以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度是構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間布局和支撐體系的重要保障。 從現(xiàn)階段來看，國(guó)土空間用途管制的制度依據(jù)主要表現(xiàn)為政策性文件和各單行法中的相關(guān)規(guī)定，存在著缺乏權(quán)威、統(tǒng)一的法律規(guī)定以及碎片化現(xiàn)象比較明顯、相關(guān)規(guī)范之間不協(xié)調(diào)、不銜接甚至沖突等問題。 憲法作為根本大法，具有最高法律效力，若能在憲法上尋找到相關(guān)的規(guī)范依據(jù)，就可以為國(guó)土空間用途管制的法治化提供堅(jiān)實(shí)的憲法支撐。 為此，本文擬通過對(duì)我國(guó)憲法中有關(guān)國(guó)土空間治理的相關(guān)規(guī)范的歷史演進(jìn)進(jìn)行梳理，分析國(guó)土空間用途管制的憲法依據(jù)及其規(guī)范意義，以期厘清國(guó)土空間用途管制的憲法淵源，并以憲法規(guī)范為指引，提升國(guó)土空間用途管制的法治化水平。

一、國(guó)土空間用途管制的概念界說

嚴(yán)格意義上講，“國(guó)土空間用途管制” 這一概念在我國(guó)學(xué)術(shù)和官方話語體系中正式出現(xiàn)和被廣泛使用的時(shí)間并不長(zhǎng)，迄今在憲法和相關(guān)單行法律中也并未使用這一概念。 20 世紀(jì)80年代初，我國(guó)開始從經(jīng)濟(jì)學(xué)或經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的角度對(duì)國(guó)土問題展開研究，當(dāng)時(shí)“國(guó)土”一詞多出現(xiàn)在國(guó)土資源開發(fā)、利用、保護(hù)、改造的相關(guān)國(guó)家政策中。 2010 年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中明確提出“國(guó)土空間”這一概念，并將其界定為國(guó)家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間，涵蓋陸地空間和海洋空間，是國(guó)民賴以生存和發(fā)展的場(chǎng)所和環(huán)境

，也是各類自然資源和建設(shè)活動(dòng)的載體。2012 年黨的十八大報(bào)告中明確指出“國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體”，要“建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，并將國(guó)土空間劃分為生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間（以下簡(jiǎn)稱“三生”空間），不同空間類型發(fā)揮不同的功能作用，注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一”

。而“管制”一詞在法學(xué)上被普遍認(rèn)為是政府機(jī)關(guān)及具有獨(dú)立法律地位的社會(huì)組織，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益，按照法律的明確規(guī)定，采取限制、激勵(lì)等方式約束和指引市場(chǎng)主體相應(yīng)活動(dòng)的行為，立法表現(xiàn)為限制市場(chǎng)主體權(quán)利、加重其義務(wù)或不對(duì)稱配置其權(quán)利義務(wù)

。 從世界范圍來看，19 世紀(jì)末開始，管制作為一種強(qiáng)制性管理手段開始應(yīng)用于土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃和管理等空間治理領(lǐng)域，目的在于對(duì)開發(fā)建設(shè)加強(qiáng)監(jiān)管、維護(hù)公共利益、保護(hù)自然資源、改善生態(tài)環(huán)境

。

在我國(guó)，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速推進(jìn)，對(duì)空間資源的競(jìng)爭(zhēng)在20 世紀(jì)90 年代中后期愈演愈烈。 為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈，矯正市場(chǎng)配置中產(chǎn)生的負(fù)外部性，國(guó)家開始重視空間資源的用途管制。 自1997 年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》中首次提出土地用途管制以后，國(guó)家初步建立了土地用途管制制度及其配套措施。 由于土地用途管制突出的是對(duì)耕地的保護(hù)，而地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求與耕地占補(bǔ)平衡目標(biāo)之間的矛盾，使得地方政府開始擠占綠色生態(tài)空間，從而導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)環(huán)境的破壞。因此，2015 年9 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出要解決優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題。同時(shí)將國(guó)土空間用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間。 但此時(shí)仍是以各生態(tài)要素分部門管理的形式開展用途管制。 隨后，為貫徹山水林田湖草生命共同體理念，原國(guó)土資源部印發(fā)《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》，并在6 個(gè)省市開展試點(diǎn)

，正式將所有生態(tài)要素視為不可分割的整體統(tǒng)一進(jìn)行用途管制。 為更好地協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三者的關(guān)系，防止過度倚重生態(tài)空間用途管制，2017 年黨的十九大報(bào)告提出，要“加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)， 設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)， ……統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”

。 “國(guó)土空間用途管制”這一概念正式出現(xiàn)在黨的全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告中，意味著國(guó)土空間用途管制在整個(gè)國(guó)土空間治理體系中的重要地位和作用受到了前所未有的高度重視。 隨后，在2018 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，新組建了自然資源部，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，通過規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)督等管理事權(quán)的整合，實(shí)質(zhì)性地構(gòu)建起了具有中國(guó)特色的統(tǒng)一國(guó)土空間用途管制的職能體系

。 2019 年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》），提出要“健全用途管制制度。 以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，對(duì)所有國(guó)土空間分區(qū)分類實(shí)施用途管制……對(duì)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地、重要海域和海島、重要水源地、文物等實(shí)行特殊保護(hù)制度。 因地制宜制定用途管制制度，為地方管理和創(chuàng)新活動(dòng)留有空間。 ”

