廣西財政廳課題組

一、廣西重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)：機制與成效

(一)廣西水生態(tài)環(huán)境保護(hù)機制建設(shè)情況

1.頂層啟動

國家高度重視水生態(tài)環(huán)境保護(hù)，相繼出臺《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》等法律法規(guī)，不斷加強水生態(tài)環(huán)境的治理，促進(jìn)水資源節(jié)約循環(huán)利用，提高污水處理水平，加大水生態(tài)環(huán)境投入，強有力地保障了水生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。同時，國家相繼印發(fā)《水污染防治行動計劃》《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》等規(guī)劃，為全國流域水環(huán)境治理建立風(fēng)向標(biāo)，進(jìn)一步提升了水污染防治力度，完善國家水安全法規(guī)，為今后全國水環(huán)境質(zhì)量不斷改善、污染水體不斷減少、飲用水安全保障不斷提升筑牢基石。

2.橫向聯(lián)動

(1)區(qū)內(nèi)橫向方面。一是成立漓江南流江九洲江欽江等重點流域生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理工程指揮部(后于2021年撤銷，由自治區(qū)分管副主席主管負(fù)責(zé))，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各相關(guān)部門推進(jìn)漓江等重點流域治理。二是強化部門聯(lián)動，實施精準(zhǔn)治污。形成各部門聯(lián)動機制，編制《漓江南流江九洲江欽江等重點流域生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理工程指揮部建設(shè)方案》《漓江流域水環(huán)境治理實施方案(2019—2020年)》等工作方案，針對重點流域主要污染情況，按照先急后緩、先干流后支流的原則，明確治污思路、層層分解落實到責(zé)任單位，細(xì)化工作措施，推進(jìn)重點流域治理。

(2)區(qū)外橫向方面。2015年，九洲江流域被列入國家跨地區(qū)生態(tài)補償試點，為不斷完善流域生態(tài)補償機制，廣西積極推動跨省流域上下游橫向生態(tài)補償，如與廣東簽署了《九洲江流域上下游橫向生態(tài)補償?shù)膮f(xié)議(2018—2020年)》。同時為進(jìn)一步探索完善重點流域治理，廣西積極與湖南、廣東等省共同商討研究珠江—西江流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)保障問題，構(gòu)建珠江—西江綠色生態(tài)廊道，不斷健全廣西跨省流域上下游聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治的機制體制。

3.縱向推動

廣西各級各部門加強重點關(guān)鍵領(lǐng)域研究，建立系列政策機制，有力地保障和促進(jìn)了重點流域的綠色發(fā)展。一是市級出臺法規(guī)規(guī)章。如玉林市將九洲江流域水環(huán)境綜合整治工作提升至法律層面，制定了《玉林市九洲江流域水質(zhì)保護(hù)條例》，對改善和保護(hù)九洲江流域水質(zhì)，防治水污染，保障公眾健康，促進(jìn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。二是建立區(qū)內(nèi)主要江河流域生態(tài)補償機制。先后出臺相關(guān)政策文件推動建立補償機制，如推動南寧市和百色市、桂林市和有關(guān)縣(區(qū))簽訂了《右江流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補償協(xié)議(2020—2022年)》《漓江流域試點縣區(qū)上下游橫向生態(tài)保護(hù)補償協(xié)議(2020—2022年)》等流域補償協(xié)議，并從2020年開始每年安排4000萬元作為廣西右江和漓江橫向生態(tài)補償試點獎補資金。三是加大督查監(jiān)督力度。廣西將重點流域治理情況納入玉林市、欽州市、北海市等重點流域轄區(qū)各市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容，形成環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的工作機制，進(jìn)一步提升各流域的治理站位。

(二)重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得的成效

財政政策和財政資金的大力支持，一是強有力地推進(jìn)了廣西重點流域水生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，廣西重點流域水生態(tài)環(huán)境多年持續(xù)位居全國前列。據(jù)生態(tài)環(huán)境部2021年11月份公布數(shù)據(jù)顯示，2021年1～10月國家地表水考核斷面水環(huán)境質(zhì)量狀況排名前30位城市及所在水體中，廣西共有10個城市上榜。

二是減排納污得到限制。在大量財政資金的投入支持下，各流域亂占亂建、亂圍亂堵、亂采亂挖、亂倒亂排，河面漂浮大量水葫蘆、垃圾，水質(zhì)富營養(yǎng)化嚴(yán)重、沼氣涌溢的現(xiàn)象得到改善。

三是城鄉(xiāng)生活污染得到治理。通過加大資金投入，截至2019年底，九洲江流域?qū)崿F(xiàn)了鎮(zhèn)級污水處理廠全覆蓋；2020年底，廣西已實現(xiàn)鎮(zhèn)級污水處理設(shè)施全覆蓋。

