陶 振

（中共上海市委黨校公共管理教研部，上海 200233）

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公共安全治理職能高度分散在安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)、社會(huì)穩(wěn)定等相關(guān)條線與屬地管理部門(mén)，實(shí)行分類與屬地相結(jié)合的管理原則，由此形成錯(cuò)綜復(fù)雜的條塊雙重管理結(jié)構(gòu)。條塊結(jié)合的雙重管理意圖在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系（服從“塊”）和業(yè)務(wù)關(guān)系（服從“條”）上取得平衡，兼顧統(tǒng)一管理與分類管理。[1]但實(shí)際中，由于條塊部門(mén)不同的內(nèi)部考核晉升管理規(guī)定、權(quán)責(zé)不對(duì)稱（條與塊部門(mén)所賦予的資源、權(quán)限與承擔(dān)的責(zé)任不匹配）、信息不對(duì)稱（專業(yè)信息與綜合信息）、管理目標(biāo)不同（分類管理與綜合管理）等諸多因素的交互作用，條與塊之間存在明顯差異化的行為動(dòng)機(jī)，最終形成部門(mén)意志、行為方式上的巨大分歧和管理沖突?？梢哉f(shuō)，條塊之間能否協(xié)同配合、減少?zèng)_突，形成合力是制約公共安全治理成效的重要因素。學(xué)界針對(duì)公共安全治理中條塊沖突與協(xié)調(diào)方面的研究仍不多，更多關(guān)注的是常態(tài)化管理下條塊協(xié)調(diào)問(wèn)題，主要有以下研究視角：

一是條塊矛盾的生成機(jī)理研究。代表性的觀點(diǎn)是“職責(zé)同構(gòu)”說(shuō)，即從中央到地方各個(gè)層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為“上下對(duì)口,左右對(duì)齊”高度統(tǒng)一的組織特征，各個(gè)層級(jí)政府的職責(zé)、同一職能部門(mén)的上下級(jí)之間都難以合理劃分各自的管理權(quán)限和責(zé)任，產(chǎn)生尖銳的條塊矛盾則是必然。[2]也有學(xué)者認(rèn)為條塊部門(mén)行動(dòng)邏輯差異化的原因是多元的，如權(quán)責(zé)不對(duì)等（業(yè)務(wù)管理與屬地管理）、信息不對(duì)稱（分類信息與綜合信息）、資源不匹配（專業(yè)資源與綜合資源）、管理目標(biāo)不一致（業(yè)務(wù)目標(biāo)與綜合目標(biāo)）均是重要因素。[3]

二是條塊沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制研究。依據(jù)協(xié)調(diào)方式的不同，有學(xué)者將條塊協(xié)調(diào)概括為實(shí)體協(xié)調(diào)與虛體協(xié)調(diào)兩類，前者多通過(guò)對(duì)口設(shè)置實(shí)體化的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、利用科層式管理權(quán)威開(kāi)展協(xié)調(diào)，具有強(qiáng)制性；后者則是在部門(mén)間自主自愿基礎(chǔ)上，采用多元靈活的協(xié)調(diào)方式予以開(kāi)展，強(qiáng)制性較弱。[4]也有學(xué)者將條塊協(xié)調(diào)機(jī)制概括為“行政政治化”“管理項(xiàng)目化”“管理平臺(tái)化”等典型方式。“行政政治化”主要是借助執(zhí)政黨在國(guó)家、地方和具體業(yè)務(wù)層面的政治領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，如常規(guī)性的黨組制度、區(qū)域化黨建、專項(xiàng)工作組等，來(lái)解決條塊之間協(xié)調(diào)問(wèn)題?！肮芾眄?xiàng)目化”是通過(guò)成立跨部門(mén)的聯(lián)合工作組開(kāi)展專項(xiàng)治理的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)綜合治理，機(jī)制較為靈活但不是常態(tài)化?！肮芾砥脚_(tái)化”強(qiáng)調(diào)通過(guò)引入技術(shù)平臺(tái)來(lái)加強(qiáng)條塊部門(mén)的信息、資源共享，實(shí)現(xiàn)組織的扁平化和管理的智能化。[5]

已有研究為我們提供了很好的理論分析框架和研究視角，但針對(duì)公共安全治理中條塊沖突的基本形態(tài)、生成機(jī)理及其影響等方面的深入研究還不夠，也缺乏對(duì)地方實(shí)踐層面開(kāi)展條塊協(xié)調(diào)創(chuàng)新的微觀分析。本文試圖以上海市開(kāi)展單元化應(yīng)急建設(shè)為例，探討單元化應(yīng)急的運(yùn)作過(guò)程以及如何實(shí)現(xiàn)條塊之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

二、公共安全治理中的條塊關(guān)系與沖突形態(tài)

（一）條塊關(guān)系

條塊關(guān)系是我國(guó)政府組織架構(gòu)中最基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，在縱橫兩個(gè)層面影響和制約著整個(gè)科層管理過(guò)程的權(quán)力劃分與運(yùn)行架構(gòu)。一般而言，“條”指的是從中央到地方各級(jí)政府業(yè)務(wù)性質(zhì)相似、管理內(nèi)容相近的職能部門(mén)。按照業(yè)務(wù)性質(zhì)的不同，“條”主要承擔(dān)分類管理職責(zé)，強(qiáng)調(diào)專業(yè)性，自上而下遵循集中管理的原則。“塊”則是指由不同性質(zhì)職能部門(mén)組合而成的各級(jí)地方政府，通常包括市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及作為派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處等，主要承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的屬地管理職責(zé)，依照分散原則開(kāi)展自主性管理。[6]

廣義上的“條塊關(guān)系”是指不同層級(jí)的政府組織在“條條”和“塊塊”基礎(chǔ)上形成的相互作用、相互影響的關(guān)系，主要表現(xiàn)為三種形式：一是上級(jí)職能部門(mén)（條條）與下級(jí)地方政府（塊塊）之間的關(guān)系，這是條塊關(guān)系的主要形式；二是上級(jí)政府職能部門(mén)與下級(jí)政府職能部門(mén)間的關(guān)系；三是上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的關(guān)系?！皸l條”反映了政府部門(mén)不同的職能分工，體現(xiàn)的是權(quán)力在不同組織層級(jí)的集中統(tǒng)一；“塊塊”則反映了權(quán)力在不同組織間的分散配置狀況。[7]

