■德恒律師事務所高級合伙人 曹珊

德恒律師事務所專職律師 何學源

2021年7月17日至23日，河南省遭遇歷史罕見特大暴雨，發(fā)生嚴重洪澇災害，特別是7月20日鄭州市遭受重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。災害共造成河南省150個縣（市、區(qū)）1478.6萬人受災，因災死亡失蹤398人，其中鄭州市380人，占全省95.5%；直接經(jīng)濟損失1200.6億元，其中鄭州市409億元，占全省34.1%。

鄭州“7?20”特大暴雨災害發(fā)生后，黨中央、國務院高度重視，第一時間對防汛救災、災害調(diào)查等作出部署。經(jīng)查，《河南鄭州“7?20”特大暴雨災害調(diào)查報告》（以下簡稱《調(diào)查報告》）將“鄭州地鐵5號線亡人事件”定性為“一起由極端暴雨引發(fā)嚴重城市內(nèi)澇，澇水沖毀停車場擋水圍墻、灌入地鐵隧道，造成14人死亡的責任事件”。鄭州地鐵集團有限公司地鐵5號線五龍口站停車場建設(shè)工程設(shè)計項目負責人魏平安、北京城建設(shè)計發(fā)展集團股份有限公司鄭州地鐵5號線項目負責人汪鵬、河南五建建設(shè)集團有限公司南四環(huán)項目部指揮長郭文勝等8人涉嫌工程重大安全事故罪、重大責任事故罪，被公安機關(guān)立案偵查并依法逮捕。

值得注意的是，《調(diào)查報告》對建設(shè)單位、設(shè)計單位和施工單位的責任認定中均明確記載了關(guān)于違法使用白圖施工的內(nèi)容，包括建設(shè)單位違規(guī)同意采用白圖施工，設(shè)計單位違規(guī)向施工單位提供白圖和施工單位違規(guī)采用白圖施工等。

那么，白圖究竟是什么？為什么用白圖施工會導致建設(shè)單位、設(shè)計單位和施工單位相關(guān)責任人均涉嫌犯罪被逮捕？白圖施工會給建設(shè)工程各方造成哪些法律風險？本文將簡要向讀者分析說明。

白圖和藍圖，從工程實踐走向法律規(guī)定

在工程實踐中，白圖和藍圖是一對伴生概念。我們經(jīng)常會聽到“曬藍圖”等說法，而且隨著長期使用，“藍圖”一詞已經(jīng)出圈，成為對未來規(guī)劃的代名詞，如習總書記在強調(diào)長江經(jīng)濟帶發(fā)展中指出：“要保持歷史耐心和戰(zhàn)略定力，一張藍圖繪到底，一茬接著一茬干，確保一江清水綿延后世、惠澤人民。”

實際上，在工程領(lǐng)域，藍圖是指用感光后變成藍色的感光紙制成的圖紙，而白圖則通常指用黑色墨粉在白紙上繪制或印刷的圖紙。傳統(tǒng)的藍圖是采用“硫酸紙+重氮鹽曬圖”的方式制作，即先把設(shè)計圖繪制或打印到半透明的硫酸紙上，然后再把硫酸紙和普通白圖紙貼合在一起，放進曬圖機中，利用重氮二苯胺硫酸鹽等顯影成圖，再用氨水等制劑定影，最終將硫酸紙上的圖像復制到感光圖紙上，形成藍圖。

這樣做的好處包括：一是一次性繪制硫酸紙圖稿后可以反復曬圖復制藍圖，在數(shù)碼打印技術(shù)不發(fā)達的時代，極大地提高了生產(chǎn)效率；二是藍圖極耐保存，防潮、防曬、防蟲性能良好，理論上可以保持50—200年清晰可讀；三是藍圖很難修改，修改后極易留下痕跡，可作為良好的留底文件。而相比之下，白圖的穩(wěn)定性則較差，在長時間光照、潮濕環(huán)境等情況下容易出現(xiàn)字跡模糊、蟲蛀等問題，且白圖相較藍圖比較容易修改，但白圖的制作簡便，不需要專門的曬圖工序。因此，在長期的工程實踐中，形成了設(shè)計過程中使用白圖，最終定稿出圖使用藍圖的慣例。