同年，黨的十九屆四中全會(huì)出臺(tái)了 《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出要“加快建立健全國(guó)土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度，統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線，完善主體功能區(qū)制度”

。 至此，全域統(tǒng)籌的國(guó)土空間用途管制局面基本形成。

然而，迄今為止，國(guó)土空間用途管制雖在一系列政策性文件中被頻繁提及，但這些文件卻均未就這一概念進(jìn)行釋明，更談不上對(duì)這一概念的法律界定。目前，學(xué)界對(duì)國(guó)土空間用途管制的研究存在于不同學(xué)科，也未能就“國(guó)土空間用途管制”的概念作出統(tǒng)一的界定，可謂眾說紛紜、見仁見智，例如：林堅(jiān)等認(rèn)為，“國(guó)土空間用途管制本質(zhì)是政府為保證國(guó)土空間資源的合理利用和優(yōu)化配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，編制空間規(guī)劃，逐級(jí)規(guī)定各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、自然生態(tài)空間和城鎮(zhèn)、村莊等的管制邊界，直至具體土地、海域的國(guó)土空間用途和使用條件，作為各類自然資源開發(fā)和建設(shè)活動(dòng)的行政許可、監(jiān)督管理依據(jù)，要求并監(jiān)督各類所有者、使用者嚴(yán)格按照空間規(guī)劃所確定的用途和使用條件來利用國(guó)土空間的活動(dòng)”

。嚴(yán)金明等認(rèn)為，“國(guó)土空間用途管制的本質(zhì)是政府使用資源管理權(quán)和空間治理權(quán)對(duì)自然資源利用進(jìn)行管理的行為，是以行政許可為主的管理方式。 國(guó)土空間用途管制立足于自然資源的空間載體監(jiān)管，是空間治理體系的邏輯起點(diǎn)和自然資源生產(chǎn)監(jiān)管的重要基礎(chǔ)，是國(guó)土空間規(guī)劃的落實(shí)手段與保障機(jī)制”

。 楊壯壯等認(rèn)為，“國(guó)土空間用途管制以國(guó)土空間規(guī)劃為前提，是對(duì)各類空間資源要素準(zhǔn)入、轉(zhuǎn)用、實(shí)施等環(huán)節(jié)的監(jiān)督、管理，對(duì)所有國(guó)土空間范圍內(nèi)的開發(fā)利用與功能提升活動(dòng)所進(jìn)行的管制行為”

。 田雙清等認(rèn)為，“國(guó)土空間用途管制是對(duì)空間利用行為主體可能產(chǎn)生的一切空間利用行為進(jìn)行的管制活動(dòng)， 是一個(gè)復(fù)雜的多維系統(tǒng)。 國(guó)土空間用途管制是在確定空間用途及開發(fā)利用條件的基礎(chǔ)上，通過國(guó)土空間開發(fā)利用許可、用途變更審批和開發(fā)利用監(jiān)管等環(huán)節(jié)對(duì)耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地、海域等所有國(guó)土空間用途或功能進(jìn)行監(jiān)管。換言之，國(guó)土空間用途管制是對(duì)國(guó)土空間資源的‘定性、定量與定位’，即對(duì)用途、規(guī)模、強(qiáng)度以及地域國(guó)土資源可用性等行為的約束和管制”

。

我們認(rèn)為，縱然以上這些定義各不相同，但都肯定了國(guó)土空間用途管制本質(zhì)上是一種國(guó)家公權(quán)力的行使，其以空間規(guī)劃為前提，對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行分區(qū)分類，以此明確每一具體空間的資源狀況和使用條件，并對(duì)在此基礎(chǔ)上所產(chǎn)生的所有開發(fā)利用、用途變更行為進(jìn)行監(jiān)督管理。 如若進(jìn)一步分析“國(guó)土空間用途管制”的內(nèi)涵，可以發(fā)現(xiàn)：國(guó)土空間用途管制的目的是統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，實(shí)現(xiàn)“三生”空間的均衡發(fā)展，達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一，它是生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要和重要支撐；管制的主體（即管制者）是行使國(guó)家管理職能的中央人民政府和地方各級(jí)人民政府；管制的對(duì)象是“國(guó)土空間”，既包括國(guó)家的領(lǐng)土、領(lǐng)海等主權(quán)空間，也包括附載于國(guó)土空間上的各種自然資源要素；管制的內(nèi)容包括確定用途和規(guī)模、用途轉(zhuǎn)變、強(qiáng)度變更等，是一種全方位、全過程的管制；管制的手段主要是國(guó)土空間開發(fā)利用許可、用途變更審批和開發(fā)利用監(jiān)管等；管制的法律性質(zhì)屬于政府的行政管理行為。

稱取0.25g(精確至0.1mg)試樣于150mL燒杯中，加25mL鹽酸(1+1)、10mL飽和硼酸溶液，蓋上表面皿，低溫加熱，微沸30min，趁熱用快速濾紙過濾，濾液收集于200mL容量瓶中，用水洗燒杯5次、洗沉淀10次，冷卻后用水稀釋至刻度，搖勻，得試液。

