刁偉濤 孫曉萱 沈 亮

一、引言和文獻(xiàn)綜述

地方政府債務(wù)納入預(yù)算并實(shí)行分類限額管理，是我國(guó)地方債務(wù)發(fā)展歷程中的一次重大制度變革，也是將地方債務(wù)納入中央監(jiān)管，防止其無(wú)序擴(kuò)張引發(fā)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的重大舉措。在新的治理體系下，地方政府債務(wù)是地方財(cái)政收支的重要組成部分，依法應(yīng)當(dāng)納入各級(jí)預(yù)算管理。財(cái)政部在2015年3月和4月，分別制定并頒布了《2015年地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》(財(cái)預(yù)〔2015〕32號(hào))和《2015年地方政府一般債券預(yù)算管理辦法》(財(cái)預(yù)〔2015〕47號(hào))，并在系統(tǒng)總結(jié)地方債務(wù)預(yù)算管理制度、辦法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在2016年11月，進(jìn)一步印發(fā)了《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》(財(cái)預(yù)〔2016〕154號(hào))和《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》(財(cái)預(yù)〔2016〕155號(hào))。上述辦法主要從債務(wù)限額確定、債務(wù)預(yù)算編制和批復(fù)、債務(wù)預(yù)算執(zhí)行和決算等方面，全面指導(dǎo)和規(guī)范了地方政府的地方債務(wù)預(yù)算管理工作。

與地方債務(wù)納入預(yù)算管理相呼應(yīng)的是，2015年之后，債務(wù)管理工作也成為我國(guó)地方政府財(cái)政工作中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對(duì)于地方政府債務(wù)相關(guān)工作的闡述說(shuō)明，無(wú)論從重要性上還是在篇幅上，都構(gòu)成了財(cái)政預(yù)決算報(bào)告的重要組成部分，這為我們觀察和分析地方債務(wù)治理問題提供了一個(gè)全新而獨(dú)特的視角——文本分析。本文利用文本分析技術(shù)，對(duì)中央、省、市三級(jí)政府向同級(jí)人大提請(qǐng)審議的歷年預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算草案報(bào)告(下文簡(jiǎn)稱：預(yù)算報(bào)告)中的地方債務(wù)語(yǔ)句進(jìn)行處理，通過關(guān)鍵詞爬取技術(shù)、分詞技術(shù)等進(jìn)行詞語(yǔ)處理，對(duì)高頻詞語(yǔ)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，并與地方債務(wù)的實(shí)際狀況和發(fā)展趨勢(shì)等進(jìn)行印證對(duì)比，全方位地總結(jié)我國(guó)地方債務(wù)治理工作的各個(gè)方面和規(guī)律特點(diǎn)，分析其仍不到位或存在不足的地方，這對(duì)于以預(yù)算報(bào)告為載體、以預(yù)算管理為抓手，進(jìn)一步完善我國(guó)地方政府債務(wù)的限額管理、促進(jìn)債務(wù)限額的用好用足，提高債務(wù)資金績(jī)效、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等具有重大意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

與本文相關(guān)的文獻(xiàn)主要集中在對(duì)政府相關(guān)報(bào)告和政策文本的研究，鄧雪琳(2015)[1]對(duì)政府工作報(bào)告中的關(guān)鍵詞、高頻詞、關(guān)鍵段落字?jǐn)?shù)等開展量化分析，研究了中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)；張毅等(2016)[2]運(yùn)用文本分析法分析了中央“三權(quán)分置”政策中農(nóng)村土地權(quán)力的主要特征；侯新爍和楊汝岱(2016)[3]利用中央和地方政府工作報(bào)告中相關(guān)關(guān)鍵詞的詞頻來(lái)識(shí)別政府意志，探究其對(duì)城市化推進(jìn)進(jìn)程的影響；王印紅和李萌竹(2017)[4]基于政府工作報(bào)告分析了地方政府生態(tài)環(huán)境治理注意力的變化規(guī)律；江亞洲和郁建興(2020)[5]以中國(guó)新冠疫情危機(jī)治理為主要研究案例，對(duì)中央層面的疫情應(yīng)對(duì)政策文本進(jìn)行了分析研究。但是，財(cái)政領(lǐng)域尤其是地方債務(wù)的文本分析相關(guān)研究尚不多見，盧盛峰等(2020)[6]基于中央、省和市三級(jí)政府的工作報(bào)告文本，有側(cè)重地選取詞語(yǔ)詞頻，對(duì)地方政府財(cái)政治理進(jìn)行了特征分析；王亞婷和孔繁斌(2020)[7]通過政策文本勾勒了我國(guó)地方債務(wù)問題在制度層面上的發(fā)展軌跡；姜愛華與楊瓊(2020)[8]利用審計(jì)工作報(bào)告梳理了部門預(yù)算改革以來(lái)我國(guó)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)和特色；胡凱(2021)[9]通過對(duì)政策文件的文本分析，對(duì)我國(guó)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的推進(jìn)和落實(shí)等進(jìn)行了評(píng)價(jià)。

上述文獻(xiàn)尤其是財(cái)政領(lǐng)域的研究為本文提供了非常重要的啟發(fā)和借鑒，但是也存在欠缺和不足，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：(1)基于政府工作報(bào)告對(duì)財(cái)政問題進(jìn)行研究有所欠缺，政府工作報(bào)告具有全局性和總體性，財(cái)政領(lǐng)域的相關(guān)內(nèi)容篇幅有限并且相對(duì)粗略。(2)目前地方債務(wù)領(lǐng)域內(nèi)利用文本分析的文獻(xiàn)并不多見，雖然有針對(duì)較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)政策文本的梳理，但對(duì)2015年新《預(yù)算法》實(shí)施后債務(wù)治理工作系統(tǒng)全面的分析幾乎是空白，已經(jīng)嚴(yán)重滯后于地方債務(wù)的改革發(fā)展。(3)對(duì)于地方債務(wù)文本的相關(guān)分析往往局限于就文本論文本、從文本到文本，與地方債務(wù)的相關(guān)實(shí)際狀況和具體工作落實(shí)幾乎不相交，無(wú)法為文本的發(fā)展演變提供現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)的支撐和背景原因的說(shuō)明，更不能提供針對(duì)地方債務(wù)實(shí)踐的政策建議。

