劉 晉

（鄭州輕工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院，河南 鄭州 450066）

1 問(wèn)題的提出：縣域治理的挑戰(zhàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的導(dǎo)向下，不斷地加強(qiáng)和完善社會(huì)治理，取得了良好的成效。但是，隨著經(jīng)濟(jì)全球化、政治社會(huì)化和社會(huì)信息化的發(fā)展，以及國(guó)內(nèi)改革開(kāi)放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步深化，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了深刻而重大的變化。隨著政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者關(guān)系的重新調(diào)整，城鄉(xiāng)二元壁壘逐漸松動(dòng)，城鄉(xiāng)關(guān)系逐漸調(diào)整[1]。十九大報(bào)告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其核心是著力破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的問(wèn)題。縣域作為城鄉(xiāng)共存的基本單元，縣域治理面臨新的挑戰(zhàn)。

1.1 縣域社會(huì)的復(fù)雜性

在縣域范圍，城市和鄉(xiāng)村共存，縣域社會(huì)的復(fù)雜性表現(xiàn)為兼具草根性和開(kāi)放性?？h域不僅指縣城、小城鎮(zhèn)，還包括村莊。在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和市場(chǎng)化的驅(qū)動(dòng)下，縣域突破了原有的封閉性，也成為鄉(xiāng)村和城市重要的紐帶。一方面，縣域扎根于鄉(xiāng)土，縣域居民仍生活在一個(gè)熟人社會(huì)中，依然遵循鄉(xiāng)土傳統(tǒng)文化，維系各種鄉(xiāng)村關(guān)系；另一方面，縣城甚至一些中心城鎮(zhèn)，逐步開(kāi)始與城市同步，現(xiàn)代化的制度、現(xiàn)代化的交通工具及生活方式逐漸進(jìn)入縣域，于是，以縣城為核心的縣域社會(huì)具有城鄉(xiāng)交融性[2]。

1.2 社會(huì)矛盾化解難度增加

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，利益關(guān)系發(fā)生改變，財(cái)富分配失衡，收入差距拉大，就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，社會(huì)階層分化，不同的利益群體之間的摩擦和沖突增加，新的社會(huì)矛盾不斷出現(xiàn)。人們思想活動(dòng)更加獨(dú)立、自主，顯現(xiàn)出越來(lái)越明顯的選擇性和差異性。這就使社會(huì)矛盾化解的難度指數(shù)加大。

1.3 居民對(duì)縣域治理的要求越來(lái)越高

近年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，隨之而改變的是人民群眾日益增長(zhǎng)的多層次的、多樣化的對(duì)公共服務(wù)的需求。公共設(shè)施的不完善、公共服務(wù)能力的不足等問(wèn)題已成為滿足人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求的絆腳石。因此，要加強(qiáng)社會(huì)管理和完善公共服務(wù)體系，尤其要重視基層社會(huì)管理和公共服務(wù)的發(fā)展[3-4]。

2 縣域治理面臨的突出問(wèn)題

2.1 農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題是當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題

當(dāng)前農(nóng)村迫切需要解決的問(wèn)題按照從強(qiáng)到弱的次序依次為農(nóng)村養(yǎng)老、子女教育、環(huán)境污染、農(nóng)田水利建設(shè)、干部腐敗等問(wèn)題，如圖1所示。

圖1 農(nóng)民迫切需要解決的問(wèn)題（%）

2.2 社會(huì)治安需要繼續(xù)加強(qiáng)

在調(diào)查的樣本人口中有73.8%的人對(duì)所在鄉(xiāng)村（社區(qū)）有安全感，其中很有安全感的占22.4%，有安全感的占51.4%。41.3%的人認(rèn)為外來(lái)人員增多威脅社區(qū)（村）的安全，社會(huì)治安措施需要繼續(xù)加強(qiáng)。

居（村）民認(rèn)為政府應(yīng)該加強(qiáng)的工作主要是：增加警員和巡邏，增加攝像監(jiān)控等技術(shù)防范措施，加強(qiáng)青少年的法制教育，提高治安工作人員的素質(zhì)，加強(qiáng)對(duì)外來(lái)人員的管理，加大矛盾糾紛解決力量。

