■ 皮姝愚

我國農村土地供給制度長期以來由于國家政策、社會形勢、經(jīng)濟發(fā)展等多種原因而具有滯后性，并且農村土地中出現(xiàn)的多占、違建、土地閑置等現(xiàn)象都使得農村難以跟隨城市同步發(fā)展，導致了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題。

農村土地“三權分置”制度是中國農村土地制度改革上的一次重大創(chuàng)新，其中的三權分別是土地所有權、土地承包權、土地經(jīng)營權。土地承包權和土地經(jīng)營權是由原來的土地承包經(jīng)營權一分為二派生出來。土地所有權的權利主體是農民集體，而土地承包權和土地經(jīng)營權分別歸屬于農戶承包方及經(jīng)營權利人所有。農村土地“三權分置”制度的確立是從法律層面強化了農村土地資源的配置與土地產權的流轉。在新時代的背景下，深化農村土地“三權分置”改革，在法治軌道上盤活農民閑置土地和農房，完善農地治理現(xiàn)代化發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的機制構建，是本文研究的意義所在。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的階段性目標

（一）第一階段：2020年至2035年

鄉(xiāng)村振興在第一個目標階段的戰(zhàn)略工作部署中要堅決維護黨對“三農”工作的領導地位，著力展開鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作的部署，實現(xiàn)精準脫貧攻堅。從完善農業(yè)發(fā)展質量、完善綠色鄉(xiāng)村愿景、加強農村繁榮文化、構建新型鄉(xiāng)村治理體系、保障鄉(xiāng)民民生質量、注重鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)、強化產業(yè)投入，在鄉(xiāng)村振興第一階段工作中取得進展并形成體系化的完備機制。

懷揣著全面振興鄉(xiāng)村的偉大責任和重要使命，我們必須立足農情與實際，抱著頑強的決心、高效的舉措與清晰的目標，順應戰(zhàn)略目標去推動農業(yè)的全面現(xiàn)代化發(fā)展、農村的和諧綠色建設、農民的生計質量提升，積極開拓新時代的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作。

（二）第二階段：2035年至2050年

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第二個目標階段是要基本實現(xiàn)在農業(yè)農村的經(jīng)濟發(fā)展與社區(qū)治理上的現(xiàn)代化進程，取得決定性的發(fā)展。讓經(jīng)濟、生產、生態(tài)效率同步提升配合推動農業(yè)現(xiàn)代化，在家庭經(jīng)營與現(xiàn)代農業(yè)之間找到協(xié)同發(fā)展的平衡點，實現(xiàn)土地資源與產權的優(yōu)化配置，維護承包關系的穩(wěn)定長久，從根本上改善農業(yè)生產結構，讓鄉(xiāng)村既是美麗宜居的又是治理完備的。

農業(yè)農村現(xiàn)代化的目標不能僅僅依靠一個產業(yè)農業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展去實現(xiàn)，要讓經(jīng)營規(guī)模較小的農戶也使用到現(xiàn)代農業(yè)的新型技術與設施，使小農與現(xiàn)代農業(yè)的更新發(fā)展形成有機銜接。在農村全面推進社會化服務，積極探索農產業(yè)的有機融合，開發(fā)出新型的農村產業(yè)業(yè)態(tài)，增加農民就業(yè)機會，在鄉(xiāng)村振興的推動下，讓農民走向共同富裕。

（三）第三階段：2050年之后

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略前兩個階段所奠定的堅實基礎上，第三階段的目標是要從農業(yè)強大、農民富裕、農村美麗這三個維度多方施力以求鄉(xiāng)村振興的全面實現(xiàn)。

農業(yè)的發(fā)展、農村的治理、農民的民生，是事關鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的頭部環(huán)節(jié)。在中國特色社會主義新時代，農業(yè)農村的現(xiàn)代化發(fā)展腳步有多大，就決定了國家的現(xiàn)代化治理事業(yè)能走多遠，因為最廣泛最深厚的基礎是中國基層，是我們的農村。鄉(xiāng)村農民是否能獲得充分的幸福感與獲得感，取決于農業(yè)生產是否強勁、農村建設是否美麗、農民收入是否客觀的考量。這些因素也決定了全面小康社會的構建是否達標，社會主義的現(xiàn)代化發(fā)展是否有效。如期實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的前兩個目標規(guī)劃并向第三個階段穩(wěn)步邁進，農村的工作任務是最為重要且辛苦的，但是，攻克之后，農村也能為我們帶來最意想不到的潛力和不可忽視的后勁。