本文的學(xué)術(shù)創(chuàng)新和現(xiàn)實(shí)價(jià)值主要體現(xiàn)在如下三點(diǎn)：(1)從研究視角看，本文從文本分詞和詞頻分析的視角對(duì)地方債務(wù)治理問題進(jìn)行了研究，并將地方債務(wù)管理的眾多具體工作梳理提煉為防風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)增長(zhǎng)與建機(jī)制的三大目標(biāo)，以及顯性債務(wù)(包括一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù))和隱性債務(wù)的兩大對(duì)象，更為系統(tǒng)地把握了地方債務(wù)治理的全貌。(2)從研究樣本看，本文首次選擇2015年之后一直到2019年的預(yù)算報(bào)告作為地方債務(wù)文本分析的基礎(chǔ)，相對(duì)于政府工作報(bào)告，預(yù)算報(bào)告能夠更為詳實(shí)系統(tǒng)地反映地方債務(wù)治理工作的方方面面，同時(shí)涉及了中央、省和市三級(jí)政府的預(yù)算報(bào)告，既有相互印證也有互相比對(duì)，能夠更為系統(tǒng)辯證地理解地方債務(wù)治理工作。(3)從現(xiàn)實(shí)意義看，本文超越了就文本論文本、從文本到文本的局限，在分析地方債務(wù)相關(guān)文本發(fā)展演變的同時(shí)，與地方債務(wù)相關(guān)的實(shí)際狀況緊密結(jié)合起來(lái)，為更深刻地理解文本的發(fā)展演變提供了現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)的支撐和背景原因的說(shuō)明，因而也能提供更加針對(duì)地方債務(wù)實(shí)踐的政策建議。

二、地方債務(wù)文本的語(yǔ)句抓取和分詞處理

(一)語(yǔ)句抓取和分詞處理

文本分析是指利用特定的文本識(shí)別和語(yǔ)句處理方法，將文本信息轉(zhuǎn)化為結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)并進(jìn)行量化分析的技術(shù)，隨著計(jì)算機(jī)運(yùn)算性能的提高和模型算法的發(fā)展，文本分析也逐步應(yīng)用到廣泛的領(lǐng)域(沈艷等，2019[10]；劉云菁等，2021[11])。詞語(yǔ)作為文本中表達(dá)信息不可或缺的重要載體，其出現(xiàn)的次數(shù)在一定程度上反映出文本的重點(diǎn)內(nèi)容或意圖指向，因此通過統(tǒng)計(jì)文本中相應(yīng)詞語(yǔ)出現(xiàn)的次數(shù)，并結(jié)合不同的加權(quán)方法來(lái)計(jì)算詞頻數(shù)據(jù)，成為文本分析的一個(gè)重要研究思路(Tetlock,2007[12];Loughran和McDonald,2012[13];Ur-Rahman和Harding,2012[14];Ben-Rephael,2017[15];Nogueira和Tsunoda,2018[16];Alam和Yao,2019[17];Rosado-Pinto等,2020[18])。

1.語(yǔ)句抓取。

本文首次基于中央和地方政府預(yù)算報(bào)告中的地方債務(wù)文本，利用分詞處理和詞頻統(tǒng)計(jì)的思路方法對(duì)地方債務(wù)治理中的重點(diǎn)工作進(jìn)行系統(tǒng)量化和全面分析。首先，通過政府網(wǎng)站與財(cái)政部門網(wǎng)站的預(yù)決算信息公開欄目等渠道，手動(dòng)搜集了2015—2019年中央政府的歷年預(yù)算報(bào)告、31個(gè)省級(jí)政府(下文簡(jiǎn)稱省)155份預(yù)算報(bào)告和332個(gè)地級(jí)政府(1)本文的地級(jí)政府或地級(jí)行政區(qū)劃截至2019年12月31日，并以《中國(guó)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)(2020)》為準(zhǔn)。(下文簡(jiǎn)稱市)1 573份預(yù)算報(bào)告(2)少數(shù)預(yù)算報(bào)告為圖片格式，不能通過軟件識(shí)別文字，本文對(duì)其中的地方債務(wù)文本進(jìn)行了人工閱讀和整理。另外，蘭州市、定西市、甘南藏族自治州、崇左市、玉林市、百色市、保定市、七臺(tái)河市、大興安嶺地區(qū)、牡丹江市、鶴崗市、荊州市、張家界市、四平市、通化市、揚(yáng)州市、萍鄉(xiāng)市、錦州市、中衛(wèi)市、吳忠市、果洛藏族自治州、玉樹藏族自治州、黃南藏族自治州、濱州市、山南市、拉薩市、日喀則市、昌都市、那曲市、阿里地區(qū)、伊犁哈薩克自治州、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、和田地區(qū)、哈密市、塔城地區(qū)、阿克蘇地區(qū)、阿勒泰地區(qū)、文山壯族苗族自治州和普洱市缺失2015年的預(yù)算報(bào)告；蘭州市、慶陽(yáng)市、白銀市、承德市、三門峽市、許昌市、綏化市、鶴崗市、荊州市、中衛(wèi)市、吳忠市、果洛藏族自治州、海南藏族自治州、玉樹藏族自治州、黃南藏族自治州、日喀則市、那曲市、阿里地區(qū)、伊犁哈薩克自治州、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、和田地區(qū)、哈密市、塔城地區(qū)、阿克蘇地區(qū)、阿勒泰地區(qū)和普洱市缺失2016年的預(yù)算報(bào)告；新鄉(xiāng)市、黃南藏族自治州、日喀則市、那曲市、阿里地區(qū)、伊犁哈薩克自治州、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、和田地區(qū)和臺(tái)州市缺失2017年的預(yù)算報(bào)告；河源市、?？谑?、石嘴山市、海南藏族自治州、那曲市、阿里地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州缺失2018年的預(yù)算報(bào)告；嘉峪關(guān)市、河源市、石嘴山市、那曲市、阿里地區(qū)和克孜勒蘇柯爾克孜自治州缺失2019年的預(yù)算報(bào)告。。

