周學(xué)文

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)

一、引言

現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)的制定目的在于“為了進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭(zhēng)議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的作用”。在這一制定目的之引領(lǐng)下，為紓解官民之間的緊張關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，《條例》第50條正式確立了復(fù)議程序中的調(diào)解規(guī)則。[1]該條規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以在遵循自愿、合法原則的前提下對(duì)特定范圍內(nèi)的行政爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解。(1)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第50條：“有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解：(一)公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的；(二)當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛。當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作行政復(fù)議調(diào)解書。調(diào)解書應(yīng)當(dāng)載明行政復(fù)議請(qǐng)求、事實(shí)、理由和調(diào)解結(jié)果，并加蓋行政復(fù)議機(jī)關(guān)印章。行政復(fù)議調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字，即具有法律效力。調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書生效前一方反悔的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出行政復(fù)議決定。”而此次《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法(修訂)(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱“征求意見稿”)的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步體現(xiàn)了立法者欲積極運(yùn)用調(diào)解的立場(chǎng)。征求意見稿于第四章“行政復(fù)議審理”的第43條中規(guī)定：“行政復(fù)議決定做出前，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照合法、自愿原則進(jìn)行調(diào)解，但不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益?！陛^之于《條例》的規(guī)定，征求意見稿的變化在于：取消行為類型限制，擴(kuò)大可調(diào)解行政爭(zhēng)議的范圍，即從行政機(jī)關(guān)的“行使自由裁量權(quán)的行為”“行政補(bǔ)償、賠償行為”擴(kuò)張至所有類型的行政爭(zhēng)議。這一變化，意在充分發(fā)揮調(diào)解在行政爭(zhēng)議解決中的作用，以輔助行政復(fù)議作為化解行政爭(zhēng)議之“主渠道”功能的實(shí)現(xiàn)。正如司法部在其所附征求意見稿說明中指出的，“將調(diào)解確立為辦案原則，應(yīng)調(diào)盡調(diào)，充分利用行政系統(tǒng)內(nèi)的資源優(yōu)勢(shì)從根子上化解行政爭(zhēng)議”。

本文將針對(duì)征求意見稿中“應(yīng)調(diào)盡調(diào)”之調(diào)解適用理念的確立，闡述復(fù)議調(diào)解在未來行政爭(zhēng)議解決中所能發(fā)揮的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，并就于規(guī)范層面擴(kuò)大調(diào)解適用范圍的正當(dāng)性加以證成。在此基礎(chǔ)上，本文將指出，基于行政爭(zhēng)議及復(fù)議制度本身的某些特質(zhì)，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)解之適用仍應(yīng)有其限度，立法對(duì)此應(yīng)當(dāng)予以明確。

二、基調(diào)：行政復(fù)議調(diào)解比較優(yōu)勢(shì)之彰顯

為實(shí)現(xiàn)“應(yīng)調(diào)盡調(diào)”之理念，征求意見稿取消了調(diào)解適用的行政行為類型限制，這意味著復(fù)議機(jī)關(guān)將擁有更多的空間運(yùn)用調(diào)解方式化解行政爭(zhēng)議，而這將使復(fù)議調(diào)解比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮相較于以往更為顯著。具體而言，較之于復(fù)議決定，復(fù)議調(diào)解的比較優(yōu)勢(shì)集中表現(xiàn)于三個(gè)層面，即糾紛解決的非對(duì)抗性、對(duì)當(dāng)事人訴求的實(shí)質(zhì)回應(yīng)能力以及結(jié)果的可接受程度。

首先，復(fù)議調(diào)解因其非對(duì)抗性之特質(zhì)，營(yíng)造出了一個(gè)有助于緩解當(dāng)事人之間對(duì)立、沖突態(tài)勢(shì)的場(chǎng)合，以此促進(jìn)當(dāng)事人以合作姿態(tài)，共同尋求爭(zhēng)議解決之道。因?yàn)榕c屬于決定型行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的復(fù)議決定相比，屬于合意型行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的復(fù)議調(diào)解“將糾紛解決的決定權(quán)還歸給了當(dāng)事人，為達(dá)成糾紛的解決，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間必須放棄對(duì)抗性姿態(tài)，通過溝通與對(duì)話謀求雙方的互諒互解”。[2]同時(shí)，作為調(diào)解人的復(fù)議機(jī)關(guān)亦可就此發(fā)揮能動(dòng)作用，因?yàn)椤霸趨f(xié)商過程中，調(diào)解人可以整理出各種爭(zhēng)論點(diǎn)并提出解決問題的建議，協(xié)助爭(zhēng)議的當(dāng)事人之間進(jìn)行符合實(shí)際的、有效的溝通，尋求分歧中的共同點(diǎn)，并在協(xié)商可能破裂的情形下使各方保持克制”。[3]

