朱 華 蘇偉鋼

(1.國防大學政治學院，陜西西安 710068；2.戰(zhàn)略支援部隊，北京 100000)

巡視制度是頗具中國特色的一項政治制度安排，與中國的政治文化傳統(tǒng)、黨的發(fā)展歷程以及現(xiàn)實政治體制安排密切相關(guān)，特別是在新時代全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局中占有特殊地位。建黨百年來，巡視制度的目標任務(wù)和運作方式不斷變化，其背后折射出功能定位的變遷，勾勒出不同歷史時期黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)理論與實踐的發(fā)展脈絡(luò)，反映出黨在國家和社會治理不同歷史階段面臨的問題與挑戰(zhàn)。

一、巡視制度的功能變遷及其研究

研究黨內(nèi)巡視制度的功能變遷離不開對制度本身的歷史考察，特別是對于制度“正?！弊冞w時的路徑依賴和斷裂式變遷時的“歷史否決點”或關(guān)鍵節(jié)點。[1]有不少學者總結(jié)梳理巡視制度相關(guān)史料后，將巡視制度發(fā)展階段進行了劃分，包括五段論、四段論和三段論。比如五段論，即醞釀探索階段(1921—1949)，徘徊前進階段(1949—1978)，恢復重啟階段(1978—2002)，確立完善階段(2002—2012)和全面拓展階段(2012—至今)[2]。比如四段論，即建黨初期探索，改革開放時期基本形成，黨的十六大以來在新世紀不斷發(fā)展，以及新時期的成熟完善。[3]還有三段論，即民主革命時期黨內(nèi)巡視制度的形成與完善，改革開放后黨內(nèi)巡視制度的恢復與健全，黨的十八大以來黨內(nèi)巡視制度的創(chuàng)新與發(fā)展。[4]這些關(guān)于巡視制度的歷史研究為探求制度功能變遷提供了重要基礎(chǔ)。但從以上研究不難看出，學者對于巡視制度演進發(fā)展的階段劃分，同中國共產(chǎn)黨黨史劃分是高度重疊的。但過于宏大的歷史階段劃分，容易將制度自身發(fā)展的“關(guān)鍵點”湮沒，從而淡化了巡視制度自身功能的演進路線。

學界雖然對于巡視制度發(fā)展階段劃分略有不同，但對于黨的十八大以來巡視制度在發(fā)展中體現(xiàn)出的鮮明特質(zhì)基本達成共識。基于此，目前關(guān)于巡視制度功能的研究多集中在對黨的十八大以來巡視制度功能定位的探討。比如有學者認為黨的十八大以來巡視制度的功能呈現(xiàn)出明顯的遞進式特點，體現(xiàn)出巡視不僅是“反腐利劍”，更是“黨之利劍”和“國之利器”，在遏制腐敗態(tài)勢的蔓延、嚴格管黨治黨中發(fā)揮重要功能。[5]還有的學者認為巡視制度在宏觀層面具有政治溝通、推進民主和系統(tǒng)整合監(jiān)督體系的功能；從中觀層面具有在黨風廉政建設(shè)領(lǐng)域的反腐功能；從微觀層面具有發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾的功能。[6]也有學者把巡視制度作為當代行政系統(tǒng)治理功能的“代償”制度，體現(xiàn)為督促檢查、信息搜集、治理規(guī)則和監(jiān)督四種功能。[7]