二、國(guó)土空間用途管制憲法規(guī)范的歷史嬗變

如前所述，現(xiàn)行憲法在序言中規(guī)定，推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。 生態(tài)文明入憲標(biāo)志著我們黨和國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識(shí)達(dá)到了一個(gè)新的境界，同時(shí)也為國(guó)土空間治理提供了理念指導(dǎo)。

（一）1954 年憲法至1978 年憲法：以土地和其他自然資源權(quán)屬確認(rèn)為中心

1954 年憲法作為中華人民共和國(guó)第一部社會(huì)主義性質(zhì)的憲法，擔(dān)負(fù)著從法律上確認(rèn)生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制的重要使命。 第六條規(guī)定“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國(guó)有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有”，確定了關(guān)系全民利益的重要自然資源的所有權(quán)。 彼時(shí)土地改革使農(nóng)民分得了土地，實(shí)現(xiàn)了耕者有其田，為確認(rèn)和保護(hù)農(nóng)民利益，第八條規(guī)定“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”。 第十三條規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或者收歸國(guó)有”，這既可以理解為城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料權(quán)屬變更的規(guī)定，也可以理解為是關(guān)于城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料用途轉(zhuǎn)用的規(guī)定。

2）在本研究中，商品價(jià)格對(duì)醫(yī)藥B2C平臺(tái)顧客忠誠(chéng)度的影響值為 0.23，相對(duì)其他影響因素而言最低。對(duì)于顧客而言，商品價(jià)格能影響顧客做出的選擇，但并非主要因素。

教師要以學(xué)生為主，堅(jiān)持用理論聯(lián)系實(shí)際，不能用單一的知識(shí)灌輸模式，要層層遞進(jìn)，讓學(xué)生能夠?qū)W懂，才能使學(xué)生的積極性得到保證，學(xué)習(xí)的效果才會(huì)好。為了順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，教師自身的素質(zhì)也需要提高，所以教師應(yīng)努力學(xué)習(xí)任務(wù)驅(qū)動(dòng)教學(xué)法，組織學(xué)生學(xué)習(xí)，指導(dǎo)學(xué)生學(xué)習(xí)，幫助學(xué)生學(xué)習(xí)。但是，在實(shí)際的教學(xué)過程中，教師也不能單一的使用任務(wù)驅(qū)動(dòng)教學(xué)法要注意整合其他教學(xué)法的優(yōu)勢(shì)，在英語語法教學(xué)中融入案例教學(xué)，角色扮演等方法，使整體教學(xué)的優(yōu)勢(shì)得到發(fā)揮，鍛煉學(xué)生的能力。

在國(guó)土空間治理的語境下，廣義的國(guó)土空間包括了附載于國(guó)土空間上的各種自然資源要素，而自然資源的所有權(quán)是對(duì)自然資源的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，它與自然資源用途的界定有著直接的關(guān)系，因此，自然資源所有權(quán)問題是國(guó)土空間用途管制的先決性問題。

（二）1982 年憲法及其歷次修正的相關(guān)規(guī)定：用途管制的逐漸形成與不斷完善

1982 年憲法是在我國(guó)改革開放后制定的，它科學(xué)地總結(jié)了我國(guó)社會(huì)主義革命和建設(shè)的豐富經(jīng)驗(yàn)，是一部適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放需要的、有利于發(fā)展和穩(wěn)定的、具有強(qiáng)大生命力的社會(huì)主義憲法

。第九條首次劃分了國(guó)家所有和集體所有的自然資源范圍，并且同此前的歷次憲法文本相比，新增了“山嶺、草原、灘涂等自然資源”。 在第十條中首次對(duì)城市的土地權(quán)屬、農(nóng)村和城市郊區(qū)土地的權(quán)屬以及農(nóng)村宅基地、自留地、自留山的權(quán)屬作出了較為完整、系統(tǒng)的規(guī)定，至于對(duì)土地實(shí)行征用的條件，則恢復(fù)了1954 年憲法“為了公共利益的需要”的規(guī)定。 可以說，這是中華人民共和國(guó)成立以來第一次對(duì)土地問題作出全面而系統(tǒng)的憲法規(guī)定。 此外，在這部憲法中還首次規(guī)定“國(guó)家保障自然資源的合理利用”“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”“禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”等內(nèi)容。 這些規(guī)定意味著，國(guó)家作為政治實(shí)體負(fù)有保障自然資源合理利用、保護(hù)和改善生活環(huán)境及生態(tài)環(huán)境的職能職權(quán)和職責(zé)，而社會(huì)組織和公民個(gè)人則負(fù)有合理利用土地、不得侵占和破壞自然資源的義務(wù)。

本文中所提到的智慧旅游，是指利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，借助移動(dòng)終端設(shè)備，以APP、微信等移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序?yàn)橹悄芷脚_(tái)，一方面將大別山旅游資源進(jìn)行整合，滿足游客的不同需求，強(qiáng)調(diào)游客信息獲取的主動(dòng)性及便利性；另一方面，為大別山景區(qū)的經(jīng)營(yíng)方面提供了一個(gè)方便而又高效的軟件銷售平臺(tái)。

1988 年憲法修正案第二條把憲法第十條第四款“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”修改為：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。 ”這樣的修正順應(yīng)了社會(huì)歷史發(fā)展潮流，適應(yīng)了發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要，為后來的土地管理制度改革提供了憲法保障，也為土地用途轉(zhuǎn)用提供了憲法依據(jù)。