具體到公共安全治理中，條塊關(guān)系依然是支配管理過(guò)程的基本關(guān)系。縱向上，公共安全治理職能分屬不同的管理部門(mén)，各部門(mén)各司其職、分工負(fù)責(zé)，強(qiáng)調(diào)職能部門(mén)的專業(yè)化和分類化管理，如水務(wù)、地質(zhì)、民政等部門(mén)負(fù)責(zé)自然災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)；安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)事故災(zāi)難類突發(fā)事件的防范與處置；衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)傳染病等公共衛(wèi)生事件的防治等。我國(guó)公共安全治理在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，便是依托各條線職能部門(mén)開(kāi)展分災(zāi)種的分類管理，“條條”部門(mén)自上而下地開(kāi)展密集式的資源投入以取得防災(zāi)減災(zāi)的成效。

為強(qiáng)化統(tǒng)一管理與集中領(lǐng)導(dǎo)，縱向上，職能機(jī)構(gòu)采用對(duì)口設(shè)置的原則，上下級(jí)部門(mén)保持高度統(tǒng)一，存在組織領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)雙重關(guān)系，自上而下形成相對(duì)封閉的條線管理體系。各管一攤的分類管理優(yōu)勢(shì)在于部門(mén)間職責(zé)界定清晰，有利于提升管理的專業(yè)化水平，缺點(diǎn)是不利于開(kāi)展橫向資源整合與跨部門(mén)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，對(duì)一些災(zāi)害影響跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨區(qū)域的重大突發(fā)事件的處置則顯得力不從心。

橫向上，各級(jí)地方政府承擔(dān)突發(fā)事件處置的屬地管理職責(zé)。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》將“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”確立為我國(guó)應(yīng)急管理的基本體制。屬地管理是“以特定的空間作為劃分管理范圍的依據(jù)”，繼而形成一種“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的管理機(jī)制。[8]屬地管理為主的邏輯在于，一是屬地政府距離突發(fā)事件的現(xiàn)場(chǎng)近，能夠第一時(shí)間了解情況、最快到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施指揮處置，具備信息和響應(yīng)優(yōu)勢(shì)；二是屬地政府可指揮調(diào)度的資源比條線部門(mén)更豐富，具備資源整合的綜合優(yōu)勢(shì)。

因此，為確保全面管理本地區(qū)的“塊塊”能形成一個(gè)有機(jī)整體，各條線職能部門(mén)需接受同級(jí)政府或派出機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與綜合管理，即賦予地方政府對(duì)延伸在本級(jí)的條條部門(mén)的統(tǒng)籌管理權(quán)限。實(shí)踐中，由于條線職能部門(mén)在人事管理、預(yù)算經(jīng)費(fèi)、考核晉升等內(nèi)部管理方面仍相對(duì)獨(dú)立，導(dǎo)致地方政府的屬地管理很大程度上受到上級(jí)條條部門(mén)的掣肘，難以充分調(diào)動(dòng)“條”和“塊”兩個(gè)方面的積極性以形成合力。條塊關(guān)系還因?yàn)橐恍┞毮懿块T(mén)的垂直管理而變得更加復(fù)雜。一些垂直管理部門(mén)以服從上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)工作安排為由，對(duì)地方政府開(kāi)展的屬地管理措施不配合；而一些地方政府也以垂直管理部門(mén)對(duì)所管轄的事務(wù)承擔(dān)業(yè)務(wù)管理為由，不積極支持、不主動(dòng)配合垂直管理部門(mén)的工作安排，條塊矛盾時(shí)有發(fā)生。有學(xué)者注意到當(dāng)代中國(guó)正在經(jīng)歷一個(gè)不斷強(qiáng)化垂直管理為核心的“柔性”集權(quán)（Soft Centralization）過(guò)程以對(duì)抗地方分散主義。以塊為主的屬地管理逐漸被以條為基礎(chǔ)的集中化管理所消解，伴隨這種“柔性”集權(quán)過(guò)程的擴(kuò)展，條塊沖突不是弱化了，而是被進(jìn)一步放大了。[9]

（二）沖突形態(tài)

在公共安全治理中，條塊部門(mén)由于管理目標(biāo)的差異性、信息資源的分散性、雙重管理規(guī)定的矛盾性等因素，導(dǎo)致條塊沖突時(shí)有發(fā)生，主要體現(xiàn)在：

1.風(fēng)險(xiǎn)感知遲滯化

風(fēng)險(xiǎn)感知是對(duì)城市運(yùn)行體征和風(fēng)險(xiǎn)隱患的識(shí)別與分析，是開(kāi)展公共安全治理的前提。風(fēng)險(xiǎn)感知是否靈敏很大程度上有賴于條塊部門(mén)間信息的集成與共享。組織間的信息共享包括縱向與橫向兩個(gè)維度。條塊雙重管理下信息收集的分散化與共享應(yīng)用的封閉化導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)感知遲滯現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2.應(yīng)急協(xié)同性不強(qiáng)

公共安全治理是一個(gè)涉及多主體、多領(lǐng)域的連續(xù)動(dòng)態(tài)管理過(guò)程，需要在縱向與橫向上加強(qiáng)多部門(mén)的協(xié)同作戰(zhàn)，以實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨地域的信息集成、資源整合與聯(lián)動(dòng)協(xié)作。條塊雙重管理將整個(gè)應(yīng)急管理流程人為地按照部門(mén)權(quán)限與職責(zé)分工的不同進(jìn)行碎片化分割，難以形成環(huán)環(huán)相扣、協(xié)同配合的管理鏈條。一方面，條線職能部門(mén)雖集中了一定的專業(yè)力量與應(yīng)急資源，但因自身管理力量有限、綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不足等原因，往往是“有權(quán)管但無(wú)力管”，例如，針對(duì)生產(chǎn)安全事故的應(yīng)急處置，除了應(yīng)急管理部門(mén)外，還需要消防、公安、衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)職能部門(mén)與屬地政府的協(xié)同配合，但應(yīng)急管理部門(mén)往往缺乏制度化、規(guī)范化的橫向協(xié)同機(jī)制從而造成應(yīng)急協(xié)同的低效。另一方面，屬地管理部門(mén)雖處在事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，具有信息比較優(yōu)勢(shì)，但受制于專業(yè)化能力、管理權(quán)限等因素，對(duì)條線職能部門(mén)的統(tǒng)籌又面臨諸多掣肘，往往陷入“看得見(jiàn)卻無(wú)權(quán)管”的現(xiàn)實(shí)困境。條塊之間常常出現(xiàn)“該管的沒(méi)管住、要管的沒(méi)辦法管、不該管的不得不管”的被動(dòng)局面。