綜上所述，目前對于新時代巡視制度功能的研究，基本屬于靜態(tài)的階段性功能分析，沒有把巡視制度放到百年歷史中去觀察動態(tài)的功能變遷，所以對于核心功能的定位都沒有超出監(jiān)督權(quán)的界限。其實，黨內(nèi)巡視制度從建黨之初發(fā)展至今，在不同歷史階段發(fā)揮了決策、執(zhí)行和監(jiān)督等功能。若從歷史發(fā)展的動態(tài)眼光去觀察巡視制度權(quán)力屬性和功能的變化，可以更加清晰展現(xiàn)黨在推進偉大自我革命和不斷推動偉大社會革命的過程中經(jīng)受的曲折和挑戰(zhàn)，使其成為觀察中國共產(chǎn)黨管黨治黨、治國理政的一項重要制度標本。通過歷史照應(yīng)現(xiàn)實，更好發(fā)揮黨內(nèi)巡視制度優(yōu)勢，成為中國共產(chǎn)黨提升治國理政能力水平的新的制度增長點。

二、巡視制度功能變遷歷程：從決策執(zhí)行到監(jiān)督治理

依據(jù)馬克思列寧主義關(guān)于權(quán)力監(jiān)督理論，將權(quán)力進行功能性劃分，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)適當分離，實現(xiàn)黨內(nèi)權(quán)力科學配置，促進黨內(nèi)權(quán)力良性運行，是政黨建設(shè)的重要目標。習近平總書記也多次強調(diào)，要形成決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制。把黨內(nèi)巡視制度的功能變遷，置于馬克思列寧主義黨內(nèi)權(quán)力劃分和監(jiān)督的理論框架中去觀察，通過尋找制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點，去探析不同歷史時期中國共產(chǎn)黨對于巡視制度功能設(shè)計的特點變化，是本文的基本研究思路。

(一)新民主主義革命時期，巡視制度具有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)高度統(tǒng)一的特點，巡視工作在發(fā)展鞏固黨的組織、傳達執(zhí)行黨的決議、解決黨的地方管理問題等方面發(fā)揮重要作用(1921—1938年)

建黨初期，黨員數(shù)量不足、組織力量分散、群眾基礎(chǔ)薄弱，通過開展宣傳教育工作，發(fā)動廣大群眾，壯大組織力量，直接領(lǐng)導或指導開展工農(nóng)運動，是當時黨中央面臨的重要任務(wù)。在此背景下，巡視制度的雛形——“特派員制度”應(yīng)運而生。早在1921年，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導工人運動的公開機關(guān)“中國勞動組合書記部”就開始在組織內(nèi)派遣特派員。1922年，黨的文獻中首次提到“特派員”。中共二大黨章第十五條規(guī)定：“中央執(zhí)行委員會得隨時派員到各處召集各種形式的臨時會議，此項會議應(yīng)以中央特派員為主席?！敝档米⒁獾氖牵鹤畛跆嘏蓡T的職責未提到“監(jiān)督”，而是“召集”會議。會議作為中國共產(chǎn)黨組織權(quán)力運行和開展政治活動的主要形式，“召集各種形式的臨時會議”帶有明顯的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)特點。比如，后來被選為中央監(jiān)察委員會首任主席的王荷波，當時作為中央特派員就曾受中央指示，組織建立了津浦鐵路第一個浦口黨小組，并組建徐州、濟南、天津等三大站的鐵路工會，直接領(lǐng)導了鐵路工人罷工活動。此時的特派員在二大黨章初步確立的黨內(nèi)組織構(gòu)架和領(lǐng)導關(guān)系中——“黨小組—地方黨支部—地方執(zhí)行委員會—區(qū)執(zhí)行委員會—中央執(zhí)行委員會”——具有很大的權(quán)力和威信。中央執(zhí)行委員會對各地臨時發(fā)生的特殊事件，也經(jīng)常會派出特派員進行處理，實際上這些特派員更多履行的是黨中央的執(zhí)行權(quán)。比如，1922年5月，天津團組織的呂一鳴違反組織原則，與唐山、保定等地的代表謀劃脫離團中央的領(lǐng)導。為此團中央派遣的特派員陳為人到天津后，主持召開了團天津地委改組大會，宣布開除呂一鳴，并選出了新的團天津地執(zhí)委，及時阻止了事態(tài)惡化。[8]