如今，隨著數(shù)碼打印技術(shù)的進步，采用高性能油墨打印的白圖也具備了耐保存、不易修改的特性，且數(shù)碼藍圖的制作也不再需要曬圖工序，而是可以通過特制打印機直接打印，故藍圖和白圖在技術(shù)特點上的差異已經(jīng)逐漸變小甚至消失，但工程實踐上仍然將白圖視為過程設(shè)計文件，藍圖視為最終設(shè)計文件。從法律權(quán)利表征上看，白圖雖然通常帶有設(shè)計單位名稱，但一般為未加蓋設(shè)計單位印章的無明確權(quán)利表征文件，而藍圖則是加蓋了設(shè)計單位公章和出圖章的有權(quán)利表征文件，也就是說，加蓋印章的藍圖不僅表示設(shè)計文件最終樣態(tài)，還明示了設(shè)計單位的法定權(quán)利和義務。

因此，在建設(shè)工程領(lǐng)域的設(shè)計文件審查、備案、存檔等均以藍圖作為依據(jù)。《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第十一條第二款規(guī)定：“施工圖設(shè)計文件未經(jīng)審查批準的，不得使用?！?第十七條規(guī)定：“建設(shè)單位應當嚴格按照國家有關(guān)檔案管理的規(guī)定，及時收集、整理建設(shè)項目各環(huán)節(jié)的文件資料，建立、健全建設(shè)項目檔案，并在建設(shè)工程竣工驗收后，及時向建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門移交建設(shè)項目檔案。” 《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件審查管理辦法》第三條第三款規(guī)定：“施工圖未經(jīng)審查合格的，不得使用。從事房屋建筑工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工、監(jiān)理等活動，以及實施對房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理，應當以審查合格的施工圖為依據(jù)?！边@其中所指的施工圖以及各類圖紙檔案，均以藍圖為準。

也就是說，藍圖已經(jīng)從一個工程實踐概念轉(zhuǎn)變?yōu)榉筛拍?，從一個圖紙打印技術(shù)尚不發(fā)達時代的特殊產(chǎn)物，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€普遍接受的民事活動和行政管理慣例。藍圖不再僅是一種設(shè)計文件形式，代表著設(shè)計圖紙的最終形態(tài)，還是有設(shè)計單位蓋章的法定權(quán)利載體，記載了設(shè)計單位的權(quán)利義務，同時還是建設(shè)工程施工的法定依據(jù)。

為什么法律規(guī)定必須用藍圖施工，而不能用白圖施工

綜上分析不難發(fā)現(xiàn)，藍圖和白圖的區(qū)別，不在于圖紙的顏色或制作工藝，而在于圖紙所代表的最終樣態(tài)，即白圖代表的是設(shè)計過程文件，而藍圖代表的是設(shè)計最終文件。在工程實踐中，施工圖設(shè)計單位在完成設(shè)計后，需要制作施工藍圖并加蓋出圖章交付建設(shè)單位，由建設(shè)單位交施工單位用于施工，施工藍圖是設(shè)計單位出具的定稿蓋章圖紙，是施工單位進行施工的法定依據(jù)。

將藍圖作為施工依據(jù)的目的在于明確責任邊界。在工程建設(shè)過程中出現(xiàn)質(zhì)量、安全等問題時，如果施工藍圖有誤而施工單位照圖施工的，由設(shè)計單位承擔主要責任；如果施工藍圖無誤而施工單位未按圖施工的，由施工單位承擔主要責任；如果設(shè)計單位的設(shè)計和施工單位的施工均存在問題的，則各自承擔相應的責任。

因此，包括藍圖在內(nèi)的設(shè)計文件的編制和修改，其法定權(quán)限僅限于設(shè)計單位，即使建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位認為確需修改設(shè)計文件的，也應當交由原設(shè)計單位修改或由原設(shè)計單位書面同意后委托其他有資質(zhì)的第三方修改，而不能自行修改。如《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例》第二十八條就規(guī)定：“建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位不得修改建設(shè)工程勘察、設(shè)計文件；確需修改建設(shè)工程勘察、設(shè)計文件的，應當由原建設(shè)工程勘察、設(shè)計單位修改。經(jīng)原建設(shè)工程勘察、設(shè)計單位書面同意，建設(shè)單位也可以委托其他具有相應資質(zhì)的建設(shè)工程勘察、設(shè)計單位修改。修改單位對修改的勘察、設(shè)計文件承擔相應責任。施工單位、監(jiān)理單位發(fā)現(xiàn)建設(shè)工程勘察、設(shè)計文件不符合工程建設(shè)強制性標準、合同約定的質(zhì)量要求的，應當報告建設(shè)單位，建設(shè)單位有權(quán)要求建設(shè)工程勘察、設(shè)計單位對建設(shè)工程勘察、設(shè)計文件進行補充、修改。建設(shè)工程勘察、設(shè)計文件內(nèi)容需要作重大修改的，建設(shè)單位應當報經(jīng)原審批機關(guān)批準后，方可修改?！?/p>