四是飲用水源得到保護(hù)。財政資金穩(wěn)定持續(xù)投入，不斷加強飲用水安全保障和補水工程建設(shè)。如欽州城區(qū)欽江飲用水水源取水口上移工程項目總投資1.84億元，工程于2019年12月30日建成通水，切實加強水源地保護(hù)，確保城區(qū)人民群眾飲水安全。又如2021年1～10月，桂林市縣級以上集中式飲用水水源水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類比例達(dá)到100%。

五是生態(tài)產(chǎn)業(yè)得到轉(zhuǎn)型。為解決傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)出路問題，相關(guān)部門在政策、資金和技術(shù)方面給予大力傾斜和支持，引導(dǎo)農(nóng)民由傳統(tǒng)養(yǎng)殖業(yè)向特色高效多元化產(chǎn)業(yè)模式發(fā)展。如九洲江實現(xiàn)了向生態(tài)旅游轉(zhuǎn)型、向綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、向生態(tài)養(yǎng)殖轉(zhuǎn)型、向循環(huán)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

六是生態(tài)屏障得到健全。在持續(xù)做好流域污水治理的同時，全面構(gòu)建流域水環(huán)境保護(hù)的生態(tài)屏障，以林相改造為突破，建設(shè)高效生態(tài)公益林，提高水源涵養(yǎng)、水土保持能力。科學(xué)有序推進(jìn)飲用水源保護(hù)區(qū)及干支流河道兩側(cè)商品林的生態(tài)化改造，實現(xiàn)桉樹林改造的科學(xué)、有序進(jìn)行。

二、財政支持重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)：作用機理與政策梳理

為持續(xù)保護(hù)水生態(tài)、改善水環(huán)境，廣西財政不斷加強對重點流域的支出責(zé)任，加大財政資金的支持力度，全面提升了廣西水環(huán)境質(zhì)量。

(一)現(xiàn)有財政政策的作用機理

1.糾正負(fù)外部性

水生態(tài)環(huán)境保護(hù)過程中上游的生態(tài)保護(hù)成本付出帶動中下游主體受益，而中下游的環(huán)境保護(hù)付出并不會為上游主體帶來明顯的獲得感及經(jīng)濟效益，即雙方的付出與收益不匹配，水生態(tài)環(huán)境保護(hù)過程中外部性顯現(xiàn)。如上游地區(qū)產(chǎn)生的污染會損害下游主體的利益，這說明了水資源的開發(fā)使用具有明顯的負(fù)外部性，這需要一定的制度安排降低或清除負(fù)外部性?？梢酝ㄟ^引入能夠明確各主體事權(quán)和財權(quán)的財政政策，以矯正水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的負(fù)外部性特征。例如，通過采取相應(yīng)的財政補貼或是稅收減免等措施，對水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成本和收益產(chǎn)生直接影響，以調(diào)節(jié)流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)中個體收益與社會收益的差異性，進(jìn)而樹立積極的方向性引導(dǎo)，使重點流域水生態(tài)在保護(hù)中得到優(yōu)化發(fā)展。

2.避免公地悲劇

實踐中不難發(fā)現(xiàn)，水生態(tài)環(huán)境保護(hù)過程中一方的付出或努力將帶動群體中所有主體收益的提升。因此，在考慮整體收益不斷實現(xiàn)帕累托改進(jìn)的過程中，必須引入相應(yīng)的上下游轉(zhuǎn)移支付機制，以此解決水生態(tài)環(huán)境保護(hù)中單方付出成本與獲得收益不匹配現(xiàn)象。通過維持好流域上游相關(guān)主體水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，即通過利用中央資金的傾斜支持、優(yōu)惠補貼政策或流域下游受益地區(qū)對流域上游提供良好水生態(tài)環(huán)境的主體進(jìn)行補償，才能從根本上避免無視“公地悲劇”“單向調(diào)節(jié)”的現(xiàn)象，真正實現(xiàn)流域內(nèi)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)整體收益的帕累托最優(yōu)局面。因此，為了避免以上現(xiàn)象，解決被動局面，下游地區(qū)政府可設(shè)立專門的財政資金項目，根據(jù)受益原則對上游地區(qū)所提供的良好水生態(tài)環(huán)境保護(hù)給予相應(yīng)的財政資金補償，利用財政資金補償來平衡上下游地區(qū)之間的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)收益與成本，進(jìn)一步提升流域上下游水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性和質(zhì)量。