其次，地方政府債務(wù)工作所涉及的詞匯術(shù)語(yǔ)非常多，比如“政府債務(wù)”“政府債券”“地方債(務(wù))”“隱性債務(wù)”“一般債(務(wù)/券)”“專項(xiàng)債(務(wù)/券)”“債務(wù)限額”“債務(wù)余額”等，但是這些術(shù)語(yǔ)無(wú)一例外地都帶有“債”字，所以本文運(yùn)用Python軟件并編寫相應(yīng)代碼，以“債”為關(guān)鍵字、以句號(hào)或分號(hào)為斷句標(biāo)準(zhǔn)對(duì)原始文本進(jìn)行機(jī)器閱讀識(shí)別，并抓取含有關(guān)鍵字的語(yǔ)句，一共整理得到30 892條原始語(yǔ)句。

最后，考慮到我國(guó)財(cái)政治理工作中除了地方債務(wù)對(duì)象，還會(huì)包括相關(guān)的企業(yè)債務(wù)和國(guó)債等內(nèi)容，同時(shí)地方債務(wù)文本中也會(huì)存在對(duì)于本文的研究信息價(jià)值不高的語(yǔ)句(如一般公共預(yù)算支出中提及的債務(wù)還本付息金額等)。為減少信息干擾，我們對(duì)匯總后的語(yǔ)句進(jìn)行人工識(shí)別，剔除出其中與本文研究目的無(wú)關(guān)的語(yǔ)句，最終整理出16 409條地方債務(wù)相關(guān)語(yǔ)句(其中全國(guó)層面語(yǔ)句104條、省級(jí)層面語(yǔ)句1 940條，市級(jí)層面語(yǔ)句14 364條)，作為本文詞頻分析的基礎(chǔ)語(yǔ)句。

2.分詞處理。

本文的詞頻分析包括幾大步驟：首先，對(duì)原始語(yǔ)句進(jìn)行分詞處理，即把長(zhǎng)文本分解為詞語(yǔ)。本文運(yùn)用R軟件中的“結(jié)巴”(jieba)分詞組件對(duì)語(yǔ)句中的詞語(yǔ)進(jìn)行切分，比如“化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”切分后即為“化解”“政府”“債務(wù)”“風(fēng)險(xiǎn)”四個(gè)詞語(yǔ)；其次，對(duì)分詞結(jié)果進(jìn)行清洗，去除停用詞(如“的”“了”“嗎”等)、阿拉伯?dāng)?shù)字等，以更好呈現(xiàn)詞頻結(jié)果；最后，我們得到詞頻統(tǒng)計(jì)結(jié)果，并依此進(jìn)行可視化分析——生成詞云。另外，為做到各詞語(yǔ)之間公平可比，本文所作詞頻分析均基于平均詞頻(以下簡(jiǎn)稱詞頻)，即真實(shí)詞頻數(shù)與報(bào)告數(shù)之比，或者說(shuō)是每篇預(yù)算報(bào)告地方債務(wù)文本中該詞語(yǔ)出現(xiàn)的次數(shù)。

(二)分詞結(jié)果與高頻詞語(yǔ)

就2015—2019年預(yù)算報(bào)告所得詞頻的總體統(tǒng)計(jì)結(jié)果看來(lái)，中央政府共分詞491個(gè)，出現(xiàn)頻率1次以上的一共有68個(gè)詞，其中1～2次42個(gè)，2～3次14個(gè)，3～4次5個(gè)，4～5次1個(gè)，5次及以上6個(gè)；省級(jí)政府共分詞2 439個(gè)，平均出現(xiàn)頻率1次以上的有26個(gè)詞，其中1～2次14個(gè)，2～3次8個(gè)，3～4次1個(gè)，4～5次2個(gè)，5次及以上1個(gè)；市級(jí)政府共分詞6 832個(gè)，平均出現(xiàn)頻率1次以上的有17個(gè)詞，其中1～2次12個(gè)，2～3次3個(gè)，3～4次1個(gè)，5次及以上的有1個(gè)詞。下表1和表2為詞頻統(tǒng)計(jì)(3)詞頻結(jié)果中刪去了一些雖然詞頻較高但是對(duì)本文的研究信息量不大的詞語(yǔ)，比如“政府”“債務(wù)”“通過”和“方式”等。并經(jīng)整理后的2015—2019年各年省、市級(jí)層面排名前20位(4)綜合考慮詞頻統(tǒng)計(jì)分布以及代表性，本文選擇了排名前20位的詞語(yǔ)作為高頻詞展示。的高頻詞圖表，這些高頻詞可以從某一側(cè)面比較客觀地把握預(yù)算報(bào)告中地方債務(wù)的相關(guān)內(nèi)容，可以了解地方債務(wù)治理工作的目標(biāo)思路和重點(diǎn)安排等。

表1 2015—2019年省級(jí)層面高頻詞

表2 2015—2019年市級(jí)層面高頻詞

上文列示了省級(jí)和市級(jí)政府在預(yù)算報(bào)告中地方債務(wù)文本的歷年詞頻統(tǒng)計(jì)基本情況以及高頻詞，接下來(lái)本文將進(jìn)行進(jìn)一步系統(tǒng)性分析?？紤]到省、市級(jí)地方政府是地方債務(wù)管理活動(dòng)的具體實(shí)施主體，中央政府主要負(fù)責(zé)政策制定和宏觀指導(dǎo)等工作，因此首先對(duì)省、市級(jí)政府的地方債務(wù)文本詞語(yǔ)進(jìn)行分析，然后再進(jìn)一步結(jié)合全國(guó)預(yù)算報(bào)告中所體現(xiàn)的政策制定和宏觀指導(dǎo)，對(duì)省、市級(jí)層面和中央層面進(jìn)行對(duì)比分析。