開挖前，需保證施工區(qū)域土層密實(shí)平整，穩(wěn)定性好，周邊施工空間無障礙物，懸吊機(jī)具的鋼絲索必須在導(dǎo)墻中心線上成垂直狀態(tài)，不能松弛，才能保證成槽垂直精度，待確保施工區(qū)域土層穩(wěn)定后，以最小角度定位。

1993 年憲法修正案第六條把憲法第八條第一款：“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。 參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。 ”修改為：“農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。 參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。 ”這一修正改變了我國(guó)政社合一的人民公社體制，減少了農(nóng)村政權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的行政干預(yù)，增強(qiáng)了廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性。

這樣的修正意味著農(nóng)民對(duì)集體所有的土地享有了使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地所有權(quán)與使用權(quán)及其經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

。

當(dāng)然，現(xiàn)行憲法關(guān)于自然資源權(quán)屬的規(guī)定仍然存在一些值得進(jìn)一步探討的問題。 一是，憲法第九條對(duì)于國(guó)家所有的自然資源采用的是“列舉+概括”式表達(dá)，其中“等”字應(yīng)作何理解？ 在國(guó)土空間用途管制對(duì)象擴(kuò)大到所有自然資源的情況下，能否通過對(duì)“等”進(jìn)行擴(kuò)大解釋，從而將海域、野生動(dòng)植物資源、無居民海島等憲法未能列明的自然資源囊括其中？ 二是，諸如《野生動(dòng)物保護(hù)法》《海島保護(hù)法》《海域使用管理法》等法律規(guī)定了憲法列舉事項(xiàng)之外的自然資源國(guó)家所有權(quán)，那么，自然資源國(guó)家所有權(quán)到底應(yīng)該由什么位階的法律來規(guī)定？ 對(duì)憲法中“等”的理解應(yīng)在什么邊界范圍內(nèi)通過法律的具體規(guī)定來實(shí)現(xiàn)？ 三是，憲法中的“水流”一詞應(yīng)作何理解？《辭海》對(duì)“水流”的定義是自然界連續(xù)流動(dòng)的水。規(guī)模較大的水流形式有河流（包括地下暗河）、洪流、海流、洋流、潮流等。 而對(duì)“水資源”的解釋有廣義和狹義之分，廣義的水資源指的是地球上所有的氣態(tài)、液態(tài)、固態(tài)天然水；狹義的水資源指的是便于人類利用的淡水，即一個(gè)地區(qū)逐年可以恢復(fù)和更新的淡水，包括河川徑流和深層地下水

。 從《辭?！穼?duì)該兩個(gè)概念給出的定義來看，廣義的水資源包括了三種形態(tài)的水，其外延明顯要大于水流。 從法條表述看出，憲法第九條和《民法典》第二百四十七條使用的是“水流”這一概念，但對(duì)其涵義未作界定；《水法》使用的卻是“水資源”這一概念，并規(guī)定水資源包括地表水和地下水。 以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的同一法律體系中，不同法條所表述的“水流”和“水資源”究竟有無區(qū)別？有何區(qū)別？二者應(yīng)在何種法律語境下使用？ 前述這些問題究竟是通過憲法解釋來加以廓清，抑或通過憲法的修正來予以明確，也是需要再作深入研究的。

憲法作為國(guó)家的根本大法，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中具有統(tǒng)帥地位，任何違反憲法的規(guī)定都會(huì)因此被排除于實(shí)在法體系之外。 國(guó)土空間用途管制這一在生態(tài)文明建設(shè)中被作為重大戰(zhàn)略部署的制度，關(guān)乎著國(guó)土空間生產(chǎn)、生活與生態(tài)多重功能的有效發(fā)揮，也成為確保今生后代的人類以及各種地球生物都能有一個(gè)良好生存環(huán)境的基礎(chǔ)

。雖現(xiàn)行憲法中并無“國(guó)土空間”“用途管制”等相關(guān)概念的直接規(guī)定，但若以國(guó)土空間用途管制的意蘊(yùn)在憲法上能夠找尋到相應(yīng)的精神和原則依托，那么該制度存在和施行的正當(dāng)性就不言自明了。 這里，我們謹(jǐn)以前述論及的國(guó)土空間用途管制的具體內(nèi)涵為標(biāo)準(zhǔn)，將相關(guān)憲法依據(jù)按其規(guī)范意義大致分為以下四類。

2004 年憲法修正案把憲法第十條第三款“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”修改為：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。 ”土地的征收和征用是兩種不同的土地權(quán)屬變更和用途轉(zhuǎn)用形式，土地的征收不僅是土地用途的改變，而且要轉(zhuǎn)移土地的所有權(quán)。 而土地的征用在不改變土地用途的同時(shí)，只轉(zhuǎn)移土地的使用權(quán)。 因此，這樣的修正完全符合我國(guó)土地權(quán)屬變更和用途轉(zhuǎn)用的實(shí)際情況。