但是，如果采用白圖施工，由于白圖在法律性質(zhì)上屬于過程文件，因此將導致責任邊界變得模糊不清，難以認定。首先，設(shè)計單位沒有出具作為施工法定依據(jù)的蓋章藍圖，而是作為過程文件的白圖，白圖在實踐中往往又經(jīng)常修改，所以難以明確設(shè)計單位的設(shè)計錯誤責任。其次，施工單位采用白圖施工，施工過程中難免出現(xiàn)圖紙修改、圖紙更新、邊設(shè)計邊施工、施工后返工等情況，施工依據(jù)的設(shè)計文件反復變動將極大影響施工項目管理的效率，且施工工程中難免出現(xiàn)多個版本白圖的圖紙范圍相互搭接、覆蓋等情況，極易導致工期遲延，且對于出現(xiàn)質(zhì)量、安全問題的責任認定難度更大。而對于建設(shè)單位而言，本來是其與設(shè)計單位、施工單位分別建立法律關(guān)系，設(shè)計單位完成施工藍圖后交付建設(shè)單位，由建設(shè)單位轉(zhuǎn)交施工單位。但由于采用白圖施工，則圖紙修改、反復的情況經(jīng)常發(fā)生，建設(shè)單位難以發(fā)揮好橋梁作用，往往由設(shè)計單位和施工單位直接對接，如本案中《調(diào)查報告》明確說明是“設(shè)計單位違規(guī)向施工單位提供白圖”，可見屬于這類情況。因此，建設(shè)單位無法對設(shè)計文件進行有效管理，在出現(xiàn)質(zhì)量、安全問題時往往設(shè)計單位和施工單位各執(zhí)一詞，而建設(shè)單位無法進行有效判斷。

因此，我國法律之所以將設(shè)計文件的編制和修改權(quán)限縮于僅由設(shè)計單位行使，并以蓋章藍圖的形式固定設(shè)計文件的最終樣態(tài)，就是考慮到建設(shè)工程自身的復雜性以及出現(xiàn)質(zhì)量、安全施工的嚴重危害性，為了明確建設(shè)工程中各方責任邊界而進行的制度設(shè)計。只有建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位各行其道、各司其職，才能確保建設(shè)工程責任邊界的明確性，最大限度減少建設(shè)工程質(zhì)量、安全等事故發(fā)生的風險，以及出現(xiàn)問題后便于追究各方責任。如果放任白圖施工，則使得建設(shè)工程的建設(shè)管理和責任邊界處在一種模糊狀態(tài)，將極大增加建設(shè)工程的各類風險和追責難度，危害建筑業(yè)健康發(fā)展和人民的生命財產(chǎn)安全。

需特別強調(diào)的是，對設(shè)計單位而言，《調(diào)查報告》雖認定“設(shè)計單位違規(guī)向施工單位提供白圖”，但在實踐中，設(shè)計單位向施工單位提供白圖不當然表明設(shè)計單位有同意或容忍施工單位使用白圖施工的意思表示，也就是說，“提供白圖”的行為不等于“提供白圖供施工單位施工”，如果設(shè)計單位欠缺同意施工單位采用白圖施工的意思表示，則不能徑行認定設(shè)計單位提供圖紙的行為違法，還要綜合設(shè)計單位提供圖紙的用途和設(shè)計單位在項目建設(shè)過程中的行為表現(xiàn)來綜合分析設(shè)計單位是否具有“同意”或“縱容”白圖施工的主觀意思。當然，從設(shè)計單位角度，為了規(guī)避白圖施工給設(shè)計單位帶來的風險，建議在提供白圖時明確在圖紙上注明“本圖只供施工單位備料參考，不是項目最終設(shè)計文件，不可用于施工”等字樣，以鎖定意思表示范圍。

此外，對于工程總承包項目中是否可以使用白圖施工，通過前述分析我們不難發(fā)現(xiàn)，禁止白圖施工的出發(fā)點是為了規(guī)范建設(shè)行為、減小建設(shè)事故風險，這一點上工程總承包項目與傳統(tǒng)的施工總承包項目并不存在明顯差別，故雖然工程總承包項目中設(shè)計和施工為同一主體或聯(lián)合體成員，但在工程總承包人內(nèi)部或者聯(lián)合體內(nèi)部，也不能違法使用白圖施工。

