施清雯

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）

受20世紀(jì)80年代計(jì)劃生育背景下嚴(yán)格人口管控政策的影響，我國(guó)民眾的生育意愿減弱，生育率持續(xù)走低，出現(xiàn)了少子化、人口老齡化等問(wèn)題。為了鼓勵(lì)生育，增加人口活力同時(shí)緩解老齡化，國(guó)家先后出臺(tái)了許多政策，放開(kāi)生育管控。2021年5月31日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，正式出臺(tái)三孩政策，即實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套措施。三孩政策的政策之窗是如何打開(kāi)、政策議程是如何被最終建立起來(lái)的過(guò)程值得我們探討，而金登的多源流理論模型闡述了問(wèn)題流、政策流、政治流以及三者耦合、政策之窗開(kāi)啟的過(guò)程，可以幫助研究政策議程設(shè)立。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）生育政策研究現(xiàn)狀

國(guó)外關(guān)于人口及生育研究的代表理論包括馬爾薩斯人口論、近代社會(huì)學(xué)派、生物學(xué)派和數(shù)理學(xué)派人口理論、當(dāng)代西方人口增長(zhǎng)控制學(xué)說(shuō)、當(dāng)代西方生育經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)等。一般而言，立足梳理和分析本國(guó)生育政策的學(xué)者居多，沃爾夫斯特岡介紹了德國(guó)的人口生育政策，理查德·利特闡述了新加坡的人口生育政策的變化。也有學(xué)者從比較研究的視角研究不同國(guó)家和地區(qū)的生育政策，桑德拉·蘇亞雷斯基于經(jīng)濟(jì)全球化的背景比較了愛(ài)爾蘭和新加坡的生育政策，認(rèn)為生育政策由三個(gè)政治變量形成：主導(dǎo)黨鞏固、國(guó)家建設(shè)和利益集團(tuán)政治。對(duì)于老齡化帶來(lái)的問(wèn)題以及對(duì)人口生育政策的影響，日本學(xué)者Kojima H通過(guò)實(shí)證調(diào)研分析，闡述了間接生育政策和綜合家庭政策在提高生育率方面比人口政策更有效。此外，學(xué)者們也會(huì)將生育政策與難民政策、性別平等和社會(huì)保障等議題聯(lián)系起來(lái)，例如凱瑟琳·H·特尼斯和雷切爾·蘇利文·羅賓遜重點(diǎn)關(guān)注了撒哈拉以南的非洲國(guó)家的生育政策和難民政策；韓國(guó)學(xué)者宋多英從兩性平等角度評(píng)價(jià)低生育率和老齡化社會(huì)計(jì)劃和替代戰(zhàn)略，為韓國(guó)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供了性別平等低生育率政策的方向和詳細(xì)的替代方案；尼古拉斯·庫(kù)達(dá)契爾等人從社會(huì)保障改革角度討論了中國(guó)的人口生育政策。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于人口生育政策的研究，可以分為三孩政策出臺(tái)前和出臺(tái)后。在三孩政策之前，學(xué)術(shù)界主要討論的大多是對(duì)計(jì)劃生育政策調(diào)整的反思和探討二孩政策的影響。石智雷分析了計(jì)劃生育政策對(duì)我國(guó)家庭發(fā)展能力的影響，認(rèn)為其限制了家庭生育選擇的權(quán)利并且改變了我國(guó)的家庭結(jié)構(gòu)。徐俊由“單獨(dú)二孩”政策反思了計(jì)劃生育帶來(lái)的影響及我國(guó)為之付出的社會(huì)代價(jià)。石人炳和陳寧對(duì)我國(guó)生育政策的調(diào)整做出了評(píng)估，認(rèn)為“單獨(dú)二孩”和“全面二孩”政策雖然從短期看有明顯的效果，但中長(zhǎng)期而言還是無(wú)法滿足我國(guó)人口發(fā)展的需求。三孩政策出臺(tái)后，學(xué)術(shù)界的研究主要集中在分析其社會(huì)影響，以及闡述如何加強(qiáng)三孩政策的配套措施。劉中一提出要增強(qiáng)生育政策包容性，應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況建立健全相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。王軍和李向梅認(rèn)為三孩政策下民眾生育意愿很可能繼續(xù)下行，主張需要盡早考慮完全取消生育限制并擇機(jī)實(shí)行鼓勵(lì)生育的人口政策。張翼通過(guò)分析未來(lái)生育率變化趨勢(shì)，設(shè)計(jì)了短期防止生育率繼續(xù)下滑、中期維持并波動(dòng)提升生育率、長(zhǎng)期旨在建構(gòu)生育友好型社會(huì)這三個(gè)制度紅利的釋放目標(biāo)。