2018 年憲法修正案把憲法序言第七自然段中“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家”修改為“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”。 這是“生態(tài)文明”這一概念第一次出現(xiàn)在我國(guó)的憲法文本當(dāng)中，體現(xiàn)了我們黨和國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識(shí)達(dá)到了一個(gè)新的高度，也為生態(tài)文明的相關(guān)制度建設(shè)提供了更為明確和直接的憲法依據(jù)。 第八十九條“國(guó)務(wù)院行使下列職權(quán)”中第六項(xiàng)“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)”修改為“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”，這樣的修改賦予了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)的職權(quán)。 從國(guó)土空間治理的角度看，國(guó)土空間用途管制屬于生態(tài)文明建設(shè)的重要一環(huán)，由于行使管理生態(tài)文明職權(quán)的是我國(guó)最高行政機(jī)關(guān)，相應(yīng)地也就明確了國(guó)土空間用途管制在法律性質(zhì)上是屬于行政管理行為。

從1982 年憲法到2018 年憲法修正案，土地和其他自然資源的權(quán)屬已經(jīng)得以系統(tǒng)性地確定，且國(guó)家所有的自然資源范圍得到了進(jìn)一步拓展，意味著更多重要的自然資源需要在國(guó)土空間用途管制中受到關(guān)注。 環(huán)境保護(hù)作為一個(gè)獨(dú)立條文被提出，自然資源保護(hù)的具體內(nèi)容也逐漸豐富和完善。 從過去關(guān)注農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在空間治理方面重視耕地保護(hù)，再到生態(tài)文明入憲，生態(tài)空間保護(hù)這一時(shí)代需求為國(guó)土空間用途管制明確了功能定位。 同時(shí)，國(guó)務(wù)院也被賦予了生態(tài)文明管理職能，為國(guó)土空間用途管制明確了管制主體和管制性質(zhì)。 而土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離不僅豐富了國(guó)土空間用途管制內(nèi)容，也對(duì)管制手段提出了更高的要求。 至此，歷經(jīng)長(zhǎng)時(shí)間探索后，與國(guó)土空間用途管制內(nèi)涵相關(guān)聯(lián)的憲法規(guī)范最終得以形成。

第六條中首次使用了“海陸資源”這一概念，意味著國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到海洋是國(guó)土空間的重要組成部分，海洋資源是國(guó)家重要的自然資源，并把海洋和海洋資源納入國(guó)土空間治理的范圍。同時(shí)，第十一條第三款規(guī)定，“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”。這標(biāo)志著環(huán)境保護(hù)已經(jīng)列入了國(guó)家的議事日程，并且作為憲法原則確認(rèn)下來，為后來的環(huán)境保護(hù)和自然資源立法以及強(qiáng)調(diào)生態(tài)空間保護(hù)、注重生態(tài)效益的國(guó)土空間用途管制奠定了憲法基礎(chǔ)。 毫無疑問，這是我國(guó)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)史上的一個(gè)明顯進(jìn)步。

從上述分析可以看出，我國(guó)的國(guó)土空間用途管制并非一開始就有充分、直接和明確的憲法依據(jù)，而是經(jīng)歷了由以確認(rèn)土地和其他自然資源權(quán)屬為重心，到土地用途管制，再到國(guó)土空間用途管制這樣一個(gè)發(fā)展變化的過程。 這個(gè)過程從根本上講，是由特定歷史時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所處的階段和水平?jīng)Q定的，特別是隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，國(guó)家環(huán)境保護(hù)的義務(wù)得到確認(rèn)，政府領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)被寫入憲法，國(guó)家所有的自然資源范圍得到進(jìn)一步拓展，集體所有的自然資源也通過憲法確立下來，土地等自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)變條件逐漸清晰，這些規(guī)定都為國(guó)土空間用途管制的法治化提供了憲法支撐。

三、國(guó)土空間用途管制現(xiàn)行憲法依據(jù)及其規(guī)范意義

1999 年憲法修正案將“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”作為新的奮斗目標(biāo)，寫進(jìn)了憲法第五條。 這為國(guó)土空間用途管制的制度化、法治化進(jìn)一步夯實(shí)了憲法基礎(chǔ)。 憲法第八條第一款又修改為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。 農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。 參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。 ”憲法對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雙層經(jīng)營(yíng)體制的確定，對(duì)農(nóng)村土地和其他自然資源的合理利用，對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展都有著極其重大的意義。

（一）國(guó)土空間用途管制的理念指導(dǎo)

中華人民共和國(guó)成立至今，先后有過1954 年憲法、1975 年憲法、1978 年憲法和1982 年憲法。 1982 年憲法又歷經(jīng)了1988 年、1993 年、1999 年、2004 年和2018 年五次修正。 回顧我國(guó)憲法的變遷歷程，在多數(shù)情況下都包含了國(guó)土空間治理相關(guān)憲法規(guī)范的變化，而這些變化的背后都有著深刻的時(shí)代背景和深層次的經(jīng)濟(jì)社會(huì)原因。

首先，在價(jià)值理念層面，要求我們要牢固樹立“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的思想，在國(guó)土空間用途管制的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要遵循生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律。 要以空間均衡為指導(dǎo)，把握人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的平衡點(diǎn)，推動(dòng)區(qū)域發(fā)展，實(shí)現(xiàn)空間正義。要通過科學(xué)有效的用途管制促進(jìn)國(guó)土空間得到合理高效的利用，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的既定目標(biāo)。

