戴 文

（江西省水投工程咨詢集團有限公司，江西 南昌，330095）

0 引言

長期以來，我國農田水利基礎設施薄弱，運行維護經費不足，農業(yè)用水管理不到位，農業(yè)水價形成機制不健全，價格水平總體偏低，不能有效反映水資源稀缺程度和生態(tài)環(huán)境成本，價格杠桿對促進節(jié)水的作用未得到有效發(fā)揮，不僅造成農業(yè)用水方式粗放，而且難以保障農田水利工程良性運行。

江西以山地丘陵為主，由于其特殊地形地貌，三分之二的有效灌溉面積，三分之一的縣域都是小微灌區(qū)，小微灌區(qū)工程產權一般屬集體經濟組織，自管自用，運行維護主要靠群眾投工投勞，歷史上未進行過水價測算，用水粗放。近年來，隨著農業(yè)生產方式轉變，農村經濟組織變化，原有小微灌區(qū)維養(yǎng)模式難以為繼，管護主體缺失，維養(yǎng)經費缺乏，灌溉面積萎縮，農業(yè)用水困難等矛盾突出，迫切需要推進改革以適應現代農業(yè)發(fā)展的需要。

尋烏縣全縣只有兩座較小的一般中型灌區(qū)，其余均為小微灌區(qū)，是典型的以小微灌區(qū)為主的整體推進縣。作為第二批整體推進縣，尋烏縣在第一批整體推進縣的改革經驗基礎上，積極研究深化改革措施，根據自身實際情況，因地制宜，探索出了具有尋烏特色的農業(yè)水價綜合改革之路[1]。

1 改革底數

1.1 水資源情況

尋烏縣雖地處豐水地區(qū)，但是農業(yè)灌溉用水矛盾仍較為突出，節(jié)水潛力大。以2018年為改革水平年，該年尋烏縣平均降水量1 276.9mm，比多年均值少21.2%。全縣水資源總量119 893萬m3，比多年均值少40.1%。全縣供水總量14 700萬m3，占全年水資源總量的12.3%。全縣總用水量14 700萬m3，其中：農田灌溉用水占68.2%，工業(yè)用水占4.8%，居民生活用水占9.5%，林牧漁畜用水占14.8%，城鎮(zhèn)公共用水占2.0%，生態(tài)環(huán)境用水占0.7%。在總用水量中，農田灌溉用水占據比例較大，全縣有效灌溉面積約1.096萬hm2（16.44萬畝）。

1.2 存在的問題

尋烏縣無大型灌區(qū)，僅有兩座一般中型灌區(qū)，其余均為小微灌區(qū)。留車、南橋2座中型灌區(qū)沒有設立專管機構，其水源和渠道按屬地管理，即“鄉(xiāng)鎮(zhèn)+屬地村委”模式。在改革中存在如下問題。

（1）工程運行管護主體缺失。根據尋烏縣2015年印發(fā)《關于印發(fā)尋烏縣小型水利工程管理體制改革實施方案的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》明確了全縣所有小型水利設施產權與管護主體，灌區(qū)骨干渠道由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管，田間工程由用水協會或行政村自主管護。但在實行過程中，由于經費不足、管理機構如用水協會人員不足，管護責任并未落實，用水協會人員多由村干部兼任，農田水利設施維養(yǎng)主要由各村村委負責。村委財政情況較差，一般水利設施維修主要靠上級財政撥款進行維護。

（2）農業(yè)水費收取難度大，維護經費難以為繼。農業(yè)兩費取消前后，尋烏縣一直未收取農業(yè)灌溉用水水費，導致農業(yè)水利設施養(yǎng)護經費缺少了主要來源。且尋烏縣經濟作物種植面積較多，除去晨光鎮(zhèn)等個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)種植結構多以經濟作物為主，灌溉用水量比種植水稻要少很多，農戶對收取灌溉用水水費較為抵觸。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)渠道還有較大部分為土渠，部分農戶自己挖開干渠進行灌溉，對水費計量帶來較大困難。

（3）基層水利人員缺失，管理難度較大。尋烏縣15個涉農鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務站，其中只有6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務站有2名水利員，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)均只有1位水利員，基層水務人員匱乏；雖然我省開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務站能力達標建設，從人員配備、基礎設施、技術設備、管理制度等4個方面進行了加強，但由于基層任務多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務站不僅承擔防汛抗旱任務，還需履行當地水資源管理、河流管理、水利工程建設等職責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務站業(yè)務量大，且崗位人員流動大，水利專業(yè)技術人員比例偏低，人員年齡偏大，人才結構不合理。