（二）研究述評(píng)

國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)于人口生育政策的文獻(xiàn)研究卷帙浩繁，從嚴(yán)格把控人口數(shù)量的計(jì)劃生育政策到現(xiàn)如今相對(duì)寬松的生育政策都做了詳盡的研究，然而，已有的研究成果也存在一些不足。首先這些研究中針對(duì)生育政策的文獻(xiàn)大多數(shù)是從整個(gè)國(guó)家的較為宏觀的角度出發(fā)的，但結(jié)合具體的地區(qū)、嵌入具體的社會(huì)文化環(huán)境情境的研究不多。其次針對(duì)生育政策實(shí)施后的影響的研究較多，即政策評(píng)估型的文獻(xiàn)占主體，而探討政策議程是如何被建立起來(lái)的研究較少。尤其是三孩政策出臺(tái)后，研究成果基本上無(wú)外乎是對(duì)其社會(huì)影響的評(píng)價(jià)，以及分析如何加強(qiáng)配套措施等，基本沒(méi)有對(duì)三孩政策的政策過(guò)程前端的研究。

本文運(yùn)用多源流模型剖析三孩政策的議程設(shè)立過(guò)程的研究意義在于，一是由于多源流理論模型起源于西方，在我國(guó)學(xué)術(shù)界被用來(lái)剖析生育政策的非常有限。二是學(xué)術(shù)界研究人口生育政策多從經(jīng)濟(jì)學(xué)、人口學(xué)的角度切入，用社會(huì)學(xué)和公共政策學(xué)等相關(guān)理論視角分析的研究很少。本文涉及了對(duì)政策出臺(tái)前的社會(huì)文化環(huán)境、政策背景、政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的描述和說(shuō)明，嵌入多源流理論分析三孩政策的議程設(shè)立，彌補(bǔ)了學(xué)術(shù)界對(duì)生育政策的政策過(guò)程前端研究的不足。

二、多源流模型：政策議程的分析框架

1951年拉斯韋爾在《政策科學(xué)》一書(shū)中提出政策科學(xué)的概念后，公共政策分析慢慢進(jìn)入到人們的視野。多源流模型是由美國(guó)密歇根大學(xué)的約翰·金登教授于1995年在其名為《議程、備選方案與公共政策》一書(shū)中提出的著名理論模型，該模型旨在回答一個(gè)社會(huì)問(wèn)題為什么會(huì)被決策者關(guān)注、決策是如何被制定出來(lái)的，以及一項(xiàng)政策是如何一步一步走向終結(jié)等一系列問(wèn)題，對(duì)于政策過(guò)程的研究發(fā)展有著深刻的意義。

（一）理論淵源：對(duì)垃圾桶模型的修正

1972年邁克爾·科恩、詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森等人提出了“組織選擇的垃圾桶模型”，該模型假設(shè)：在組織化的無(wú)序狀態(tài)下，問(wèn)題、解決方案、參與者和選擇機(jī)會(huì)四大源流獨(dú)立地流入組織結(jié)構(gòu)。這個(gè)組織結(jié)構(gòu)又受到凈能量承載量、進(jìn)入結(jié)構(gòu)、決策結(jié)構(gòu)和能量分布四個(gè)變量的影響。因此時(shí)間段、決策方案數(shù)、源流經(jīng)過(guò)四大變量的篩選、匯聚，最后產(chǎn)生決策結(jié)果。金登在西蒙的有限理性論斷的基礎(chǔ)上對(duì)該垃圾桶模型作了修正，將其運(yùn)用在美國(guó)聯(lián)邦政府內(nèi)部的政策出臺(tái)中，提出多源流理論模型。多源流模型雖然是建立在垃圾桶模型的基礎(chǔ)上的，卻將公共政策階段分析的觸角又伸向前一步，其表現(xiàn)為破解了垃圾桶模型“決策活動(dòng)有組織的無(wú)政府狀態(tài)”這一模糊性命題，并將四源流變?yōu)槿戳?，即?wèn)題溪流、政策溪流和政治溪流，此外政策之窗對(duì)三源流的耦合也發(fā)揮了重要的作用。