3.多頭管理時(shí)有發(fā)生

馬克斯·韋伯曾指出，“官僚制的專業(yè)化、程序化容易讓一個(gè)行政業(yè)務(wù)流程分割為若干環(huán)節(jié)、橫跨多個(gè)部門(mén)，人為地把行政流程割裂開(kāi)來(lái)，使一個(gè)完整的流程消失在具有不同職能的部門(mén)和人員之中，容易造成多頭指揮?！盵10]應(yīng)急信息的碎片化與管理職能的分散化是滋生公共安全多頭管理的重要原因。條塊雙重管理客觀上造成公共安全治理過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)感知信息的碎片化，難以構(gòu)建匯聚城市生產(chǎn)、生活、治理中的各類風(fēng)險(xiǎn)要素以及應(yīng)急資源信息的時(shí)空數(shù)據(jù)庫(kù)。以事故信息直報(bào)系統(tǒng)為例，國(guó)家、省、市都有獨(dú)立的系統(tǒng)，不但分條線，還分級(jí)別，各系統(tǒng)對(duì)信息報(bào)送的格式、標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)要求都不盡統(tǒng)一，基層應(yīng)急值守值班人員對(duì)各個(gè)系統(tǒng)的要求疲于應(yīng)付。此外，在以條線部門(mén)牽頭的分類管理領(lǐng)域中，自上而下也會(huì)建立多個(gè)獨(dú)立的單災(zāi)種應(yīng)對(duì)條線，如安全生產(chǎn)、防汛抗旱、森林防火、災(zāi)害救助等，為加強(qiáng)條塊協(xié)調(diào)，又分設(shè)了安全生產(chǎn)委員會(huì)、森林防火指揮部、減災(zāi)委員會(huì)等相關(guān)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，各條線及其議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)都往外發(fā)通知、提要求，有時(shí)內(nèi)容不僅重復(fù)甚至?xí)霈F(xiàn)互相“打架”現(xiàn)象，讓基層無(wú)所適從。

4.“防”與“救”的職能分離

條塊雙重管理下的公共安全治理容易出現(xiàn)“防”與“救”的職責(zé)分離、職能不統(tǒng)一的現(xiàn)象，突出表現(xiàn)為“救”的部門(mén)缺乏“防”的職責(zé)，而“防”的部門(mén)又缺乏必要的組織權(quán)威性，難以落實(shí)各項(xiàng)“防”的具體措施。例如，各級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)雖負(fù)有綜合統(tǒng)籌“防”與“救”的工作職能，但大量的“防”與“救”的具體職責(zé)又落在不同的職能部門(mén)和社會(huì)組織，需要加強(qiáng)政府、市場(chǎng)與社會(huì)不同主體間的協(xié)作，推動(dòng)應(yīng)急管理工作的常態(tài)化和社會(huì)化。然而，應(yīng)急管理部門(mén)對(duì)不同條線和屬地部門(mén)既缺乏統(tǒng)籌的職責(zé)權(quán)限，也不具備跨部門(mén)協(xié)調(diào)的組織基礎(chǔ)。這種“防”與“救”的職責(zé)分離導(dǎo)致公共安全治理中往往較注重事件發(fā)生后的高效處置，以盡快控制事態(tài)和最大程度降低災(zāi)害影響為主要目標(biāo)，而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)預(yù)警、預(yù)防準(zhǔn)備等前端管理則重視不夠，呈現(xiàn)出以事件處置為中心的被動(dòng)響應(yīng)的管理特征。

長(zhǎng)期以來(lái)，為加強(qiáng)公共安全治理中條塊協(xié)調(diào)，調(diào)適二者間的沖突，主要有兩種思路：一是設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，既有常設(shè)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也有為處置重大突發(fā)事件而臨時(shí)設(shè)立的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，形式上包括指揮部、委員會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)小組、辦公室、聯(lián)席會(huì)議等多種類型。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)通過(guò)高配分管領(lǐng)導(dǎo)、組織督促檢查、開(kāi)展行政問(wèn)責(zé)等多種方式發(fā)揮其跨部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的權(quán)威作用。二是整合條塊不同管理部門(mén)的職責(zé)，推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革與職能整合，從分散走向統(tǒng)一，建立大部門(mén)管理體制。例如，國(guó)家應(yīng)急管理部的成立便整合了以往分散在11個(gè)職能部門(mén)的13項(xiàng)不同領(lǐng)域的應(yīng)急職責(zé)，實(shí)現(xiàn)從單災(zāi)種的分類管理向多災(zāi)種融合的綜合管理轉(zhuǎn)變，減少跨部門(mén)的組織協(xié)調(diào)。

這兩種解決思路代表了虛體協(xié)調(diào)與實(shí)體協(xié)調(diào)的不同方式。虛體協(xié)調(diào)一般沒(méi)有固定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，以設(shè)立各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為主，組織形式較為松散，協(xié)調(diào)方式較為靈活，協(xié)調(diào)行為不具有強(qiáng)制性，協(xié)調(diào)過(guò)程主要依賴各部門(mén)的主動(dòng)合作意愿來(lái)維系，任務(wù)結(jié)束后，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也隨之解散或虛置。層層設(shè)立不同議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的做法往往與精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置、優(yōu)化管理層級(jí)的改革精神相違背，不同的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間也容易滋生多頭管理，增加組織內(nèi)耗。設(shè)立大部門(mén)制，主責(zé)部門(mén)實(shí)體化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的優(yōu)勢(shì)在于協(xié)調(diào)過(guò)程有正式的組織權(quán)威、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)上下對(duì)口設(shè)置，其主要局限在于主責(zé)部門(mén)自身存在職能優(yōu)化整合的過(guò)程，且內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)龐雜、占據(jù)行政資源較多、協(xié)調(diào)運(yùn)行成本較高。此外，過(guò)于倚重主責(zé)部門(mén)的協(xié)調(diào)，往往容易忽視其他社會(huì)主體、市場(chǎng)主體間自發(fā)協(xié)調(diào)機(jī)制的作用。

三、單元化應(yīng)急：一種條塊沖突協(xié)調(diào)的新機(jī)制

（一）單元化應(yīng)急：基于管理要素的分析框架

“單元”是對(duì)特定治理空間單位的表達(dá)。邁克爾·曼基于群體特征及其規(guī)模邊界的不同，曾提出過(guò)群體單元、行政單元、政治單元、自治單元等不同的單元類型。[11]從形成機(jī)制看，有自然形成、行政設(shè)置、自主創(chuàng)立等多種方式，社會(huì)管理意義上的“單元”大多是行政設(shè)置的，具有政治統(tǒng)治與社會(huì)管理的雙重屬性。