其次，復(fù)議調(diào)解在面對(duì)當(dāng)事人的訴求時(shí)，有較強(qiáng)的實(shí)質(zhì)回應(yīng)能力，即能最大限度地滿足復(fù)議申請(qǐng)人徹底、有效解決矛盾，獲得權(quán)利保障的需求。而這種面向訴求的實(shí)質(zhì)回應(yīng)能力，復(fù)議決定通常是難以企及的。因?yàn)榻?jīng)由復(fù)議審查而做出的復(fù)議決定，通?！爸荒芤雷C據(jù)就以往之事實(shí)的存在與否進(jìn)行判斷，只能解決既存問題，而調(diào)解則會(huì)考量將來對(duì)當(dāng)事人所產(chǎn)生的影響，來提出一個(gè)更加優(yōu)化的方案”。[4]尤其是作為隸屬于行政系統(tǒng)的復(fù)議機(jī)關(guān)，在調(diào)解的過程中其可以充分利用在層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)以及調(diào)動(dòng)資源方面的能動(dòng)性[5]，以回應(yīng)復(fù)議申請(qǐng)人的實(shí)質(zhì)性訴求，從而使行政爭(zhēng)議得到根本解決，此亦是復(fù)議調(diào)解相較于行政訴訟調(diào)解的優(yōu)勢(shì)所在。

最后，復(fù)議調(diào)解有助于提高當(dāng)事人對(duì)糾紛解決方案的接受程度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)爭(zhēng)議化解。因?yàn)閺?fù)議調(diào)解異于復(fù)議決定的最大之處在于，前者以爭(zhēng)議解決為導(dǎo)向，除受合法、自愿原則之限制外，“具有反程序的外觀”[6]，故其開展并無一定之規(guī)，可借由靈活的方式使當(dāng)事人形成共識(shí)。而后者的運(yùn)作模式則為嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)范裁斷是非曲直，致使生成的復(fù)議決定類似于司法裁判，“判決依據(jù)的是已經(jīng)發(fā)生了什么事實(shí)這一概念的專一定義以及對(duì)法律規(guī)則的專一解釋。當(dāng)一起沖突升級(jí)為訴訟，沖突中的一方必須準(zhǔn)備好承擔(dān)全部損失”。[7]可見，復(fù)議決定所指向的多為一種“零和博弈”，亦即必將有一方當(dāng)事人承受不利之結(jié)果。作為理性人，在還有其他救濟(jì)手段可供采取的情況下，公民一方通常仍會(huì)選擇與行政機(jī)關(guān)“力爭(zhēng)”到底。因此，相較而言，依靠調(diào)解更易達(dá)致徹底化解行政爭(zhēng)議的目標(biāo)。

三、追問：行政復(fù)議調(diào)解擴(kuò)張適用之正當(dāng)性

在發(fā)現(xiàn)復(fù)議調(diào)解本身之比較優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，仍有待進(jìn)一步追問的是：這些比較優(yōu)勢(shì)能否面向所有的行政行為類型而加以利用？換言之，征求意見稿相較于《條例》取消復(fù)議調(diào)解適用之行政行為類型限定的做法，是否具備正當(dāng)性？對(duì)此，本文的見解是：《條例》擴(kuò)大調(diào)解適用范圍之舉措，無論從實(shí)踐層面，抑或是學(xué)理層面，均可尋找到有力的根據(jù)作為支撐。

(一)擴(kuò)張之實(shí)踐根據(jù)

實(shí)踐層面，擴(kuò)張復(fù)議調(diào)解的適用范圍可滿足我國(guó)當(dāng)前行政復(fù)議實(shí)務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，其具體表現(xiàn)在以下三方面。