其次，在方法論層面，生態(tài)文明建設(shè)對(duì)國(guó)土空間用途管制提出了四個(gè)方面的要求。 其一，于功能定位而言，要強(qiáng)調(diào)功能的復(fù)合性，“三生”空間不是隔絕獨(dú)立的，而應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)相互融合，特別是在生態(tài)文明建設(shè)中，農(nóng)業(yè)空間要鼓勵(lì)生態(tài)耕種，城鎮(zhèn)空間也要營(yíng)造生態(tài)宜居環(huán)境，以使經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活需求與生態(tài)保護(hù)之間達(dá)到一種利益平衡狀態(tài)。其二，于管制對(duì)象而言，要在目前相對(duì)成熟的土地用途管制基礎(chǔ)上，更加注重對(duì)生態(tài)空間的管控，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)將所有國(guó)土空間列為管制對(duì)象的目標(biāo)。 要對(duì)國(guó)土空間用地用海類型進(jìn)行科學(xué)劃分，并進(jìn)行分層分級(jí)管理，合理利用和保護(hù)自然資源。 要針對(duì)不同區(qū)域自然資源的區(qū)位條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及資源稟賦不同而體現(xiàn)出管制的差異性。 其三，于管制手段而言，要以資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性“雙評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)，實(shí)行“國(guó)、省、市、縣、鄉(xiāng)”五級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃體系。 要合理劃定規(guī)劃層級(jí)，為用途管制打牢基礎(chǔ)。 要健全各類非建設(shè)空間用途“占、轉(zhuǎn)、用”政策，統(tǒng)籌利用陸?？臻g、地上地下空間。 要探索建立統(tǒng)一明晰的國(guó)土空間用途管制監(jiān)管體系，以保證國(guó)土空間用途管制的有效實(shí)施。其四，于管制內(nèi)容而言，要改變過去重利用方式與數(shù)量、輕利用強(qiáng)度與結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，就管制內(nèi)容提出全方位、全過程的系統(tǒng)要求，不僅要明確允許、限制、禁止的利用方式，還要規(guī)定利用的強(qiáng)度

。

（二）國(guó)土空間自然資源要素的權(quán)屬確認(rèn)

從1954 年憲法到1978 年憲法，我國(guó)正處于社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，因此該階段主要以土地和其他自然資源（特別是關(guān)系全民利益的重要自然資源）權(quán)屬確認(rèn)為中心，用途管制方面基本處于空白狀態(tài)。 雖有環(huán)境保護(hù)的概念提出，但僅為憲法條文之下的一款，似作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的補(bǔ)充而存在，并未彰顯其獨(dú)立性。

自然資源是人類社會(huì)生存和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)， 不論從資源利用和管理還是從生態(tài)保護(hù)需求的角度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)自然資源的所有權(quán)和控制權(quán)，對(duì)于減少資源開發(fā)利用過程中的負(fù)面影響，維護(hù)國(guó)家和區(qū)域的生態(tài)安全有著不可替代的作用

?，F(xiàn)行憲法第九條和第十條的規(guī)定明確了土地及礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂的權(quán)屬，對(duì)于這些自然資源要素實(shí)行的是公有制，即全民所有或集體所有。 首先，這些自然資源是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)起著決定性作用和具有重大戰(zhàn)略意義的生產(chǎn)資料， 憲法通過確立自然資源公有制以防止其過度非全民化，否則，基于自然資源的稀缺性和昂貴性，它的私有化可能會(huì)導(dǎo)致少數(shù)人剝削大多數(shù)人自我發(fā)展能力與高質(zhì)量生活的情況出現(xiàn)，最終損害資源共享網(wǎng)絡(luò)的建立

。 因此，前述自然資源在國(guó)土空間用途管制實(shí)施過程中無疑成了主要的關(guān)注對(duì)象。 再者，通過權(quán)屬確認(rèn)厘清生態(tài)本底和自然資源本底有助于在用途管制前期進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，以規(guī)劃為前提，結(jié)合各項(xiàng)資源實(shí)際情況及地區(qū)發(fā)展目標(biāo)，對(duì)自然資源開發(fā)及載體使用權(quán)實(shí)施許可（包括國(guó)土空間開發(fā)許可、用途變更許可等）也將更為合理。 最后，過去對(duì)前述自然資源實(shí)行的分散監(jiān)督管理已經(jīng)為統(tǒng)一用途管制后的監(jiān)管體制積累了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一確權(quán)、統(tǒng)一監(jiān)管既有必要，也是可行的。

二是加強(qiáng)項(xiàng)目支出管理和預(yù)算執(zhí)行，做好資金管理基礎(chǔ)工作，落實(shí)項(xiàng)目前期工作和項(xiàng)目支出預(yù)算細(xì)化工作，保證資金安全、規(guī)范、高效使用。

（三）國(guó)土空間用途管制的權(quán)力授取

從近代保障人民自由的“法治國(guó)家”，到現(xiàn)代實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的“給付國(guó)家”（社會(huì)國(guó)家、福利國(guó)家），再到保障人類生存的“環(huán)境國(guó)家”，現(xiàn)代社會(huì)越來越復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，各類社會(huì)主體價(jià)值判斷的多樣性，必然引起一系列的矛盾沖突以及不確定性，這就要求政府承擔(dān)越來越多的公共任務(wù)，也使得政府擁有越來越廣泛的合法權(quán)力。 因此，通過實(shí)施國(guó)土空間用途管制，建構(gòu)起一個(gè)秩序框架，使有限的資源能夠在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間妥當(dāng)分配，確保今生后代的人類以及各種地球生物都能有一個(gè)良好的生存環(huán)境，乃是“環(huán)境國(guó)家”和“行政國(guó)家”的當(dāng)然使命

