南京信息工程大學(xué) 石琴莉

一、國內(nèi)外對于法治政府量化評價的實踐

（一）國外實踐

國外對于法治政府量化評價的實踐早于我國。1968年，伊萬在對從相關(guān)世界組織獲取的資料、數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析后，設(shè)計出了一套包含70項指標(biāo)的法律指標(biāo)體系，對于法治政府的指標(biāo)評價也囊括在其中。1979年，梅里曼、克拉克、弗里德曼，首次提出對法律制度進(jìn)行“定量比較法”的研究。1996年,世界銀行推出“世界治理指數(shù)”（簡稱WGI），該指數(shù)設(shè)置了六個指標(biāo)，旨在對世界各國或者地區(qū)的治理狀況進(jìn)行評價，但是對于法治或法治政府的評價只是其中涉及的一個部分。2008年，美國律師協(xié)會聯(lián)合部分律師組織發(fā)起了“世界正義工程”（簡稱WJP）項目，旨在對各國的法治狀況進(jìn)行量化評價。WJP以4個原則為根本依據(jù)，包括16個一級指標(biāo)和68個二級指標(biāo)，其中政府受法律約束為其原則之一。

綜上可知，國外的評價體系主要針對一個國家整體的法治水平，在其考慮的諸多方面中，法治政府建設(shè)的量化評價只是其大框架下的一小部分內(nèi)容，缺少針對性。由此，國外對于量化評價體系的相關(guān)實踐相對較寬泛，對于一國各地方的評價的具體適用性較低。

（二）國內(nèi)實踐

國內(nèi)對于地方法治政府的量化評價，主要以各地的“法治指數(shù)”“指標(biāo)體系”“考核評價體系”等來體現(xiàn)。我國的首個法治指數(shù)是2005年誕生的“香港法治指數(shù)”，用之評價我國香港的整體法治水平，該指數(shù)在當(dāng)時也只是將法治政府的量化評價作為其中的一個條件，并沒有專門、有針對性地對政府的法治建設(shè)狀況作出更詳細(xì)的評價。在我國內(nèi)地，“建設(shè)法治政府”的目標(biāo)于2004年被明確提出，并不斷出臺相應(yīng)的文件。從目前收集到的資料可以看出，我國在建設(shè)法治政府的進(jìn)程中越來越重視對法治政府建設(shè)的量化考核、量化評價，旨在將抽象的概念具體化，最后以一種直觀的、可視化的方式反映各地法治政府建設(shè)情況。此后，各地包括省、市、區(qū)（縣）也隨之出臺關(guān)于對法治政府量化評價的相關(guān)文件（見表1）。

表1 部分省、市、區(qū)（縣）法治政府建設(shè)量化評價體系

二、地方法治政府量化評價體系現(xiàn)狀及存在的問題

（一）現(xiàn)狀

縱覽全國各地方出臺的關(guān)于建設(shè)法治政府的相關(guān)文件，再結(jié)合國內(nèi)近些年的實踐來看，不可否認(rèn)的是，在地方法治政府的量化評價上我們的確是取得了一定的成效，量化評價體系也在此過程中得到了不斷完善與升級，使我國的法治政府建設(shè)邁上一個新臺階。

以我國內(nèi)地誕生的第一個法治指數(shù)—余杭法治指數(shù)為例，該指數(shù)主要應(yīng)用于杭州市余杭區(qū)的法治建設(shè)和社會管理。自誕生至今，余杭區(qū)通過數(shù)據(jù)收集、群眾滿意度調(diào)查、內(nèi)審組、外審組評估、專家組評審五個步驟，自行進(jìn)行著一年一度的法治“體檢”。經(jīng)過十多年的研究、實踐、評審，余杭區(qū)的法治指數(shù)從2007年度的71.6分，到2017年度的78.7分，總體呈現(xiàn)逐年小幅上升趨勢，為杭州市余杭區(qū)推動改革開放、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定營造了良好的法治環(huán)境，提供了有力的法治保障。同時，根據(jù)余杭法治指數(shù)評價相關(guān)數(shù)據(jù)以及措施，給群眾帶來了看得見、摸得著的實惠，提高了群眾對于評價結(jié)果的認(rèn)可度、權(quán)威性，一定程度上助推了基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