其一，擴(kuò)大復(fù)議調(diào)解的適用范圍是實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的需要?！昂芏嗟男姓?zhēng)議形成根源于復(fù)雜的歷史因素和社會(huì)條件，僅對(duì)當(dāng)下做出的行政行為的合法性進(jìn)行判斷，不足以解決問題?！盵8]因此，對(duì)于某些特殊行政爭(zhēng)議，如工傷認(rèn)定、補(bǔ)助發(fā)放等社會(huì)保障事項(xiàng)，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)考慮其背后的社會(huì)因素，盡量通過調(diào)解使問題得到根本性解決。此根源于行政具有整合社會(huì)秩序的形成性，這種整合，“不僅僅在于行政要修復(fù)失衡的社會(huì)秩序，更是要有目的地去形成、塑造一種有利于個(gè)人全面發(fā)展的社會(huì)秩序”。[9]為達(dá)致這一效果，法律不可過度限縮復(fù)議調(diào)解的適用范圍，束縛復(fù)議機(jī)關(guān)解決問題的“手腳”。

其二，擴(kuò)大調(diào)解的適用范圍，在一定程度上是對(duì)實(shí)務(wù)中“協(xié)調(diào)”結(jié)案現(xiàn)象的積極回應(yīng)。在當(dāng)下的行政復(fù)議實(shí)踐中，涌現(xiàn)出了大量以所謂“協(xié)調(diào)”方式結(jié)案的事例，即“復(fù)議機(jī)關(guān)、復(fù)議參加人乃至案外人，就如何處理案件展開對(duì)話，實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議”。[10]盡管這一方式常常取得案結(jié)事了的良好效果，但事實(shí)上已經(jīng)超出了《條例》規(guī)定的調(diào)解適用范圍。盡管“協(xié)調(diào)結(jié)案”方式的實(shí)踐動(dòng)因較為復(fù)雜，但其仍從側(cè)面反映出現(xiàn)有的調(diào)解適用范圍已難以回應(yīng)實(shí)踐之需。擴(kuò)大調(diào)解適用范圍，并強(qiáng)制以復(fù)議調(diào)解書作為結(jié)案方式，也有助于使此類本屬“法外”的“協(xié)調(diào)”方式得以規(guī)范化。

其三，擴(kuò)大調(diào)解的適用范圍能夠有效緩解龐大復(fù)議受案量所帶來的辦案壓力。目前，對(duì)于部分省市而言，面對(duì)居高不下的行政復(fù)議受案量，復(fù)議機(jī)關(guān)急需根據(jù)個(gè)案情況，主動(dòng)選擇調(diào)解方式化解一部分行政爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)案件的程序分流。以廣東省為例，2019年該省行政復(fù)議受案量為 31 392 件，連續(xù)第九年位列全國(guó)第一，其總量甚至超過了位列二、三名的上海市、遼寧省之總和。[11]為此，廣州市專門設(shè)立了行政復(fù)議調(diào)解中心，以此緩解行政復(fù)議的受案量壓力。[12]因此，如果仍固守原有的調(diào)解適用范圍，復(fù)議機(jī)關(guān)的整體糾紛處理效率或?qū)⒋蟠蛘劭邸?/p>

(二)擴(kuò)張之學(xué)理基礎(chǔ)：行政參與權(quán)

以上從實(shí)踐層面對(duì)擴(kuò)張復(fù)議調(diào)解范圍之必要性的論證，顯示的是一種立足于功能主義立場(chǎng)的考慮。但為證成這一擴(kuò)張?jiān)谝?guī)范意義上的正當(dāng)性，尚需尋找其學(xué)理基礎(chǔ)。

《條例》將可適用調(diào)解的行政行為限定為“行使自由裁量權(quán)的行為”“行政補(bǔ)償、賠償行為”這幾種類型，實(shí)際上是將調(diào)解的適用建立在“行政權(quán)有裁量空間”這一基礎(chǔ)之上。究其實(shí)質(zhì)，是我國(guó)立法對(duì)于行政爭(zhēng)議從“不得適用調(diào)解”到“有限適用調(diào)解”的過程中，所經(jīng)歷的一種觀念嬗變。亦即從所謂的“因‘行政權(quán)不可處分’，故行政爭(zhēng)議不可適用調(diào)解”，轉(zhuǎn)變至“因行政機(jī)關(guān)在裁量范圍內(nèi)尚有自由選擇法律效果的余地，故行政爭(zhēng)議可在行政裁量范圍內(nèi)適用調(diào)解”。[13]