三、省市政府地方債務(wù)文本詞頻分析

從上文的分詞結(jié)果可以看出，涉及地方債務(wù)的詞語(yǔ)是非常多的，也涉及地方債務(wù)治理工作的方方面面，通過對(duì)地方債務(wù)治理工作的長(zhǎng)期思考和系統(tǒng)梳理，本文基于兩個(gè)維度來(lái)建立分析整體框架：一個(gè)是地方債務(wù)治理工作的目標(biāo)側(cè)重，另一個(gè)是地方債務(wù)治理工作的具體對(duì)象或債務(wù)類型。地方債務(wù)治理工作可以提煉為防風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)增長(zhǎng)和建機(jī)制三大目標(biāo)。實(shí)際上，“防風(fēng)險(xiǎn)”與“穩(wěn)增長(zhǎng)”已經(jīng)成為我國(guó)宏觀政策的“雙底線”(毛振華，2020[19])，政府當(dāng)前圍繞地方債務(wù)治理而展開的工作也體現(xiàn)在二者之間的平衡協(xié)調(diào)，這也逐漸成為地方債務(wù)相關(guān)政策的核心著眼點(diǎn)(朱文蔚，2019[20])；從預(yù)算報(bào)告看來(lái)，“建機(jī)制”也同樣是地方政府債務(wù)治理工作的切入點(diǎn)之一。地方債務(wù)治理工作的具體對(duì)象或債務(wù)類型則可以劃分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，而顯性債務(wù)又可以進(jìn)一步具體劃分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。

(一)地方債務(wù)治理工作不同側(cè)重目標(biāo)的詞頻分析

1.防風(fēng)險(xiǎn)。

防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)作為“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之首，其在地方債務(wù)治理領(lǐng)域的意義不言而喻，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題也是地方債務(wù)治理工作中的重點(diǎn)與難點(diǎn)問題。本文首先選取了“風(fēng)險(xiǎn)”一詞，觀察政府在預(yù)算報(bào)告中闡述債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)情況。圖2顯示，無(wú)論是省級(jí)層面還是市級(jí)層面，“風(fēng)險(xiǎn)”總體上保持著上升趨勢(shì)，雖然在2019年均有不同程度的下降，但地方政府對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)始終保持著較高的關(guān)注度。

圖1 地方債務(wù)文本的語(yǔ)句抓取和分詞處理過程

圖2 “風(fēng)險(xiǎn)”分年度詞頻圖

“風(fēng)險(xiǎn)”詞頻的變化規(guī)律也與我國(guó)地方政府債務(wù)的實(shí)際發(fā)展態(tài)勢(shì)有關(guān)。圖3顯示，我國(guó)地方政府債務(wù)余額在2015—2019五年間呈穩(wěn)步增長(zhǎng)趨勢(shì)，2015年為14.8萬(wàn)億，2019年則達(dá)到了21.3萬(wàn)億，債務(wù)規(guī)模的迅速攀升無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大，各級(jí)政府對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重視和表態(tài)也日益強(qiáng)化。雖然2019年“風(fēng)險(xiǎn)”詞頻有所下降，但是這可能更多地與強(qiáng)調(diào)地方債務(wù)的逆周期調(diào)控有關(guān)，即通過地方政府舉債加大基礎(chǔ)設(shè)施投資以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但是這并不意味著對(duì)于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題的不重視或者放松。

圖3 2015—2019年我國(guó)地方政府債務(wù)余額及其增長(zhǎng)率

其次，本文選擇了“防范”和“化解”作為觀察政府針對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)所采取行動(dòng)或表達(dá)態(tài)度的詞語(yǔ)。從圖4中可以看出，二者的變化趨勢(shì)與上圖中“風(fēng)險(xiǎn)”詞頻的變化趨勢(shì)基本一致，近年來(lái)基本保持上升趨勢(shì)，2019年雖然出現(xiàn)小幅下降，但是數(shù)值仍然較高。進(jìn)一步地，“防范”與“化解”之間詞頻大小的差距拉大，后者明顯高于前者，側(cè)面表明債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)逐漸以化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為主，以防范增量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為輔。同時(shí)，詞頻在省級(jí)層面也高于市級(jí)層面，反映出省級(jí)政府更加重視風(fēng)險(xiǎn)的防范化解，這在很大程度上與地方債券的發(fā)行主體是省級(jí)政府，省級(jí)政府對(duì)于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范化解負(fù)有主體責(zé)任有關(guān)。

圖4 “化解”“防范”分年度詞頻圖

債務(wù)置換是化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作的重要手段，通過將短期高息的債務(wù)轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期低息的債券來(lái)降低債務(wù)成本、優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，在緩解地方償債壓力方面發(fā)揮著重要作用。從圖5可以看出，地方債務(wù)置換工作從2015年啟動(dòng)到2018年基本結(jié)束，基本也伴隨著“置換”詞頻的相應(yīng)變化趨勢(shì)(如圖6所示)。本文又選取了“壓力”一詞考察地方政府對(duì)于償債壓力的表述是否會(huì)有不同，結(jié)果顯示，預(yù)算報(bào)告中對(duì)償債壓力的提及在2015—2017年呈下降趨勢(shì)，說(shuō)明債務(wù)置換工作有效化解了部分償債壓力；但隨著置換工作逐漸收尾，2017年后，“壓力”在財(cái)政預(yù)算報(bào)告中的出現(xiàn)頻率又開始增加，側(cè)面說(shuō)明債務(wù)置換只是暫時(shí)性化解了部分償債壓力，延長(zhǎng)償還期限的同時(shí)也使得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向后推移，加大了之后年份的償債壓力。

圖5 2015—2019年地方置換債券及再融資債券發(fā)行額

圖6 “置換”“壓力”分年度詞頻圖

除了置換債券，再融資債券在2018年開始出現(xiàn)在地方政府債券信息披露中。再融資債券用于償還2015年以后發(fā)行的地方債券本金，即“借新還舊”以緩解償債壓力。觀察圖7，政府對(duì)再融資債券的提及在2015年到2017年間幾乎為0，而隨著存量債務(wù)置換工作的逐漸收官，也隨著2015年之后發(fā)行債券的逐步到期，“再融資”出現(xiàn)在政府預(yù)算報(bào)告中，且其詞頻逐步上升。單就詞頻數(shù)值來(lái)看，目前政府在預(yù)算報(bào)告中對(duì)再融資債券的提及雖然不算多，但已側(cè)面說(shuō)明地方政府對(duì)再融資債券的需求正在增加，結(jié)合再融資債券發(fā)行量逐年增加的趨勢(shì)，對(duì)于債務(wù)不斷展期的后果應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)分析預(yù)判以及防范化解工作。