1.3 改革目標

根據尋烏縣的基礎條件和弱項短板，對標落實農田水利基礎設施管護、農業(yè)節(jié)水等要求，尋烏縣按照“明確水利設施管護主體、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)村委監(jiān)督管護力度、統籌整合管護資金、保障水利設施良好運行”的總體思路，開展全縣農業(yè)水價綜合改革整體推進工作。從改革水平年起，尋烏縣明確了農田水利工程管護主體，建立水價形成機制，健全用水計量體系，分解農業(yè)用水水權，建立精準補貼機制，探索節(jié)水措施，使農業(yè)水價調整到能維護水利工程正常運行的成本水平，農田水利工程物業(yè)化管護單位能夠良性運行，實現農田水利工程“有人管、有錢管、管得好”。

2 改革措施

2.1 完善工作保障

為順利推進農業(yè)水價綜合改革任務，發(fā)揮改革領導小組作用，保障尋烏縣農業(yè)水價綜合改革順利進行，尋烏縣充分發(fā)揮領導小組作用，定期開展改革工作研討，由縣領導主持召開會議，縣水利局、財政局、發(fā)展改革委員會、農業(yè)農村局及鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關工作人員參加，解決在農業(yè)水價綜合改革工作推進過程中遇見的各種問題。成立改革專項辦公室與檔案室，完善檔案管理制度與信息報送制度。明確責任部門，制定獎懲制度，調動相關部門與人員的積極性。加大宣傳力度，組織相關人員進行培訓，提高對改革的認識，多種形式開展宣傳活動。

2.2 建立健全四大機制

2.2.1 落實工程運行管護機制

尋烏縣中型灌區(qū)與小微灌區(qū)原先的管護模式為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)+村委”的管護模式，南橋與留車兩個中型灌區(qū)沒有管理機構，管理較為粗放。尋烏縣建立了專業(yè)化物業(yè)化的灌區(qū)水利工程良性長久運行管護機制，即灌區(qū)骨干工程物業(yè)化管護、田間工程用水戶自治管護。尋烏縣根據自身情況，將灌溉面積大于13.33hm2（200畝）的水源工程、連接水源工程的骨干渠道及渠系建筑物劃分為骨干工程，其余渠道及渠系建筑物劃分為田間工程，骨干工程由縣人民政府統籌指定江西省尋烏潤泉供水有限公司承擔管護責任，其它田間工程由村民委員會、村民小組、用水合作組織承擔管護責任。

2.2.2 建立水價形成機制

尋烏縣有2座中型灌區(qū)，之前未開展中型灌區(qū)的供水成本核算，只針對水價改革任務片進行了局部測算，但鑒于任務片面積較小，不具有代表性，不足以作為全縣定價的依據。根據前期推進農業(yè)水價綜合改革工作的情況，對比落實農業(yè)水價形成機制，尋烏縣開展了中型灌區(qū)骨干工程、小微灌區(qū)及末級渠系供水成本核算。

按照農業(yè)水價綜合改革文件精神的有關要求，中型灌區(qū)末級渠系及小微灌區(qū)灌片農業(yè)用水水價采用一縣一價制，采用灌片面積加權法確定中型灌區(qū)末級渠系及小微灌區(qū)農業(yè)供水水價，中型灌區(qū)骨干渠道供水成本核算亦采用典型灌片法進行單獨定價。經測算，尋烏縣中型灌區(qū)骨干工程運行維護成本水價為324.15元/hm2（21.61元/畝），末級渠系運行維護成本水價為225.9元/hm2（15.06元/畝）。測算完成后，由縣發(fā)展改革委員會按程序組織農業(yè)水價成本監(jiān)審和農業(yè)供水成本水價聽證[2]。

2.2.3 健全用水計量體系

農業(yè)用水計量設施安裝是水費收取和農業(yè)用水水權確權的基礎性工作，根據水資源分布實際和尋烏縣計量設施情況，計量體系分步實施，逐漸完善，優(yōu)先保證渠首、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村與村等用水單元分界點的計量。尋烏縣采取分級計量方式，即取水計量、分水計量、配水計量和用水計量。取水計量布設于水庫出水干渠渠首、提灌站出水口和機井出水口；分水計量布設于大中型灌區(qū)骨干工程分水口，其主要任務是掌握和監(jiān)測骨干渠道分配給各分水口的水量，為灌區(qū)用水調度提供依據；配水計量布設于用水組織取水口，其主要任務是掌握和監(jiān)測各用水組織取用水量。通過四級計量，實現全縣供用水可測可控可視，為農業(yè)水價綜合改革提供必要的硬件支撐[3]。