1927年大革命失敗后，許多黨組織被打散、不少黨員脫黨與失聯(lián)，特別是由于一些黨內(nèi)叛徒的出現(xiàn)，使得全黨陷入思想混亂和組織渙散的狀態(tài)?！鞍似邥h”決定把恢復和重建黨組織、改造各級黨的領(lǐng)導機關(guān)作為黨的工作重點。為此，1928年10月8日中央頒布《中央通告第五號——巡視條例》。這是黨內(nèi)關(guān)于巡視制度的第一部專門文件，標志巡視制度初步確立。其中，文件明確巡視的目的在于“使上級黨部之一切策略、工作計劃和指導能正確的被下級黨部接受和執(zhí)行，幫助下級黨部確定正確的政治、組織、工作的路線和一切工作的方法，徹底改造黨的組織。”[9]1931年5月，黨的六屆四中全會又通過了《中央巡視條例》，對巡視制度的基本內(nèi)容做出了更加系統(tǒng)的規(guī)范，標志巡視制度在民主革命時期全面確立。需要特別指出，《中央巡視條例》進一步強化了巡視員的權(quán)威，將巡視員視為“中央對各地黨部考察和指導工作的全權(quán)代表”。從最初兩部條例中 “徹底改造”“考察和指導”“全權(quán)代表”等關(guān)鍵詞不難看出，巡視制度具有決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)合一的特點。這一階段，巡視制度對于黨的生存發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。1928年6月至1931年底，黨員人數(shù)由4萬人增至12.5萬人。[10]此外，黨的組織機構(gòu)逐漸豐滿，增加了中央軍委、監(jiān)察委員會，中央設(shè)置北方局、南方局和長江局三大派出機構(gòu)，各級組織領(lǐng)導得到有效加強。由于巡視制度的靈活機動與保密優(yōu)勢，巡視員作為中央派出地區(qū)的“全權(quán)代表”，被賦予更多的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，這成為早期巡視制度的突出特點。比如，1927年12月，因廣州起義失敗，中共廣東省委主要領(lǐng)導人張?zhí)谞奚?，中央立即派李立三以巡視員身份到廣東處理善后工作。1928年3月，由于湖北省委遭到重大破壞，中共中央臨時政治局常務(wù)委員、中央組織局主任羅亦農(nóng)赴兩湖開展巡視，成立了中共湖北省臨時委員會，在武漢開展工作，并與鄂東、鄂中、鄂北等地下黨組織取得了聯(lián)系。后來在中央蘇區(qū)創(chuàng)建過程中，中央曾派出周肅清、潘心源等巡視員赴閩西、湘贛邊等地建立黨的組織并直接領(lǐng)導當?shù)匚溲b斗爭。同時，也由于受到“左”傾錯誤的影響，造成一些巡視員指導上出現(xiàn)偏差，民主集中制遭到破壞，集中一度凌駕于民主之上，使黨內(nèi)出現(xiàn)重大損失。

總之，由于革命斗爭的現(xiàn)實需要，權(quán)威獨立高效的決策執(zhí)行力成為巡視制度功能變遷的主線，雖然巡視員也擔負著監(jiān)督檢查、調(diào)查研究和下情上傳的任務(wù)，但在實踐中并未成為巡視制度的核心功能。

(二)黨的六屆六中全會后，巡視制度的決策執(zhí)行功能收縮，巡視工作作為一種領(lǐng)導方式，在黨的各項工作中發(fā)揮監(jiān)督指導作用(1938-1990年)