但是，“行政裁量”的存在即為行政爭(zhēng)議適用調(diào)解的必要條件嗎？當(dāng)前，有學(xué)者也主張將調(diào)解的適用范圍擴(kuò)張至羈束性行政行為，但其論證仍舊延續(xù)了“行政裁量”存在的路徑——“即使是所謂的羈束性權(quán)力，也必然會(huì)在事實(shí)認(rèn)定上，存在著自由裁量，所謂的羈束只不過是在確認(rèn)法律事實(shí)后的羈束而已”。[14]這是一種對(duì)行政裁量的泛化式理解，即認(rèn)為行政裁量并不限于效果裁量，行政機(jī)關(guān)對(duì)于特定事實(shí)是否符合法規(guī)范構(gòu)成要件所做的判斷，也帶有裁量的屬性。且不論這一觀點(diǎn)是否有混淆“行政裁量”與“不確定法律概念”的嫌疑，其論證的出發(fā)點(diǎn)——“有行政裁量才能適用調(diào)解”的認(rèn)知仍然極大地限縮了復(fù)議調(diào)解的適用空間。另外，羈束性行政行為和裁量性行政行為乃狹義“行政行為”概念的下位概念，而狹義“行政行為”概念指的是“行政主體在職權(quán)行使過程中所做的能夠引起行政法律效果的單方意思表示行為”。[15]但根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》(以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》)第6條所規(guī)定的受案范圍，行政復(fù)議受理的行政案件類型并非該狹義“行政行為”概念所能容納。比如，該條所列舉的行政行為包括了“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有依法履行”，亦即行政不作為案件。另外，征求意見稿第11條第1款第(11)項(xiàng)還擬將“行政協(xié)議”列入受案范圍，這樣一來，如果仍以行政行為的裁量理論來解釋調(diào)解適用的正當(dāng)性，便會(huì)顯得牽強(qiáng)無力了。因此，即便認(rèn)為羈束性行政行為也存在裁量，上述論證的最終結(jié)果充其量?jī)H是證明了狹義的“行政行為”可適用調(diào)解，尚不足以證成調(diào)解適用范圍的全面擴(kuò)張。

復(fù)議調(diào)解之所以能夠面向所有類型的行政行為，其學(xué)理基礎(chǔ)應(yīng)立基于行政相對(duì)人、行政相關(guān)人對(duì)行政的參與權(quán)。隨著始肇于20世紀(jì)70年代的全球范圍內(nèi)公共行政改革的推進(jìn)，在現(xiàn)代行政管理理念的指引下，行政部門為提升行政的民主化水平，提高公民對(duì)行政決策的接受程度，已愈發(fā)開始重視對(duì)各種外部意見的傾聽與回應(yīng)，這集中體現(xiàn)于公民對(duì)各類公共事務(wù)享有的參與權(quán)上。行政相對(duì)人、行政相關(guān)人能夠通過發(fā)表意見、提出證據(jù)等方式參與至行政行為的過程之中，其目的在于影響行政機(jī)關(guān)的判斷和行為。而這種“參與”廣泛地存在于各類行政行為之中。譬如，依申請(qǐng)行政行為中的申請(qǐng)、行政決定做出前的陳述申辯、要求行政機(jī)關(guān)做出一定行為的請(qǐng)求等，凡與行政機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生了某種交涉、互動(dòng)關(guān)系的環(huán)節(jié)，均可視為行政相對(duì)人、行政相關(guān)人對(duì)行政的參與。盡管因行政行為的“高權(quán)”色彩，這種“參與”通常并不能起到?jīng)Q定性作用，但只要參與權(quán)存在，它便有可能影響行政行為是否做出或者怎樣做出的走向。在此情境下，與其將復(fù)議調(diào)解視為一種爭(zhēng)議解決方法，倒不如將它視為一種行政相對(duì)人、行政相關(guān)人的第二次行政參與，這一參與意在通過與行政機(jī)關(guān)展開對(duì)話，重新影響行政機(jī)關(guān)的評(píng)估與決策，以改變或消滅先前的行政行為。正如有學(xué)者所言，“行政爭(zhēng)議的和解或調(diào)解并非基于也不必糾纏于行政權(quán)的可處分性，而是基于公眾參與所發(fā)展起來的一項(xiàng)為處理各種行政爭(zhēng)議進(jìn)行事后協(xié)商和溝通，即組織相對(duì)人的補(bǔ)充性參與，促使當(dāng)事人雙方互相認(rèn)可對(duì)方的事實(shí)證據(jù)和法律意見并形成共識(shí)的機(jī)制”。[16]