3.激勵綠色發(fā)展

在市場經(jīng)濟中，單純依靠市場主體自覺實現(xiàn)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會經(jīng)濟發(fā)展相平衡較為困難，最終得到的結(jié)果往往是為了確保市場主體的利益而直接忽略水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。因此，在綜合考慮重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有正外部性以及水生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有較強外溢性的情況下，必須施加相應(yīng)的財政政策進(jìn)行宏觀引導(dǎo)，以達(dá)到為重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)及高質(zhì)量發(fā)展提供發(fā)展引擎的目的。一方面，可通過稅費減免、專項補貼等財稅手段對提供優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)品價格調(diào)節(jié)；另一方面，可通過政府采購等途徑直接擴大水生態(tài)環(huán)保產(chǎn)品的市場份額，優(yōu)先增加環(huán)保產(chǎn)品的市場占有率，從供給和需求端同時發(fā)力，推動節(jié)能環(huán)保和再生產(chǎn)品消費，為生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大提供更廣闊的天地。

(二)支持廣西重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財政政策

1.中央財政支持

(1)中央財政政策支持方面。一是2021年4月，財政部等國家4部委印發(fā)《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補償機制的實施方案》明確了廣西為長江支流流經(jīng)的8個省份之一，將廣西的長江支流漓江、資江、灌江納入了長江全流域橫向生態(tài)保護(hù)補償機制實施范圍。二是2021年，財政部印發(fā)的《水污染防治資金管理辦法》中，明確了中央水污染防治資金支持的方向，即為重點流域、重點區(qū)域、重點項目水污染防治，以及長江、黃河、其他重點流域橫向生態(tài)保護(hù)補償機制建設(shè)。三是2021年9月，財政部辦公廳、自然資源部辦公廳、生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)《關(guān)于組織申報“十四五”期間第二批山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)工程項目的通知》，明確支持推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)工作。

(2)中央財政資金支持方面。近年來，廣西各級財政積極籌措資金支持重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)。一是中央重點生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金的大力支持。2017年12月，廣西左右江流域山水林田湖草重點生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程項目經(jīng)批準(zhǔn)成為國家第二批山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點。2017年12月，財政部下達(dá)廣西山水林田湖草重點生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理基礎(chǔ)獎補資金10億元；2018年12月，財政部再次下達(dá)廣西山水林田湖草重點生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理差異性獎補資金5億元；2019年6月，財政部下達(dá)廣西山水林田湖草重點生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理專項資金(第三批)5億元，累計下達(dá)20億元。二是中央水污染防治資金的支持。2019～2021年，爭取中央水污染防治資金11.86億元，加大對水環(huán)境的治理投入，開展重點流域水生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)工作。三是中央農(nóng)村環(huán)境整治資金的支持。中央大力支持廣西農(nóng)村環(huán)境整治工作，2019～2021年共安排1.98億元支持廣西，加大對流域區(qū)域內(nèi)農(nóng)村污水排放治理管控，從源頭上進(jìn)行管控，進(jìn)一步提升流域水環(huán)境質(zhì)量。四是中央林業(yè)資金的支持。2019～2021年共爭取中央林業(yè)草原生態(tài)保護(hù)恢復(fù)資金14.5億元、林業(yè)發(fā)展改革資金60.9億元，加大構(gòu)建流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的生態(tài)屏障。五是中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的支持。為進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，引導(dǎo)加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加大生態(tài)功能重要地區(qū)建設(shè)，2019～2021年，財政部下達(dá)廣西中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金92.72億元，支持廣西開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)。(1)本文數(shù)據(jù)若無特殊說明，均來自歷年《廣西統(tǒng)計年鑒》《廣西財政年鑒》。

2.地方財政支持

(1)地方財政政策支持方面。一是為加快建立長江流域橫向生態(tài)補償機制，鞏固九洲江流域橫向生態(tài)補償試點成果，廣西與廣東簽署《九洲江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議(2021—2023年)》。二是出臺《廣西壯族自治區(qū)“十四五”重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》，進(jìn)一步加大對水環(huán)境保護(hù)治理資金投入力度。三是草擬《湖南省人民政府 廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于湘江和資江上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議(2021—2023年)》(初稿)，加快推進(jìn)湘江和資江上下游橫向生態(tài)補償。四是印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于對真抓實干成效明顯地方進(jìn)一步加大激勵支持力度的通知》，明確對貫徹落實國家和自治區(qū)環(huán)境保護(hù)政策措施成效好的給予激勵資金。五是印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)財政廳 廣西壯族自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部 生態(tài)環(huán)境部關(guān)于加強污染防治資金管理 支持打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的通知》，明確規(guī)定各市統(tǒng)籌環(huán)保資金重點傾斜支持疫情嚴(yán)重的區(qū)域開展飲用水水源地環(huán)境保護(hù)、地下水環(huán)境監(jiān)測等。六是制定《廣西生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域自治區(qū)以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革實施方案》，明確重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)財政事權(quán)及支出責(zé)任，為重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供資金保障。