圖7 “再融資”“置換”分年度詞頻圖

2.穩(wěn)增長(zhǎng)。

積極爭(zhēng)取地方債券限額與債券資金是地方政府加快補(bǔ)短板、擴(kuò)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)的重要手段，也逐漸成為地方政府預(yù)算報(bào)告中的重點(diǎn)。如L市2016年預(yù)算報(bào)告中提到“爭(zhēng)取上級(jí)債券資金支持，加快推進(jìn)全市重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工程建設(shè)”，N省2018年預(yù)算報(bào)告中提到“積極爭(zhēng)取中央新增債券資金，支持重大項(xiàng)目建設(shè)和補(bǔ)短板”等?；诖?，本文首先選擇了“資金”“項(xiàng)目”兩個(gè)詞語(yǔ)。從圖8可以看出，在市級(jí)層面，“資金”和“項(xiàng)目”的詞頻基本保持較為穩(wěn)定的上升趨勢(shì)；而在省級(jí)層面，二者詞頻的變化略有波動(dòng)，但總體上也呈上升趨勢(shì)?？梢哉f(shuō)，地方政府謀求發(fā)展的訴求使得其對(duì)債券資金和相應(yīng)項(xiàng)目始終保持著較高的關(guān)注度。

圖8 “資金”“項(xiàng)目”分年度詞頻圖

本文又進(jìn)一步選擇了“爭(zhēng)取”“投資”“發(fā)展”三個(gè)詞語(yǔ)進(jìn)行觀察。從圖9整體看來(lái)，三者的詞頻在五年間都保持著較為穩(wěn)定且上升的趨勢(shì)。值得注意的是，市級(jí)政府對(duì)“爭(zhēng)取”與“發(fā)展”的提及明顯多于省級(jí)政府，側(cè)面說(shuō)明了市級(jí)政府對(duì)債券資金的需求與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求往往更為強(qiáng)烈。

圖9 “爭(zhēng)取”“投資”“發(fā)展”分年度詞頻圖

最后，本文選取“績(jī)效”進(jìn)行分析。績(jī)效管理作為債務(wù)治理工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)有利于提高資金配置效率與使用效益，確?！敖?、用、還”流程順利進(jìn)行，更好達(dá)成穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)的雙重目標(biāo)。觀察圖10，“績(jī)效”一詞的出現(xiàn)頻率在近五年間一直保持在較低水平，2019年在省級(jí)層面甚至有下降趨勢(shì)。當(dāng)然，預(yù)算績(jī)效管理體系是全方位、全過程、全覆蓋的，在預(yù)算報(bào)告中地方債務(wù)以外的部分也會(huì)涉及績(jī)效管理的內(nèi)容，但是考慮到地方債券資金作為財(cái)政資金的重要組成部分，當(dāng)前地方政府對(duì)于地方債券資金績(jī)效管理的重視程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

圖10 “績(jī)效”分年度詞頻圖

3.建機(jī)制。

建立起地方債務(wù)管理的日常工作制度和應(yīng)急處置機(jī)制，是保障防風(fēng)險(xiǎn)和穩(wěn)增長(zhǎng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有力保證，從預(yù)算報(bào)告中的債務(wù)語(yǔ)句看來(lái)，對(duì)于相關(guān)機(jī)制的建立基本上也圍繞著“防風(fēng)險(xiǎn)”與“穩(wěn)增長(zhǎng)”兩個(gè)目標(biāo)進(jìn)行。如Y市2019年預(yù)算報(bào)告中提到“健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置工作機(jī)制”，G省2017年預(yù)算報(bào)告中提到“摸清政府存量債務(wù)底數(shù)，建立化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)獎(jiǎng)懲機(jī)制，督促市縣結(jié)合實(shí)際制定化解隱性債務(wù)實(shí)施方案，積極化解存量債務(wù)”，C市2018年預(yù)算報(bào)告中提到“發(fā)揮政府投資在穩(wěn)增長(zhǎng)中的關(guān)鍵作用，完善‘資金池’與‘項(xiàng)目池’對(duì)接機(jī)制”等。

“加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理”一直是預(yù)算報(bào)告中最為常見的、總領(lǐng)全文式的一句，在“建機(jī)制”分析中，本文首先對(duì)“管理”一詞進(jìn)行分析。從圖11中可見，“管理”詞頻始終保持在較高水平，雖然近年來(lái)有下降趨勢(shì)，但是地方政府對(duì)于地方債務(wù)具體管理內(nèi)容或措施闡述的增加，也從側(cè)面說(shuō)明債務(wù)治理工作的逐步具體化、細(xì)節(jié)化。“機(jī)制”一詞的提及頻率不及管理，原因可能是地方政府在建機(jī)制方面的工作細(xì)分為多個(gè)方面或角度，并不特別提及機(jī)制一詞，如D市2018年財(cái)政預(yù)算報(bào)告中提到“建立健全了政府債務(wù)限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置等管理制度，初步形成了政府債務(wù)監(jiān)督管理制度框架和風(fēng)險(xiǎn)防控體系”，S省2019年預(yù)算報(bào)告中提到“建立全口徑債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定制度”等。而實(shí)際上，上述框架體系和制度等都與機(jī)制有密切關(guān)系。

圖11 “機(jī)制”“管理”分年度詞頻圖

當(dāng)前地方債務(wù)管理的兩個(gè)重要方面是限額管理和預(yù)算管理，在這一部分，本文選擇了“限額”和“預(yù)算”兩詞。圖12顯示了二者的詞頻統(tǒng)計(jì)結(jié)果，總體來(lái)說(shuō)，除2016年“預(yù)算”詞頻在省級(jí)層面較大幅度地下降外，近年來(lái)二者在財(cái)政預(yù)算報(bào)告中的詞頻都較為穩(wěn)定。強(qiáng)化地方債務(wù)的限額管理和預(yù)算管理對(duì)于進(jìn)一步約束規(guī)范地方政府的舉債行為，具有重要的意義，詞頻的大小和變動(dòng)也反映出限額管理和預(yù)算管理已經(jīng)成為地方債務(wù)管理的常規(guī)工作，已經(jīng)納入規(guī)范的制度流程。