除了余杭法治指數(shù)之外，其他地方的法治量化評價體系對于當(dāng)?shù)氐姆ㄖ握ㄔO(shè)也發(fā)揮著重要的、積極的作用，在這個過程中，我國法治政府建設(shè)取得了重大進(jìn)展。但是，目前我國地方法治政府量化評價體系在一些方面仍存在突出的問題。

（二）存在的問題

1.各地法治政府量化評價體系缺乏橫向可比性

各地法治政府建設(shè)的最終目的是為了推動全面依法治國，是對中央建設(shè)法治政府目標(biāo)的貫徹，是依法治國中重要的一環(huán)。因此這不僅需要各地方政府根據(jù)其量化評價體系進(jìn)行縱向的自我對比，推動其在原來基礎(chǔ)上有針對性地自行改進(jìn)薄弱領(lǐng)域，同時也需要在全國范圍內(nèi)進(jìn)行橫向?qū)Ρ?，以求政府間優(yōu)勢互補，倒逼政府法治水平的提升。

而從國內(nèi)實踐現(xiàn)狀和收集到的資料來看，國內(nèi)各地方的量化評價體系在指標(biāo)設(shè)計上，各指標(biāo)的數(shù)量、內(nèi)容及權(quán)重賦予均不一致。例如在“余杭法治指數(shù)”中主要是“1(一個指數(shù))4(四個層次)9(九項滿意度調(diào)查)”[1]包含27項二級指標(biāo)以及77項三級指標(biāo)；而在《法治昆明綜合評價指標(biāo)體系》中由“法治的社會環(huán)境指標(biāo)”“法治的制度環(huán)境指標(biāo)”和“法治的人文環(huán)境指標(biāo)”3個一級指標(biāo)、13個二級指標(biāo)和33個三級指標(biāo)構(gòu)成。[2]雖然地方量化評價要結(jié)合各地特色、因地制宜，但形式上的諸多差異，各地橫向比較無法得以實現(xiàn)。

2.評價主體缺乏中立性，第三方評價主體力量薄弱

對政府的法治化程度進(jìn)行評價，是為了厘清政府權(quán)力邊界、提高政府的行政、決策等能力，最后建設(shè)為人民服務(wù)、人民滿意的法治化政府，因此，地方量化評價體系不僅要真實地評價政府的法治建設(shè)程度，還需要公之于民、信服于民，并保持中立性。但縱覽各地的量化評價體系、量化考核標(biāo)準(zhǔn)，評價主體主要是政府，主要分為由政府直接主導(dǎo)或政府主導(dǎo)狀態(tài)下部分評價、調(diào)查委托第三方進(jìn)行。比較典型的“余杭指數(shù)”“昆明指數(shù)”都是由地方的法治建設(shè)小組牽頭與高校課題組或者第三方評價機(jī)構(gòu)合作。除此之外，一些地方則直接由政府內(nèi)部根據(jù)量化體系自上而下進(jìn)行評價。事實上，筆者認(rèn)為，政府牽頭領(lǐng)導(dǎo)對自己的法治建設(shè)情況進(jìn)行評估，避不了“自導(dǎo)自演”之嫌，缺乏應(yīng)有的中立性。此時法治評價容易成為各級政府“秀政績”的新的戰(zhàn)場，尤其是法治指標(biāo)的設(shè)計掌握在政府自己手中的時候，其能否真的實現(xiàn)表象與實質(zhì)的統(tǒng)一就變得更為讓人懷疑。[3]即便是政府將部分評價委托第三方進(jìn)行，在政府對第三方的資金支持、數(shù)據(jù)支持等情況下，委托方在評價時是否會受制于各地方政府，我們也無從得知。

近年來，當(dāng)然也出現(xiàn)了第三方獨立發(fā)起的并推出的量化評價體系，雖然這類評價獨立于政府之外、不受政府的控制，其評價的公信力、民眾認(rèn)可度可大大提高；但在目前，其數(shù)量較少、規(guī)模尚小，自身力量相對薄弱，受重視程度較低，不具有權(quán)威性。最重要的是，它們在數(shù)據(jù)獲取上面臨巨大困境，無法獲得政府所掌握的第一手?jǐn)?shù)據(jù)資料，評估的數(shù)據(jù)來源只能是政府公開的信息，但囿于現(xiàn)實中一些政府信息公開的不主動性和滯后性，以至于數(shù)據(jù)獲取不全面、不準(zhǔn)確，最終導(dǎo)致評價結(jié)果的偏差，如中國政法大學(xué)的法治政府的量化體系在起初也受制于公開數(shù)據(jù)不足和政府信息獲取上的困難，而只能放棄某些本可以更好地反映法治政府建設(shè)程度的指標(biāo)。這不僅無法正確反映當(dāng)?shù)氐姆ㄖ握ㄔO(shè)水平，還會給部分地方法治政府建設(shè)帶來不良影響。