根據尋烏縣實際情況，尋烏縣農業(yè)水價綜合改革共建設取水計量設施3處，均采用“標準斷面+雷達水位計”方式測流；依據選取原則，縣域內有灌區(qū)管理機構專管和水庫管理機構兼管的大中型灌區(qū)，管理機構與群管組織管理交界點做分水計量，因尋烏縣兩座一般中型灌區(qū)均無專管機構，故本次不建設分水計量；在渠道上下游村委之間供用水分界斷面設置配水計量設施共8處，統一選用“標準斷面+水尺”的量水方式；根據調查，尋烏縣規(guī)模以上用水組織、用水戶有34家，按照每個用水主體設置1臺計量設備，共安裝用水計量設施34臺，用水計量按照精確計量的要求，根據實際情況選用水表測流量水方式計量。

2.2.4 建立水權分配機制

（1）農業(yè)灌溉用水總量控制指標分解。以尋烏縣行政區(qū)域用水總量控制指標為基礎，科學核定農業(yè)用水總量。在明確灌區(qū)用水總量的前提下，以《江西省農業(yè)用水定額》為依據，把指標細化逐級分解到行政村，落實到具體水源，明確水權，實行總量控制、定額管理。

（2）明確農業(yè)初始水權。以分解到用水主體的用水總量控制指標作為農業(yè)初始水權，分別明確相應主體的用水權利和義務，由縣級水行政主管部門頒發(fā)水權證，注明用途、總量、期限、可轉讓水量、轉讓條件等。

（3）探索開展水權轉讓。按照尋烏縣用水需求和水資源各水源供水分析，探索建立水權交易平臺，培育和規(guī)范水權交易市場，積極探索適宜尋烏縣情的水權交易流轉方式，鼓勵用水戶轉讓節(jié)水量。

根據水資源三條紅線控制指標，尋烏縣2018年用水總量控制指標為16 600萬m3，按農田灌溉用水占比68%計算得出農田灌溉用水總量指標為11 288萬m3。尋烏縣近3年農田灌溉年用水量平均值為8 689萬m3，經過計算，尋烏縣畝均初始水權指標為528.52m3。對各鎮(zhèn)、各行政村、各用水農業(yè)用水總量指標的分解，可得到尋烏縣各鎮(zhèn)、各行政村農業(yè)用水量分解指標[4]。

2.3 探索節(jié)水措施

農業(yè)節(jié)水是農業(yè)水價綜合改革工作的目標之一，發(fā)揮水價的杠桿作用，促進用水戶節(jié)水，此項工作關系我國水安全、有利于促進鄉(xiāng)村振興工作和推動農業(yè)綠色發(fā)展。通過現場調研，尋烏縣目前農田灌溉還是以漫灌為主，水資源利用效率較低，設施農業(yè)與果園灌溉以滴灌為主。在農業(yè)水價綜合改革推進過程中，尋烏縣在農業(yè)節(jié)水方面開展了以下工作：

（1）制訂工程節(jié)水計劃。工程節(jié)水措施一般有管道輸水、微灌、噴灌等，根據全縣農田分布情況，制訂工程節(jié)水計劃，逐步提高農業(yè)節(jié)水比例；

（2）加大宣傳力度，鼓勵實施農藝節(jié)水。鼓勵各用水戶采取合理的灌溉制度及農業(yè)節(jié)水技術，提高農業(yè)用水利用效率。

（3）加大培訓力度，推進管理節(jié)水。管理節(jié)水主要編制用水計劃、開展統一調度、推行間歇灌溉制度，實現“一把鋤頭”放水，通過多種形式的培訓、宣傳，使各基層服務組織或用水戶了解、熟悉，使節(jié)水理念深入人心。

（4）出臺《尋烏縣農業(yè)節(jié)水管理辦法》，建設節(jié)水示范點。在改革期間，尋烏縣建立了高效節(jié)水示范項目幸福小鎮(zhèn)智慧蔬菜產業(yè)園，一期投資4.7億元，面積180hm2（2 700畝）。園區(qū)采取噴灌和滴灌相結合的灌溉方式，實現“三個自動化”，比傳統灌溉方式節(jié)水40%左右，通過節(jié)水灌溉，園區(qū)可年育苗500萬株以上，年收益300萬元。

