楊彤丹 尤夢(mèng)璇

(上海政法學(xué)院 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海201701)

生物技術(shù)在經(jīng)歷了20世紀(jì)的飛速發(fā)展之后，其所帶來(lái)的生物安全問(wèn)題也引起了國(guó)際上的廣泛注意。而自新冠肺炎疫情席卷全球，生物安全更是成了眼下各國(guó)政府最為關(guān)心的問(wèn)題，我國(guó)于2020年初將生物安全納入國(guó)家安全體系。然而，一個(gè)國(guó)家對(duì)于生物安全風(fēng)險(xiǎn)的防控能力總是與該國(guó)生物技術(shù)的總體水平高度相關(guān)的。只有生物技術(shù)高度發(fā)展，才能夠掌握住生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控的主動(dòng)權(quán)。因此，要對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理的方式進(jìn)行創(chuàng)新，讓治理在防控風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)推動(dòng)生物技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展。

當(dāng)前，我國(guó)關(guān)于生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控的規(guī)定主要集中于《生物安全法》第二章，但這部分法律條文總體上規(guī)定得較為籠統(tǒng)，僅能夠起到一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)的作用，對(duì)于實(shí)際問(wèn)題的處理則缺乏可操作性。從生物技術(shù)和生物安全問(wèn)題本身的特點(diǎn)看，在生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控中引入軟法，建立起以《生物安全法》為主干、諸多具備指導(dǎo)性與可行性的軟法為分支的生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系，既能夠應(yīng)對(duì)正在不斷發(fā)展變化的生物技術(shù)所帶來(lái)的生物安全風(fēng)險(xiǎn)，也能夠滿足我國(guó)當(dāng)前的法治需求。

一、軟法與生物安全的雙向選擇

(一)軟法的定義與特征

軟法，是一種不具有強(qiáng)制性法律效力的法。我國(guó)法學(xué)界已有諸多關(guān)于軟法定義的觀點(diǎn)。羅豪才以“國(guó)家強(qiáng)制力”為形式標(biāo)準(zhǔn)、以“法規(guī)范效力”為實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，將軟法定義為：不能用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，法規(guī)范效力的公共性相對(duì)較弱，但能夠?qū)ι鐣?huì)產(chǎn)生實(shí)效的法[1]310。江必新從法規(guī)范的制式同其效力的關(guān)系的角度，定義軟法為：“具有制式法規(guī)范的基本要素但又欠缺某些要素的法規(guī)范?！盵2]35軟法作為一種起源于國(guó)際法領(lǐng)域的法律規(guī)范[3]，國(guó)外學(xué)者亦對(duì)其概念有相當(dāng)?shù)难芯?。Francis Snyder(弗朗西斯 · 斯奈德)認(rèn)為，在最廣義的范圍上，軟法是那些不依靠具有約束力的規(guī)則而又具有實(shí)質(zhì)的規(guī)范性義務(wù)的一種治理機(jī)制[4]。在《布萊克法律詞典》中，軟法是指“規(guī)定了行動(dòng)方式但不具有直接強(qiáng)制性約束力的行動(dòng)指南、政策性聲明或者章程”。 綜上可見(jiàn)，上述對(duì)軟法概念的界定是從不同的維度進(jìn)行的，盡管各自著眼于不同的角度，但是他們?cè)诟髯远x中所強(qiáng)調(diào)的要素基本上是一致的，即外部的“強(qiáng)制性約束力”要素和內(nèi)部的“實(shí)際效力”要素，軟法不具有“強(qiáng)制性約束力”，但卻能夠?qū)ι鐣?huì)某一部分群體產(chǎn)生“實(shí)際效力”。在我國(guó)法律實(shí)踐中，外部要素以具備《立法法》中規(guī)定的“依照法定的權(quán)限和程序”制定的明確、具體的憲法、法律、行政法規(guī)等法律規(guī)范的方式存在；而內(nèi)部要素的體現(xiàn)則可見(jiàn)于大量的規(guī)劃、指南、政策和各種社會(huì)群體制定的自我約束規(guī)范等。從學(xué)界對(duì)軟法的定義看，軟法以存在內(nèi)部要素為必要條件，以不存在外部要素為充分條件，即不能運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，卻能產(chǎn)生實(shí)際效力的法。

