沈艷 東臺市疾病預防控制中心計劃財務科

改革開放以來，我國社會生產水平、經濟水平、科學技術等各項領域均取得了非凡的進展，人民生活水平以及生活環(huán)境都得到了質的飛躍。但是社會急速發(fā)展導致社會各項行政事業(yè)單位在行使自身職權以及履行職責過程中出現了各種問題，因此需要改進管理方式，內部控制則成為了當下行政單位的重要管理工具[1]。疾控中心是目前少有的享受完全財政支持的單位，因為其與目前的醫(yī)療體系、社會環(huán)境深度嵌套，因此其社會職責與基本職能快速發(fā)展，能夠滿足社會需求[2]。但因既有全額撥款體制導致疾控中心的財務系統(tǒng)在一定程度上被邊緣化，同時存在財務工作人員一定程度上的能力欠缺與財務制度先天的不足。疾控中心還有一定的外部盈利項目，如微生物檢測、疾病治療等特定項目的實施。兩種不同性質的資金來源導致了實際疾控中心財務管理秩序稍顯不足。這不但制約了疾控中心的工作效率，影響了社會效益，而且還影響到財務信息的真實、可靠性，而在現代管理中，財務系統(tǒng)與整個單位的內部管理存在直接關聯，任何項目的運轉均需要財務管理予以支持，因此良好的財務管理對于內部管理具有重要價值。內部控制是一種為了提升對于行政事業(yè)單位的管理而提出的理念，我國于2012年11月頒布了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行版）》以推動相關行政事業(yè)單位的體系建設，但是由于實際工作過程中部分單位的落實不夠到位，或者實際效果不理想。十八大后，我黨加強了黨風廉政、反腐敗工作，空前的重視權力監(jiān)控運行與內部管理機制的建設[3]。疾控中心在近些年開始將內部控制建設作為重要工作推進，但由于時間較短，各類問題多有出現；部分機構即便是順利的開展了內部控制工作，效果也相對一般。受可借鑒案例偏少、技術支持不足、理論指導不足等諸多因素影響，即便是疾控中心想要優(yōu)化自身的內部控制，也無從下手。而且在當下上級部門頻繁檢查下，部分單位甚至出現造假現象。

一、內部管理制度的發(fā)展

國外的社會經濟學發(fā)展已經具有一定的歷史，其對于內部管理體系的研究時間也較長，歐美各國對于內部控制體系的建設的廣度與深度均相對較高。以美國為例，其COSO出臺了多項內部控制體系的相關文件，如《內部控制監(jiān)督指南》等，故其在目前的經營管理中處于相對領先地位，資源與成果均相對豐富。但是歐美等各國對于內部控制體系的建設相對偏向于盈利性運營單位，例如2016年，Mohammed Sal eh以制造業(yè)為觀察對象，對其的內部舞弊進行分析，以研究內部控制體系的建設與運營。Maulana Rizky則是以學校運營進行管理，此外還有HAWAII-Rawhide等以銀行為觀察對象進行分析。上述均是些成果較高的分析研究，但是其觀察目標與我國的行政事業(yè)單位存在差異，而且上述研究實際上相對受資本以及投資者的影響較大，被研究樣本一般不具備行政職權，因此對其進行參考需要謹慎進行[4]。

雖然近些年國外的研究偏向于盈利性機構，但是其在早期的研究中則相對側重政府機構。1983年Ronald J Points等學者構建了內部控制的相關標準后，各類政府機構快速對其進行引進，在2012年Calderon的分析中，觀察到內部控制建立有助于正常財政職能的合理應用，降低其在實際管理過程中的風險。此外還有其他學者也觀察到內部管理控制的建設可以極大程度的推動財務制度的健全，并且降低財政收入與支出的不穩(wěn)定[4]。但是仍然對于行政事業(yè)單位的職權行使問題存在分析較少的問題。