(2)地方資金支持方面。一是廣西積極履行地方事權(quán)的責(zé)任，各級財政自籌資金支持流域水生態(tài)保護(hù)，2019～2021年，廣西財政加大投入力度，先后安排專項資金8.2億元支持漓江生態(tài)保護(hù)工作，從漓江綜合治理、漓江生態(tài)保護(hù)、漓江生態(tài)修復(fù)等六個方面全面實施漓江生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。二是自治區(qū)及流域各市縣每年加大資金投入力度，由自治區(qū)財政會同生態(tài)、發(fā)改、住建、農(nóng)業(yè)、水利、工信等部門統(tǒng)籌整合各專項資金，加大南流江治理資金的投入力度，支持南流江流域水環(huán)境綜合治理。流域內(nèi)各市縣通過調(diào)整資金支出結(jié)構(gòu)、盤活存量資金、推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理和服務(wù)、廣泛吸納社會資本進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域、鼓勵社會資本參與生態(tài)環(huán)保建設(shè)等方式和措施籌措治理資金，逐年投入。三是簽署廣東廣西兩省區(qū)流域生態(tài)補償協(xié)議，2019～2021年，廣東廣西共出資6億元治理九洲江廣西段。四是不斷完善區(qū)內(nèi)流域生態(tài)補償機制，從2020年開始每年安排4000萬元開展區(qū)內(nèi)流域橫向生態(tài)補償試點工作。五是2019～2021年統(tǒng)籌自治區(qū)鄉(xiāng)村振興資金2.7億元支持農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步提升農(nóng)村水環(huán)境治理。

三、廣西重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)中財政政策存在的不足

(一)財政支持政策需進(jìn)一步完善

1.橫向生態(tài)補償機制建設(shè)較為緩慢

目前，涉及廣西的漓江、南流江、九洲江以及欽江等重點流域，僅九洲江流域建立了省際生態(tài)補償協(xié)調(diào)機制，漓江、南流江以及欽江關(guān)于生態(tài)補償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度尚處于探索建立階段。此外，重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)所涉及的成本與收益的分配難以劃分，協(xié)調(diào)合作難度較大且存在分歧較多，達(dá)成一致的難度較大。流域內(nèi)上下游政府主體，對橫向補償?shù)耐度肓Χ葲]有形成統(tǒng)一共識，導(dǎo)致重點流域的生態(tài)價值無法充分體現(xiàn)。尤其是過度依賴上游地區(qū)的環(huán)保投入和付出，為整個流域特別是為流域下游提供優(yōu)質(zhì)或良好的水質(zhì)以及水生態(tài)環(huán)境，但當(dāng)流域上游地區(qū)的居民收入水平且公共服務(wù)水平較低時，水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的付出與收益不匹配之間的矛盾就尤為突出。

2.流域生態(tài)保護(hù)財政事權(quán)與支出責(zé)任不完全匹配

重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)屬于區(qū)域性的公共產(chǎn)品，區(qū)域間主體收益不協(xié)調(diào)將影響生態(tài)環(huán)境整體治理效果和環(huán)境改善，影響生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程，甚至關(guān)系到國家整體的生態(tài)安全格局。推進(jìn)和完善流域橫向補償機制是解決流域上下游水生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水資源利用開發(fā)財權(quán)和事權(quán)不平衡、不匹配的現(xiàn)實需要，是實現(xiàn)流域上下游水生態(tài)環(huán)境改善的重要途徑。目前，流域上下游經(jīng)濟、生態(tài)等多方面發(fā)展不平衡的問題較為突出，上游地區(qū)多屬于生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟發(fā)展相對滯后區(qū)域，這些區(qū)域在原本相對落后的基礎(chǔ)上為保護(hù)水生態(tài)環(huán)境、提供公共生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)生大量投入成本，犧牲了部分發(fā)展機遇，對于獲取補償?shù)脑竿制惹校幌掠蔚貐^(qū)受益于上游源頭保護(hù)的實施，在經(jīng)濟社會發(fā)展和水資源安全利用上享受到大量的改革紅利，對于環(huán)境保護(hù)共同責(zé)任履行的積極性認(rèn)識不足。在這種背景下，可由上級政府積極介入，量體裁衣進(jìn)行協(xié)調(diào)管理，通過設(shè)立一個涉及雙方或者多方的跨區(qū)域管理機構(gòu)，專門協(xié)調(diào)分配各區(qū)域的相關(guān)責(zé)任，以及明確各區(qū)域的實際義務(wù)，最大限度做到事權(quán)與支出責(zé)任相匹配。