2.4 落實精準補貼政策

精準補貼機制建設是農業(yè)水價綜合改革的關鍵環(huán)節(jié)，尋烏縣在完善農業(yè)水價形成機制的基礎上，出臺精準補貼方案，明確補貼的對象、方式、標準、程序以及資金使用管理等，建立與灌區(qū)運行成本、調價幅度、財力狀況相匹配的農業(yè)供水精準補貼機制，著力解決工程運行維護經費不足的問題。按照總體上不增加農民負擔的原則，統籌資金，實施可持續(xù)的精準補貼。其中尋烏縣骨干工程按照縣政府現行批復的骨干工程運行維護成本價格全額補貼，田間工程按照各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統計實際繳納農業(yè)水費進行等額補貼，補貼標準原則上不超過政府現行批復的田間工程運行維護成本水價的一半。2021年，尋烏縣根據自身財政情況下達農業(yè)水價綜合改革精準補貼和節(jié)水獎勵資金共10萬元，15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照改革面積大小進行分配。

2.5 宣傳培訓到位

尋烏縣為營造水價綜合改革良好氛圍，積極開展宣傳培訓，改革培訓涉及改革的全過程。每年度召開3次領導小組會議對相關事宜進行研討，邀請省級農業(yè)水價綜合改革專家為尋烏縣水價綜合改革相關人員進行3次培訓，同時一個行政村設置一個“四個主體”的公示牌，做到了一村一處公示牌。

3 改革成效

3.1 建立維養(yǎng)體系，增強工程建設資金效益

為建立農田水利工程管護長效運行機制，尋烏縣建立第三方專業(yè)管護模式，制訂管護協議、維修養(yǎng)護的職責和內容等管護制度，完善維養(yǎng)標準、監(jiān)督考核等管護標準，配套相應的管護資金且制定資金使用辦法，建立應急維修保障機制。預期通過改革實現用制度規(guī)范、用辦法激勵、用考核定性使全縣農田水利工程的管護由無序分散型管護轉變?yōu)閷I(yè)集中管護，改變了過去“政府管不了、集體管不好、農民管不到”的惡性循環(huán)局面，實現工程“有人管”“有錢管”“管得好”，真正使農田水利設施的管護落到了實處，農田水利基礎設施能良性運行，提高工程效益[5]。2021年，尋烏縣與江西省尋烏潤泉供水有限公司正式簽立尋烏縣農田水利骨干工程維修養(yǎng)護合同，合同總金額29萬元，同時尋烏縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村簽訂田間工程管護協議，改變了農田水利工程有人用、無人管的狀況。

3.2 促進灌溉節(jié)水，提升水資源使用效益

尋烏縣通過完善供用水計量設施、開展農業(yè)水權確權，落實管護主體，采取一系列節(jié)水措施，增強群眾節(jié)水意識，水資源浪費現象得到有效遏制。通過改進灌溉方式、配套水利基礎設施，預計每年可節(jié)約用水約510萬m3，每年節(jié)約用水量可補償生態(tài)用水和發(fā)展其他產業(yè)，提升水資源使用效益。

3.3 促進農民增收，提升農民生產生活質量

通過農業(yè)水價綜合改革使農田水利基礎設施良性運行，提高農業(yè)供水保證率，擴大有效灌溉面積，促使土地流轉。通過土地流轉，群眾不僅可以通過土地租賃獲得一部分收益，還可以將結余的時間用于外出務工再獲得一份收益，從而提高群眾生活水平，帶動了農村生產生活習慣的深刻變革。

4 結 語

尋烏縣充分利用農業(yè)水價綜合改革的契機，積極探索“政府主導、市場運作、專業(yè)維養(yǎng)、行業(yè)監(jiān)管”的新理念，在改革過程中，建立了第三方專業(yè)管護模式，制訂管護協議、維修養(yǎng)護的職責和內容等管護制度，完善維養(yǎng)標準、監(jiān)督考核等管護標準，實現工程“有人管”“有錢管”“管得好”。但目前尋烏縣著計量設施尚未全部建設完成，作為農業(yè)水價綜合改革的硬件支撐，計量設施建設亟待推進。同時水費收繳還存在困難，主要依賴于種糧大戶及龍頭企業(yè)，農民還未形成繳納水費意識，導致維養(yǎng)資金大部分依賴上級補貼。在接下來的改革過程中，尋烏縣會著力推進計量設施建設，預計在2022年底完成所有計量設施建設，同時加大對農業(yè)水價綜合改革政策的宣傳與培訓，讓廣大農民充分認識到農業(yè)水價綜合改革帶來的好處，使水費收取落到實處，使農田水利工程維養(yǎng)能夠良性運轉。