二、內部管理對于疾控中心的價值

疾控中心主要職能是滿足國家及地方對一些疾病進行預防控制，其的經營屬性相對較低，且運行情況受社會及國家的監(jiān)督，但同時社會大眾的審計水平有限，國家監(jiān)管力度較為寬松。造成了疾控中心職能行駛良好，但是內部管理較為混亂。尤其是各類資金的管理與使用，因此針對疾控中心的管理，最優(yōu)先解決了就是財務問題混亂，而內部管理可以良好的對財務問題進行解析，良好的內部管理可有效得保證相關資金的合理規(guī)劃、科學配置、合理使用，以達到在相等消耗下節(jié)約資金，達到拓展疾控中心的可開展活動范圍，同時提升其對于社會公共安全衛(wèi)生支持的財政充裕。另外，內部控制可有效的對會計信息進行管理，提升其的真實性、完整性，在配合內部控制對單位內各部門的聯系，可以有效對信息進行串聯，提升財務、會計的工作質量，同時還可以讓彼此之間形成制約，進而對單位經營活動進行規(guī)范。但是大多數情況下有財政支持的疾控中心對于內部管理較為忽視，認為內部控制是財務部門的職責，不需要其他部門參與，而財務部門在疾控中心存在被邊緣化的可能，導致工作開展困難。但是實際上疾控中心內部的各制為對其的職責認知度較低，尤其是行政崗位，在國家財政的支持下，風險意識淡薄。因此對其進行分析，優(yōu)化具有重要價值[5]。

疾控中心是我國社會主義制度下一種相對特殊的社會機構，其職能是為社會提供服務、預防與控制疾病，保證社會的正常、穩(wěn)定、良好的運轉。屬于非盈利性機構。其與一般的企業(yè)存在較大的差異，既沒有其他機構與之競爭，也不需要進行生產銷售；財政全額撥款，不存在資金壓力。因此需要實施一套有效的管理方案，使其正確的發(fā)揮自身的職能，以保證社會運轉，推動經濟、科技進步。

三、當下疾控中心普遍存在的內部控制問題

（一）制度缺失

疾控中心的內部控制實際上與疾控中心本身的社會職能與構建情況存在一定的不符，而且在進行建設的時候大多數的內部控制體系均缺乏統(tǒng)一的指導思想，繼而其內部控制制度完善程度較低。在財務方面沒有對固定資產采購、大額支出對應科學安排，再加上多數疾控中心的采購屬于辦公支出，資金來源于財政，在管理時往往存在缺漏現象。該情況說明事業(yè)單位在內部控制制度的建設不健全，缺乏風險控制系統(tǒng)與能力。財務制度的缺失，導致在執(zhí)行一些工作時，存在明顯的鋪張浪費，對工作項目的成功率以及價值缺乏判斷與分析，除了滿足社會疾病預防控制的工作外，其他項目多具有隨意性，社會價值不明。另外管理系統(tǒng)的制度制失還造成在一些具有風險的項目，如疾病篩查中，其沒有為相關人員做好風險排查工作。

（二）財務管理秩序稍顯不足

因為足額撥款的問題，再加上一些新的項目可以直接向財政部門申請撥款，導致實際上需要仔細客觀進行的項目資金審核、資源審查、價值意義的分析上存在一定的缺失，該情況表明財務管理在疾控中心的管理中重要性明顯降低。同時主要領導以及工作人員認為撥款夠用就行，因此雖然有一部分的疾控中心建立了費用支出標準，但是其落實存在一定的困難。同時疾控中心的辦公消耗項目較多且相對混亂（包含大量的儀器、試劑、試劑制配劑、實驗室物品），而且有一些一次性物品，部分情況下需要應對外部事件處理（疾病篩查），進行特殊消耗。導致實際實施的時候存在報銷金額與報銷項目不一致，差異較大[6]。

（三）監(jiān)管機制不完善

疾控中心加強內部控制需要完善其監(jiān)管機制，如果缺乏完善可行的監(jiān)管機制，整個內部控制系統(tǒng)則無法理想運行。缺乏對單位財務控制及固定資產管理，會造成財務情況混亂，無法有效的合理利用資金。同時缺乏完善的監(jiān)督機制，導致單位內部控制表面化、形式化，整個內部控制體系的實際效果顯著降低。

部分疾控中心單位內部監(jiān)督體系不完善，內部監(jiān)督機制缺乏獨立性。通過加強外部監(jiān)督可以促進單位完善內部控制，但部分行政事業(yè)單位由于缺乏完善的內部監(jiān)督機制，從而無法發(fā)揮外部監(jiān)督的作用。部分行政事業(yè)單位沒有將內部監(jiān)督與外部監(jiān)督進行有效結合，沒有形成豐富的監(jiān)督形式。

（四）控制活動開展意識薄弱

目前多數疾控中心的內部控制活動雖然有開展，有一定的了解，但是其未能深入掌握其實施的具體過程，再加上內控意識薄弱，重視程度不足，導致在指定內部控制管理流程時相對薄弱，不夠完善。尤其是財務工作，在當下財政撥款審查逐漸嚴格情況下，疾控中心的一線財務工作人員存在簡化流