(二)我國(guó)生物安全領(lǐng)域的立法現(xiàn)狀

生物安全的規(guī)制在我國(guó)治理體系中，多以軟法的形式出現(xiàn)。在全國(guó)人大這一層級(jí)，我國(guó)較早期出現(xiàn)“生物安全”這個(gè)名詞的規(guī)范性文件是《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，之后的“十二五”規(guī)劃綱要、“十四五”規(guī)劃綱要等文件，也在不同程度上提及了對(duì)生物安全這一問(wèn)題的規(guī)劃和安排。在國(guó)務(wù)院及其各機(jī)構(gòu)這一層級(jí)，早期提及“生物安全”的規(guī)范性文件包括《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)促進(jìn)生物產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展若干政策的通知》《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”國(guó)家戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》等。這些規(guī)范性文件的共同特征在于它們并非符合我國(guó)《立法法》規(guī)定的法律規(guī)范，不具有“以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施”的硬法要素，但是卻對(duì)我國(guó)生物科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了主要的指引、激勵(lì)和規(guī)制作用。在2020年《生物安全法》公布之前，我國(guó)的生物安全治理主要是以發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策為引導(dǎo)，以專(zhuān)項(xiàng)立法為管理依據(jù)，不存在一個(gè)統(tǒng)一的立法理念，在治理效果上呈現(xiàn)出分散而僵硬的特征[5]?！渡锇踩ā返闹贫榫S護(hù)國(guó)家生物安全、推進(jìn)我國(guó)生物產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了一種基礎(chǔ)性、政策性的法律，使得生物安全治理體系從此具有一個(gè)核心的統(tǒng)領(lǐng)，為實(shí)現(xiàn)體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)提供了基礎(chǔ)[6]。但要實(shí)現(xiàn)《生物安全法》的立法目的，實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家安全、有效防控生物安全風(fēng)險(xiǎn)同促進(jìn)生物技術(shù)健康發(fā)展的有機(jī)平衡，仍然需要以軟法作為治理手段，輔助以《生物安全法》為主的硬法規(guī)范對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合性的治理。法學(xué)界對(duì)軟法的理論探究和我國(guó)生物安全風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)立法實(shí)踐表明，軟法和我國(guó)生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理之間已經(jīng)形成了雙向選擇的現(xiàn)實(shí)情形，應(yīng)該對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控的實(shí)質(zhì)性需求進(jìn)行進(jìn)一步的探索，以充分發(fā)揮軟法的優(yōu)勢(shì)和特征，為生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理“定制”高效可行的軟法進(jìn)路。

二、生物安全風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)

所謂生物安全風(fēng)險(xiǎn)，在我國(guó)生物安全的定義下，即是指具有生物因子及相關(guān)因素的危險(xiǎn)和威脅。地球上的生物因子相互作用，造就了今天人類(lèi)活動(dòng)所依賴(lài)的生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，生物因子也作為一種威脅伴隨著人類(lèi)社會(huì)的演進(jìn)。農(nóng)耕社會(huì)的瘟疫和災(zāi)荒、現(xiàn)代生物技術(shù)的發(fā)展中的濫用誤用等，這些來(lái)源于自然界或?qū)嶒?yàn)室的生物威脅始終在動(dòng)態(tài)地發(fā)展和變化著[7]。立足于我國(guó)的《生物安全法》，生物安全風(fēng)險(xiǎn)可概括為新發(fā)傳染病和動(dòng)植物疫情威脅、生物技術(shù)誤用謬用風(fēng)險(xiǎn)、病原微生物實(shí)驗(yàn)室安全風(fēng)險(xiǎn)、外來(lái)物種入侵威脅、生物恐怖襲擊和生物武器威脅等五類(lèi)。這些風(fēng)險(xiǎn)彼此之間又相互作用，造成一種現(xiàn)代性的后果，即現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)包括以下幾個(gè)特點(diǎn)：