總之，“風(fēng)俗”這一中國(guó)古代概念從其時(shí)空、人、地物的整體性出發(fā)，理解特定環(huán)境內(nèi)群體的身體性、共享性與物質(zhì)性，它與實(shí)踐理論的取向相近似。但“風(fēng)俗”不是“慣習(xí)”，它既是正式制度與日常生活的結(jié)合，也強(qiáng)調(diào)主體反思、社會(huì)規(guī)則與情感欲望，可以有力地推動(dòng)和挑戰(zhàn)實(shí)踐理論的現(xiàn)有框架，這正是本文在最后一部分提出從“民俗研究”轉(zhuǎn)入“風(fēng)俗研究”的根本原因。

圖12 “預(yù)算”“限額”分年度詞頻圖

地方債務(wù)管理工作的另外一個(gè)重要方面是信息公開，財(cái)政部在《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》和《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》中對(duì)地方債務(wù)信息公開都做了明確要求，地方各級(jí)政府也基本貫徹落實(shí)了相關(guān)要求。但是，地方政府對(duì)于債務(wù)信息公開工作的積極主動(dòng)性和重視程度實(shí)際上仍不到位，從圖13中可以看出，“公開”的詞頻數(shù)值雖然有所波動(dòng)，但是基本上很低。地方債務(wù)信息公開有利于公眾監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，對(duì)于地方債務(wù)各個(gè)方面的工作都會(huì)有所推動(dòng)和促進(jìn)，因此地方政府對(duì)債務(wù)信息公開的重視程度還應(yīng)該有很大的提升空間。

圖13 “公開”分年度詞頻圖

(二)地方政府不同債務(wù)類型的詞頻分析

1.顯性債務(wù)。

新《預(yù)算法》明確規(guī)定，地方政府舉債必須采取政府債券方式，在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)，通過發(fā)行一般債券或?qū)ｍ?xiàng)債券來(lái)籌措資金。但是地方政府在預(yù)算報(bào)告中往往不會(huì)提到顯性債務(wù)，而是主要以一般債務(wù)或?qū)ｍ?xiàng)債務(wù)替代，本文因此選擇“一般債(務(wù)/券)”與“專項(xiàng)債(務(wù)/券)”來(lái)進(jìn)行詞頻分析。一般債券主要投向沒有收益的項(xiàng)目，償還以一般公共預(yù)算收入為擔(dān)保；專項(xiàng)債券主要投向有一定收益的項(xiàng)目，以政府性基金收入償還。圖14展示了2015—2019年間省市兩級(jí)政府在預(yù)算報(bào)告中“一般債”和“專項(xiàng)債”的詞頻變化趨勢(shì)?？梢钥闯?，專項(xiàng)債詞頻總體上保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，而相較于專項(xiàng)債，一般債的提及頻率在五年間一直保持在較低位水平，二者詞頻差距愈發(fā)擴(kuò)大。

圖14 “一般債”“專項(xiàng)債”分年度詞頻圖

實(shí)際上，一般債和專項(xiàng)債在詞頻上的差異也反映出二者在地方債務(wù)實(shí)際發(fā)展中的差異。從圖15可以看出，雖然一般債的規(guī)模在2015—2019年都高于專項(xiàng)債，但是專項(xiàng)債的增速明顯更快。更為重要的是，從債務(wù)率指標(biāo)來(lái)看，專項(xiàng)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。專項(xiàng)債務(wù)率基本維持在110%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于60%的一般債務(wù)率，地方政府對(duì)專項(xiàng)債務(wù)的重視與其風(fēng)險(xiǎn)有很大關(guān)系。

圖15 2015—2019年一般債務(wù)與專項(xiàng)債務(wù)余額及其增長(zhǎng)率

另一方面，專項(xiàng)債也越來(lái)越成為穩(wěn)投資的重要抓手，從圖16可以看出，新增專項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模是迅速增長(zhǎng)的，在2015年為959億元，那時(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一般債券的4 953億元，但是到了2019年，新增專項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模已經(jīng)高達(dá)21 487億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于新增一般債券的9 073億元。實(shí)際上，財(cái)政部也多次發(fā)文強(qiáng)調(diào)地方專項(xiàng)債券發(fā)行和使用，推動(dòng)其發(fā)揮強(qiáng)基建、促發(fā)展和補(bǔ)短板的作用，從穩(wěn)增長(zhǎng)的角度而言，地方政府自然也會(huì)更為強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)債。

圖16 2015—2019年新增一般債券與專項(xiàng)債券發(fā)行額

2.隱性債務(wù)。

雖然新《預(yù)算法》實(shí)施以后，包含一般債券和專項(xiàng)債券的顯性債務(wù)是地方政府唯一合法的舉債方式，但是由于各種錯(cuò)綜復(fù)雜的原因，仍有部分地方政府在顯性債務(wù)之外舉債債務(wù)，因此產(chǎn)生隱性債務(wù)問題。2017年的中央政治局會(huì)議首次提出“地方政府隱性債務(wù)”的概念，并明確要求“積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量”。2018年全國(guó)“兩會(huì)”上，政府工作報(bào)告也特別強(qiáng)調(diào)了“防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)禁各類違法違規(guī)舉債、擔(dān)保行為，積極穩(wěn)妥處置存量債務(wù)，健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制”，財(cái)政部和國(guó)家審計(jì)署等有關(guān)部委的地方隱性債務(wù)治理工作也陸續(xù)展開。

圖17 “隱性債”分年度詞頻圖

四、省市政府與中央政府地方債務(wù)文本詞云的對(duì)比分析

文本可視化是文本挖掘和詞頻分析中的一項(xiàng)重要方法，其通過視覺符號(hào)的形式表達(dá)文本難以傳遞的信息，使讀者快速獲取文本數(shù)據(jù)中蘊(yùn)含的關(guān)鍵信息(唐家渝等，2013[21])。詞云是較為典型的可視化形式，它依托詞頻統(tǒng)計(jì)，以文字大小代表詞頻高低，生成圖片以直觀地展示不同詞語(yǔ)的重要程度。上文中已經(jīng)分析了省、市兩級(jí)政府地方債務(wù)治理工作中的重點(diǎn)內(nèi)容和目標(biāo)側(cè)重，本文希望繼續(xù)了解其是否與中央政府的安排部署相一致。基于2015—2019年財(cái)政預(yù)算報(bào)告的總體詞頻結(jié)果，本文首先利用R軟件中的“Wordcloud2”組件制作了中央-省-市級(jí)層面五年間排名前100位的高頻詞云圖，如圖18所示。