程，對于相關規(guī)則不夠熟練的情況，而上級領導對此相對忽視，缺乏重視，導致其的內部控制體系不夠規(guī)范[7]。

四、優(yōu)化建議

（一）健全組織架構

基于當下疾控中心內部管理對于財務系統(tǒng)的忽視，導致多數組織架構不健全的情況，應當推動單位領導對于內部控制體系的建設觀念與時俱進，應當重點健全組織架構，也就是保證在疾控中心財務內部控制建設中必須各崗位有專人負責，而且要求其能夠掌握相關的財務工作知識，做到人崗相適。完善工作機制，疾控中心在進行各項內部控制過程中，需要合法、合規(guī)、符合流程，實行合規(guī)管理，盡可能的降低風險、規(guī)避風險。另外還需要對部分重要工作進行責任落實制，由專人負責。對于主要業(yè)務需要加強控制，對于一線基層工作人員需要加強對其培訓，使其在行使自身職權的時候，確保合理、合規(guī)、合法。對于采購業(yè)務需要重點審查，進行逐步規(guī)范，應先預算、后計劃、再采購，嚴格執(zhí)行管財不購，采購不驗的標準，使其職權分離，降低舞弊風險。

（二）健全審批制度

審批制度是絕大多數單位保證資金合理應用，做到來去明確的方式，但是疾控中心的審批制度建設完善性較差，不少部門可以通過各方式繞開審批制度，導致管理婚戀。因此疾控中心應當建立完善的審批制度，明確各個職業(yè)的審批權限，批準的范圍、授權審批層次、授權審批程序和授權審批責任。同時對常規(guī)業(yè)務的常規(guī)授權也要予以優(yōu)化性建設，降低審批流程，規(guī)范審批制度。而對于重大事件應當設置特別事件審批授權規(guī)則，在遇到重大事件時可快速啟用。

（三）落實關鍵崗位與關鍵人員責任制

疾控中心的崗位必須明確以下制度，關鍵崗位的職責權限、考核與獎懲、輪崗制度；在上述基礎上不能使做到分權制約，決策與執(zhí)行，記錄與監(jiān)督，財務與出納，使用與記錄，不將不相容崗位進行混崗，嚴格執(zhí)行分離制度。為避免關鍵崗位長期受一個或幾個人把持，對關鍵崗位定期輪崗，做到規(guī)范化、制度化。針對關鍵人員，任用符合任職條件的人員，把好資質關。對于關鍵崗位的工作人員需要定期組織其進行學習培訓，促使其及時、準確、全面的掌握國家相關法律法規(guī)；還應當對其的專業(yè)技能進行適當培訓，以保證其工作效率和效益；要加強職業(yè)道德和黨紀政務條例教育，時刻繃緊廉潔從業(yè)這根弦。

（四）完善采購業(yè)務

隨著國家廉政防腐政策的加速推進，目前政府采購已經逐漸走向正規(guī)化，貪腐問題得到了一定程度的抑制。但是行政事業(yè)單位的采購不單單是貪腐問題，合理、合規(guī)、合法的采購能夠有效促進行政事業(yè)單位的正常運轉，提升其的社會公信力。而操作不當的采購則會直接影響行政事業(yè)單位的正常運轉，因此在進行采購過程中，也需要加強內部管理控制，疾近中心應當遵循“先預算、后計劃、再采購”流程，科學的進行行政事業(yè)單位的采購規(guī)劃，先預算可以確認自身采購項目的資金池，依據資金池可以計劃采購該資金范圍內合理、合適的相關物品，而后采購則是執(zhí)行。但是在該過程中，需要嚴格進行財務管理人員與采購人員分離，采購人員與驗收人員分離，并且制定明確的驗收標準，杜絕輕驗收、重采購的思維，部分情況下可邀請專業(yè)的工作人員來驗收采購物品。對于簽訂了采購合同的，需要依據合同逐條驗收，對于重大采購項目，需要組建包含專業(yè)人士的驗收團隊，邀請相關技術專家進行驗收，且需要取得驗收合格報告。

五、小結

疾控中心的管理是否合理、合規(guī)對于疾控中心的發(fā)展以及其履行當地疾病預防與控制的社會職責具有重要價值。在早期足額撥款制度的影響下疾控中心對于財務系統(tǒng)的邊緣化導致其未能及時跟上疾控中心的管理改革，導致當下管理混亂。而受到近些政策轉向以及社會公民對于疾控中心的關注度提升，優(yōu)化其內部管理具有重要價值。