(一)不確定性

不確定性是現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)的顯著特征。首先，這種風(fēng)險(xiǎn)不同于地震、洪澇等自然災(zāi)害的直觀可見(jiàn)，它脫離了人類(lèi)的直接感知能力，受害者很可能感覺(jué)不到危害的存在，而實(shí)質(zhì)性的危害結(jié)果也可能并不會(huì)體現(xiàn)在受害者本人身上。其次，這種風(fēng)險(xiǎn)具有主體上的不確定性?，F(xiàn)代化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生于知識(shí)、技術(shù)和自然環(huán)境之間復(fù)雜的相互作用中，難以確定風(fēng)險(xiǎn)制造者。再次，現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的地理區(qū)位，可能是特定的，也可能是普遍而不確定的。最后，這種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮其有害作用的途徑也是難以確定的[8]7。實(shí)質(zhì)性的有害內(nèi)容及其造成的有害后果的時(shí)空要素、二者之間的因果關(guān)系在現(xiàn)有的認(rèn)識(shí)水平和技術(shù)條件下，可能是不可見(jiàn)的。路徑的不確定性最終將導(dǎo)致社會(huì)的不確定性，造成社會(huì)理性的式微和社會(huì)共識(shí)的瓦解。新冠病毒肆虐全球之后，甚囂塵上的陰謀論正是這一不確定性帶來(lái)的后果?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，在一個(gè)具有確定結(jié)果并極具科學(xué)理性的溯源報(bào)告出現(xiàn)之前，各種各樣的陰謀論都將隨著復(fù)雜的信息網(wǎng)絡(luò)在人類(lèi)社會(huì)廣泛傳播，從而影響人類(lèi)社會(huì)整體的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的發(fā)展。

(二)主體的多元性

對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)中的主體，不同的分類(lèi)方式會(huì)涵蓋不同的主體范圍。以風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的過(guò)程進(jìn)行分類(lèi)，主體分為風(fēng)險(xiǎn)制造主體和風(fēng)險(xiǎn)承受主體，前者可能為科學(xué)家、科研機(jī)構(gòu)、科學(xué)愛(ài)好者等，即生物技術(shù)的實(shí)施者；根據(jù)上述的不確定性的存在，后者的范圍則極為廣泛，往往也包括前者。而從利益相關(guān)性的角度看，風(fēng)險(xiǎn)的主體則是一切“利益相關(guān)方”，包括上述的風(fēng)險(xiǎn)制造者和風(fēng)險(xiǎn)承受者。生物安全風(fēng)險(xiǎn)作為一種現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)，正如Ulrich Beck(烏爾希里·貝克)所言，“它使整個(gè)星球上所有的生命形態(tài)都處在危險(xiǎn)之中”。

正是因?yàn)槭艿缴镲L(fēng)險(xiǎn)影響的主體范圍如此之廣，政府便不再是傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)管理的唯一主體。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化的現(xiàn)實(shí)下，單一主體的管理走向多元主體的共治是不可逆轉(zhuǎn)的必然趨勢(shì)。個(gè)人、社會(huì)組織、科研機(jī)構(gòu)、新聞媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)主體在風(fēng)險(xiǎn)治理中的地位和作用在生物風(fēng)險(xiǎn)治理中將更加突出。因此，在生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理的過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)改變過(guò)去在管理中的角色定位，更多地尊重多元化主體的主體地位和表達(dá)意愿，同各類(lèi)社會(huì)主體進(jìn)行平等的互動(dòng)和合作[9]。