1938年9月29日，六屆六中全會召開。毛澤東同志在會上重申，要把“四個服從”作為全黨組織領(lǐng)導方面的核心紀律，確定民主集中制為黨在組織上的基本原則。在此基礎(chǔ)上，會議通過了《關(guān)于各級黨部工作規(guī)則與紀律的決定》，明確要堅持巡視制度，“上級黨委得向下級黨委派遣巡視員，傳達上級黨委的意見，考察下面的情形報告上級黨委”。[11]其中“考察報告”突出了監(jiān)督權(quán)的特點。更應(yīng)注意，《決定》吸取了土地革命時期巡視工作的經(jīng)驗教訓，對土地革命時期巡視員較大的執(zhí)行裁量權(quán)進行了限制?！把惨晢T對于下級黨委有意見時，應(yīng)該向下級黨委建議，由下級黨委決定執(zhí)行與否，巡視員沒有決定與強制下級黨委執(zhí)行權(quán)力?！盵12]這一重要變化，意味著對巡視制度權(quán)力配置的重心從決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)開始向監(jiān)督權(quán)遷移，成為巡視制度發(fā)展歷史中的關(guān)鍵節(jié)點。巡視制度的工作模式由決策執(zhí)行向監(jiān)督指導轉(zhuǎn)變，工作范圍也從指導各級黨組織全面建設(shè)向指導專項工作收縮。比如，1939年5月，中央在《關(guān)于宣傳教育工作的指示》中決定建立各地方黨的宣傳部工作?！翱h級以上的宣傳部通過派遣巡視工作人員深入下級黨部，傳達關(guān)于宣傳教育的方針思想，了解敵黨敵軍與友黨友軍的宣傳內(nèi)容，指導幫助下級黨部開展組織學習。”[13]1942年1月，《中共中央關(guān)于抗日根據(jù)地土地政策的決定》指出，各個根據(jù)地的黨和政府要派遣人員分途巡視各地執(zhí)行政策的情況，總結(jié)有益經(jīng)驗并加以推廣，嚴厲批評官僚主義的作風。[14]隨著抗日戰(zhàn)爭局勢的變化，黨內(nèi)巡視制度的探索更加緩慢。直到內(nèi)戰(zhàn)全面爆發(fā)，巡視制度作為解放區(qū)土地改革的指導方式保留了下來。比如1946年9月，黨中央指示華東局組織巡視團指導領(lǐng)導土改工作。

新中國成立后，巡視工作開始活躍，但實際已不具有土地革命時期在黨的建設(shè)中具有的重要制度地位，而是作為一種領(lǐng)導方法，在黨的具體工作和專項運動中發(fā)揮作用。比如，除了延續(xù)土改中的巡視工作外，在新中國成立初期的整黨整風運動和社會主義教育運動中巡視也起到監(jiān)督指導作用。比如1952年，政務(wù)院設(shè)立中央巡視檢查委員會，下設(shè)巡視員，具體開展“三反”運動巡視，隨后又推廣至黨的中央和各級地方組織。在1963年至1966年的社會主義教育運動中，中央和地方各級黨委也利用巡視方式加強檢查指導?！拔幕蟾锩逼陂g，巡視工作已明顯弱化，雖然少數(shù)地區(qū)依然存在調(diào)研性質(zhì)的巡視工作形式，但中央層面的巡視工作已經(jīng)中斷。

十一屆三中全會后，黨的領(lǐng)導組織體系在撥亂反正中逐漸恢復并步入正軌，許多在“文革”期間受到錯誤處理的老同志得到平反。為發(fā)揮老同志作用，1982年機構(gòu)改革將部分老同志任命為國家部委和各地巡視員，在部分行業(yè)領(lǐng)域和地區(qū)開始恢復巡視工作。中央巡視工作亦在1983年整黨運動中再次回到黨中央視野。1985年11月，中共中央整黨工作指導委員會重申了巡視員制度，各地黨組織均設(shè)立整黨整風運動巡視員。初步恢復的巡視工作，基本延續(xù)了50年代初期整黨整風運動的做法，繼續(xù)作為一種輔助的領(lǐng)導方式發(fā)揮監(jiān)督指導作用?？傊?，這一階段巡視制度發(fā)展緩慢，經(jīng)歷了從“三權(quán)合一”向監(jiān)督權(quán)力的收縮，進而由黨內(nèi)制度層面下降為具體實踐中的工作方法，權(quán)力屬性的特點進一步淡化，其職能也隨著巡視方法運用場景的變化而不盡相同，但基本都發(fā)揮了監(jiān)督指導、下情上達的基本作用。