（二）內(nèi)涵闡釋：三源流與政策之窗

金登的多源流理論模型中的三源流包括問(wèn)題源流、政策源流、政治源流。問(wèn)題源流指的是對(duì)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)和界定，包括積弊已久的社會(huì)問(wèn)題和時(shí)事熱點(diǎn)、焦點(diǎn)事件等，用針對(duì)某一問(wèn)題的各種數(shù)據(jù)、關(guān)鍵指標(biāo)、符號(hào)、焦點(diǎn)事件、項(xiàng)目反饋等來(lái)反映問(wèn)題的嚴(yán)重性。政策源流包括專家學(xué)者及其他相關(guān)人士提出的政策、方案、計(jì)劃等，“政策原湯”中漂浮著各種政策建議或政策主張，這些政策并不是在很短的時(shí)間內(nèi)就能取得公眾的關(guān)注和重視，需要不斷地討論、潤(rùn)色、修改，并且由相關(guān)專業(yè)人士不斷地說(shuō)服和軟化公眾或政策反對(duì)者。此外，政策建議也并非一成不變地存在于政策溪流之中，它們會(huì)隨著時(shí)局的變化相應(yīng)地漂入或漂出，不契合時(shí)局的建議將漂出政策原湯，淡出人們的視野，相反，適應(yīng)發(fā)展的新辦法也會(huì)漂入。政治源流包括國(guó)民情緒、政府或國(guó)會(huì)的更替、利益集團(tuán)的壓力運(yùn)動(dòng)、選舉結(jié)果等。公民、國(guó)會(huì)、官員、利益集團(tuán)等多元行動(dòng)者在政治中都以各自的方式表達(dá)自身利益訴求，同時(shí)相互博弈，尋求政治妥協(xié)和利益平衡。

該模型中的問(wèn)題流、政策流和政治流是相互獨(dú)立地運(yùn)作，只有在某個(gè)關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)才會(huì)發(fā)生例外，即政策之窗短暫地開(kāi)啟。在此之際，公民、國(guó)會(huì)、官員、利益集團(tuán)等精明的“政策企業(yè)家”們便會(huì)抓住機(jī)會(huì)，將三源流匯聚凝結(jié)，實(shí)現(xiàn)源流耦合，最終設(shè)立政策議程，實(shí)現(xiàn)政策變遷，如若不能成功抓住時(shí)機(jī)，政策之窗將會(huì)很快地關(guān)閉。因此，問(wèn)題流、政策流和政治流的耦合具有隨機(jī)性、松散性、不確定性和動(dòng)態(tài)性。綜上，如圖1所示，問(wèn)題源流中的要素有數(shù)據(jù)與指標(biāo)、焦點(diǎn)事件與信息反饋等，政策源流中各種政策建議經(jīng)不斷討論、修改、完善，由相關(guān)專業(yè)人士說(shuō)服和軟化外界公眾，政治源流中主要包含國(guó)民情緒、政府更迭、利益集團(tuán)壓力等，三源流在政策之窗開(kāi)啟之際被“政策企業(yè)家”匯聚，實(shí)現(xiàn)耦合，最終建立政策議程。

圖1 多源流分析架構(gòu)（圖片來(lái)源：作者自繪）

三、三孩政策的背景介紹

回顧我國(guó)人口生育政策的發(fā)展歷程，大致經(jīng)歷了獨(dú)生子女政策、“一孩半”政策、“雙獨(dú)二孩”政策、“單獨(dú)二孩”政策、“全面二孩”政策和三孩政策，如表1所示。