圖18 中央省市(由上到下)層面?zhèn)鶆?wù)文本高頻詞云圖

可以看出，省、市級(jí)政府對(duì)債務(wù)治理工作各個(gè)方面的側(cè)重與中央政府的關(guān)注重點(diǎn)基本一致，本文延續(xù)上文的分析思路，從政府債務(wù)治理的側(cè)重目標(biāo)以及債務(wù)類型兩個(gè)維度，對(duì)三級(jí)政府的地方債務(wù)治理工作進(jìn)行系統(tǒng)性的分析比較。

(一)不同側(cè)重目標(biāo)

就“防風(fēng)險(xiǎn)”目標(biāo)來(lái)看，三級(jí)政府對(duì)這一目標(biāo)的強(qiáng)調(diào)基本一致，“風(fēng)險(xiǎn)”一詞在三張?jiān)~云圖中均占據(jù)中心位置。值得注意的是，省、市級(jí)政府常同時(shí)提及的“防范”“化解”等詞在中央政府的高頻詞詞云圖中的重要性卻并不顯眼，反而“舉債”一詞常被中央政府提及。規(guī)范舉債問題是切斷債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的關(guān)鍵所在，一方面由違法違規(guī)舉債產(chǎn)生難以化解的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，另一方面是無(wú)序舉債規(guī)模飆升所導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。中央政府嚴(yán)格規(guī)范地方政府舉債行為，地方政府則在強(qiáng)調(diào)規(guī)范舉債的同時(shí)致力于防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，更多地對(duì)如何解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題展開闡述。

就“穩(wěn)增長(zhǎng)”目標(biāo)來(lái)看，三級(jí)政府同樣重視債券資金對(duì)促投資、穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)鍵作用,“債券”“項(xiàng)目”等詞都位于詞云圖中的醒目位置。中央政府對(duì)此主要強(qiáng)調(diào)增加債務(wù)限額，以及加快落實(shí)債券的發(fā)行和資金使用等問題，省級(jí)政府作為地方債券發(fā)行主體也高度重視發(fā)行問題，地方政府尤其是市級(jí)政府則更為重視債券資金的爭(zhēng)取和債券項(xiàng)目的申報(bào)等。

地方債務(wù)治理相關(guān)的機(jī)制建設(shè)主要圍繞防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長(zhǎng)兩方面進(jìn)行，且主要體現(xiàn)在具體工作上，因此詞云所展示的高頻詞主要以上述兩方面為主。中央政府在建機(jī)制方面主要起指導(dǎo)督促作用，提出機(jī)制建設(shè)的大方向，如“完善地方政府債務(wù)監(jiān)管和考核問責(zé)機(jī)制”，地方政府則遵循中央的思路和原則，并結(jié)合各地實(shí)際情況進(jìn)行具體政策的制定及實(shí)施，如“健全政府債務(wù)監(jiān)督考核機(jī)制，對(duì)地縣申請(qǐng)的新增、置換項(xiàng)目逐一嚴(yán)格審核，精確轉(zhuǎn)貸資金，用于地委、行署確定的重點(diǎn)民生項(xiàng)目”等。

(二)不同債務(wù)類型

就顯性債務(wù)而言，三級(jí)政府對(duì)于專項(xiàng)債務(wù)的重視均高于一般債務(wù)，“專項(xiàng)債”詞頻在三張?jiān)~云圖中更為醒目。不同的是，在中央層面上，國(guó)務(wù)院對(duì)專項(xiàng)債務(wù)的強(qiáng)調(diào)尤為突出。中央一方面推動(dòng)專項(xiàng)債務(wù)的規(guī)模擴(kuò)張，同時(shí)也要對(duì)專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范化解提出明確要求，因此“專項(xiàng)債”在其詞云圖中占據(jù)了相當(dāng)?shù)姆至?。?duì)比看來(lái)，省級(jí)政府和市級(jí)政府仍需加強(qiáng)對(duì)于專項(xiàng)債工作的重視，既要落實(shí)好專項(xiàng)債促進(jìn)投資的決策，又要高度重視專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范化解工作。

就隱性債務(wù)而言，三級(jí)政府也都同樣重視，但觀察中央層面的詞云圖發(fā)現(xiàn)，“違法”“違規(guī)”的詞頻較高，側(cè)面說(shuō)明中央政府更加強(qiáng)調(diào)對(duì)于地方債務(wù)的監(jiān)管，對(duì)于隱性債務(wù)的態(tài)度也更為堅(jiān)決和直接；反觀省市兩級(jí)地方政府，相關(guān)詞語(yǔ)卻很難找到，尤其是市級(jí)政府，僅僅用相對(duì)客觀的“隱性債”來(lái)強(qiáng)調(diào)規(guī)范舉債行為、化解隱性債務(wù)存量等，盡量規(guī)避“違法”“違規(guī)”這類負(fù)面語(yǔ)氣鮮明的詞語(yǔ)。這種“層層遞減”一方面凸顯了中央政府應(yīng)有的、也必須的強(qiáng)硬態(tài)度，另一方面也反映出了地方政府對(duì)于違法違規(guī)舉債問題的刻意回避，更多地是用行動(dòng)來(lái)低調(diào)處理違法違規(guī)的舉債融資問題。

五、主要結(jié)論與政策建議

預(yù)算報(bào)告涵蓋了政府財(cái)政治理工作的方方面面，地方債務(wù)納入預(yù)算管理之后，對(duì)相關(guān)工作的闡述說(shuō)明也日益成為預(yù)算報(bào)告的重要組成部分。本文從文本分詞和詞頻分析的視角對(duì)地方債務(wù)治理問題進(jìn)行了研究，并首次選擇2015—2019年中央、省、市三級(jí)政府的預(yù)算報(bào)告作為文本分析的基礎(chǔ)，將地方債務(wù)管理的眾多具體工作梳理提煉為防風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)增長(zhǎng)與建機(jī)制的三大目標(biāo)，以及顯性債務(wù)(包括一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù))和隱性債務(wù)的兩大對(duì)象，更為系統(tǒng)也更為辯證地把握了地方債務(wù)治理的全貌。同時(shí)，本文在分析地方債務(wù)相關(guān)文本發(fā)展演變的同時(shí)，與地方債務(wù)相關(guān)的實(shí)際狀況緊密結(jié)合起來(lái)，通過對(duì)比印證和縱向分析，全方位地總結(jié)我國(guó)地方債務(wù)治理工作的各個(gè)方面和規(guī)律特點(diǎn)，主要結(jié)論如下：