通過復(fù)議調(diào)解這一嗣后的行政參與方式，行政相對(duì)人、行政相關(guān)人不僅僅可在行政裁量的合理性問題上與行政機(jī)關(guān)達(dá)成一致，實(shí)現(xiàn)裁量幅度的調(diào)整；雙方甚至可以于行政行為的合法性層面展開協(xié)商，最終維持或撤銷既存的行政行為。行政行為的維持表現(xiàn)在：對(duì)于某些帶有合法性瑕疵的行政行為，其本身即存在嗣后經(jīng)做出機(jī)關(guān)主動(dòng)更正，從而獲得治愈的可能性，例如說明理由的不完整、法律條文引用的錯(cuò)誤以及程序上的輕微瑕疵和遺漏等。[17]對(duì)于此類合法性瑕疵，可以通過復(fù)議機(jī)關(guān)組織調(diào)解，經(jīng)復(fù)議當(dāng)事人協(xié)商后，由行政機(jī)關(guān)積極補(bǔ)正而予以消除。如此既解決了行政爭(zhēng)議，又提高了行政效率，避免了公共資源的浪費(fèi)。而行政行為的撤銷，源于做出機(jī)關(guān)自身擁有的依職權(quán)撤銷行政行為，以主動(dòng)糾錯(cuò)的權(quán)限。雖然這一撤銷權(quán)限將受到行政行為存續(xù)性和信賴保護(hù)原則的嚴(yán)格限制，但這并不妨礙當(dāng)事人憑借調(diào)解的方式達(dá)成撤銷行政行為的爭(zhēng)議解決方案。只是為控制撤銷權(quán)限之行使，調(diào)解之過程應(yīng)當(dāng)具備公正性且經(jīng)過充分的利害調(diào)整，對(duì)此，作為調(diào)解組織者的復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)積極干預(yù)和監(jiān)督。

四、限度：行政復(fù)議調(diào)解適用之必要限制

(一)限制復(fù)議調(diào)解適用之理由

雖然調(diào)解可以成為復(fù)議機(jī)關(guān)處理案件時(shí)的優(yōu)先選擇項(xiàng)，且在適用范圍上無須受到行政行為類型的限制，但這并不代表復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)于其受理的任何案件皆可無條件地選擇調(diào)解?！靶姓?zhēng)議可以依法調(diào)解，這有助于行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。但凡事都不能超過其本質(zhì)性限度，否則就會(huì)走向反面。”[18]因此，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)解的適用應(yīng)有其“本質(zhì)性限度”，此恰恰亦是“應(yīng)調(diào)盡調(diào)”理念中“應(yīng)”字所揭示之內(nèi)涵?？傮w而言，限制復(fù)議調(diào)解的適用之理由主要包括《行政復(fù)議法》之立法目的、嗣后協(xié)商余地之有限性以及選用調(diào)解程序之裁量性。