表1 我國(guó)生育政策發(fā)展變遷表（圖表來(lái)源：作者自繪）

（一）嚴(yán)格管控階段

新中國(guó)成立之前我國(guó)歷經(jīng)了戰(zhàn)爭(zhēng)、饑荒和自然災(zāi)害，人口數(shù)量急劇下降，然而在恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)時(shí)期，勞動(dòng)人口成為至關(guān)重要的因素，因此國(guó)家為了人丁興旺，鼓勵(lì)生育，導(dǎo)致人口大規(guī)模增多。全國(guó)人口的快速反彈導(dǎo)致了人口與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)資源的不匹配，因此亟待出臺(tái)政策加以控制。到了20世紀(jì)七八十年代，我國(guó)便開(kāi)始全面地推行計(jì)劃生育政策。作為我國(guó)當(dāng)時(shí)的一項(xiàng)基本國(guó)策，計(jì)劃生育政策有著持續(xù)而深遠(yuǎn)的影響。在計(jì)劃生育政策初期階段，我國(guó)實(shí)行的是嚴(yán)格的人口管控政策，具有強(qiáng)制性和不可違抗性。為了控制人口數(shù)量，提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)子女，此為“獨(dú)生子女政策”的開(kāi)端。

（二）漸進(jìn)調(diào)整階段

由于獨(dú)生子女政策在推行之后暴露出諸多弊端，如獨(dú)生子女家庭結(jié)構(gòu)問(wèn)題、失獨(dú)家庭問(wèn)題，再如經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難的農(nóng)村地區(qū)在“一孩”政策下缺少男性勞動(dòng)力等問(wèn)題，使得國(guó)家在對(duì)于困難農(nóng)村家庭實(shí)施“一孩半”或“開(kāi)口子”政策，即若第一胎為女孩，那么隔規(guī)定的年限之后可以申請(qǐng)生育二胎，但第一胎為男孩則不可以申請(qǐng)生育二胎。此外，獨(dú)生子女隨父姓還是隨母姓容易鬧得家庭不和諧，因此之后的政策松綁體現(xiàn)在實(shí)施夫妻雙方都是獨(dú)生子女的家庭可以生兩個(gè)孩子的政策，即“雙獨(dú)二孩”政策。在此鋪墊下，又啟動(dòng)了“單獨(dú)二孩”政策，即夫妻雙方中只要有一個(gè)是獨(dú)生子女的家庭便可以申請(qǐng)生育第二個(gè)孩子，此為生育政策逐漸調(diào)整的階段。

（三）全面放開(kāi)階段

國(guó)家為放松人口管控而實(shí)施的“單獨(dú)二孩”政策似乎并沒(méi)有受到公眾的廣泛響應(yīng)，與此同時(shí)，社會(huì)上還出現(xiàn)了老齡化問(wèn)題、人口紅利減退、性別比例失衡、人口結(jié)構(gòu)逆自然化和生育意愿降低等問(wèn)題。為了應(yīng)對(duì)“單獨(dú)二孩”政策遇冷，進(jìn)一步鼓勵(lì)生育，國(guó)家又提出了“全面二孩”政策，即只要是合法夫妻，不管是否是獨(dú)生子女，都有生育二孩的權(quán)利。此后，為了繼續(xù)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題，國(guó)家又出臺(tái)三孩政策，即一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)孩子，標(biāo)志著國(guó)家進(jìn)一步放開(kāi)生育管控，鼓勵(lì)國(guó)人生育。

四、多源流模型的嵌入分析

（一）問(wèn)題源流：?jiǎn)栴}如何引發(fā)關(guān)注

多源流模型中的問(wèn)題源流解釋了為什么有些問(wèn)題可以引發(fā)政府或有關(guān)當(dāng)局的關(guān)注，進(jìn)而提上議事日程，而其他一些卻被忽視。結(jié)合三孩政策，放開(kāi)三孩緣何在諸多紛繁復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題中引發(fā)注意，其中有哪些積弊已久的難題，又有哪些指標(biāo)可以反映問(wèn)題的嚴(yán)重性，都值得研究與分析。

1.人口老齡化。對(duì)于老齡化社會(huì)的界定標(biāo)準(zhǔn)可以借鑒聯(lián)合國(guó)的觀點(diǎn)，若全社會(huì)人口中65周歲及以上的老年人比重超過(guò)7%，或者60周歲以上的老年人口比重超過(guò)10%，那么便步入了老齡化社會(huì)。根據(jù)2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)65周歲及以上人口為11883萬(wàn)人，占總?cè)丝诒戎氐?.87%，顯然證明我國(guó)早已邁入老齡化國(guó)家。然而截至2020年，第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)65歲以上的人口數(shù)達(dá)190635280人，占總?cè)丝诘?3.5%（見(jiàn)表2），已經(jīng)遠(yuǎn)超老齡化指標(biāo)，且老齡人口比重對(duì)比六普增長(zhǎng)了近5個(gè)百分點(diǎn)。人口老齡化帶來(lái)的影響主要有以下兩點(diǎn)：