其一，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范化解在地方債務(wù)治理工作中具有突出的地位，無(wú)論是在中央層面，還是在省級(jí)政府和市級(jí)政府層面，都受到高度關(guān)注，并且其歷年變化與地方債務(wù)的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)狀況變化也是基本一致的。但是具體的重視程度，至少?gòu)脑~頻上反映出，可能存在從中央到地方的層層遞減現(xiàn)象。

其二，積極爭(zhēng)取債務(wù)限額和債券資金逐漸成為地方政府預(yù)算報(bào)告中的重點(diǎn)內(nèi)容，相關(guān)詞語(yǔ)的詞頻也基本呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì)，可以說(shuō)，地方政府對(duì)債券資金尤其是專項(xiàng)債券資金及其項(xiàng)目高度關(guān)注的背后，是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈訴求。另一方面，相對(duì)于省級(jí)政府，市級(jí)政府的債券資金需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求往往更為強(qiáng)烈。

其三，地方政府對(duì)于債務(wù)資金績(jī)效的重視程度和債務(wù)信息公開的積極主動(dòng)性還有所不足，從“績(jī)效”和“公開”出現(xiàn)的頻率來(lái)看，在本文的考察期內(nèi)，一直處于較低水平。當(dāng)然，在預(yù)算報(bào)告中相對(duì)集中的地方債務(wù)文本以外也會(huì)涉及績(jī)效管理的內(nèi)容，但是相對(duì)于債券資金在財(cái)政資金的比重，地方政府對(duì)于債券資金績(jī)效管理工作的重視程度還遠(yuǎn)未到位。

其四，地方政府對(duì)于地方債券的融資成本問題并不關(guān)注，雖然省級(jí)政府在預(yù)算報(bào)告中會(huì)經(jīng)常提到地方債券的發(fā)行問題，但是更多的只是對(duì)發(fā)行工作的安排說(shuō)明，債券發(fā)行主體最為關(guān)注的融資成本問題在地方政府預(yù)算報(bào)告中基本得不到體現(xiàn)，考慮到債券資金轉(zhuǎn)貸，市級(jí)政府尤為如此。

其五，隱性債務(wù)問題日益受到地方政府的高度關(guān)注，“隱性債”一詞的出現(xiàn)和詞頻變化與黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)地方隱性債務(wù)治理工作的部署安排是一致的。但是，與中央政府更為強(qiáng)烈和直接的隱性債務(wù)治理態(tài)度相比，省級(jí)和市級(jí)政府對(duì)于隱性債務(wù)的行文表達(dá)會(huì)盡量規(guī)避“違法”“違規(guī)”這類負(fù)面詞語(yǔ)，可能更多的是用行動(dòng)來(lái)低調(diào)處理隱性債務(wù)問題。

基于上述主要結(jié)論，本文相應(yīng)地提出如下的政策建議：

第一，把主動(dòng)防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置，尤其是要加強(qiáng)專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析預(yù)判和防范化解工作。切實(shí)增強(qiáng)地方政府的責(zé)任感，充分認(rèn)識(shí)到防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)“灰犀?！笔谴_保中國(guó)經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要工作，也是保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)定的重要前提，也只有這樣才能在更高水平上、更長(zhǎng)期地實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)治理中穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)的平衡。

第二，要進(jìn)一步強(qiáng)化地方債券，尤其是專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金的績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)全生命周期的績(jī)效管理。促進(jìn)專項(xiàng)債券資金使用效率的提高，地方政府應(yīng)將債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)內(nèi)容在預(yù)決算報(bào)告中進(jìn)行更為詳實(shí)的說(shuō)明，進(jìn)一步披露專項(xiàng)債券資金的具體用途和預(yù)期收益等內(nèi)容，同時(shí)加強(qiáng)債務(wù)資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。

第三，對(duì)于地方政府隱性債務(wù)的治理要進(jìn)一步加強(qiáng)。目前，我國(guó)少數(shù)省市已經(jīng)開始推進(jìn)“全域無(wú)隱性債務(wù)”試點(diǎn)工作，應(yīng)進(jìn)一步硬化地方政府預(yù)算約束，嚴(yán)禁以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)，并有效剝離地方融資平臺(tái)的政府融資職能，健全市場(chǎng)化、法治化債務(wù)違約處置機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)地方政府隱性債務(wù)問題的終身問責(zé)制。

第四，進(jìn)一步提升地方政府債券發(fā)行定價(jià)的市場(chǎng)化水平。應(yīng)進(jìn)一步嚴(yán)禁地方政府對(duì)地方債券發(fā)行的行政干預(yù)和窗口指導(dǎo)，積極探索專項(xiàng)債券的信用屬性，逐步減少項(xiàng)目收益?zhèn)瘜?duì)政府性基金預(yù)算的信用依賴，強(qiáng)化項(xiàng)目本身的收益對(duì)融資的平衡。另外，要積極引導(dǎo)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)發(fā)揮信用評(píng)級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)揭示作用，促進(jìn)債券利率的地區(qū)差異化和項(xiàng)目差異化。

第五，在預(yù)算報(bào)告中對(duì)于地方債務(wù)信息的披露應(yīng)當(dāng)更為充分和詳盡，不僅應(yīng)主動(dòng)說(shuō)明債務(wù)余額、債務(wù)限額等數(shù)據(jù)，還應(yīng)該說(shuō)明相對(duì)于財(cái)力水平更能直接反映債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的債務(wù)率(包括一般債務(wù)率和專項(xiàng)債務(wù)率)等指標(biāo)，對(duì)于防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)劃、思路和安排等也應(yīng)該有詳細(xì)的說(shuō)明，同時(shí)也要密切配合本級(jí)人大的地方債務(wù)監(jiān)督審查工作。