“應(yīng)急單元”是以能否獨(dú)立防范與處置突發(fā)事件為衡量標(biāo)準(zhǔn)，以監(jiān)測(cè)預(yù)警、快速響應(yīng)和高效處置為目標(biāo)而劃分的應(yīng)急管理基本單位。單元化應(yīng)急是一個(gè)綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)單元內(nèi)不同條塊部門(mén)行為以實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)一致化的過(guò)程。依據(jù)應(yīng)急單元涉及范圍的大小，可分為廣義和狹義兩種類型。廣義上的應(yīng)急單元涉及到特定區(qū)域或特定行業(yè)，一般具有區(qū)域范圍廣、管理主體眾多、管理要素復(fù)雜、管理資源分散等典型特征。這些特定區(qū)域具有以下特征：一是社會(huì)影響大，往往都是突發(fā)事件易發(fā)高發(fā)的區(qū)域，內(nèi)部管理單位要么是高危行業(yè)，要么屬于應(yīng)急管理重點(diǎn)單位。二是應(yīng)急管理協(xié)調(diào)面廣，管理主體多。這些區(qū)域大多是跨行政區(qū)域、跨行業(yè)、跨層級(jí)的，在管理職責(zé)權(quán)限上，一般意義的“條”“塊”部門(mén)均難以覆蓋，區(qū)域內(nèi)外部的溝通協(xié)調(diào)難度較大。[12]狹義上的應(yīng)急單元，所涉及的管理范圍相對(duì)較小、管理主體明確、管理要素相對(duì)集中，例如一個(gè)社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)等都可視為應(yīng)急單元。本文側(cè)重于討論廣義上的應(yīng)急單元概念。

從管理要素看，單元化應(yīng)急涉及到管理目標(biāo)（做什么）、管理主體（誰(shuí)來(lái)做）、管理機(jī)制（怎么做）、管理資源（用什么做）、管理規(guī)范（依據(jù)什么做）等一系列管理要素。[13]

管理目標(biāo)是指管理主體開(kāi)展管理活動(dòng)所要達(dá)到的管理目的或者是對(duì)所能達(dá)到管理狀態(tài)的一種設(shè)定，涉及管理的理念與價(jià)值，回答“為何管理”的問(wèn)題。單元化應(yīng)急的目標(biāo)是要改變之前應(yīng)急單元內(nèi)各運(yùn)營(yíng)管理單位彼此孤立、各自為政的分散狀態(tài)，在不替代原有條線管理的基礎(chǔ)上，打破條塊部門(mén)的管理邊界，將“都不管”和“不愿管”的復(fù)雜事項(xiàng)變成條塊部門(mén)“一起管”與“合作管”，形成“統(tǒng)籌指揮、反應(yīng)迅速、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的條塊聯(lián)動(dòng)格局，實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)應(yīng)急單元在管理區(qū)域、管理環(huán)節(jié)、管理時(shí)限、管理對(duì)象上的全覆蓋，填補(bǔ)“條”與“塊”之間存在的管理縫隙。

管理主體是指在管理活動(dòng)中承擔(dān)具體管理職能的人或組織，涉及“誰(shuí)來(lái)管理”的問(wèn)題，是實(shí)施單元化應(yīng)急的功能載體。在公共安全治理過(guò)程中，管理主體主要表現(xiàn)為應(yīng)急管理的組織機(jī)構(gòu)及其組成部門(mén)，即采用何種組織形式以及如何將這些組織機(jī)構(gòu)結(jié)合成為一個(gè)合理的有機(jī)整體，來(lái)實(shí)現(xiàn)公共安全治理的任務(wù)目標(biāo)。在應(yīng)急單元的各要素中，管理主體處于核心地位，管理主體的設(shè)立決定了應(yīng)急管理單元的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，也規(guī)定了應(yīng)急管理單元的潛在功能。一個(gè)應(yīng)急單元內(nèi)部涉及到多個(gè)條線和屬地管理部門(mén)，職責(zé)不清、分工不明往往是管理中的常態(tài)。開(kāi)展單元化應(yīng)急首先要明確單元內(nèi)的牽頭部門(mén)、成員單位及其主要職責(zé)分工，牽頭部門(mén)是核心。牽頭部門(mén)要針對(duì)區(qū)域?qū)嶋H建立單元化應(yīng)急的領(lǐng)導(dǎo)（協(xié)調(diào)）機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，推動(dòng)落實(shí)單元內(nèi)各項(xiàng)應(yīng)急工作。由于應(yīng)急單元內(nèi)不同的管理主體隸屬不同的條線，相互之間并沒(méi)有明確的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系或者業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，因此，誰(shuí)成為牽頭部門(mén)并不能簡(jiǎn)單地依照行政級(jí)別的高低來(lái)確定，關(guān)鍵要看誰(shuí)牽頭更有利于整合資源、開(kāi)展各方面的協(xié)調(diào)工作。

管理機(jī)制是指實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的具體方式及運(yùn)作過(guò)程，涉及對(duì)管理環(huán)節(jié)的分解與細(xì)化，回答“如何管理”的問(wèn)題，是開(kāi)展單元化應(yīng)急的關(guān)鍵。單元化應(yīng)急的管理過(guò)程一般是由風(fēng)險(xiǎn)隱患排查整治（事前）、信息報(bào)告及通報(bào)（事發(fā)）、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)救援響應(yīng)（事中）、善后處置與調(diào)查評(píng)估（事后）等一系列具體工作機(jī)制構(gòu)成，覆蓋突發(fā)事件應(yīng)急管理的全生命周期。

管理資源是管理主體賴以實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的基礎(chǔ)，包括人力、物力、設(shè)施設(shè)備等，解決的是依靠什么開(kāi)展管理的問(wèn)題，是有效開(kāi)展單元化應(yīng)急的基本保障。單元化應(yīng)急的管理資源涉及應(yīng)急隊(duì)伍、應(yīng)急物資、技術(shù)支持等方面。由于應(yīng)急單元內(nèi)部管理主體多元，不同條線部門(mén)間、條與塊部門(mén)間的管理資源也相對(duì)分散，需要明確資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。應(yīng)急單元的牽頭部門(mén)應(yīng)根據(jù)應(yīng)急單元所面臨的風(fēng)險(xiǎn)總體狀況，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排和合理配置專兼職的應(yīng)急救援隊(duì)伍和相應(yīng)的應(yīng)急物資，充分整合應(yīng)急單元內(nèi)部資源以及各類外部社會(huì)資源，提升應(yīng)急單元的綜合救援能力。

管理規(guī)范是指管理主體開(kāi)展管理活動(dòng)所遵循的一系列行為準(zhǔn)則的總稱，解決的是“依據(jù)什么來(lái)管理”的問(wèn)題，是實(shí)施單元化應(yīng)急的前提。按照管理規(guī)范權(quán)威性的差異，有法律、法規(guī)、規(guī)章、應(yīng)急預(yù)案、政策性文件、行政協(xié)議等不同層次，是在應(yīng)急管理實(shí)踐中逐漸形成和發(fā)展的，具有一定的穩(wěn)定性。應(yīng)急單元的管理規(guī)范在類型和形式上都相對(duì)靈活，可以通過(guò)編制應(yīng)急單元總體應(yīng)急預(yù)案、各類專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、簽訂行政合作協(xié)議、制定其他操作規(guī)程等多種方式明確應(yīng)急單元各成員單位的主要職責(zé)、重點(diǎn)任務(wù)和工作流程。