(三)內(nèi)容的專(zhuān)業(yè)性

此次新冠肺炎疫情中，同病毒一起在世界各地快速傳播的還有五花八門(mén)的陰謀論。盡管聯(lián)合專(zhuān)家組在中國(guó)-世界衛(wèi)生組織新冠病毒溯源聯(lián)合研究報(bào)告中已經(jīng)說(shuō)明新冠病毒“極不可能”通過(guò)實(shí)驗(yàn)室事件傳人，但是，“病毒泄露論”依然擁有大量的盲目擁護(hù)者。對(duì)生物風(fēng)險(xiǎn)狀況的評(píng)估和判斷要求有專(zhuān)業(yè)的人員、設(shè)備以及知識(shí)儲(chǔ)備。無(wú)論是政府主體，還是社會(huì)主體，他們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容的認(rèn)知都依賴(lài)于科研人員的科學(xué)研究。我國(guó)《生物安全法》在關(guān)于生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控體制的規(guī)定中，也考慮到了生物安全風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)容上的專(zhuān)業(yè)性，在國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制中設(shè)立專(zhuān)家委員會(huì)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)組織建立生物安全技術(shù)專(zhuān)家委員會(huì)，以對(duì)生物安全工作提供決策咨詢(xún)和技術(shù)支撐。

不確定性是生物安全風(fēng)險(xiǎn)特征的核心，主體的多元性是生物安全風(fēng)險(xiǎn)作為一種現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)的固有屬性，內(nèi)容的專(zhuān)業(yè)性則是現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的前提，正是這三種屬性的存在，在生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理中產(chǎn)生了對(duì)軟法的需求?？梢哉f(shuō)，在生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理中，軟法大有可為。

三、《生物安全法》為軟法預(yù)留的空間

如上所述，《生物安全法》第二章專(zhuān)章規(guī)定了生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控制度。從組織形式上看，我國(guó)《生物安全法》對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控設(shè)置了國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制。所謂協(xié)調(diào)機(jī)制，《生物安全法》并未對(duì)其專(zhuān)門(mén)定義，但從相關(guān)法條中可以看出，協(xié)調(diào)機(jī)制就是由多個(gè)部門(mén)和機(jī)關(guān)以處理某一專(zhuān)門(mén)事件協(xié)調(diào)合作而形成的平臺(tái)。以新冠肺炎疫情為例，自2020年年初新冠疫情暴發(fā)以來(lái)，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制成了主要的抗疫機(jī)關(guān)，共發(fā)布規(guī)范性文件110個(gè)(1)參見(jiàn)中國(guó)政府網(wǎng)國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制文件：http://suosuo.gov.cn/colum/49505/0.htm,統(tǒng)計(jì)日期截至2020年12月31日。，成了各地抗疫措施的主要規(guī)范依據(jù)。然而，這些規(guī)范性文件并非《立法法》中規(guī)定的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。首先，其制定和發(fā)布程序并不符合《立法法》中對(duì)行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的規(guī)定。行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院總理簽署國(guó)務(wù)院令公布，并及時(shí)刊登于國(guó)務(wù)院公報(bào)。而部門(mén)規(guī)章則需要部門(mén)首長(zhǎng)簽署命令予以公布，刊登于國(guó)務(wù)院公報(bào)。其次，行政法規(guī)以“條例”“辦法”“規(guī)定”等命名，部門(mén)規(guī)章以“規(guī)定”“辦法”命名，而國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制發(fā)布的文件則多為“通知”。由此可見(jiàn)，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制發(fā)布的文件并不具備行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的法律效力[10]。

《生物安全法》第10條第1款和第2款提出建立國(guó)家和地方的生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制，相應(yīng)地，該機(jī)制公布的規(guī)范性文件的性質(zhì)，完全可以參考新冠疫情中國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制發(fā)布的規(guī)范性文件，看作是軟法的載體。“因?yàn)樗鼈儧](méi)有被納入《立法法》的調(diào)整范圍，不能靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，不屬于‘立法’范疇”，卻又在行政內(nèi)部管理和外部管理中發(fā)揮著重要的作用和影響[11]4。而協(xié)調(diào)機(jī)制本身雖然由行政機(jī)關(guān)組成，但也是由于其多部門(mén)聯(lián)合的性質(zhì)，使協(xié)調(diào)機(jī)制具備了協(xié)商性和互動(dòng)性。因此，生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)立正是《生物安全法》在組織形式上為生物安全風(fēng)險(xiǎn)的軟法治理預(yù)留的空間。