(二)水生態(tài)環(huán)境治理財政的投入力度較小

1.財政資金支持生態(tài)保護(hù)有待加強

根據(jù)國際經(jīng)驗，當(dāng)生態(tài)環(huán)境治理的投入占GDP的比例達(dá)到1%～1.5%時，可以控制環(huán)境惡化的趨勢；當(dāng)生態(tài)環(huán)境治理的投入占GDP的比例達(dá)到2%～3%時，對環(huán)境質(zhì)量有所改善。據(jù)統(tǒng)計，20世紀(jì)70年代，發(fā)達(dá)國家的生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資占GDP的比重已經(jīng)達(dá)到2%。相比之下，2020年，廣西環(huán)境保護(hù)支出100.59億元，占地方GDP的0.45%。由此可見，目前，廣西用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金力度有待進(jìn)一步加大，改善環(huán)境質(zhì)量的投入有待進(jìn)一步加強。

2.生態(tài)補償資金總量不足且來源較為單一

近年來，各地建立的橫向生態(tài)補償機制多數(shù)聚焦于政府資金主導(dǎo)的轉(zhuǎn)移支付和財政補貼。資金來源結(jié)構(gòu)單一，過度依賴外在“輸血”，自身“造血”功能未能有效激活，確保補償資金能不斷補充的長效機制還比較缺乏，上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財力支撐得不到保障。市場化運行機制尚處于探索階段，未建立起多元化資金投入渠道，社會資本利用率和市場主體參與度不高，生態(tài)產(chǎn)品的市場價值沒有得到充分體現(xiàn)，直接導(dǎo)致部分區(qū)域污染防治效果不佳。此外，投入與收益的不對等因素也導(dǎo)致了主體間參與主動程度的不一致，同時，圍繞生態(tài)補償事宜的橫向溝通之間的動力和互動不足，尤其是通過生態(tài)補償來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)共謀、合作共贏的長久謀劃的缺乏，直接影響了上游主體的積極性。

從資金安排來看，現(xiàn)有補償標(biāo)準(zhǔn)有待提高。相比于上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入來說，現(xiàn)有補償標(biāo)準(zhǔn)可以說是杯水車薪，標(biāo)準(zhǔn)的測算應(yīng)更加科學(xué)、全面，尤其是在各級政府的年度預(yù)算分配環(huán)節(jié)中，重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)還未成為當(dāng)?shù)貎?yōu)先保障的重要內(nèi)容，因此，要從根本上調(diào)動流域上下游地區(qū)加大水生態(tài)環(huán)境保護(hù)主動性的難度較大。

(三)財政政策尚需進(jìn)一步優(yōu)化

1.缺乏科學(xué)合理的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)行橫向生態(tài)補償多由中央以及省級政府自上而下進(jìn)行推進(jìn)，涉及的資金、標(biāo)準(zhǔn)和方式的決定大多由省一級協(xié)調(diào)商定，缺乏對實際水生態(tài)環(huán)境保護(hù)所付出的成本、所產(chǎn)生的生態(tài)效益等因素的充分體現(xiàn)，同時水生態(tài)環(huán)境補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和補償年限設(shè)計也不盡科學(xué)合理。重點流域跨度廣泛，流經(jīng)地域經(jīng)濟發(fā)展水平不同、自然條件和社會生產(chǎn)力水平差異化明顯，各地對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的直接成本和機會成本不盡相同，目前補償指標(biāo)和補償標(biāo)準(zhǔn)缺乏較為權(quán)威的參考依據(jù)和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，在實際操作中，同樣的補償標(biāo)準(zhǔn)在不同地區(qū)產(chǎn)生的效果可能就不同，容易出現(xiàn)技術(shù)瓶頸。

2.促進(jìn)流域生態(tài)保護(hù)的財政補償機制有待完善

受重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的外部特性影響，單純依靠市場力量難以發(fā)揮效用最大化，如何利用和發(fā)揮好政府財政資金的引導(dǎo)和撬動作用是吸引更多資金投入環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵舉措。目前，水生態(tài)環(huán)境保護(hù)尤其是流域橫向生態(tài)環(huán)保補償尚處于探索階段，補償資金來源多依賴中央及省級政府的轉(zhuǎn)移支付投入。同時，由于重點流域往往橫跨多個省份或者地市，所涉及的政府主體較多，且生態(tài)保護(hù)的外部性很難測算，以上因素導(dǎo)致難以建立讓各方都滿意的財政補償機制。