二、農村土地制度改革的政策目標

（一）擴大農業(yè)投資，提高經(jīng)營效益，保障農村居民生活質量

深化農村土地制度改革創(chuàng)新，在明確農村土地所有權的基礎上，使土地承包權在鄉(xiāng)村社區(qū)外有序、高效地流轉，解決土地閑置、荒廢等問題，提高農民收益，給鄉(xiāng)村農戶提供質量更優(yōu)的就業(yè)機會，讓村民實現(xiàn)按照其意志居住的自由。于是在農村土地靈活流轉、勞動力自由流動的現(xiàn)實條件下，激發(fā)了城市的資金、人力、技術下鄉(xiāng)的活力，在農村土地市場實現(xiàn)了優(yōu)質的競爭，收入分配也達到了更為均衡的局面，從而加快農村發(fā)展。勞動力、資本、土地等要素市場統(tǒng)一后，城鄉(xiāng)發(fā)展才會真正走向協(xié)同融合。

按經(jīng)濟結構、農村發(fā)展、農民生活現(xiàn)狀及現(xiàn)實需求等因素設置穩(wěn)定、合理的投資和規(guī)劃，避免道路維修管理養(yǎng)護、污水和垃圾處理設施運轉的資金缺乏，加強對農村基礎設施的利用，建立體系化的長效投資農村機制。雙管齊下，扎實推進農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、穩(wěn)步提升農村經(jīng)營效益，切實推動鄉(xiāng)村振興的全面發(fā)展。

（二）改善農業(yè)生產形式，維護綠色生態(tài)，打造美麗宜居鄉(xiāng)村

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動工作中，不能忽視對人居環(huán)境的維護及改善，其中垃圾和污水處理是當前亟須重點關注的問題。有毒有害垃圾不但難以處理，對環(huán)境造成的危害往往也不容小覷。農村的垃圾終端處理設施還較為落后，多以非法焚燒、簡易填埋等方式處理。農村的污水處理方式也較為簡單，由農戶各自通過路面溝渠直接排入田地、河流，分散處理，這也對環(huán)境造成了較大污染。并且為了增加耕地產量，大量的化肥、農藥等人工合成化學物的使用，也使得土壤衰退、地下水和食物污染等問題發(fā)生。

必須堅持綠色可持續(xù)的發(fā)展觀念，穩(wěn)扎穩(wěn)打助力鄉(xiāng)村振興，改善農村的環(huán)境問題，對鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)進行和諧有機的治理，讓鄉(xiāng)村的自然財產得到增值。在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略統(tǒng)籌中，在保護生態(tài)美的情況下實現(xiàn)村民富，建設美麗宜居、綠色環(huán)保的鄉(xiāng)村。

（三）完善農村治理機制，突出自治特色，探索德治、法治、自治三治融合

鄉(xiāng)村治理要在“良法善治”目標下構建完善的治理體系，其中應包括以國家法律法規(guī)為主要內容的正式法源，以及以鄉(xiāng)村自治章程、村規(guī)民約為主要內容的非正式法源。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施需要進一步完善農村的基層治理體系，形成法治、德治、自治的三治格局，讓活力與秩序在鄉(xiāng)村社區(qū)中有機統(tǒng)一，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的和諧發(fā)展。鄉(xiāng)村治理是國家治理中的有機組成部分，是國家治理在農村社會末端的體現(xiàn)，鄉(xiāng)村社會治理關乎國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。因此，突顯村民自治特色，形成完備的農村治理體系，制定相關政策保障農村村民自治體系的有效運行尤其重要。讓農村群眾積極參與到鄉(xiāng)村治理的事務工作中可以有效減少行政成本，由全體村民或村民代表討論制定符合村民利益的村規(guī)民約，并確保其在農村社區(qū)治理中執(zhí)行到位。

三、農村土地制度改革的法律回應之“三權分置”

在任何一項制度改革中，法律都能為其提供重要的價值支撐，而在農村土地制度的改革創(chuàng)新中，尤其需要法律的助力，完善鄉(xiāng)村振興工作中的法律秩序價值。在“三權分置”的制度改革中構建法治化體系，以法律對“三權分置”制度進行法理兼?zhèn)涞谋磉_，減少在土地經(jīng)營權和土地承包權的法律關系中可能會出現(xiàn)的矛盾，明確各權利主體所對應的權利義務，在法治的軌道上推動農村的現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)展。

“三權分置”的地權框架，是在原有的由土地所有權和土地承包經(jīng)營權構成的兩權權利結構上，從土地承包經(jīng)營權中剝離出土地經(jīng)營權，形成由土地所有權、土地承包權、土地經(jīng)營權組成的“三權分置”權利結構，是國家從法律意義上賦予的農村土地經(jīng)營者受保護的、與其他權利人平等的耕作權利。