表2 2020年年末人口數(shù)及其構(gòu)成單位：人、%

其一，養(yǎng)老體系不堪重負(fù)。隨著醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展和社會(huì)保障的日益健全，人們的平均壽命也更長(zhǎng)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2019年我國(guó)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)已達(dá)43487.9萬(wàn)人，離退人員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為12310.4萬(wàn)人。不僅養(yǎng)老金面臨壓力甚至虧空，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的供給也不堪重負(fù)，截至2019年年末，全國(guó)共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)3.4萬(wàn)個(gè)，養(yǎng)老服務(wù)床位761.4萬(wàn)張。

其二，勞動(dòng)力資源萎縮。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2021年的數(shù)據(jù)，2020年末我國(guó)在15-59歲之間的勞動(dòng)年齡人口數(shù)為894376020人，占總?cè)丝跀?shù)的63.35%（見(jiàn)表2），較2019年占比下降了0.65個(gè)百分比。由此可見(jiàn)，我國(guó)的勞動(dòng)年齡人口數(shù)正在下降，揭示了我國(guó)勞動(dòng)力資源正在萎縮，人口紅利正在消退，人口結(jié)構(gòu)逆自然化，這將給中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大的沖擊，按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的預(yù)測(cè)，可能不到2030年，我國(guó)勞動(dòng)力將出現(xiàn)“負(fù)債”局面。

2.獨(dú)生子女家庭結(jié)構(gòu)問(wèn)題。獨(dú)生子女政策使得獨(dú)生子女家庭在一段時(shí)期內(nèi)成為中國(guó)社會(huì)的主流家庭結(jié)構(gòu)，然而這種家庭結(jié)構(gòu)可能存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。首先體現(xiàn)在獨(dú)生子女的性格和心理健康發(fā)展方面，他們也許會(huì)因父母的溺愛(ài)而性格軟弱、脾氣暴躁，心理健康也可能出現(xiàn)問(wèn)題。其次便是令人痛心疾首的失獨(dú)家庭問(wèn)題，即獨(dú)生子女去世，夫妻不再生育，獨(dú)生子女政策使失獨(dú)家庭一生走不出陰霾。最后這種家庭結(jié)構(gòu)的弊端表現(xiàn)在獨(dú)生子女成年后的養(yǎng)老與生活壓力上，正常情況下，一對(duì)夫妻要養(yǎng)育四個(gè)老人和一到兩個(gè)孩子，生活成本變高，生活壓力巨大，導(dǎo)致不敢生或不敢多生。

（二）政策源流：政策建議如何漂進(jìn)漂出

三孩政策出臺(tái)前，圍繞這一問(wèn)題的各種政策建議就不斷地涌現(xiàn)出來(lái)。政策源流的主導(dǎo)者通過(guò)提出政策方案決定了“政策原湯”的口味，即到底生育政策要往什么方向發(fā)展，公眾則是他們說(shuō)服“軟化”的對(duì)象，專業(yè)人士需要不斷向外界輸出自己的政策觀點(diǎn)，說(shuō)服大眾并取得支持。政策源流中的備選方案不是靜止的，即有沒(méi)有必要實(shí)行三孩政策等觀點(diǎn)會(huì)隨著時(shí)局變化適時(shí)地漂進(jìn)或漂出決策者的視野，不同政策方案相互斡旋博弈，決策者和公眾也會(huì)在各種政策之間斟酌。