。現(xiàn)行憲法第九條第二款前半句規(guī)定，“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物”。 第二十六條又規(guī)定，“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境， 防治污染和其他公害”。 從該兩條文本表述可看出，首先，由于資源的利用和環(huán)境的保護(hù)對(duì)于國(guó)家發(fā)展不可或缺并具有多重價(jià)值，基于它們典型的公共性和公益性特征，務(wù)必要由國(guó)家作為環(huán)境保護(hù)義務(wù)主體；其次，“自然資源的合理利用”強(qiáng)調(diào)的是自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但“環(huán)境”又被具體分為生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，表明憲法中所指的“環(huán)境”是由人和自然共同構(gòu)成的，維持人的尊嚴(yán)是現(xiàn)代憲法的核心價(jià)值，而自然環(huán)境是維持人的尊嚴(yán)的生活的物質(zhì)條件

，缺一不可，由此可以看出，憲法所確定的國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)是需要兼顧經(jīng)濟(jì)利益、生活需求、生態(tài)保護(hù)三者之間關(guān)系的，這一點(diǎn)當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)作為國(guó)土空間用途管制的功能定位和理念指導(dǎo)予以體現(xiàn)；再次，國(guó)家保護(hù)環(huán)境的手段較為多元，從“保護(hù)”“保障”“改善”“防治”等詞的使用可以看出環(huán)境保護(hù)囊括了正面和反面手段，這反映出國(guó)家應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)踐中的具體情況而采取不同的環(huán)境保護(hù)措施

。這體現(xiàn)在國(guó)土空間用途管制手段和內(nèi)容上，國(guó)家不僅要運(yùn)用正面手段，通過開發(fā)許可直接設(shè)置空間準(zhǔn)入條件，同時(shí)也要運(yùn)用反面手段，通過監(jiān)管督察和行政處罰，減少開發(fā)建設(shè)活動(dòng)等對(duì)公共利益、生態(tài)環(huán)境的損害。

現(xiàn)行憲法第八十九條還賦予了國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)——國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)的職權(quán)。 在國(guó)務(wù)院的職權(quán)中增添此項(xiàng)，不僅是在具體的國(guó)家機(jī)構(gòu)規(guī)范中呼應(yīng)生態(tài)文明入憲這一國(guó)家目標(biāo)規(guī)范的變化，更強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)是公權(quán)力的行使。 聚焦到國(guó)土空間治理方面，我國(guó)于2018 年組建自然資源部，作為國(guó)務(wù)院組成部門統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。 這在體制上為國(guó)土空間用途管制的制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)——確定了“實(shí)際負(fù)責(zé)人”，有助于改善當(dāng)前“相互重疊交叉，重部門需求，輕統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的用途管制現(xiàn)狀。

這里，需要特別指出的是，憲法于2018 年修正時(shí)，僅在第八十九條對(duì)國(guó)務(wù)院職權(quán)新增了“領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)”一項(xiàng)，第一百零七條并未對(duì)地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)的職能作出規(guī)定。 然而，“十三五”規(guī)劃建議中要求“以市縣級(jí)行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、差異化績(jī)效考核等構(gòu)成的空間治理體系”

，意味著縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)實(shí)則需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。 《若干意見》中提出要“因地制宜制定用途管制制度，為地方管理和創(chuàng)新活動(dòng)留有空間”

，也印證了賦權(quán)給地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況實(shí)施用途管制的必要。 我們進(jìn)一步注意到，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）第五十九條第（五）款規(guī)定“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府對(duì)于本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境和資源保護(hù)有權(quán)行使管理職權(quán)”。 《地方組織法》作為全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律，法律效力位階處于憲法之下，且就環(huán)境和資源保護(hù)的管理職權(quán)而言，其外延明顯要小于“領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)”。 因此，憲法關(guān)于地方政府領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)職權(quán)規(guī)定的缺失恐會(huì)在一定程度上影響到國(guó)土空間用途管制憲法依據(jù)的完整性和充分性。