（二）單元化應(yīng)急的微觀運(yùn)作：以上海虹橋綜合交通樞紐為例

上海虹橋綜合交通樞紐是一座集機(jī)場(chǎng)、高鐵、城市軌道交通、省際客運(yùn)、公共汽車、出租汽車為一體的現(xiàn)代化大型綜合交通樞紐，總用地面積約26.26平方公里，樞紐內(nèi)建筑體量大、空間緊湊、公共空間人群密集程度高。樞紐管理區(qū)域直接涉及閔行、長(zhǎng)寧兩個(gè)區(qū)級(jí)政府，與青浦區(qū)、嘉定區(qū)存在間接管理區(qū)域，橫向協(xié)調(diào)難度大。樞紐內(nèi)部管理主體涉及虹橋綜合交通樞紐管委會(huì)、機(jī)場(chǎng)集團(tuán)、上海鐵路局、客運(yùn)集團(tuán)、申通集團(tuán)、出租車公司等多個(gè)條塊部門(mén)，一般意義的“條”與“塊”部門(mén)均難以完整覆蓋整個(gè)管理過(guò)程，樞紐內(nèi)部協(xié)調(diào)關(guān)系復(fù)雜，日均百萬(wàn)人次的大客流給樞紐的安全運(yùn)行帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。

2009年7月，上海市委批準(zhǔn)設(shè)立上海虹橋商務(wù)區(qū)管理委員會(huì)，同年年底，虹橋綜合交通樞紐總體工程竣工。2010年1月，《上海虹橋商務(wù)區(qū)管理辦法》（簡(jiǎn)稱“管理辦法”）正式實(shí)行。《管理辦法》明確提出，本市在虹橋樞紐設(shè)立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)，虹橋商務(wù)區(qū)管委會(huì)做好應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)與虹橋樞紐各運(yùn)營(yíng)管理單位間的銜接工作。2013年7月，上海市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理委員會(huì)明確虹橋綜合交通樞紐為上海市第九個(gè)市級(jí)基層應(yīng)急管理單元，虹橋商務(wù)區(qū)管理委員會(huì)是應(yīng)急管理單元的牽頭部門(mén)。2021年2月，國(guó)務(wù)院批復(fù)《虹橋國(guó)際開(kāi)放樞紐建設(shè)總體方案》，依托虹橋商務(wù)區(qū)推動(dòng)高端商務(wù)、會(huì)展、交通功能的深度融合，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際化中央商務(wù)區(qū)。虹橋綜合交通樞紐圍繞單元化應(yīng)急管理目標(biāo)，不斷探索加強(qiáng)條塊協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，逐漸形成管理層級(jí)清晰、責(zé)任明確、管理規(guī)范的基層應(yīng)急體系關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，其主要運(yùn)作過(guò)程包括：

1.目標(biāo)協(xié)同

虹橋綜合交通樞紐是一個(gè)集聚多個(gè)隸屬不同條線管理部門(mén)的特殊區(qū)域，內(nèi)部運(yùn)營(yíng)管理單位的投資主體、體量規(guī)模、管理方式、面臨的風(fēng)險(xiǎn)源均有所不同，普遍存在應(yīng)急管理協(xié)調(diào)工作涉及面廣、責(zé)任主體不明確等特點(diǎn)。樞紐內(nèi)各運(yùn)營(yíng)管理單位因管理職責(zé)的差異，客觀上會(huì)產(chǎn)生“條”和“塊”部門(mén)間的管理縫隙，這些管理的空白地帶往往是樞紐安全運(yùn)營(yíng)的重要安全隱患。《虹橋綜合交通樞紐突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》中明確提出，要建立“統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合”的虹橋樞紐應(yīng)急管理體制與運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮樞紐各運(yùn)營(yíng)管理單位的作用，形成“統(tǒng)籌指揮、反應(yīng)快速、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)格局。

從目標(biāo)協(xié)同來(lái)看，設(shè)立虹橋綜合交通樞紐應(yīng)急單元就是想通過(guò)加強(qiáng)“點(diǎn)”上的應(yīng)急單元建設(shè)，明確單元內(nèi)牽頭部門(mén)和成員單位的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，整合樞紐內(nèi)相關(guān)部門(mén)的應(yīng)急資源，推動(dòng)“條”與“塊”的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，填補(bǔ)原本“條”與“塊”部門(mén)可能存在的管理空白，從條塊分類管理目標(biāo)向條塊聯(lián)動(dòng)的綜合管理目標(biāo)轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)樞紐應(yīng)急單元常態(tài)管理下的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、防范能力，提高非常態(tài)下突發(fā)事件的快速響應(yīng)與處置能力。

2.組織聯(lián)動(dòng)

虹橋綜合交通樞紐應(yīng)急單元主要由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、指揮機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)以及專家咨詢機(jī)構(gòu)組成，形成多方協(xié)同、條塊結(jié)合的組織管理體系。虹橋商務(wù)區(qū)管委會(huì)（簡(jiǎn)稱“管委會(huì)”）為虹橋綜合交通樞紐應(yīng)急單元的牽頭單位，接受上海市城市運(yùn)行和突發(fā)事件應(yīng)急管理委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。管委會(huì)會(huì)同相關(guān)部門(mén)和單位組建上海虹橋綜合交通樞紐應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組（簡(jiǎn)稱“樞紐應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組”），是應(yīng)急單元的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。組長(zhǎng)由管委會(huì)常務(wù)副主任擔(dān)任，全面負(fù)責(zé)樞紐的應(yīng)急管理工作，并作為樞紐應(yīng)急處置指揮部的指揮長(zhǎng)，負(fù)責(zé)指揮和協(xié)調(diào)樞紐應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位實(shí)施應(yīng)急處置工作。

樞紐應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位由管委會(huì)、市公安局、市應(yīng)急管理局、市交通委員會(huì)、市衛(wèi)生健康委員會(huì)、長(zhǎng)寧區(qū)政府、閔行區(qū)政府、中國(guó)鐵路上海局集團(tuán)有限公司、上海機(jī)場(chǎng)（集團(tuán)）有限公司、上海申通地鐵集團(tuán)有限公司、上海久事（集團(tuán)）有限公司、上海地產(chǎn)虹橋建設(shè)投資（集團(tuán)）有限公司等單位組成，共同參與樞紐應(yīng)急單元管理，并負(fù)責(zé)本單位樞紐站點(diǎn)或駐點(diǎn)的應(yīng)急管理工作，協(xié)助實(shí)施相關(guān)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)處置（參見(jiàn)：上海虹橋商務(wù)區(qū)管委會(huì)《虹橋綜合交通樞紐突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》，2021-10）。突發(fā)事件發(fā)生后，樞紐應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組視具體情況可由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為樞紐應(yīng)急處置指揮部，指揮和協(xié)調(diào)相關(guān)成員單位按照預(yù)案明確的職責(zé)實(shí)施處置與救援。