建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位法律關(guān)系轉(zhuǎn)變示意圖

違法使用白圖施工的法律責任風險

根據(jù)前述分析可知，違法使用白圖施工，將導致建設(shè)工程的責任邊界模糊，建設(shè)工程項目管理權(quán)責不清、法律關(guān)系紊亂，對建設(shè)工程的質(zhì)量、安全造成極大風險。因此，違法使用白圖的各責任方，包括同意使用白圖的建設(shè)單位、提供白圖的設(shè)計單位和使用白圖施工的施工單位，都將依法承擔相應責任，根據(jù)具體情形可細分為民事責任、行政責任和刑事責任。

民事責任風險

民事責任方面，由文中的“建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位法律關(guān)系轉(zhuǎn)變示意圖”可知原本清晰明確的法律關(guān)系變得復雜模糊，將導致三方間產(chǎn)生民事糾紛的概率增大，各方承擔民事責任的風險也相應增加。從設(shè)計單位角度，由于設(shè)計合同中己方義務為按時交付設(shè)計文件，但由于項目采用白圖施工，則圖紙可能一直處于修改變更的過程中，藍圖出圖時間大大延遲，在某些工程實踐中甚至出現(xiàn)在項目建設(shè)完成時尚未出具最終藍圖，這就使得客觀上設(shè)計單位交付圖紙的時間延期，可能在發(fā)生糾紛時被建設(shè)單位追究違約責任，更有可能被建設(shè)單位追究設(shè)計錯誤導致的質(zhì)量和安全賠償責任。從施工單位角度，由于藍圖始終沒有確定，施工過程中難免出現(xiàn)各種圖紙修改、覆蓋引起的變更、返工等，但在工程實踐中往往施工單位難以第一時間辦理相關(guān)的簽證手續(xù)，工期也難以控制協(xié)調(diào)，這就使得施工單位造價和工期管理風險顯著增加。并且，在建設(shè)工程出現(xiàn)質(zhì)量、安全問題時作為主要的實施主體，往往難以切割自身責任邊界，從而不得不承擔相應責任。從建設(shè)單位角度，由于白圖的對接工作復雜、瑣碎，往往不得不由設(shè)計單位和施工單位直接進行，這就使得圖紙的制作、修改和施工情況成為建設(shè)單位的“黑箱”，建設(shè)單位項目管理被架空，往往不能有效預警風險，只能在項目出現(xiàn)問題后被動介入，工期、質(zhì)量、安全和造價等風險都極大。

行政責任風險

首先，《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第十一條第二款明確規(guī)定：“施工圖設(shè)計文件未經(jīng)審查批準的，不得使用。”《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件審查管理辦法》第三條第三款也明確規(guī)定：“施工圖未經(jīng)審查合格的，不得使用。從事房屋建筑工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工、監(jiān)理等活動，以及實施對房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理，應當以審查合格的施工圖為依據(jù)?！币虼?，將未經(jīng)審查的白圖用于施工，顯然是違法行為。對于該等違法行為的查處，建設(shè)單位、設(shè)計單位和施工單位又有所區(qū)別。對于建設(shè)單位，《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第五十六條第（四）項規(guī)定了“施工圖設(shè)計文件未經(jīng)審查或者審查不合格，擅自施工”情形下建設(shè)單位的罰則，包括“責令改正，處20萬元以上50萬元以下的罰款”等。對于設(shè)計單位，《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例》第四十條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，勘察、設(shè)計單位未依據(jù)項目批準文件，城鄉(xiāng)規(guī)劃及專業(yè)規(guī)劃，國家規(guī)定的建設(shè)工程勘察、設(shè)計深度要求編制建設(shè)工程勘察、設(shè)計文件的，責令限期改正；逾期不改正的，處10萬元以上30萬元以下的罰款；造成工程質(zhì)量事故或者環(huán)境污染和生態(tài)破壞的，責令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級；情節(jié)嚴重的，吊銷資質(zhì)證書；造成損失的，依法承擔賠償責任?！憋@然，設(shè)計單位不依法出具藍圖用于施工，而是向施工單位直接提供白圖作為施工依據(jù)，屬于違反國家規(guī)定編制設(shè)計文件。但如前分析，設(shè)計單位提供白圖的行為不當然表明設(shè)計單位有允許施工單位據(jù)此施工的意思表示，設(shè)計單位為了規(guī)避風險，可在白圖上明確注明僅用于備料，不用于施工等內(nèi)容。對于施工單位，《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第六十四條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，施工單位在施工中偷工減料的，使用不合格的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備的，或者有不按照工程設(shè)計圖紙或者施工技術(shù)標準施工的其他行為的，責令改正，處工程合同價款2%以上4%以下的罰款；造成建設(shè)工程質(zhì)量不符合規(guī)定的質(zhì)量標準的，負責返工、修理，并賠償因此造成的損失；情節(jié)嚴重的，責令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級或者吊銷資質(zhì)證書?！笔┕挝辉诿髦讏D不是法定施工依據(jù)的情況下依然采用白圖施工，屬于典型的違法施工行為。因此，對于違法使用白圖的行為，法律對建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位等各相關(guān)責任方的行政責任都有規(guī)定，各方都應注意違法使用白圖的行政責任風險。