3.提升資金支出進(jìn)度的財政抓手力度不足

近年來，廣西財政持續(xù)統(tǒng)籌中央和自治區(qū)資金加大對廣西重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理，但廣西重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理項目資金卻存在支出進(jìn)度緩慢、資金使用效益不夠顯著的問題，相關(guān)資金要按時全部形成支出難度較大。針對資金支出進(jìn)度緩慢的現(xiàn)象，目前財政的措施：一是定期跟蹤資金支出情況進(jìn)行督促；二是聯(lián)合業(yè)務(wù)主管部門對項目進(jìn)展及資金支出進(jìn)度進(jìn)行通報；三是針對資金支出進(jìn)度慢的癥結(jié)專題調(diào)研、召開推進(jìn)會并實地進(jìn)行檢查指導(dǎo)；四是督促開展績效評價等。僅從實施的成效來看，資金支出進(jìn)度還有待提升，財政破解難題的抓手力度不足，相關(guān)財政政策措施的著力點還不夠精準(zhǔn)見效。

四、廣西支持重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)展的財政政策建議

(一)站位提升，做好財政政策規(guī)劃的頂層設(shè)計

應(yīng)結(jié)合中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補償制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)對未來15年生態(tài)保護(hù)補償制度進(jìn)行了全局謀劃和系統(tǒng)設(shè)計。一是建立促進(jìn)流域生態(tài)保護(hù)的財政政策體系。全面梳理《意見》中涉及財政支持重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，制定財政頂層支持政策和規(guī)劃，明確總體目標(biāo)，以時間為主線，分階段、分類規(guī)劃每一階段財政資金固定投入的總量和方向，按階段逐步建立、完善和鞏固各類別的生態(tài)補償機制，編制財政支持重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的路線圖，加大財政資金的投入力度，促進(jìn)流域生態(tài)保護(hù)的財政政策體系不斷完善，確保各階段工作財政資金持續(xù)支持。二是創(chuàng)新思路先行先試。結(jié)合《意見》和《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》，將深化生態(tài)保護(hù)補償制度改革與做好碳達(dá)峰碳中和進(jìn)行有效融合與銜接，充分論證生態(tài)保護(hù)成本、生態(tài)效益、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等問題，科學(xué)合理制定水環(huán)境生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。探索建立水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)分配制度，研究取用水總量和權(quán)益的標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)交易。例如，針對當(dāng)前碳達(dá)峰碳中和工作涉及面廣、內(nèi)容較新、要求較高、相關(guān)領(lǐng)域政策尚未健全的現(xiàn)狀，應(yīng)創(chuàng)新思維、深入研究，在自治區(qū)層面做好財政支持碳達(dá)峰碳中和的頂層財政政策規(guī)劃，為全區(qū)各領(lǐng)域、各市縣開展相關(guān)工作指明發(fā)力點。三是區(qū)內(nèi)政策聯(lián)動。制定地方財政持續(xù)投入支持幾年行動方案，將涉及水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“河長制”“林長制”“湖長制”等財政政策進(jìn)行統(tǒng)籌聯(lián)動謀劃，推進(jìn)不同渠道生態(tài)保護(hù)補償資金統(tǒng)籌使用，提高水生態(tài)環(huán)境保護(hù)整體效益。

(二)多措并舉，加強地方財政政策引導(dǎo)作用

1.建立地方財政支持重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新機制

當(dāng)前，在經(jīng)濟下行財政壓力持續(xù)加大，突發(fā)新冠肺炎疫情影響疊加等不利因素影響下，財政在多渠道籌措資金，持續(xù)調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入的同時，應(yīng)充分發(fā)揮財政政策的引導(dǎo)作用。一是建立穩(wěn)定的財政投入增長機制，運用財政政策鼓勵和激勵社會資本投入到水生態(tài)環(huán)境保護(hù)中。二是財政預(yù)算投資對重點流域水生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施等生態(tài)保護(hù)項目建設(shè)給予傾斜支持。三是多方綜合考慮，在分配均衡性轉(zhuǎn)移支付時，將生態(tài)保護(hù)成本、收益，各地經(jīng)濟發(fā)展情況等納入分配因素，以加大對上游經(jīng)濟發(fā)展較為落后地區(qū)的生態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)移支付力度。四是完善資金分配辦法，整合歸并現(xiàn)有的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的專項資金，全面支持重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理。