1.基于《行政復(fù)議法》之立法目的。有限適用調(diào)解是征求意見稿立法目的條款之內(nèi)在要求。除了強(qiáng)調(diào)“爭(zhēng)議化解”及“權(quán)益保護(hù)”功能以外，征求意見稿第1條指出《行政復(fù)議法》的立法目的還包括“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨椤币约啊氨O(jiān)督和保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”這兩個(gè)方面。其中，后者與現(xiàn)行《行政復(fù)議法》相比，“監(jiān)督”被提至“保障”之前，以此突出了行政復(fù)議制度“監(jiān)督行政”的目的。而前者的“防止”與“糾正”實(shí)際上是這一目的的具體展開。由此可見，監(jiān)督行政功能仍然是行政復(fù)議制度價(jià)值中不可偏廢之一隅。復(fù)議機(jī)關(guān)如若純?nèi)灰孕姓?zhēng)議化解作為辦理行政復(fù)議案件的出發(fā)點(diǎn)，而無視個(gè)案事實(shí)及特殊情況貿(mào)然適用調(diào)解手段，將會(huì)出現(xiàn)有學(xué)者曾指出的，“很多復(fù)議機(jī)關(guān)為了單方面的促成‘解決行政爭(zhēng)議’的達(dá)成，在復(fù)議過程之中，將行政爭(zhēng)議解決作為最高目的，大量采用調(diào)解的方式解決問題，甚至出現(xiàn)是非不分的‘和稀泥’，花錢買安寧等現(xiàn)象”。[19]因此，復(fù)議機(jī)關(guān)在選擇是否啟動(dòng)調(diào)解時(shí)，必須將“監(jiān)督行政”之目的一并納入考量范圍。否則，調(diào)解的濫用將為行政行為規(guī)避合法性、合理性審查打開一個(gè)隱蔽的窗口，這甚至?xí)瑫r(shí)損傷行政復(fù)議“權(quán)益保護(hù)”目的之實(shí)現(xiàn)。從這一角度出發(fā)，雖然如前文所述，部分行政行為的合法性瑕疵可通過嗣后組織復(fù)議調(diào)解，由行政機(jī)關(guān)補(bǔ)正的方式予以消除，但對(duì)于某些違法程度較嚴(yán)重、顯著的行政行為，出于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，更好保護(hù)相對(duì)人權(quán)益之考慮，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)排斥調(diào)解的適用。

2.基于嗣后協(xié)商余地之有限性。誠(chéng)然，如前文所述，復(fù)議調(diào)解適用范圍之?dāng)U張可立基于行政相對(duì)人、行政相關(guān)人對(duì)行政的參與權(quán)。因行政參與權(quán)的存在使得官民雙方有了通過二次協(xié)商，進(jìn)而改變先前行政行為的可能性。但是，行政職權(quán)行使中的“協(xié)商”并不能等同于私法上意思自治中的“協(xié)商”，前者之“協(xié)商”為行政的公共性所制約，這亦導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)解的適用是有限的。具體而言，從行政權(quán)的一般作用機(jī)理來看，行政機(jī)關(guān)的意志對(duì)于行政決定的做出而言，仍舊是唯一關(guān)鍵的要素。[20]這是因?yàn)?，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政職權(quán)的行使具有公共性，其對(duì)行政事務(wù)之處理雖然針對(duì)個(gè)體發(fā)生作用，但其出發(fā)點(diǎn)是為了公共利益的維系。換言之，公共利益是行政機(jī)關(guān)做出決策的決定性因素。而個(gè)體意思表示中的利益主張，雖然根據(jù)比例原則的要求，也會(huì)被行政機(jī)關(guān)納入考量范圍，但僅是被作為與公共利益進(jìn)行衡量的對(duì)象，而非決定性因素。雖然有時(shí)行政機(jī)關(guān)最終選擇優(yōu)先保護(hù)個(gè)體利益，但那僅是利益衡量的結(jié)果，而非利益衡量的動(dòng)機(jī)，利益衡量之所以會(huì)發(fā)生，恰恰在于行政機(jī)關(guān)起初有達(dá)成公共利益的目的。因此，雖然行政相對(duì)人、行政相關(guān)人可以通過陳述意見、提供證據(jù)的方式在一定程度上影響行政機(jī)關(guān)的判斷，但此也僅僅停留于影響的層次，行政機(jī)關(guān)的決定不會(huì)也不必聽?wèi){于行政相對(duì)人、行政相關(guān)人。而在特定情形下，行政機(jī)關(guān)甚至沒有再次聽取行政相對(duì)人、行政相關(guān)人意見的必要性，也就沒有嗣后協(xié)商的余地，此時(shí)便無啟動(dòng)復(fù)議調(diào)解之需。

