，為后續(xù)的立法項目推進打下堅實基礎(chǔ)。具體來說，該常務(wù)會議應(yīng)當每隔三個月或者半年左右舉行一次，并于每年年底組織開展年會，由粵港澳三地立法機構(gòu)的負責人按年擔任輪值主席。如果遇到環(huán)境協(xié)同立法項目需要急切推進，在征詢輪值主席同意的基礎(chǔ)上，可以召開臨時會議，以更好應(yīng)對所出現(xiàn)的突發(fā)情況。而協(xié)調(diào)小組的工作職責則是在常務(wù)會議確定了立法項目后，與粵港澳三地的立法機構(gòu)、相關(guān)的環(huán)保機構(gòu)、行政執(zhí)法機構(gòu)等進行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)進行實地調(diào)研以及座談等。同時，基于此前所健全的環(huán)境協(xié)同立法信息共享機制，將參考資料以及工作簡報進行定期或者實時分享，保障三地的相關(guān)立法部門能夠?qū)嶋H情況有更充分的了解，從而起草出更為貼合實際需求的立法草案。協(xié)調(diào)小組在草案的起草工作完成后，協(xié)調(diào)三地的立法機構(gòu)就草案進行審議，確保共識落實到位。而具體的立法工作小組則是依據(jù)不同的立法項目進行動態(tài)的調(diào)整，主要的職責是輔助三地的立法機構(gòu)進行草案的起草，提供專業(yè)的參考意見，并在草案起草時提醒其要貫徹此前所達成的各項共識。

四、結(jié)語

粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展是我國重要的國家戰(zhàn)略，為解決日趨嚴重的跨區(qū)域環(huán)境問題，提升大灣區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，地理相連且具有相同文化傳統(tǒng)的粵港澳三地應(yīng)當在環(huán)境治理中協(xié)調(diào)一致，并通過環(huán)境協(xié)同立法來進行有效推進環(huán)境治理合作。面對粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同立法過程中所存在的問題，應(yīng)當立足三地的不同實踐以及不同的利益訴求需要來進行調(diào)適，落實“共同但有區(qū)別”的原則，使三地立法機構(gòu)能夠切實構(gòu)建協(xié)同立法機制，提升彼此的合作程度，落實環(huán)境環(huán)保的共同需求，使環(huán)境協(xié)同立法發(fā)揮更大的作用。