（一）農村土地所有權

農村土地所有權是指農民集體對自留地、自留山和宅基地，以及一般情形下的大多數(shù)農村土地及城市的郊區(qū)土地所享有的所有權。《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）中規(guī)定除法律另有規(guī)定，農民集體享有對農村和城市郊區(qū)的土地所有權，以及宅基地和自留地、自留山的所有權。該條規(guī)定從法律意義上認可了農民集體對農村土地合法享有的土地所有權，鞏固了農村土地集體所有權的根本地位。

并且按照《土地管理法》的規(guī)定，由村民委員會或農村集體經(jīng)濟組織對村民集體所有的農村土地進行經(jīng)營事項的管理；如果同一塊農村土地有兩個以上村集體的農民集體所有，那么由各村民小組或各村集體經(jīng)濟組織對該地塊進行的生產經(jīng)營進行安排；若農村土地所有權由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體享有，則由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村集體組織對該土地進行管理并組織相關經(jīng)營事項。將農村以往所實行的以生產隊為基礎的三級所有制進行了另一種意義的延續(xù)，從而保護了農民的利益最大化。

（二）農村土地承包權

為了維護農村土地承包關系的穩(wěn)定性與農村土地承包方的權益，《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）分別從以下三個方面完善了農村土地承包權的相關規(guī)定：

1.有效激活了土地承包權的經(jīng)營效能

承包方不需證明自己的收入流水可觀，也不需具備穩(wěn)定的非農業(yè)生產性質的職業(yè)，經(jīng)發(fā)包方的同意就可以將土地承包經(jīng)營權的全部或者部分向同一村集體經(jīng)濟組織的其他農戶流轉，交由他人經(jīng)營。土地承包權的入股權能也進行了相應完善，承包方對土地承包權的處理也不再限制于農業(yè)合作生產，還可以向金融類有關機構對土地權利進行融資擔保獲得可供利用的資金。

2.穩(wěn)定農村土地中的承包關系

《土地承包法》中規(guī)定了耕地承包期屆滿后再延長30年，草地、林地承包期屆滿后依照規(guī)定相應延長，該法律條文從時間屬性上為農村土地承包法律關系增加了穩(wěn)定性與長久性。維護了社會市場的穩(wěn)定秩序與交易效率。

3.平等保障農村婦女的土地承包權益

《土地承包法》中規(guī)定婦女的農村土地權利也應當在土地承包關系中受到法律的平等保護，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經(jīng)營權。

4.農戶進城鎮(zhèn)落戶不剝奪土地承包權

農村土地承包方如若在承包期內將全家戶籍關系都遷入小城鎮(zhèn)內，也應當尊重承包方的內心意向，發(fā)包方不能強行收回承包土地，允許承包方依法對土地承包經(jīng)營權進行流轉處理。由此可見，農民在承包期內，無論是全家還是部分家庭成員落戶，發(fā)包方不得因農民戶籍遷入城鎮(zhèn)而收回農村承包地，享有城鎮(zhèn)社會保障及相應住房并不導致其土地承包權被當然剝奪。

（三）農村土地經(jīng)營權

農村土地“三權分置”的制度改革重點在于土地經(jīng)營權被派生激活，從而使得農村土地經(jīng)營主體受到法律平等的權利保障，農村土地經(jīng)營市場被注入了新的活力，促進農村農業(yè)產業(yè)新發(fā)展，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作的全面實現(xiàn)。

土地經(jīng)營權是指土地權利人在一定期限內，依法所享有的對農村土地進行耕作、獲取收益及合法占有的權利。權利人可依照其意志自由選擇經(jīng)營林業(yè)、畜牧業(yè)、種植業(yè)等農業(yè)生產相關活動，并獲取農業(yè)經(jīng)營所帶來的經(jīng)濟利潤?！锻恋爻邪ā吩诹⒎ň裆弦苑呕钔恋亟?jīng)營權作為重要的價值引領，土地經(jīng)營權人可以通過多種靈活且合法的方式入股、再流轉以及融資擔保等處分其享有的土地經(jīng)營權，不需受限于實際投入農業(yè)生產。承包方在承包期內對所承包土地享有的土地經(jīng)營權可以自由流轉，將所承包土地交給他人經(jīng)營，若愿意保留則可以選擇由自己經(jīng)營管理承包土地。承包方可以在不違反法律的情況下自由流轉土地經(jīng)營權并受償。放活土地經(jīng)營權的流轉，充分尊重了農民的市場交易意志與就業(yè)選擇。在生活方式上不再依賴耕作土地而選擇其他工作營生，有志于壯大農業(yè)經(jīng)營規(guī)模、發(fā)展農業(yè)現(xiàn)代化的農民，也可以通過流轉土地經(jīng)營權打造一種極具規(guī)模和體系化的農業(yè)經(jīng)營產業(yè)；另外，以土地經(jīng)營權貸款獲得資金，也是一種增加農業(yè)投資力度、助推鄉(xiāng)村振興的方式。