2.建立激勵相容的重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)財政政策體系

由于廣西的重點流域橫跨的市縣和省份較多，且流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的受益范圍也較廣，因此，作為流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體的地方政府應(yīng)該充分重視并積極引導(dǎo)，發(fā)揮主觀能動性，積極加強與周邊省份的協(xié)調(diào)，并對各市縣之間的責(zé)任進(jìn)行合理的劃分。進(jìn)一步明確所涉及的地方政府的主體責(zé)任，使得地方政府、企業(yè)甚至個人在追求自身利益的同時，共同實現(xiàn)水環(huán)境生態(tài)保護(hù)的價值最大化目標(biāo)，從而調(diào)動水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性。同時設(shè)計合理的激勵機制，在政府績效考核中加大有關(guān)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的考核比重，強化水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任；在個人或集體的獎懲中完善激勵約束機制，將個人和集體的價值追求相容，真正使得從事流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體得到正向激勵，使得有損水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體得到懲罰。例如，可結(jié)合目前九洲江跨省流域生態(tài)補償?shù)某晒?，以財政政策為切入點，進(jìn)一步深入與流域下游省份的溝通研究，細(xì)化合作模式及流域補償協(xié)議，增加個人、集體或政府的物質(zhì)獎懲因素、榮譽獎懲因素和激勵約束因素等正向激勵，加大社會參與性和積極性，從而也為其他重點流域打造示范模式。

3.建立區(qū)內(nèi)山水林田湖草沙生態(tài)保護(hù)修復(fù)機制

對于區(qū)內(nèi)山水林田湖草沙生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理，以財政資金為引導(dǎo)形成系統(tǒng)治理與協(xié)同治理相結(jié)合的治理模式和財政分擔(dān)機制，建立全要素的、全過程的、跨區(qū)域的、多元主體共同參與的流域水生態(tài)系統(tǒng)治理模式。同時，針對部分流域治理的特點，可以綜合考慮流域資源、環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)之間的耦合機制，加強設(shè)區(qū)市的政府之間、政府部門之間，以及政府、市場、公眾之間的協(xié)同行動及資金比例分配，實施跨區(qū)域、多元主體共同參與的協(xié)同治理，強化跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治。區(qū)內(nèi)山水林田湖草沙生態(tài)保護(hù)修復(fù)機制的全面建立也將有效改善南流江、九洲江、欽江等重點流域的治理問題。

4.擴大區(qū)內(nèi)上下游橫向生態(tài)補償范圍

加快推動建立廣西區(qū)內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)補償機制試點工作，如桂林市9個縣(區(qū))之間已建立漓江流域上下游橫向生態(tài)補償制度，應(yīng)以此為契機和典型，擴大范圍，探索建立區(qū)內(nèi)各主要流域間的生態(tài)補償，同時逐步探索由單一的資金補償方式，擴展到資金補償、產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等多元化的補償方式。例如，上下游各級政府、各部門間開展對口幫扶補償；鼓勵和引導(dǎo)受益企業(yè)支持上游地區(qū)企業(yè)建立標(biāo)準(zhǔn)化、集約化、清潔化的生態(tài)產(chǎn)業(yè)基地，生產(chǎn)高端綠色的有機產(chǎn)品，形成市場化機制。隨著區(qū)內(nèi)上下游橫向生態(tài)補償范圍的不斷擴大，九洲江、南流江治理任務(wù)較重的重點流域上下游縣級政府都將參與到生態(tài)補償工作中，通過補償方式的創(chuàng)新、各級政府間的創(chuàng)新參與和扶持，也將在一定程度上促進(jìn)流域的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

5.建立財政資金與項目儲備及質(zhì)量掛鉤機制

財政資金的支出進(jìn)度與項目實施情況互為表里，沒有項目的順利實施，就不可能有理想的支出進(jìn)度。根據(jù)《中央生態(tài)環(huán)境資金項目儲備庫入庫指南(2020年)》有關(guān)規(guī)定，對擬支持的項目進(jìn)行嚴(yán)格篩查，按照“資金跟著項目走”的原則，堅決落實未入庫項目原則上不得安排資金支持的要求。因此，為確保項目質(zhì)量，確保資金使用效益，一是應(yīng)進(jìn)一步完善財政資金與項目儲備及質(zhì)量掛鉤的機制。明確財政資金今后生態(tài)環(huán)境口的資金只支持項目庫內(nèi)的項目，對前期工作準(zhǔn)備不夠充分的項目、不符合規(guī)劃的項目不允許列入項目庫，不允許申請上級財政資金支持。同時對于審核不嚴(yán)，出現(xiàn)經(jīng)審核的后期項目質(zhì)量差，無法推進(jìn)項目實施，影響資金使用效益的，相應(yīng)扣除有關(guān)部門年度部門預(yù)算予以處罰，情節(jié)嚴(yán)重的給予相應(yīng)處罰。二是探索由地方財政按投入資金的一定比例用于支持項目前期準(zhǔn)備工作，建立動態(tài)高質(zhì)量的全覆蓋的流域項目庫，對項目庫內(nèi)的項目經(jīng)過多個部門從專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行打分，同時按照項目質(zhì)量、項目內(nèi)容、重要性、緊迫性等因素進(jìn)行評分排序儲備，從而進(jìn)一步提高項目質(zhì)量，促進(jìn)資金使用效益的提升，也避免了“資金等項目”的情況發(fā)生。