2.3 公眾參與意識(shí)不足

基層民主還在發(fā)展中，城鄉(xiāng)居民的民主意識(shí)有待提高。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，認(rèn)識(shí)本社區(qū)（村）的居（村）委會(huì)的居（村）委會(huì)主任的居（村）民占不到40%的比例，認(rèn)識(shí)大部分兩委成員的占22.3%，而56.6%的人認(rèn)識(shí)大部分黨員，72.2%的人認(rèn)為社區(qū)（村）干部工作可以打分在80分以上。這兩組矛盾的數(shù)據(jù)說(shuō)明居（村）委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)干部在日常工作中工作方法有所欠缺，在宣傳和執(zhí)行黨的方針政策時(shí)要加強(qiáng)同群眾的聯(lián)系。此外，城鄉(xiāng)居民的民主意識(shí)需進(jìn)一步加強(qiáng)，居（村）民沒(méi)有真正地行使知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)。

2.4 社會(huì)治安管理日益繁重

社會(huì)總體穩(wěn)定，但不穩(wěn)定因素仍大量存在，并呈現(xiàn)“四化”特征：一是社會(huì)矛盾有擴(kuò)大化趨勢(shì)；二是民間維權(quán)有組織化苗頭；三是社會(huì)情緒有消極化心態(tài)；四是國(guó)際動(dòng)蕩有共振化效應(yīng)；五是流動(dòng)人口管理仍存在“死角”；六是網(wǎng)絡(luò)治理有待加強(qiáng)?；ヂ?lián)網(wǎng)的影響已遍及國(guó)家政策、經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，“虛擬社會(huì)”的特性日趨明顯，而相應(yīng)的對(duì)“虛擬社會(huì)”的管理控制手段相對(duì)薄弱。

2.5 公共服務(wù)設(shè)施不足

公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)是縣域發(fā)展最基礎(chǔ)的硬性條件，它是居民日常生活的基本保障，但目前公共服務(wù)設(shè)施的供給不足以滿足居民的需求，在文化體育、養(yǎng)老服務(wù)、衛(wèi)生、商業(yè)服務(wù)、金融服務(wù)、市政公用、郵政服務(wù)等方面的配套設(shè)施仍然需要加強(qiáng)。城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施、場(chǎng)所數(shù)量及種類不足，使用率不高。一些社區(qū)（村）的居（村）民很少使用公共服務(wù)設(shè)施，甚至一部分居（村）民不知道自己所居住的社區(qū)（村）有相應(yīng)的公共場(chǎng)所及公共設(shè)施，公共設(shè)施及場(chǎng)所不能充分發(fā)揮其公共性[5]。

2.6 縣域義務(wù)教育發(fā)展不均衡

在教育方面，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)教育資源分配不均，師資力量差距較大。與大城市相比，義務(wù)教育呈現(xiàn)出教育資源相對(duì)不足的狀態(tài)；縣域城鄉(xiāng)義務(wù)教育呈現(xiàn)出不均衡發(fā)展的狀態(tài)。農(nóng)村學(xué)校軟硬件設(shè)施及配套實(shí)施的落后、師資力量的薄弱等，致使農(nóng)村教育質(zhì)量不盡人意。而大量的優(yōu)質(zhì)教育資源相對(duì)集中于縣城的學(xué)校，在高考升學(xué)率中尤其凸顯。因此，縣城成為縣域上學(xué)的中心，甚至出現(xiàn)了來(lái)自農(nóng)村的家長(zhǎng)在縣城買房、租房陪讀的現(xiàn)象。這種教育的不均衡發(fā)展必將會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育質(zhì)量的分化[6]。

2.7 公共文化服務(wù)體系不完善

當(dāng)前，縣域民間文化組織較少，文化娛樂(lè)活動(dòng)較匱乏。主要表現(xiàn)為：一是公共文化服務(wù)設(shè)施不足或流于形式，并未發(fā)揮其功能；二是文化體育活動(dòng)民間組織發(fā)展緩慢，不能滿足人民日益增長(zhǎng)的精神需求，成為居（村）民豐富多彩的精神生活的客觀障礙[7]。

2.8 就業(yè)難與招工難并存

就業(yè)主要靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拉動(dòng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快，企業(yè)活力足，就業(yè)崗位多。近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)增速放緩，對(duì)就業(yè)帶來(lái)一定影響。同時(shí)，由于從業(yè)人員對(duì)于工資的剛性需求及對(duì)城市就業(yè)的渴望，造成縣域企業(yè)的“招工難”，形成就業(yè)難與招工難共存的局面。