在生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控的具體制度上，《生物安全法》第二章提出的生物安全信息共享制度、生物安全標(biāo)準(zhǔn)制度等同樣為軟法治理提供了發(fā)揮的空間。生物安全信息共享制度要求建立統(tǒng)一的國(guó)家生物安全信息平臺(tái)，這里的安全信息平臺(tái)可以看作是生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控的基礎(chǔ)設(shè)施。平臺(tái)的開(kāi)放性是實(shí)現(xiàn)信息收集功能的前提，平臺(tái)使用主體的廣泛性則是信息充分收集的必要條件，而這也恰恰回應(yīng)了生物安全風(fēng)險(xiǎn)主體的多元性。關(guān)于生物安全標(biāo)準(zhǔn)制度，《生物安全法》第16條規(guī)定由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定和完善生物安全領(lǐng)域相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制則負(fù)責(zé)不同領(lǐng)域生物安全標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)和銜接，最終建立和完善生物安全標(biāo)準(zhǔn)體系。我國(guó)《標(biāo)準(zhǔn)化法》第7條規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和教育、科研機(jī)構(gòu)等開(kāi)展或者參與標(biāo)準(zhǔn)化工作。生物安全標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)的各個(gè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，不可能全部是強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，從行業(yè)發(fā)展的角度考慮，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)能更好地滿足市場(chǎng)和創(chuàng)新的需要。根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》的定義，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是全國(guó)某個(gè)行業(yè)范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)要求，是一種推薦性標(biāo)準(zhǔn)，不具有強(qiáng)制性。從法學(xué)的視角解釋?zhuān)笆且环N不具備法律形式要件，但又具有類(lèi)似法律約束力的一類(lèi)特殊行為規(guī)范，是一種典型的軟法，是實(shí)現(xiàn)行業(yè)治理乃至社會(huì)公共治理的重要依賴(lài)力量”[12]156。因此，生物安全標(biāo)準(zhǔn)體系的建立和完善，同樣離不開(kāi)軟法的幫助。

就我國(guó)生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控的法律體系而言，無(wú)論是治理主體的組織形式，還是生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控的具體制度，都在呼喚著軟法的參與，為軟法在這一領(lǐng)域發(fā)揮作用預(yù)留了巨大而又充滿彈性的空間?？梢哉f(shuō)，在現(xiàn)行的生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控法律體系下，引入軟法的參與和幫助，是合適并且可行的。

四、軟法體系的構(gòu)建

(一)軟法在生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控治理體系中的定位

生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理法律體系的硬法框架已經(jīng)相當(dāng)明確并趨于完善，《生物安全法》在其中當(dāng)然性地發(fā)揮著總領(lǐng)的作用，是生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域的基本法。除此之外，《病原微生物生物安全管理?xiàng)l例(2018修訂)》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例(2017修訂)》等行政法規(guī)，《人間傳染的高致病性病原微生物實(shí)驗(yàn)室和實(shí)驗(yàn)活動(dòng)生物安全審批管理辦法(2016修正)》《病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全環(huán)境管理辦法》等部門(mén)規(guī)章構(gòu)建起了生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理法律體系的整體框架。然而，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展是動(dòng)態(tài)的，立法層面的硬法體系在科學(xué)技術(shù)面前永遠(yuǎn)是遲鈍和滯后的，因此，有必要引入軟法來(lái)應(yīng)對(duì)生物技術(shù)及其風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)發(fā)展。如果說(shuō)以《生物安全法》為主的一系列法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章構(gòu)成了生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理這棵大樹(shù)的根和莖，那么“十四五”規(guī)劃綱要等具有軟法屬性的規(guī)范性文件就是這棵大樹(shù)上的花和葉。前者是一個(gè)領(lǐng)域生存的根基，而后者則是其蓬勃發(fā)展的條件和表征。

(二)生物安全風(fēng)險(xiǎn)軟法治理的機(jī)制構(gòu)建

1.完善生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制

(1) 完善生物安全協(xié)調(diào)機(jī)制專(zhuān)門(mén)平臺(tái)