（四）國(guó)土空間用途管制的私權(quán)限制

誠(chéng)然，現(xiàn)代憲法是以維護(hù)人的尊嚴(yán)為核心，但為了確保社會(huì)共同體擁有井然有序的共同生活， 同時(shí)也為使社會(huì)共同體中的每一個(gè)人都能有相同的機(jī)會(huì)和條件行使個(gè)體的基本權(quán)利，基本權(quán)利的行使就必須顧及社會(huì)共同利益的需要，在期待個(gè)人基本權(quán)利受到保障的同時(shí)也當(dāng)然不能侵犯到他人權(quán)益。 沒有限制的基本權(quán)利行使無異于基本權(quán)利的相互妨礙。 行政管制從根本上講是國(guó)家為了調(diào)和群體生活與個(gè)人自由之間的關(guān)系，從而對(duì)個(gè)人基本權(quán)利進(jìn)行適當(dāng)性限制。 國(guó)土空間用途管制同樣如此，它是國(guó)家行政機(jī)關(guān)為了生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，防止私人因?qū)臻g資源的爭(zhēng)奪產(chǎn)生負(fù)外部性導(dǎo)致資源配置失靈，而對(duì)社會(huì)組織和公民個(gè)人對(duì)國(guó)土空間開發(fā)利用的權(quán)利加以限制的一種措施。 我國(guó)現(xiàn)行憲法第九條第二款后半段規(guī)定，“禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。 第十條第三款規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。 第四款規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。 該條第五款還規(guī)定，“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”。 第四款規(guī)定“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。 此款規(guī)定從文字表述的順序來看，把限制和禁止性規(guī)范置于授權(quán)性規(guī)范之前，表明國(guó)家優(yōu)先保護(hù)國(guó)土空間資源的基本態(tài)度和價(jià)值取向。 該條第五款還規(guī)定，“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”。 這些規(guī)定意味著一方面國(guó)土空間上的自然資源是可以被私人開發(fā)利用的， 但另一方面這種開發(fā)利用是有條件的、 受到限制的。《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》指出，“在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，其他區(qū)域僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)”

。 這其中便涉及通過國(guó)土空間用途管制來對(duì)私權(quán)進(jìn)行必要的限制。

通過對(duì)現(xiàn)行憲法相關(guān)規(guī)范的上述分析，我們認(rèn)為，現(xiàn)行憲法基于生態(tài)文明建設(shè)的價(jià)值理念和總體要求，直接或間接地對(duì)國(guó)土空間用途管制的功能定位、主體、對(duì)象、手段、內(nèi)容及法律屬性等作出了相應(yīng)的規(guī)定，為國(guó)土空間用途管制提供了基本的憲法依據(jù)。

在20世紀(jì)80年代初期，奧林匹克運(yùn)動(dòng)遭受來自國(guó)際社會(huì)各種政治力量的持續(xù)攻擊，奧林匹克組織內(nèi)部由于缺乏團(tuán)結(jié)、共同的行為準(zhǔn)則，再加上任何財(cái)政資源讓它能夠保持足夠的獨(dú)立性來抵抗政治勢(shì)力的干擾，幾乎成為全球緊張局勢(shì)的人質(zhì)。到了20世紀(jì)90年代，奧林匹克運(yùn)動(dòng)包括主辦城市、電視轉(zhuǎn)播機(jī)構(gòu)、贊助商以及其他一些組織等各個(gè)利益共享者在組織內(nèi)部達(dá)成廣泛一致，奧林匹克運(yùn)動(dòng)在組織的協(xié)同一致中發(fā)展迅速。

2）通過對(duì)PLC、水位傳感器和開關(guān)量傳感器等不同設(shè)施的合理設(shè)置，可使給排水控制系統(tǒng)運(yùn)行中技術(shù)人員對(duì)單位時(shí)間內(nèi)不同水位段和水位上升速率進(jìn)行分析，從而判斷出供水井的涌水量大小，并根據(jù)實(shí)踐中產(chǎn)生的用電負(fù)荷，實(shí)現(xiàn)對(duì)系統(tǒng)運(yùn)行中水泵及其他設(shè)備開啟或停止的自動(dòng)控制，從而達(dá)到給排水作業(yè)開展中節(jié)能的目的，使其控制系統(tǒng)的構(gòu)建更具科學(xué)性[3]。

綜觀全文，雖然自2015 年以來，“國(guó)土空間用途管制”被黨和國(guó)家一系列重要文件所反復(fù)確認(rèn)和強(qiáng)調(diào)，但始終側(cè)重于政策性指導(dǎo)，未能建立起比較完善的法律制度體系，國(guó)土空間用途管制的法治化還有很大的提升空間。為了制度建設(shè)的整體化、系統(tǒng)化，也為了增強(qiáng)制度的穩(wěn)定性和可操作性，將政策性約束轉(zhuǎn)化為法律約束無疑對(duì)國(guó)土空間用途管制的有效實(shí)施是必要的。從國(guó)土空間治理的角度來審視，我國(guó)憲法作為根本大法，在長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的演進(jìn)歷程中，從未缺失對(duì)國(guó)土空間治理的規(guī)定，只不過在不同的歷史時(shí)期，這些規(guī)定對(duì)國(guó)土空間治理關(guān)系的調(diào)節(jié)重心是有所不同的。先后以1978 年“環(huán)境保護(hù)”入憲和2018 年“生態(tài)文明”入憲為標(biāo)志，我國(guó)憲法逐漸為國(guó)土空間用途管制確立了一系列的憲法精神和憲法原則。 但是，我們又必須看到，一方面，憲法的某些相關(guān)規(guī)范還需要通過憲法解釋甚至修正來加以完善或者廓清；另一方面，由憲法自身的法律屬性所決定，它不可能對(duì)國(guó)土空間用途管制作出更為詳細(xì)的、具有可操作性的規(guī)定，需要通過制定和實(shí)施相關(guān)的法律，實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)范的立法轉(zhuǎn)化，以保證這些憲法精神和原則得以落實(shí)?？傊覀儜?yīng)當(dāng)以憲法為最高指引，不斷提升國(guó)土空間用途管制的法治化水平。

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