綜上，農產土地“三權分置”的制度改革，在不動搖農村集體所有權的根本地位上，賦予了農村土地更為穩(wěn)定和長久的承包法律關系，同時放活了市場上的土地流轉，提高了農村土地的經(jīng)營效益，“三權分置”地權安排進一步為農村土地強權賦能。通過實踐探索深化制度改革，將“三權”間的法律關系脈絡梳理清晰，為農村土地制度的創(chuàng)新改革提供法律依據(jù)，是全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的緊要環(huán)節(jié)。

四、農村土地制度改革的規(guī)范化路徑

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實踐中，需要有效整合“政策思維”和“法治思維”之優(yōu)勢，以確保農業(yè)政策和農業(yè)法律協(xié)同發(fā)揮各自的功能，尋求農業(yè)政策供給中公平價值與效率價值的動態(tài)平衡。本部分從農用地制度、宅基地制度及農村集體建設用地制度的改革創(chuàng)新點對農村土地制度改革的規(guī)范化路徑進行總結。

（一）農用地制度改革：明確“三權分置”，落實土地集體所有權，穩(wěn)定承包權

必須要在農村土地制度的深化改革工作中，堅持農村集體土地所有權的堅實基礎，規(guī)范化管理集體經(jīng)濟組織，對農村土地進行合理的保護與分配，形成規(guī)范化的法律依據(jù)，確立土地經(jīng)營權的物權法律屬性，厘清基于權能分離的權利派生路徑，為土地經(jīng)營權人獲得的經(jīng)營權提供更多更加充足的法律保護。

農村土地產業(yè)的經(jīng)營規(guī)模穩(wěn)步擴大，離不開“三權分置”的制度改革。土地經(jīng)營權被激活的流轉效率大大地降低了農業(yè)生產成本，提升農業(yè)生產率，這既增加了農民的經(jīng)營收入又保障了國家的糧食產量。農村土地“三權分置”制度的改革創(chuàng)新，不僅為農村家庭聯(lián)產承包責任制的發(fā)展打下了堅實穩(wěn)固的基礎，更從理論聯(lián)系實際的角度厘清了農村土地所涉及的各項權利與不同主體間的法律歸屬關系，農村土地“三權分置”的制度安排不僅是在語言層面上將土地承包經(jīng)營權進行一個簡單的一分為二，土地承包權與土地經(jīng)營權的并行結構，能切實地解決了農業(yè)經(jīng)營主體受限的困境，并拓展農村土地的權能，放活市場化權利的土地經(jīng)營權，就能釋放其財產功能，這樣將有利于實現(xiàn)農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，助推鄉(xiāng)村振興。

（二）宅基地制度改革：實現(xiàn)戶有所居，宅基地自愿、有償退出等

《土地管理法》在制度層面保持了宅基地制度的穩(wěn)定，宅基地作為農戶基本居住保障用地的性質沒有變化，并鼓勵探索宅基地自愿有償退出。農村村民進入城鎮(zhèn)落戶的不受制于行政層面的壓力違背意愿退出宅基地，宅基地退出需遵循有償、自愿、合法三大原則。

要積極探索農民小區(qū)住宅、農民公寓等建筑方案，完善農村宅基地制度的社會化服務體系，尤其是在土地資源較少，難以實現(xiàn)人均一戶一處宅基地的鄉(xiāng)村地區(qū)，更要切實保障每戶鄉(xiāng)村居民的居住權益。除了按照原有規(guī)定在宅基地審批中嚴格落實“一戶一宅”的標準，還要在鄉(xiāng)村落實戶有所居的目標。

我國不少地區(qū)在宅基地制度改革上已經(jīng)取得了不錯的成果，例如江西余江地區(qū)針對農村的倒塌廢棄設施、閑置住房等這類利用價值趨近于零的相關建筑，該地的農村集體經(jīng)濟組織可在集體的決定下給予適當補償回收。而云南大理地區(qū)針對閑置宅基地的處置方法則是通過將閑置宅基地流轉給集體股份合作社，讓集體股份合作社對相應土地進行整治管理，再投入市場經(jīng)營獲取收益，農民再進行入股，對這些土地依照面積獲取分紅。在四川瀘縣地區(qū)則是從住宅特征與農戶需求出發(fā)，設計出類型化的宅基地退出路徑，分別有五條，即中心村建房、新型社區(qū)、進城購房、集中養(yǎng)老、易地搬遷等。