3.評價的對象不統(tǒng)一，各評價體系缺乏實效性

從現(xiàn)有的地方量化評價體系來看，大部分地方針對政府職能、行政制度體系、行政決策、行政執(zhí)法、權(quán)力的制約和監(jiān)督、化解糾紛等方面對政府的法治水平進(jìn)行評綜合評價，其關(guān)注點在于政府“做了什么”，側(cè)重于已經(jīng)實施、完成的行為，是對形式上的評價，不問其實施的成效。而少部分地方則是對政府的績效進(jìn)行量化評價，其聚焦于對政府實施行為的滿意度，關(guān)注的是，政府在“做了什么”的基礎(chǔ)之上“做得怎么樣”，是對于實效、績效的評價。但困于各地對于“法治政府評價”這一概念理解不同，導(dǎo)致各地量化評價的對象不統(tǒng)一，進(jìn)而很大程度上影響了最終評價結(jié)果。

由于目前存在這兩種評價，且對于地方政府“做了什么”的評價居多，而這種以形式為依據(jù)而生成的評價結(jié)果又僅僅是浮于表面，導(dǎo)致該地政府存在的真實問題無法得以反映并公之于眾；此時只有政府內(nèi)部知曉，這明顯與法治政府量化評價的根本宗旨、目標(biāo)相背離?？上攵?，這樣量化評價體系將無法發(fā)揮其實際效用，使量化評價淪為“完成任務(wù)式”的評價，甚至還會造成行政效率低下，刻意隱瞞存在問題的后果，導(dǎo)致法治政府建設(shè)的形式化、盲目化。

三、地方法治政府量化評價體系的完善建議

值《法治政府建設(shè)實施綱要（2021－2025年）》發(fā)布及各地對此政策的貫徹落實之際，筆者有以下完善建議。

（一）統(tǒng)一共識性評價標(biāo)準(zhǔn)，增加橫向可比性

對地方法治政府建設(shè)進(jìn)行量化評價，是完善地方量化評價體系，全面、直觀感知全國?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、區(qū)縣的法治政府建設(shè)水平，應(yīng)在保留各地方法治建設(shè)特色的同時，增強(qiáng)區(qū)域間橫向可比性。

筆者認(rèn)為，國家應(yīng)主導(dǎo)建立兼具各地特色且符合全國法治政府建設(shè)的通用量化評價體系。具體言之，由國家劃撥專項資金，設(shè)立專門小組。該小組首先對各地的具體建設(shè)情況進(jìn)行考查，后召集各地方的評價主體代表全國通用體系的評價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行商議，結(jié)合實際情況，對各方共識性標(biāo)準(zhǔn)予以確認(rèn)，構(gòu)建初期評價體系，其中包括各項指標(biāo)的具體核心內(nèi)容、等級數(shù)量、權(quán)重賦予以及主要計算方法等。其次，在設(shè)定指標(biāo)內(nèi)容及權(quán)重占比時，為各地的特色法治建設(shè)進(jìn)行內(nèi)容與權(quán)重的預(yù)留，完成評價體系的最終構(gòu)建。確保指標(biāo)體系在全國通用的基礎(chǔ)上，靈活融入地方鮮明特色，平衡好指標(biāo)體系的全國普遍性和地方特殊性的關(guān)系；使政府在評價后及時發(fā)現(xiàn)其在法治建設(shè)中存在的問題，及時查漏補缺，借鑒、學(xué)習(xí)同級別其他政府的法治建設(shè)措施，激勵其提升法治水平。

（二）采用第三方獨立評價，增強(qiáng)中立性、認(rèn)可度、公信力

對于法治政府建設(shè)的評價是對政府自身的評價，要保證評價過程與結(jié)果的真實性、客觀性、準(zhǔn)確性，有效防止地方政府權(quán)力過度干預(yù)評價，應(yīng)再采用第三方評價獨立評價。第三方參與評價不同程度上改變了政府內(nèi)部考評屬性, 引入獨立的關(guān)聯(lián)主體，[4]其在不受制于政府的情況下，能夠?qū)φ块T作出客觀公正的評價，進(jìn)而提升評價結(jié)果在人民群眾中的公信力和認(rèn)可度。筆者認(rèn)為，主要從以下兩個維度實現(xiàn)：