根據(jù)我國(guó)《生物安全法》的規(guī)定，主要由生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制負(fù)責(zé)生物安全相關(guān)工作，組織建立統(tǒng)一的國(guó)家生物安全信息平臺(tái)。目前，該協(xié)調(diào)機(jī)制的日常工作由國(guó)家衛(wèi)健委科技教育司的生物安全處負(fù)責(zé)，主要承擔(dān)實(shí)驗(yàn)室生物安全監(jiān)督工作，并組建有國(guó)家病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全、國(guó)家人間傳染的病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全評(píng)審等專(zhuān)家委員會(huì)。從國(guó)家衛(wèi)健委官方網(wǎng)站的公開(kāi)內(nèi)容看，生物安全處的具體職責(zé)范圍并不明確，僅能從其政策文件和新聞信息中略知一二。由此可見(jiàn)，《生物安全法》要求的國(guó)家生物安全信息平臺(tái)還未真正地應(yīng)用于生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理中，有必要建立和完善這一平臺(tái)，匯集同生物安全有關(guān)的所有法律、政策、通知、指南及其他信息，實(shí)現(xiàn)生物安全信息交互。從美國(guó)炭疽事件到如今全球抗擊新冠疫情的經(jīng)驗(yàn)看，生物安全事件之所以會(huì)造成社會(huì)廣泛恐慌的根本原因在于，“人們對(duì)于信息的需求超過(guò)了政府所提供的信息”[13]。生物事件所涉及的部門(mén)和公眾無(wú)法要求政府在任何特定時(shí)刻都知道生物事件發(fā)生的地點(diǎn)和影響的范圍。生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制建立專(zhuān)門(mén)平臺(tái)，可以匯集多方面信息，有助于各個(gè)層級(jí)的有關(guān)部門(mén)更迅速地作出更加全面和妥善的決策，消除各層級(jí)各地區(qū)政府之間、政府和公眾之間的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。生物安全風(fēng)險(xiǎn)主體可以通過(guò)專(zhuān)門(mén)平臺(tái)跨越時(shí)空障礙和權(quán)力層級(jí)障礙，實(shí)現(xiàn)信息的即時(shí)交互。而聚集于平臺(tái)的大量信息和數(shù)據(jù)通過(guò)平臺(tái)的智能化處理則可以幫助風(fēng)險(xiǎn)主體進(jìn)行決策和行動(dòng)，提高應(yīng)對(duì)和處理生物安全風(fēng)險(xiǎn)的效率，盡可能地將事后應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑胺婪叮谧畲蟪潭壬蠝p輕生物安全事件帶來(lái)的損害后果。

(2) 發(fā)布軟法性質(zhì)的建議、指南等

不同于其他性質(zhì)的事項(xiàng)，生物安全方面的事項(xiàng)具有相當(dāng)程度的專(zhuān)業(yè)性和動(dòng)態(tài)性。以新冠病毒為例，自2020年初疫情在全球各地相繼暴發(fā)以來(lái)，新冠病毒已經(jīng)出現(xiàn)了Alpha、Beta、Gamma、Delta、Omicron等變體，每一種變體的傳染性、致死率、抗藥性等信息都不盡相同。針對(duì)原始毒株和變異毒株，世衛(wèi)組織和各國(guó)疾控部門(mén)都需要根據(jù)病毒的變異情況向公眾發(fā)布防疫指南、疫苗接種指南等。國(guó)家衛(wèi)健委自2020年1月起，陸續(xù)發(fā)布了《新型冠狀病毒感染的肺炎防控方案》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)新型冠狀病毒感染預(yù)防與控制技術(shù)指南》《新型冠狀病毒實(shí)驗(yàn)室生物安全指南》等指引性規(guī)范性文件。這些文件是經(jīng)有關(guān)專(zhuān)家充分討論、參考專(zhuān)業(yè)要求和國(guó)際做法，結(jié)合實(shí)際情況而做出的，能夠針對(duì)需要及時(shí)應(yīng)對(duì)的涉及生命安全的瑣碎問(wèn)題予以迅速回應(yīng)。因此，針對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)這樣技術(shù)性極強(qiáng)且復(fù)雜多變的問(wèn)題，應(yīng)該由易于修改、可彈性實(shí)施的建議、指南等軟法來(lái)進(jìn)行規(guī)制，并發(fā)布于生物安全風(fēng)險(xiǎn)信息平臺(tái)，使生物安全名錄和清單制度、生物安全標(biāo)準(zhǔn)制度、生物安全審查制度、生物安全應(yīng)急制度等具體的風(fēng)險(xiǎn)防控制度具有更強(qiáng)的可操作性和公開(kāi)性，以輔助《生物安全法》這樣的基礎(chǔ)性法律，并為完善生物安全風(fēng)險(xiǎn)方面的硬法體系提供嘗試和經(jīng)驗(yàn)。