1.技術(shù)可行性和價(jià)值可接受性。政策方案的選擇歷程呈現(xiàn)出“思想在政策源流中四處漂浮的畫(huà)面”，是否兼具技術(shù)可行性和價(jià)值可接受性是政策建議能否繼續(xù)漂浮在政策源流中的關(guān)鍵。技術(shù)可行性從工具理性的視角出發(fā)，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)及先進(jìn)的測(cè)量工具對(duì)一項(xiàng)生育政策下的生育成本、生育率、人口總量和結(jié)構(gòu)、人口資源承載力和人口變動(dòng)趨勢(shì)等變量進(jìn)行評(píng)估，不具備技術(shù)可行性的政策建議將漂出政策源流。價(jià)值可接受性則從價(jià)值理性的角度出發(fā)探討政策的調(diào)整和實(shí)施可能帶來(lái)的倫理道德問(wèn)題，如實(shí)行三孩政策是否遵循了以人為本的理念，保障了人們的生育自由權(quán)利，能夠緩解失獨(dú)家庭的痛苦等。因此，不同的政策方案在博弈的過(guò)程中，只有兼具技術(shù)可行性和價(jià)值可接受性才不容易被輕易淘汰，漂出“政策原湯”。

2.政策博弈與備選方案輸出。回顧三孩政策出臺(tái)前的一段時(shí)間，全國(guó)人大代表朱列玉在2018年兩會(huì)期間就提出議案，建議放開(kāi)三胎政策，由于當(dāng)時(shí)已經(jīng)實(shí)行了兩年多的“全面二孩”政策，我國(guó)人口出生總量和出生率不升反降，因此他認(rèn)為盡早出臺(tái)三孩政策才能使全國(guó)人口保持穩(wěn)中有升。然而，有些專家不是很看好三孩政策，認(rèn)為三孩政策意義并不大，復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院人口研究所的彭希哲教授就持有這樣的看法。事實(shí)上，許多學(xué)者也指出現(xiàn)今的住房、醫(yī)療和教育等生活成本不斷攀升，即使三胎政策不想生的還是不會(huì)生，一時(shí)間，關(guān)于是否要推行三胎政策的爭(zhēng)議很大。2020年10月至12月，恒大研究院的任澤平建議在“十四五”期間需盡快出臺(tái)三胎政策，理由是當(dāng)前正處于第三波嬰兒潮中后期出生人口的生育窗口期，原本不想生的不會(huì)生，但放開(kāi)三孩能讓想生的人生，也符合我國(guó)漸進(jìn)式改革和增量化改革的內(nèi)涵要求。雖然建議了許多次，但國(guó)家衛(wèi)健委和計(jì)生委始終沒(méi)有正面回應(yīng)是否要放開(kāi)三胎政策。終于在2021年5月11日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布第七次人口普查結(jié)果，三孩政策才正式且快速地漂入決策者的視野。

（三）政治源流：政治環(huán)境有何變化

政治源流是多源流理論模型中政策議程設(shè)立的關(guān)鍵一環(huán)，流淌在政治溪流里的主要包括國(guó)民情緒、政府或國(guó)會(huì)的更迭、選舉結(jié)果等，這些要素構(gòu)成政治氣候的變化，為三孩政策提上政策議程營(yíng)造了良好的政治環(huán)境。

1.國(guó)內(nèi)的政治氛圍。三孩政策出臺(tái)前夕，全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)于呼吁政策的國(guó)民情緒雖然不如“全面二孩”政策出臺(tái)前那樣高漲，但國(guó)內(nèi)明顯形成了較為濃厚的鼓勵(lì)生育的氛圍。面對(duì)持續(xù)低迷的人口出生率，全國(guó)多地相繼出臺(tái)“催生”政策。自2018年起遼寧省便對(duì)生育二孩的家庭給予物質(zhì)和其他方面的獎(jiǎng)勵(lì)，湖北、新疆等地也紛紛出手，出臺(tái)積極的生育政策，完善配套設(shè)施如延長(zhǎng)產(chǎn)假、生育補(bǔ)貼等，陜西省則明確表示，要適時(shí)全面放開(kāi)計(jì)劃生育。雖然當(dāng)時(shí)三孩政策還沒(méi)有正式出臺(tái)，但在某些程度上不少地區(qū)已經(jīng)對(duì)生育三孩及三孩以上的家庭不再限制，比如生育三孩不再需要繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，一些社會(huì)補(bǔ)助、政策優(yōu)惠、免費(fèi)項(xiàng)目等，三孩家庭也同樣可以享有。全國(guó)范圍內(nèi)的這些舉措為國(guó)內(nèi)三孩政策的到來(lái)營(yíng)造了良好的政治環(huán)境，也是放開(kāi)三孩的鋪墊。