首先，國家層面。通過立法或發(fā)布相關(guān)文件承認(rèn)正規(guī)的第三方評價主體，確定第三方評價的權(quán)威性，對第三方評價主體的資格認(rèn)定、評價規(guī)范等問題作出相應(yīng)規(guī)定和解釋。對于符合相關(guān)規(guī)定的第三方評價主體給予國家層面認(rèn)可，彰顯國家對采用第三方獨立評價的重視程度，對于不符合相關(guān)規(guī)定的評價機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的處罰與公示，并將其列入黑名單，進(jìn)而保證這類主體的自身的專業(yè)性以及在民眾中的權(quán)威性。

其次，評價主體自身層面。在理論上，要加強(qiáng)對量化評價體系的深入研究。在我國，獨立的第三方評價主體主要包括各高校相關(guān)專業(yè)人員組成的研究中心、社會專門調(diào)查機(jī)構(gòu)等，這就要求相關(guān)高校的研究中心或其他相關(guān)研究機(jī)構(gòu)不斷提升科研能力，從國外實踐到國內(nèi)經(jīng)驗，不斷探尋對地方法治政府量化評價的可行性新路徑。在人員構(gòu)成上，應(yīng)當(dāng)豐富內(nèi)部人員構(gòu)成。對于法治政府的量化評價不僅需要具有深厚法學(xué)功底的法學(xué)專家，同時還需要來自社會學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、大數(shù)據(jù)等相關(guān)學(xué)科的專業(yè)人員，打造綜合、全面的評級團(tuán)隊，以保證民眾對評價體系的信任度。

（三）明確評價對象，兼顧實質(zhì)與形式，增強(qiáng)效用性

評價不僅關(guān)注政府法治建設(shè)“做了什么”（即“實然性”結(jié)果），更要關(guān)注“應(yīng)該做什么”（即“應(yīng)然性”結(jié)果）；不僅要檢驗建設(shè)目標(biāo)完成情況，更要求建設(shè)過程體現(xiàn)法治精神。[5]因此，對于地方法治政府的量化評價，除了關(guān)注政府“做了什么”，更要關(guān)注的是“做得怎么樣”，即要明確評價對象，兩者兼顧，使量化評價體系發(fā)揮應(yīng)有效用，避免評價只是流于形式、無法深入實質(zhì)的狀況。筆者認(rèn)為，主要從以下兩點進(jìn)行：

第一，在指標(biāo)設(shè)計上，加入對“行政效率”“廉潔程度”“服務(wù)工作”等關(guān)于群眾滿意度調(diào)查的指標(biāo)，且這些指標(biāo)在設(shè)計上應(yīng)當(dāng)是人民群眾切身能夠感知、易于理解且與其生活息息相關(guān)的，便于群眾在自己的認(rèn)知范圍內(nèi)作出正確評價，努力克服群眾評價中的主觀性，倒逼政府進(jìn)行不斷糾錯。第二，在人民群眾上，相關(guān)部門對政府的政策、措施、最新動向等以喜聞樂見的方式加強(qiáng)對人民群眾的宣傳。宣傳應(yīng)遍及各工作領(lǐng)域的民眾，使民眾在潛移默化中提高對法治政府建設(shè)的認(rèn)知。同時，民眾也應(yīng)當(dāng)自行加強(qiáng)對法治政府建設(shè)的關(guān)注，在日常生活中了解相關(guān)法律法規(guī)、政策，減小評價中的主觀性，彌補數(shù)據(jù)的機(jī)械性，對于政府的各個方面作出真實評價。

四、結(jié)語

對地方法治政府進(jìn)行量化評價即對地方政府進(jìn)行法治“體檢”，是實現(xiàn)依法治國不可缺少的一環(huán)，同時在政府行政效率、行政水平的提高以及政府信息透明度的增強(qiáng)等方面扮演著重要角色。雖然現(xiàn)在評價體系還存在著一定的問題，導(dǎo)致一些地方法治政府的評價趨于形式化，但隨著《法治政府建設(shè)實施綱要（2021－2025年）》的發(fā)布、理論研究的深入以及科技的不斷融入，地方法治政府量化評價體系將會不斷得到完善，我國法治政府建設(shè)將會取得更大進(jìn)展。