3 影響和制約縣域治理的因素剖析

1）縣域治理體制與基層社會(huì)的張力。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，我國(guó)在縣域治理上取得了一部分成就，縣域體制在縣域治理中發(fā)揮了重要的作用。但分割的體制難以應(yīng)對(duì)縣域社會(huì)的綜合性問(wèn)題。首先，分割的體制難以應(yīng)對(duì)綜合的社會(huì)問(wèn)題[8]?？h域的體制資源被分割在不同的職能部門，以分門別類地處理專業(yè)性的問(wèn)題，但縣域的社會(huì)問(wèn)題往往是綜合的問(wèn)題，難以進(jìn)行歸類，由專業(yè)職能部門治理；其次，科層治理的復(fù)雜邏輯難以有效地應(yīng)對(duì)縣域治理復(fù)雜性，有限的體制資源難以與縣域問(wèn)題精準(zhǔn)對(duì)接。

2）經(jīng)費(fèi)的短缺制約著社會(huì)管理的加強(qiáng)和公共服務(wù)體系的完善。社會(huì)管理需要資金作保障才能實(shí)實(shí)在在地解決問(wèn)題。如信訪部門、人民調(diào)解組織、公安部門等都面臨相同的資金不足問(wèn)題，司法救助資金、社會(huì)救助資金薄弱。部門工作需要大量經(jīng)費(fèi)支持，而地方財(cái)政又不寬裕，工作開(kāi)展遇到資金“瓶頸”，因而經(jīng)常陷入“巧婦難為無(wú)米之炊”的尷尬境地。

3）人力資源不足、人才隊(duì)伍“斷層”，不適應(yīng)加強(qiáng)縣域社會(huì)管理、提高縣域公共服務(wù)水平的要求。政法部門、公安部門普遍存在人力不足、人才隊(duì)伍“斷層”現(xiàn)象。農(nóng)村基層黨員、干部能力素質(zhì)不適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求的需要。大多數(shù)農(nóng)村基層黨員干部缺乏社會(huì)管理和服務(wù)的專業(yè)知識(shí)，對(duì)新的社會(huì)管理和服務(wù)理念、制度、手段、方法不清楚、不了解。主要表現(xiàn)：基層黨員干部年齡偏大，思想觀念陳舊，接受新生事物慢；部分基層黨員干部政策水平低，法律意識(shí)淡??；部分基層黨員干部工作作風(fēng)漂浮，方法簡(jiǎn)單粗暴，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。

4）部門間協(xié)調(diào)合作機(jī)制不完善，阻礙有效整合資源?？h域是一個(gè)完整的基層治理單元，也是“條”“塊”資源整合者和矛盾的協(xié)調(diào)者。縣域治理涉及多個(gè)領(lǐng)域，公共事務(wù)日益多元化。社會(huì)管理及公共服務(wù)中的某些工作是多層次問(wèn)題的集中表現(xiàn)，需要多部門的綜合治理。完善的部門合作機(jī)制有利于提高社會(huì)管理工作的效率。

5）農(nóng)村基層社會(huì)管理和服務(wù)缺乏一套成型的、可借鑒的有效工作機(jī)制。在一些地方，農(nóng)村基層社會(huì)管理和服務(wù)僅僅停留在口頭上。同時(shí)，從事基層社會(huì)管理和服務(wù)的工作力量很單薄，尤其是社區(qū)最為明顯。大部分社區(qū)沒(méi)有配備專職工作人員，僅靠社區(qū)黨委會(huì)三五個(gè)人服務(wù)管理好社區(qū)成千上萬(wàn)的居民，難度很大，很難滿足居民群眾多層次、多樣化的管理和服務(wù)需求[9]。

4 加強(qiáng)和完善基層社會(huì)管理和服務(wù)體系的政策建議

1）確立政府提供公共服務(wù)的責(zé)任主體角色。政府要為公眾所獲得公共服務(wù)的充足性和服務(wù)質(zhì)量承擔(dān)最終的責(zé)任。公共服務(wù)的充足性與政府的財(cái)政投入有關(guān)，而公共服務(wù)的質(zhì)量既與財(cái)政有關(guān)，又與監(jiān)管有關(guān)。因此，政府要扮演好責(zé)任主體的角色，就必須為公共服務(wù)的提供給予資金的保障，還要做好對(duì)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)控和有效評(píng)估。