2.執(zhí)政黨的執(zhí)政理念。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，共產(chǎn)黨的意志和理念對(duì)于政策走向起指示性和決定性作用。2020年11月的“十四五”規(guī)劃建議中明確了，要實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，增強(qiáng)生育政策的包容性。實(shí)際上，我國(guó)從“十三五”規(guī)劃中指出要“制定科學(xué)的人口發(fā)展戰(zhàn)略”開(kāi)始，應(yīng)對(duì)老齡化和改善人口戰(zhàn)略等問(wèn)題就頻頻出現(xiàn)在各種政策建議中，體現(xiàn)出執(zhí)政黨對(duì)人口問(wèn)題和生育政策的充分重視。從獨(dú)生子女政策到放開(kāi)二孩再到放開(kāi)三孩，生育政策的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了執(zhí)政黨以人為本和對(duì)人性的關(guān)懷。徹底放開(kāi)三孩政策是對(duì)人們生育自由權(quán)的保障，是順從民意的表現(xiàn)，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)公平正義，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化公共服務(wù)職能并實(shí)現(xiàn)從統(tǒng)治型、管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。執(zhí)政黨對(duì)于人口生育政策的執(zhí)政理念很大程度上促使了三孩政策的順利出臺(tái)，是三孩政策議程得以建立的至關(guān)重要的一個(gè)影響因素。

（四）政策之窗開(kāi)啟：三源流耦合實(shí)現(xiàn)

金登認(rèn)為上述三源流是彼此獨(dú)立的，任意一個(gè)源流的形成和運(yùn)作都不依賴另外兩個(gè)，然而只有在關(guān)鍵時(shí)刻，三條源流才能被政治企業(yè)家聚合到一起，此時(shí)政策之窗便會(huì)短暫地打開(kāi)。若這時(shí)精明的政治企業(yè)家們能抓住時(shí)機(jī)，便可以順利促進(jìn)政策議程的設(shè)立，若不能在短時(shí)間內(nèi)把握政策之窗開(kāi)啟的機(jī)會(huì)，議程就會(huì)被擱置，等待下一次政策之窗的開(kāi)啟。

1.政治企業(yè)家的構(gòu)成。三源流不會(huì)自動(dòng)聚合，需要政治企業(yè)家們的推動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)，因此政治企業(yè)家在三源流的耦合和最終的政策議程設(shè)立中扮演著極其重要的角色，他們的身份是不確定的，包括普通公民、民間意見(jiàn)領(lǐng)袖、人大代表、專家學(xué)者、政府智囊機(jī)構(gòu)工作人員和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人等。

首先是普通公民的參與，從全面二孩到放開(kāi)三孩，公眾可以借助互聯(lián)網(wǎng)和新媒體表達(dá)自己的觀點(diǎn)，線上線下實(shí)現(xiàn)公民參與決策，影響政策決策的出臺(tái)。其次是人大代表和民間意見(jiàn)領(lǐng)袖，人大代表反映人民的呼聲，民間意見(jiàn)領(lǐng)袖往往也是民意的集中代表。再次是專家學(xué)者和政府工作人員，作為政治企業(yè)家的重要組成部分，人口學(xué)專家和政府智庫(kù)的工作人員是最為活躍的思想智慧源頭之一。最后是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)揮的關(guān)鍵性作用，領(lǐng)導(dǎo)人的政策傾向很大意義上促成了三孩政策議程的設(shè)定。

2.政策窗口的開(kāi)啟。只有在關(guān)鍵時(shí)候當(dāng)特定的“機(jī)會(huì)之窗”打開(kāi)時(shí)，條件完備的三源流才能實(shí)現(xiàn)耦合，并且三條源流缺一不可，即“足夠嚴(yán)重的問(wèn)題、成型的政策方案和適合的政治氛圍”這三條只要有一條不完備，就不能實(shí)現(xiàn)多源流的耦合。政策之窗包括問(wèn)題窗口和政治窗口，因?yàn)闄C(jī)會(huì)窗口的開(kāi)啟往往是因?yàn)榫o迫的問(wèn)題或是政治源流中的重大事件，其中問(wèn)題窗口往往是不可預(yù)測(cè)的，政治窗口大部分是可預(yù)測(cè)的。