(三)創(chuàng)新理念，多元化投入拓寬資金渠道

1.優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高補償標(biāo)準(zhǔn)

一是要創(chuàng)新財政理念，以經(jīng)濟杠桿撬動重點流域水生態(tài)環(huán)境的治理和保護(hù)，不斷強化和提高在中央與地方財政總支出中水生態(tài)補償財政支出的占比，加大對水生態(tài)修復(fù)和治理的專項研究，持續(xù)加大財政對水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入力度。二是在支出結(jié)構(gòu)上，建立與上游生態(tài)環(huán)境相適應(yīng)的生態(tài)補償政策，將退耕還林還草工程作為流域生態(tài)補償重點，切實減少流域水土流失，促進(jìn)流域沿岸地區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。三是適當(dāng)提高流域水源生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，對直接參與水生態(tài)環(huán)境治理的企業(yè)給予財政補貼，引導(dǎo)沿河企業(yè)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，以生態(tài)經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟理念驅(qū)動企業(yè)發(fā)展。

2.建議設(shè)立重點流域發(fā)展基金

建立重點流域發(fā)展基金有利于拓寬流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金渠道，有利于平衡流域上下游的生態(tài)利益，對水生態(tài)環(huán)境保護(hù)持續(xù)發(fā)展具有重要意義。從設(shè)立基金的資金來源角度分析，應(yīng)包括中央財政資金支持、省級財政專項資金、社會捐助資金、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)罰沒收入和自然資源使用補償金等，用來彌補水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金缺口，支持重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綠色經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)重點流域發(fā)展基金的自我可持續(xù)發(fā)展。

3.建立健全推動流域綠色發(fā)展機制

積極探索綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的路徑，努力實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益“三贏”格局，推動流域可持續(xù)一體化發(fā)展。例如，在漓江等流域的保護(hù)與治理上，應(yīng)緊扣自治區(qū)黨委、政府提出的文化旅游“三地兩帶一中心”戰(zhàn)略新布局，加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展休閑旅游，推動流域綠色發(fā)展。

4.推進(jìn)重點流域生態(tài)保護(hù)市場化融資模式的應(yīng)用

一是規(guī)范運用市場化的方式，建立綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、流域發(fā)展基金等，支持利用綠色債券、綠色證券等政策工具，為流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供保障和服務(wù)。二是政府作為水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體，應(yīng)積極創(chuàng)造條件吸引各類市場主體，靈活運用股票、債券和基金等多種金融工具，為流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供持續(xù)不斷的資金支持。三是規(guī)范運用PPP模式，撬動引導(dǎo)社會資本投向具有一定收益等水生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，推動形成多元化、市場化融資模式。

(四)強化績效，加大資金監(jiān)管力度

1.強化資金預(yù)算績效管理

一是進(jìn)一步加大對預(yù)算單位預(yù)算績效管理相關(guān)政策和業(yè)務(wù)的宣傳培訓(xùn)力度，使“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效管理理念入腦入心，真正壓實績效管理主體責(zé)任。二是積極推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理體系建設(shè)，不斷提高財政資金使用效益。三是強化績效評價結(jié)果應(yīng)用。加大績效評價結(jié)果與資金分配掛鉤、與機關(guān)績效考評掛鉤等評價結(jié)果應(yīng)用力度，舉一反三，以評促管，確保評價結(jié)果真正落地見效。四是加大對專項資金管理部門的獎懲力度，充分利用獎懲因素，對因工作不力，造成資金支出進(jìn)度緩慢，導(dǎo)致項目資金使用差的各級部門，相應(yīng)扣減相關(guān)部門下一年度部門預(yù)算，從而充分激發(fā)和調(diào)動部門工作積極性，幫助提高資金使用效益。

2.加大項目資金監(jiān)管力度

一是進(jìn)一步完善項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系，擴大項目支出標(biāo)準(zhǔn)編制覆蓋范圍，強化項目支出標(biāo)準(zhǔn)管理，規(guī)范項目支出預(yù)算編制與執(zhí)行。二是強化項目入庫和財政資金安排審核工作，切實保障項目實施和資金安排必要且重要，保障資金使用能如期產(chǎn)生既定的效益。三是持續(xù)強化與業(yè)務(wù)主管部門的工作聯(lián)動，適時組織開展實地調(diào)研、項目推進(jìn)會，常抓資金支持項目推進(jìn)和預(yù)算執(zhí)行不松懈。四是強化項目監(jiān)管，加快項目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度推進(jìn)，及時掌握項目實施情況，推動重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)各項轉(zhuǎn)移支付資金支持項目進(jìn)展和預(yù)算執(zhí)行效率，提高財政資金使用效益。