3.基于選用調(diào)解程序之裁量性。因征求意見稿第43條之表述是復(fù)議機(jī)關(guān)“可以進(jìn)行調(diào)解”，故復(fù)議機(jī)關(guān)在案件審理中途轉(zhuǎn)向調(diào)解，是其在雙方自愿之前提下做出選擇的結(jié)果。而誠(chéng)如美國(guó)行政法學(xué)者戴維斯所言：“裁量并不局限于實(shí)體選擇，而是延伸至程序、方法、形式、時(shí)間、重要程度以及其他補(bǔ)充因素?！盵21]因此，這一“選擇”可被歸入為廣義的裁量之列。而在裁量的視角下，作為參與糾紛解決“第三者”的復(fù)議機(jī)關(guān)，其對(duì)調(diào)解的啟動(dòng)，應(yīng)是一種在綜合考慮了多重因素之后的方式選擇，“在這些可能選擇的解決方式中，第三者實(shí)際上選擇哪一種是由他的動(dòng)機(jī)以及他周圍的具體狀況所決定的”。[22]這些因素不但包括所有案件共有的，上述監(jiān)督行政目的因素、協(xié)商余地的有限性因素，還可包括因個(gè)案特殊情況所產(chǎn)生的因素，譬如效率及權(quán)益救濟(jì)實(shí)效性的因素。如對(duì)于行政不作為的復(fù)議案件，復(fù)議機(jī)關(guān)如果采取審理方式，則行政相對(duì)人的權(quán)益很可能因?qū)徖頃r(shí)間耗費(fèi)而落空，故此時(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)可在確認(rèn)行政機(jī)關(guān)負(fù)有履行職責(zé)義務(wù)的前提下組織雙方進(jìn)行調(diào)解。又如《上海市公安機(jī)關(guān)行政復(fù)議調(diào)解工作規(guī)范》第5條從有效維護(hù)治安管理秩序的考慮出發(fā)，排除了對(duì)屢次違法受處罰、違法后果嚴(yán)重的復(fù)議申請(qǐng)人適用調(diào)解的可能。因此，若從裁量的角度觀察，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)解的選擇亦是受到限制的，其應(yīng)結(jié)合個(gè)案中的具體情狀，判斷是否適宜啟動(dòng)調(diào)解。

以上三項(xiàng)復(fù)議調(diào)解適用的限制理由，是一種針對(duì)復(fù)議調(diào)解之特質(zhì)進(jìn)行抽象分析的結(jié)果。而其具體表現(xiàn)，可見諸復(fù)議調(diào)解適用的排除范圍上。

(二)復(fù)議調(diào)解適用的排除范圍

1.行政行為合法。在此情形下，行政機(jī)關(guān)做出之行政行為無論在合法性層面，還是合理性層面，均無瑕疵，其所指向的公共利益應(yīng)被達(dá)成，已無向復(fù)議申請(qǐng)人做出讓步的空間。此時(shí)行政機(jī)關(guān)沒有必要就行政權(quán)的行使再與行政相對(duì)人、行政相關(guān)人進(jìn)行協(xié)商，也就沒有適用調(diào)解的可能，復(fù)議機(jī)關(guān)直接審理并決定維持該行政行為即可。

2.被申請(qǐng)人無案件管轄權(quán)。行政訴訟上和解之成立須以當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)為前提[23]，行政復(fù)議中的調(diào)解亦應(yīng)如是。所以，當(dāng)被申請(qǐng)人不存在事務(wù)管轄權(quán)或者地域管轄權(quán)時(shí)，便不存在適用調(diào)解的余地。究其根本原因，在于沒有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)自始沒有發(fā)動(dòng)行政權(quán)的可能性，行政相對(duì)人、行政相關(guān)人參與行政也就無從提起，此時(shí)便無嗣后協(xié)商的余地。

3.行政行為涉嫌無效。此種情形下，行政機(jī)關(guān)的行為帶有嚴(yán)重的違法性，以致于達(dá)到無效之程度，譬如具有《行政訴訟法》第75條所規(guī)定的不具有行政主體資格或沒有依據(jù)等情形。此時(shí)復(fù)議申請(qǐng)人不存在向行政機(jī)關(guān)讓步的空間，使無效行政行為得以繼續(xù)存在。復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)展開審理并決定撤銷該行政行為(2)因《條例》及征求意見稿均未能在“行政復(fù)議決定”一章中設(shè)置“確認(rèn)行政行為無效”的決定，故當(dāng)前只能用撤銷決定對(duì)待此類學(xué)理上屬于無效情形的行政行為。，以實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的監(jiān)督行政功能，同時(shí)保障復(fù)議申請(qǐng)人的合法權(quán)益。