2021年5月11日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)寧喆公布了第七次人口普查數(shù)據(jù)，暴露了我國(guó)嚴(yán)重的老齡化問(wèn)題和當(dāng)今人口和生育方面的其他問(wèn)題，一定意義上開(kāi)啟了政策之窗的問(wèn)題窗口。2021年5月31日，習(xí)近平總書(shū)記主持的中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，聽(tīng)取了我國(guó)“十四五”時(shí)期如何應(yīng)對(duì)人口老齡化的舉措?yún)R報(bào)，審議了《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》并指出，為進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施。此舉則是開(kāi)啟了政策之窗的政治窗口。在問(wèn)題窗口和政治窗口的雙重作用下，政策之窗被打開(kāi)，三孩政策議程得以建立。

五、反思與討論

1.政策的過(guò)渡性?；仡櫸覈?guó)生育政策的發(fā)展變化史，從計(jì)劃生育政策到三孩政策，通過(guò)總結(jié)規(guī)律我們不難發(fā)現(xiàn)，政策口子是越開(kāi)越大的，國(guó)家對(duì)民眾的生育是越來(lái)越放寬的。事實(shí)上，無(wú)論是三孩還是二孩，政策要旨是一致的，都是為了積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，只不過(guò)是不同時(shí)期在具體政策上的規(guī)定不同。我國(guó)推行漸進(jìn)式改革和增量化發(fā)展，很好地體現(xiàn)在了生育政策的制定上，實(shí)施漸進(jìn)式生育政策，逐步放開(kāi)而并非一下對(duì)人口生育不加限制。因此，無(wú)論是二孩還是三孩政策，抑或是未來(lái)還可能會(huì)有的四孩、五孩政策，都并非生育政策的終點(diǎn)，多孩政策的出臺(tái)只是過(guò)渡性、階段性的，政策總是會(huì)向放開(kāi)生育演化。

2.生育權(quán)的回歸。在探討多孩政策出臺(tái)后的政策影響時(shí)，研究者們通常會(huì)發(fā)現(xiàn)，即使不斷放開(kāi)生育仍然收效甚微，沒(méi)有很好地達(dá)成理想中提高人口生育率的政策目標(biāo)。為何在近些年不斷放開(kāi)生育后我國(guó)的生育率仍然沒(méi)有顯著提高，為何出生人口數(shù)仍在下降，究其原因：其一，生育旺盛期育齡婦女的規(guī)模下降，生育年齡也有所推遲。其二，人們的婚育觀念改變，養(yǎng)兒防老、多子多福的傳統(tǒng)觀念已經(jīng)漸漸淡出人們的視野，不少家庭選擇少生、優(yōu)生。其三，新冠疫情打亂了人們的婚育計(jì)劃，疫情給年輕人的住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育等都帶來(lái)了影響，不少人礙于疫情帶來(lái)的沖擊取消了婚育計(jì)劃。故在現(xiàn)今的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和社會(huì)背景下，即便推行四孩、五孩政策，我國(guó)的人口出生率仍然應(yīng)該是處于平穩(wěn)的狀態(tài)，人口老齡化這一嚴(yán)重問(wèn)題仍不會(huì)發(fā)生太大改變。

公民的生育權(quán)作為一項(xiàng)基本的人權(quán)是與生俱來(lái)的，是先于國(guó)家和法律發(fā)生的權(quán)利。過(guò)去嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策（如獨(dú)生子女政策）雖然是結(jié)合當(dāng)時(shí)社會(huì)背景制定的策略方針，但是在某種程度上來(lái)說(shuō)是對(duì)公民生育權(quán)的剝奪。生育權(quán)既然作為一項(xiàng)基本人權(quán)，就應(yīng)該遵循以人為本的原則回歸民眾本身，民眾不應(yīng)強(qiáng)制被規(guī)定應(yīng)該或必須生育幾個(gè)孩子。與其一味地加以行政許可，不如徹底放開(kāi)，不做限制。因此，應(yīng)把生育權(quán)還給生育者，不再做行政許可，事實(shí)證明國(guó)家也正在朝這個(gè)方向前進(jìn)，生育權(quán)利也正逐步地回歸正常家庭。我們期待隨著社會(huì)理性文明的發(fā)展和民眾素質(zhì)的日益提高，人們將會(huì)有能力結(jié)合自身家庭情況合理評(píng)估生育幾孩，真正地實(shí)現(xiàn)生育自由?！?/p>