刑事責任風險

《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第七十四條規(guī)定：“建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位違反國家規(guī)定，降低工程質(zhì)量標準，造成重大安全事故，構(gòu)成犯罪的，對直接責任人員依法追究刑事責任。”本案中，各方不僅違法使用了白圖，且《調(diào)查報告》明確認定：“白圖與藍圖對圍墻基礎(chǔ)的要求存在明顯差異”，而地鐵5號線亡人事件中的主要事故原因就是“澇水沖毀停車場擋水圍墻、灌入地鐵隧道”。從《調(diào)查報告》可知，采用白圖施工與澇水沖毀擋水圍墻灌入地鐵隧道之間存在直接因果關(guān)系，因此，使用白圖的行為不僅本身違法，且造成了重大后果，對于相關(guān)責任人應依法追究刑事責任。

本案相關(guān)人員被刑事立案的罪名包括重大責任事故罪和工程重大安全事故罪兩項。其中，重大責任事故罪規(guī)定在《刑法》第一百三十四條第一款：“在生產(chǎn)、作業(yè)中違反有關(guān)安全管理的規(guī)定，因而發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別惡劣的，處三年以上七年以下有期徒刑?！?關(guān)于“造成其他嚴重后果”“情節(jié)特別惡劣”和“從重處罰”規(guī)定在《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《危害生產(chǎn)安全刑事案件司法解釋》）第六條、第七條和第十二條，分別是“（一）造成死亡一人以上，或者重傷三人以上的；（二）造成直接經(jīng)濟損失一百萬元以上的；（三）其他造成嚴重后果或者重大安全事故的情形?！薄埃ㄒ唬┰斐伤劳鋈艘陨匣蛘咧貍艘陨?，負事故主要責任的；（二）造成直接經(jīng)濟損失五百萬元以上，負事故主要責任的；（三）其他造成特別嚴重后果、情節(jié)特別惡劣或者后果特別嚴重的情形?！焙汀?一)未依法取得安全許可證件或者安全許可證件過期、被暫扣、吊銷、注銷后從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的；(二)關(guān)閉、破壞必要的安全監(jiān)控和報警設(shè)備的；(三)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)事故隱患，經(jīng)有關(guān)部門或者個人提出后，仍不采取措施的；(四)一年內(nèi)曾因危害生產(chǎn)安全違法犯罪活動受過行政處罰或者刑事處罰的；(五)采取弄虛作假、行賄等手段，故意逃避、阻撓負有安全監(jiān)督管理職責的部門實施監(jiān)督檢查的；(六)安全事故發(fā)生后轉(zhuǎn)移財產(chǎn)意圖逃避承擔責任的；(七)其他從重處罰的情形?！?/p>

工程重大安全事故罪規(guī)定在《刑法》第一百三十七條：“建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位違反國家規(guī)定，降低工程質(zhì)量標準，造成重大安全事故的，對直接責任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；后果特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金?！绷啃虡藴屎汀昂蠊貏e嚴重”認定標準規(guī)定在《危害生產(chǎn)安全刑事案件司法解釋》第六條和第七條，與重大責任事故罪的認定標準一致。

小結(jié)

在以往的工程實踐中，確有出現(xiàn)因各種原因使用白圖施工的違法行為，建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位等各方并未引起充分地重視。但使用白圖施工在客觀上必然導致建設(shè)工程出現(xiàn)質(zhì)量、安全等風險的增加，是否確實發(fā)生相關(guān)事故則是一個概率事件，各方不能對此抱有僥幸心理。“鄭州地鐵5號線亡人事件”雖然與歷史罕見特大暴雨這一自然災害有密切關(guān)系，但也以14個鮮活的生命再次敲響警鐘：建筑業(yè)是關(guān)系人民生命財產(chǎn)安全的重大領(lǐng)域，建設(shè)工程無小事。唯有保持如臨深淵、如履薄冰的敬畏之心，把每一項工作做細、做實，才有可能避免悲劇重演，保護好人民的生命健康和財產(chǎn)安全，促進建筑業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。