4.行政行為涉嫌濫用職權(quán)。首先需說明的是，因征求意見稿第75條與第76條分別規(guī)定了行政行為“行使裁量權(quán)不當(dāng)”以及“濫用職權(quán)”兩種情形，這與《行政訴訟法》第70條區(qū)分行政行為的“明顯不當(dāng)”與“濫用職權(quán)”大體上是相對(duì)應(yīng)的。(3)差別在于，行政復(fù)議對(duì)裁量的審查強(qiáng)度可以高于行政訴訟，故前者無“明顯”這一限定性要求。因此，對(duì)征求意見稿中“濫用職權(quán)”的理解，應(yīng)與《行政訴訟法》保持一致。在此前提下，“濫用職權(quán)”應(yīng)指的是行政機(jī)關(guān)帶有主觀惡意，不當(dāng)行使權(quán)力的行為，實(shí)踐中多表現(xiàn)為權(quán)力行使的肆意、專橫、反復(fù)無常。[24]因其權(quán)益侵害性要甚于一般的違法行政行為，故對(duì)于此類行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)偏重考量權(quán)益保護(hù)因素，以審理方式做出撤銷行政行為的復(fù)議決定。此外，由于此類行為通常還涉及事后追究相關(guān)人員的法律責(zé)任，倘若通過調(diào)解方式結(jié)案了事，以調(diào)解書形式悄然改變先前行政行為的面貌，則對(duì)相關(guān)人員的追責(zé)或?qū)⒉涣肆酥?，此有悖于行政?fù)議之“監(jiān)督行政”目的。

5.調(diào)解適用的裁量排除。以上排除范圍的列舉，是依據(jù)限制調(diào)解適用之理由可直接推導(dǎo)出的情形。但因?qū)嵺`中個(gè)案案情的復(fù)雜性及復(fù)議當(dāng)事人訴求的多樣性，復(fù)議機(jī)關(guān)是否應(yīng)排除調(diào)解的適用，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行如上所述的裁量選擇過程。對(duì)此，立法可設(shè)置兜底條款，明確規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)在選擇調(diào)解時(shí)應(yīng)予考量的因素，如行政行為違法的程度與類型因素、復(fù)議申請(qǐng)人的權(quán)益損害因素等，以此限制復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議調(diào)解的適用。

雖然征求意見稿擬取消可適用調(diào)解的行政行為類型限制，但《條例》及征求意見稿中“行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照合法、自愿原則進(jìn)行調(diào)解”之規(guī)定，應(yīng)內(nèi)含有以上適用范圍的限制。因?yàn)?，?duì)此處的“合法原則”應(yīng)從兩個(gè)方面出發(fā)加以理解：一方面是對(duì)復(fù)議調(diào)解結(jié)果的要求，即復(fù)議調(diào)解書的內(nèi)容須合法，其所拘束的是復(fù)議案件中的當(dāng)事人；另一方面，復(fù)議調(diào)解的啟動(dòng)條件、適用范圍亦須合法，其所限制的是復(fù)議機(jī)關(guān)，不具備啟動(dòng)條件、突破內(nèi)在適用范圍限制的調(diào)解自始不具備合法性。而為監(jiān)督復(fù)議調(diào)解的合法性，應(yīng)將這種內(nèi)在的限制通過立法的明確規(guī)定而宣示于外。

五、結(jié)語

我國(guó)自古以來就有通過調(diào)解消弭紛爭(zhēng)的傳統(tǒng)，時(shí)至今日這一傳統(tǒng)仍留存其寶貴價(jià)值。[25]《行政復(fù)議法》征求意見稿確立“應(yīng)調(diào)盡調(diào)”之調(diào)解適用理念，取消調(diào)解適用的行政行為類型限定，更是欲將這一傳統(tǒng)在行政爭(zhēng)議領(lǐng)域內(nèi)得以充分發(fā)揚(yáng)。此舉有其學(xué)理及實(shí)踐上的正當(dāng)性來源，殊值肯定。但“過猶不及”，任何制度、方法的運(yùn)用都應(yīng)有其限度。復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)解的適用，亦有基于行政復(fù)議之立法目的、嗣后協(xié)商余地的有限性及選擇適用調(diào)解的裁量性而產(chǎn)生的適用限制。為保證調(diào)解之合法性、正當(dāng)性，避免復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)解的恣意運(yùn)用，這些限制不應(yīng)逾越。