2.改變監(jiān)管方式，以合作促監(jiān)管

信息充足是有效監(jiān)管的前提，也是善治的基礎(chǔ)。唯有在同生物安全風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的信息相對(duì)充足的情況下，才能做出行之有效的監(jiān)管決策，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。從《生物安全法》第16條看，我國(guó)建立生物安全信息共享制度，也是肯定了信息在生物安全風(fēng)險(xiǎn)防治中的重要地位。生物安全風(fēng)險(xiǎn)信息來(lái)源于多元主體，在內(nèi)容上具有一定程度的專(zhuān)業(yè)性，因此，生物安全風(fēng)險(xiǎn)信息的有效共享依賴(lài)于多元主體的合作參與、協(xié)調(diào)討論。在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，生物安全風(fēng)險(xiǎn)防治由衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、科技、外交、軍事等多個(gè)部門(mén)協(xié)調(diào)治理，而在行政機(jī)關(guān)外部，則有相關(guān)生物類(lèi)私營(yíng)企業(yè)、生物學(xué)專(zhuān)家、生物實(shí)驗(yàn)愛(ài)好者等。除多元主體之外，生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理的內(nèi)容，在科學(xué)技術(shù)的推動(dòng)之下，也呈現(xiàn)出越來(lái)越復(fù)雜的趨勢(shì)。所以，生物安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管也必須鋪展出更靈活更廣泛的合作網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)國(guó)家實(shí)體與非國(guó)家實(shí)體的協(xié)商制定生物安全標(biāo)準(zhǔn)、指引、建議等。由此，有必要改變過(guò)去以行政機(jī)關(guān)為主的單一監(jiān)管方式，推進(jìn)多元主體的合作，從而進(jìn)行更加有效的監(jiān)管。

五、結(jié)語(yǔ)

生物安全風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為21世紀(jì)人類(lèi)面臨的最具有挑戰(zhàn)性的問(wèn)題。軟法作為現(xiàn)代化治理的一種有效工具，可以針對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)的特征進(jìn)行“定制”，以滿足生物安全風(fēng)險(xiǎn)不確定性、主體多元性和內(nèi)容專(zhuān)業(yè)性的方式，在《生物安全法》的基本框架下，對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行治理，鋪展出更為廣闊的生物安全風(fēng)險(xiǎn)防范合作網(wǎng)絡(luò)，在形成高效監(jiān)管的同時(shí)，推動(dòng)生物科技產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

從歷史發(fā)展的維度出發(fā)，我們可以認(rèn)識(shí)到技術(shù)的發(fā)展影響著權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系的形成[14]。生物技術(shù)發(fā)展到今天，技術(shù)主體的擴(kuò)大不可避免地會(huì)影響到社會(huì)政治的版圖，軟法進(jìn)路的“軟”效力將可能為這種影響提供緩沖和過(guò)渡。如何讓軟法更好地服務(wù)于生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理，還需要在實(shí)踐中結(jié)合軟法理論進(jìn)行更多的探索和試驗(yàn)，在實(shí)踐中找出經(jīng)驗(yàn)和不足，使硬法和軟法的混合治理能夠在生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理中發(fā)揮出“1+1”大于2的效果。