在流轉宅基地的收益分配上，要把握好農村集體所有權的根本地位，對相關機制進行完善，合理分配宅基地流轉后所帶來的增值部分收益，多方位考慮在宅基地流轉中當?shù)卣冻龅男难?、在權益監(jiān)督及保障上所花成本，及其所發(fā)揮的宏觀調控作用的情況下，還要考慮對農民財產收益的保障，在滿足利益各方的要求下設置合理的收益分配標準。

（三）農村集體建設用地制度改革：完善征地機制，驅動農村集體建設用地直接入市

要向著城鄉(xiāng)一體化的目標邁進就離不開對農村集體建設用地制度的突破改革。驅動農村集體經(jīng)營性建設用地直接投入市場進行流轉，在制度上為深刻貫徹城鄉(xiāng)一體化剔除阻礙。這使得農村集體經(jīng)營性建設用地和國有建設用地能夠具有同等的資格入市，二者間不再有高下之分享受同等的待遇，并且遵循同權同價原則，能有效打破城鄉(xiāng)二元體制，為減少因經(jīng)營性建設需要，借助國家征收土地的手段，轉變農村土地用途而使用農村集體用地的情形。《土地管理法》允許土地所有權人在征得其村集體經(jīng)濟組織村民會議中不少于三分之二的成員或不少于三分之二的村民代表同意的情況下，出租或者出讓在土地利用總規(guī)劃中明確了工商業(yè)經(jīng)營性用途并依法登記的農村集體建設用地給個人或單位。從法律上規(guī)制了具體的、國家征地的公共利益事由范圍。非公共利益用地，由用地方直接面向農村集體經(jīng)濟組織和農戶，由農村集體經(jīng)濟組織和農戶獲取土地因用途改變產生的增值收益，通過縮小征地范圍的方式有效規(guī)制當?shù)卣畬r村土地濫用征收權。

征收土地的后續(xù)補償方案也應得到更為人性化的完善，被征地的農民在補償上的給予必須公平、公正、合理，保障了農民的生活質量才能全面保障鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)。從相關規(guī)定上為被征地農民增加其被征地后的住宅補償費，為農民受償社會保障費用等提供切實有效的法律依據(jù)。

在征地批前進行公告，使農民的參與感可以落到實處，實現(xiàn)征地過程的透明化、公開化。保障被征地農民的知情權與監(jiān)督權，形成規(guī)范化、人性化、公平化的征地程序，全面落實推進和諧征地。并且對農民存有異議的征地補償安置方案，應組織專門的聽證會進行合理合法的審議及修改。

要完善一個實施到位且多元人性的征地補償機制，給予全部或部分失去土地的農民在就業(yè)、社保、居住等多方環(huán)節(jié)享受到應有的補償措施，以民為本，有效落實被征地農民的醫(yī)療、生活及養(yǎng)老等利益。

我國社會經(jīng)濟發(fā)展處在中國特色時代背景下，要全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須從農村內部出發(fā)，以“流動性”和“實權保障”為橫豎坐標基點，有效落實農村土地制度的深化改革，撬動實現(xiàn)農村土地制度規(guī)范化的支點，為全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供農村土地制度上的改革支撐。以“實權保障”為橫向坐標，將農村土地所涉及的各項權利保障落到實處，在法律邏輯內積極拓展農村土地的權能內涵，并適度延伸理解。要把農村土地所涉具體權利合法地歸屬到相應的農村村民主體，形成有機鏈接。探索“流動”，是要在管控下對土地空間進行合理合法的規(guī)劃及利用，并且要堅守糧食安全與國家安全的原則，讓土地資源的在市場上自由流轉。從農用地、農村集體建設用地、宅基地這三大農村土地制度的改革方向進行切入，逐一探討對改革農村土地制度的規(guī)范路徑，從而與鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略施展形成相輔相成的聯(lián)動效應。

農村土地制度的規(guī)范化路徑能為鄉(xiāng)村振興提供不可小覷的建設支撐，厘清農村土地的權利格局，確?！叭龣喾种谩钡闹贫嚷鋵崳卩l(xiāng)村振興的戰(zhàn)略工作中取得成效，吸引城市人才、帶動經(jīng)濟投資，農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展才能更有保障，鄉(xiāng)村的產業(yè)發(fā)展才能興旺。