樞紐應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（簡(jiǎn)稱“樞紐應(yīng)急辦”），是應(yīng)急單元的日常工作機(jī)構(gòu)，設(shè)在虹橋商務(wù)區(qū)應(yīng)急響應(yīng)中心，主要負(fù)責(zé)樞紐應(yīng)急管理體系建設(shè)，指導(dǎo)、督促樞紐各運(yùn)營(yíng)管理單位突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制和管理，組織開(kāi)展樞紐應(yīng)急演練、宣傳培訓(xùn)等工作，樞紐應(yīng)急辦主任由管委會(huì)專職副主任兼任。虹橋商務(wù)區(qū)應(yīng)急響應(yīng)中心是虹橋綜合交通樞紐單元應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的工作平臺(tái)，承擔(dān)樞紐單元各類突發(fā)事件的應(yīng)急值守、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)等職責(zé)。同時(shí)，樞紐應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)組建虹橋樞紐單元突發(fā)事件應(yīng)急管理專家咨詢組，為樞紐應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供決策咨詢建議和技術(shù)支持。

虹橋綜合交通樞紐應(yīng)急單元重點(diǎn)從三個(gè)維度來(lái)加強(qiáng)條塊間的組織聯(lián)動(dòng)：一是堅(jiān)持高位協(xié)調(diào)的組織原則；二是高規(guī)格配置組織負(fù)責(zé)人；三是推行屬地優(yōu)先的管理原則。

3.機(jī)制聯(lián)動(dòng)

基于風(fēng)險(xiǎn)全周期管理，虹橋綜合交通樞紐應(yīng)急單元分別在突發(fā)事件事前（預(yù)防準(zhǔn)備）、事發(fā)（監(jiān)測(cè)預(yù)警）、事中（聯(lián)動(dòng)響應(yīng)）、事后（恢復(fù)評(píng)估）形成了一套完整的條塊聯(lián)動(dòng)機(jī)制。從機(jī)制聯(lián)動(dòng)過(guò)程來(lái)看，虹橋綜合交通樞紐應(yīng)急單元依據(jù)突發(fā)事件事態(tài)采取了分類管理（各運(yùn)營(yíng)單位為主）-部門(mén)協(xié)調(diào)（跨運(yùn)營(yíng)單位合作）-綜合管理（整個(gè)樞紐應(yīng)急單元聯(lián)動(dòng)）-擴(kuò)大應(yīng)急（樞紐應(yīng)急單元、市、區(qū)級(jí)政府聯(lián)動(dòng)）的分級(jí)聯(lián)動(dòng)響應(yīng)工作機(jī)制。分級(jí)聯(lián)動(dòng)響應(yīng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)在于有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合。一方面，可以充分發(fā)揮樞紐各運(yùn)營(yíng)單位的主動(dòng)性和積極性，落實(shí)各運(yùn)營(yíng)單位的主體安全管理責(zé)任，做好風(fēng)險(xiǎn)的源頭防范化解；另一方面，當(dāng)應(yīng)急響應(yīng)擴(kuò)大化后，又可迅速啟動(dòng)高位協(xié)調(diào)機(jī)制（樞紐管委會(huì)、市級(jí)政府）來(lái)負(fù)責(zé)指揮協(xié)調(diào)、整合資源，有利于及時(shí)控制事態(tài)。

4.規(guī)范聯(lián)動(dòng)

從管理規(guī)范來(lái)看，虹橋綜合交通樞紐應(yīng)急單元主要是通過(guò)單元化預(yù)案體系來(lái)規(guī)范樞紐內(nèi)各成員單位的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)規(guī)范聯(lián)動(dòng)，包括總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案和運(yùn)營(yíng)管理單位應(yīng)急預(yù)案。虹橋綜合交通樞紐應(yīng)急單元分別從宏觀（總體預(yù)案）—中觀（專項(xiàng)預(yù)案）—微觀（運(yùn)營(yíng)主體預(yù)案）三個(gè)層面自上而下構(gòu)筑了完整的內(nèi)部管理規(guī)范體系，對(duì)樞紐應(yīng)急單元各運(yùn)營(yíng)管理單位及其分工做出了明確的職責(zé)界定，實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)”與“面”的全覆蓋，最大程度化解了因條塊部門(mén)職責(zé)不清所導(dǎo)致的相互推諉、協(xié)調(diào)不暢的問(wèn)題。

5.資源聯(lián)動(dòng)

資源聯(lián)動(dòng)主要涉及信息和物資兩方面。在信息聯(lián)動(dòng)上，樞紐應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組依托商務(wù)區(qū)應(yīng)急響應(yīng)中心，建立統(tǒng)一高效、互通互聯(lián)、信息共享的樞紐應(yīng)急信息平臺(tái)，將樞紐應(yīng)急管理信息納入“一網(wǎng)通管”平臺(tái)，通過(guò)科技賦能、數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)樞紐應(yīng)急信息全覆蓋，確保突發(fā)事件發(fā)生后樞紐各運(yùn)營(yíng)管理單位保持信息暢通。樞紐各運(yùn)營(yíng)管理單位自行建立的應(yīng)急信息系統(tǒng)需與商務(wù)區(qū)應(yīng)急響應(yīng)中心進(jìn)行對(duì)接與推送。在物資聯(lián)動(dòng)上，樞紐應(yīng)急辦根據(jù)樞紐運(yùn)行及突發(fā)事件處置的特點(diǎn)，督促樞紐各運(yùn)營(yíng)管理單位儲(chǔ)備相應(yīng)的應(yīng)急物資，明確種類與數(shù)量，保障應(yīng)急需要并進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新與管理。樞紐各運(yùn)營(yíng)管理單位根據(jù)本單位的需要，負(fù)責(zé)應(yīng)急管理救援人員的配置，做好應(yīng)急救援物資、應(yīng)急設(shè)施設(shè)備的管理并報(bào)樞紐應(yīng)急辦備案。緊急狀態(tài)時(shí)，樞紐應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組可征用各成員單位的應(yīng)急人員和應(yīng)急物資，并通過(guò)市政府相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)外部社會(huì)主體的應(yīng)急資源，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)。