2）完善部門合作有效機(jī)制，建立上下結(jié)合、多元互動(dòng)、資源共享的區(qū)域化社會(huì)管理和服務(wù)的統(tǒng)籌格局。激發(fā)合作需求，增強(qiáng)合作認(rèn)同，規(guī)范合作制度，推動(dòng)合作常態(tài)化，使政府部門合作有“形”更有“行”。統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的組織資源、人才資源、信息資源、物質(zhì)和財(cái)力資源等，為大眾提供“一體化”“一站式”管理和服務(wù)。

3）建立一支管理有序、高效務(wù)實(shí)、服務(wù)有力、協(xié)調(diào)配合的社會(huì)管理和公共服務(wù)人才隊(duì)伍。基層干部隊(duì)伍的素質(zhì)高低決定基層管理和服務(wù)水平，因此要培養(yǎng)一支契合群眾意愿、熟悉基層情況、掌握科學(xué)工作方法的高素質(zhì)干部隊(duì)伍，尤其是基層黨員干部隊(duì)伍。要貫徹“以人為本、服務(wù)優(yōu)先”的現(xiàn)代社會(huì)管理理念，加強(qiáng)基層干部專業(yè)理論知識(shí)的學(xué)習(xí)，使社會(huì)管理工作和公共服務(wù)的提供適應(yīng)人民群眾各方面的需求[10]。

4）加強(qiáng)社會(huì)治安基本措施，健全重點(diǎn)場(chǎng)所的管控機(jī)制。根據(jù)城鄉(xiāng)居民的需求，基層政府需要增加警力、加強(qiáng)巡邏和增加攝像監(jiān)控等技術(shù)防范措施，使城鄉(xiāng)居民獲得更多的安全感。在管轄旅店業(yè)安裝信息管理系統(tǒng)，對(duì)未獲得許可證、沒(méi)有任何證件的、打著“出租”“租房”名義經(jīng)營(yíng)旅業(yè)的旅館，進(jìn)行專項(xiàng)整治。

5）加大基層教育投入力度，優(yōu)化基層教育資源配置。教育資源能否合理配置，是城市能否全面提升城鄉(xiāng)居民素質(zhì)的關(guān)鍵所在。當(dāng)前教育資源，尤其是師資力量的懸殊，是和地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力及財(cái)政支持密切相關(guān)的。政府部門在增加教育投入時(shí)，在財(cái)政上可以按照資源分配均等的原則，基本保證同一地區(qū)的學(xué)生基本享受義務(wù)教育財(cái)政的公平。對(duì)貧困地區(qū)加大對(duì)學(xué)校建設(shè)與發(fā)展的投資力度，切實(shí)改善貧困落后地區(qū)的辦學(xué)條件，縮小學(xué)校間的各方面差距。

6）實(shí)施積極就業(yè)政策，幫助勞動(dòng)力提高專業(yè)技能。就業(yè)作為保障和改善民生的頭等大事，地方政府應(yīng)給予更多的關(guān)注，并采取積極的措施。一是政府應(yīng)實(shí)施更加積極的就業(yè)政策，把就業(yè)政策與地方經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行有效的銜接，在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的同時(shí)帶動(dòng)更多就業(yè)崗位的增加。二是大力加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，提高勞動(dòng)力的專業(yè)技能，為一些急需技術(shù)型人才的行業(yè)提供能勝任崗位的人才資源。

7）成立并創(chuàng)新農(nóng)村文化活動(dòng)載體，豐富基層文化生活。鼓勵(lì)城鄉(xiāng)居民成立各種文化體育活動(dòng)民間組織，引導(dǎo)居民樹(shù)立積極健康的思想道德觀念，引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民積極開(kāi)展形式多樣、內(nèi)容豐富的文化活動(dòng)，活躍城鄉(xiāng)居民的文化生活。讓居民在各種活動(dòng)中各展其才，各得其樂(lè)，豐富城鄉(xiāng)居民的精神生活。

8）加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。城市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與群眾利益密切相關(guān)。公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)要以群眾的需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)實(shí)施建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)合理選址投建，優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施資源配置，加大公共產(chǎn)品供給。注重對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的常態(tài)運(yùn)營(yíng)管理，使其更好地滿足群眾日益增長(zhǎng)的精神文化需求。