綜合來(lái)看，虹橋綜合交通樞紐應(yīng)急單元在不改變?cè)袟l塊管理體制的前提下，通過(guò)一系列內(nèi)部管理機(jī)制要素（目標(biāo)協(xié)同、組織聯(lián)動(dòng)、機(jī)制聯(lián)動(dòng)、規(guī)范聯(lián)動(dòng)、資源聯(lián)動(dòng)）的靈活優(yōu)化來(lái)改變過(guò)去條塊分散的應(yīng)急管理現(xiàn)狀，填補(bǔ)了原本“條”和“塊”之間的管理空白，為探索不同形態(tài)、多種業(yè)態(tài)特定區(qū)域下條塊部門(mén)協(xié)同提供了一種有益的嘗試。

四、不變體制變機(jī)制：?jiǎn)卧瘧?yīng)急的運(yùn)作邏輯

體制是對(duì)特定組織形態(tài)、權(quán)責(zé)劃分、運(yùn)行方式的一系列規(guī)定，一經(jīng)形成，便會(huì)按照既定的規(guī)章和程序履行崗位職責(zé)，具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性和組織惰性。機(jī)制則是體制內(nèi)各要素相互聯(lián)系、相互作用具體方式的體現(xiàn)，是體制運(yùn)行的具體形態(tài)。與體制不同，機(jī)制具有較強(qiáng)的靈活性與多樣性，機(jī)制的靈活性大大增強(qiáng)了體制的活力與適應(yīng)性。當(dāng)然，體制的規(guī)定性也限定了機(jī)制創(chuàng)新的空間范圍與要素配置。體制變革的試錯(cuò)成本往往較高、不易控制負(fù)面影響，是一個(gè)漸進(jìn)式的改革過(guò)程。機(jī)制的創(chuàng)新則具有很強(qiáng)的靈活性、改革試錯(cuò)成本較低，便于及時(shí)糾偏和控制負(fù)面影響。機(jī)制創(chuàng)新就是要打破體制內(nèi)部的不合理規(guī)定，優(yōu)化體制內(nèi)的資源配置方式，進(jìn)一步釋放體制潛能，達(dá)到事半功倍的改革效果。[14]單元化應(yīng)急并未改變科層制下條塊分類管理的體制規(guī)定，而是試圖通過(guò)內(nèi)部管理機(jī)制的優(yōu)化來(lái)調(diào)和傳統(tǒng)科層制下以條為主的分類管理與以塊為主的綜合管理間的內(nèi)生沖突。從運(yùn)作過(guò)程看，單元化應(yīng)急體現(xiàn)了整體性治理、平臺(tái)化治理以及精準(zhǔn)化治理的三重邏輯。

（一）從分散管理到整體治理

傳統(tǒng)科層制管理的優(yōu)勢(shì)在于實(shí)施單向度（縱向或橫向）管理，而對(duì)加強(qiáng)縱向與橫向間的協(xié)同管理往往力不從心。單元化應(yīng)急基于管理信息的高效集成，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理主體的權(quán)責(zé)體系進(jìn)行系統(tǒng)重構(gòu)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理流程進(jìn)行科學(xué)重塑，形成風(fēng)險(xiǎn)治理中權(quán)力、責(zé)任、資源、信息、技術(shù)的無(wú)縫聯(lián)接與系統(tǒng)整合，打破了以往條塊分割、領(lǐng)域分割和過(guò)程分割的分散風(fēng)險(xiǎn)治理模式。這種從分散管理向整體治理的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在組織、機(jī)制、信息、規(guī)范、資源等多個(gè)維度。

（二）從科層式管理到平臺(tái)化治理

單元化應(yīng)急打破了科層式管理縱向集中、橫向分散、層級(jí)節(jié)制的組織運(yùn)行邏輯，以信息資源為紐帶、以動(dòng)態(tài)調(diào)整的應(yīng)急過(guò)程或情景任務(wù)為主線，由應(yīng)急單元內(nèi)統(tǒng)一的應(yīng)急指揮平臺(tái)開(kāi)展跨層級(jí)跨部門(mén)的應(yīng)急協(xié)同，大大壓縮了指揮組織層級(jí)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)象、要素、資源和工具的有機(jī)連接，消解了條塊部門(mén)分割產(chǎn)生的碎片化影響，最大程度實(shí)現(xiàn)公共安全治理結(jié)構(gòu)的扁平化和平臺(tái)化。

從科層式管理向平臺(tái)化治理轉(zhuǎn)型的管理優(yōu)勢(shì)是多方面的：一是消解了因條塊職責(zé)分工、管理隸屬關(guān)系不同所導(dǎo)致的部門(mén)間在組織信息、資源等方面的管理壁壘，有利于最大程度整合單元內(nèi)外的各方面資源，實(shí)現(xiàn)組織資源的跨部門(mén)整合和最優(yōu)化配置。二是平臺(tái)化治理通過(guò)數(shù)字技術(shù)接入、治理架構(gòu)重組、治理流程優(yōu)化等多種方式，大大壓縮了科層管理下的組織層級(jí)，扁平化組織結(jié)構(gòu)下的信息流轉(zhuǎn)也更為便捷，最大程度規(guī)避了條塊多頭管理現(xiàn)象的產(chǎn)生，提升了組織響應(yīng)的靈敏度。[15]三是具有較強(qiáng)的靈活性與擴(kuò)展性。平臺(tái)化治理并不試圖替代原有的條線管理職責(zé)，不涉及條塊部門(mén)自身管理體制的變革，不追求整齊劃一的管理模式，而是倡導(dǎo)因地制宜，通過(guò)加強(qiáng)條塊部門(mén)間的自主協(xié)商，聚焦常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)隱患排查治理和非常態(tài)化的資源整合與快速響應(yīng)，達(dá)成區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議，并以此規(guī)范各自的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，達(dá)到“協(xié)同聯(lián)動(dòng)、資源共享”的合作效果。

（三）從模糊治理到精準(zhǔn)治理

傳統(tǒng)公共安全治理主要依靠條塊部門(mén)的分散信息和有限資源展開(kāi)，信息檢索與資源整合存在諸多局限，難以克服應(yīng)急信息碎片化、應(yīng)急資源分散化、應(yīng)急響應(yīng)部門(mén)化的組織弊端，部門(mén)化、經(jīng)驗(yàn)式管理特征較明顯，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)治理的目標(biāo)、對(duì)象、過(guò)程和結(jié)果往往呈現(xiàn)出一定的“模糊性”。

單元化應(yīng)急改變了條塊分散的分類管理模式，以單元內(nèi)統(tǒng)一的應(yīng)急響應(yīng)平臺(tái)為抓手，打造集實(shí)時(shí)感知、智能預(yù)警、資源整合、指揮決策、協(xié)同處置等全過(guò)程的一體化綜合指揮管理中樞，有利于實(shí)現(xiàn)從條塊分散的模糊治理向基于數(shù)據(jù)研判的精準(zhǔn)治理轉(zhuǎn)變。一方面，統(tǒng)一的應(yīng)急響應(yīng)平臺(tái)可集中收集、匯總來(lái)自單元內(nèi)外各條線部門(mén)所產(chǎn)生的海量風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)，實(shí)時(shí)進(jìn)行分類、挖掘分析與可視化管理，尋找現(xiàn)象背后的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，在較短的時(shí)間內(nèi)找到影響事件發(fā)展演化的關(guān)鍵性因素，并預(yù)測(cè)事態(tài)發(fā)展，提升風(fēng)險(xiǎn)治理綜合研判能力。另一方面，單元化應(yīng)急還可發(fā)揮統(tǒng)一平臺(tái)的數(shù)據(jù)分析優(yōu)勢(shì)，可以對(duì)單元內(nèi)突發(fā)事件狀況進(jìn)行整體性刻畫(huà)，結(jié)合歷史案例處置、態(tài)勢(shì)感知信息和事態(tài)趨勢(shì)預(yù)判等方面的綜合信息，為事件的監(jiān)測(cè)、預(yù)警、處置等提供精準(zhǔn)化的決策支撐，有利于形成識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)源、涵蓋風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、集成風(fēng)險(xiǎn)鏈的完整數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)治理閉環(huán)體系。[16]

五、進(jìn)一步討論：?jiǎn)卧瘧?yīng)急的管理效度與限度

單元化應(yīng)急是在特定區(qū)域、多重管理業(yè)態(tài)環(huán)境下探索實(shí)現(xiàn)條塊聯(lián)動(dòng)的一種機(jī)制創(chuàng)新，其管理效能突出體現(xiàn)在資源的整合性與管理機(jī)制的靈活性。

一方面，單元化應(yīng)急借助自上而下（市級(jí)政府委派）與自下而上（內(nèi)部主體協(xié)商）相結(jié)合的方式對(duì)原有條塊分散體制下的組織體系進(jìn)行功能重構(gòu)，用矩陣式的組織聯(lián)動(dòng)取代了層級(jí)制下的條塊分立，使分散、孤立的條塊資源得到重新優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)條塊體制下跨部門(mén)、跨層級(jí)間資源的優(yōu)化整合。

另一方面，科層管理下的條塊體制具有規(guī)則性、單一性與組織穩(wěn)定性，難以適應(yīng)公共安全治理中多樣性、應(yīng)變性的響應(yīng)要求。單元化應(yīng)急的組織優(yōu)勢(shì)在于自身管理機(jī)制的靈活性，在不改變條塊管理體制的前提下，借助目標(biāo)協(xié)同、組織聯(lián)動(dòng)、機(jī)制聯(lián)動(dòng)、規(guī)范聯(lián)動(dòng)、資源聯(lián)動(dòng)等內(nèi)部機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)對(duì)各類管理要素的有機(jī)整合，為化解公共安全治理中的條塊沖突提供了有益的嘗試。

當(dāng)然，單元化應(yīng)急依然無(wú)法完全突破現(xiàn)有科層化條塊分類管理體制的上限，實(shí)現(xiàn)體制層面的系統(tǒng)重構(gòu)，這也是單元化應(yīng)急未來(lái)功能拓展的重點(diǎn)方向。主要包括三個(gè)方面：一是內(nèi)部協(xié)作關(guān)系的權(quán)威性需加強(qiáng)。單元化應(yīng)急的關(guān)鍵在于牽頭部門(mén)與成員單位之間能否在明確各自權(quán)責(zé)分工的基礎(chǔ)上形成有效的協(xié)同關(guān)系。目前，單元化應(yīng)急內(nèi)部協(xié)作關(guān)系的維系很大程度上依賴牽頭部門(mén)的權(quán)威性甚至取決于少數(shù)主要管理者的自身威望，具有不穩(wěn)定性。牽頭部門(mén)與成員單位間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也主要是通過(guò)應(yīng)急預(yù)案、簽訂行政合作協(xié)議等方式來(lái)明確，強(qiáng)制性和約束性不強(qiáng)，仍較依賴各成員單位的自主配合，而各成員單位容易出現(xiàn)配合程度的不平衡甚至產(chǎn)生互相觀望的心態(tài)。如何進(jìn)一步將應(yīng)急單元內(nèi)部協(xié)作關(guān)系從非制度化走向制度化、法制化，增強(qiáng)協(xié)調(diào)關(guān)系的權(quán)威性，是單元化應(yīng)急未來(lái)發(fā)展的重要方向。二是橫向協(xié)作關(guān)系需拓展。單元化應(yīng)急目前仍主要聚焦在應(yīng)急單元內(nèi)部，關(guān)注單元內(nèi)部的潛在風(fēng)險(xiǎn)、整合內(nèi)部管理資源、加強(qiáng)內(nèi)部條塊協(xié)作，對(duì)拓展與單元外的屬地地方政府、其他條線職能部門(mén)的橫向聯(lián)系以及與各類社會(huì)和市場(chǎng)主體聯(lián)動(dòng)的關(guān)注度還不夠?，F(xiàn)實(shí)中的諸多風(fēng)險(xiǎn)往往是內(nèi)外因素共同作用的結(jié)果，風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散性和傳導(dǎo)性特征日趨明顯，客觀上需要加強(qiáng)應(yīng)急單元內(nèi)部與外部在應(yīng)急信息、資源、響應(yīng)、預(yù)案、演練等多維度的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)”和“面”的有效結(jié)合。三是風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)識(shí)別和主動(dòng)干預(yù)需強(qiáng)化。單元化應(yīng)急的初衷是要完整覆蓋風(fēng)險(xiǎn)治理事前（預(yù)防準(zhǔn)備）、事發(fā)（監(jiān)測(cè)預(yù)警）、事中（應(yīng)急響應(yīng)）、事后（風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估）的全過(guò)程。從實(shí)際運(yùn)作過(guò)程來(lái)看，單元化應(yīng)急還是側(cè)重以事發(fā)后的應(yīng)急響應(yīng)為中心，關(guān)注如何快速響應(yīng)、整合資源來(lái)降低事件影響和控制事態(tài)，對(duì)單元內(nèi)重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的主動(dòng)識(shí)別、主動(dòng)干預(yù)、主動(dòng)防范的源頭治理重視不夠。如何實(shí)現(xiàn)從重處置向重預(yù)防的轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)隱患的源頭治理也是單元化應(yīng)急發(fā)展的重要方向。