(三)黨的十三屆六中全會后，巡視制度全面恢復和發(fā)展，巡視制度在黨內(nèi)監(jiān)督的重要地位得以確立，其功能作用集中體現(xiàn)在黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中

改革開放以后，國內(nèi)市場經(jīng)濟快速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻轉(zhuǎn)型，隨之而來的還有愈演愈烈的腐敗問題，加強黨風廉政建設(shè)和開展反腐敗斗爭已迫在眉睫。1990年3月，經(jīng)黨的十三屆六中全會審議通過《中共中央關(guān)于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，決定指出“在改革開放、發(fā)展商品經(jīng)濟條件下，共產(chǎn)黨員更加需要自覺保持清正廉潔，堅決反對腐敗行為。如果聽任腐敗現(xiàn)象蔓延，黨就有走向自我毀滅的危險”。為了防止這種危險繼續(xù)蔓延，黨中央首次把巡視制度提升到黨內(nèi)監(jiān)督的高度進行明確?！爸醒牒透魇?、自治區(qū)、直轄市黨委，可根據(jù)需要向各地、各部門派出巡視工作小組，授以必要的權(quán)力，對有關(guān)問題進行督促檢查，直接向中央和省、區(qū)、市黨委報告情況”。[15]這一時期的巡視制度不同于土地革命時期決策、執(zhí)行和監(jiān)督“三權(quán)合一”的巡視派出制度，也不同于新中國成立后保留于各類專項工作中作為領(lǐng)導方法的巡視制度，這一時期的巡視制度進行了重新定位。明確要賦予監(jiān)督“授以必要的權(quán)力”，巡視工作小組開展監(jiān)督檢查并直接對各級黨委乃至中央報告情況。這一變化成為改革開放之后，巡視制度功能變遷的關(guān)鍵節(jié)點。

此后，巡視制度開始全面恢復和發(fā)展，其制度功能的發(fā)揮沿著監(jiān)督權(quán)力的運行軌道不斷深化。1992年10月，黨的十四大報告提出：“完善對各級黨委機關(guān)的監(jiān)督與巡視?！?996年3月中紀委發(fā)布《關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》，中紀委開始向各地、各部門派出巡視組。1997年2月，黨中央發(fā)布《重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督五項制度的實施辦法》，具體規(guī)定了巡視工作的內(nèi)容，將巡視制度列為黨內(nèi)監(jiān)督五項制度之首。特別規(guī)定了巡視組“四不”原則，要求巡視組不干預被巡視地方(單位)的日常工作、不承辦案件、不處理被巡視地方(單位)的具體問題、對遇到的緊急情況和重大問題不做個人表態(tài)。“四不”原則是對歷史上巡視工作經(jīng)驗教訓的總結(jié)，反映出我們黨對巡視監(jiān)督的權(quán)力配置有了更清晰的認識，巡視職權(quán)也更加明確。

2002年11月，黨的十六大報告作出重大戰(zhàn)略決策，強調(diào)要“建立和完善巡視制度”。2003年12月31日，《黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》頒布。這部重要黨內(nèi)法規(guī)的出臺不僅是反腐敗斗爭的需要，而且更深層次地體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)力配置的制度化?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》將黨要管黨、從嚴治黨的方針轉(zhuǎn)化為具體制度，以黨內(nèi)法規(guī)的形式進一步界定了巡視制度的監(jiān)督屬性，在賦予巡視各項監(jiān)督任務(wù)和權(quán)力的同時，明確“巡視組不處理所巡視地方的具體問題”，標志巡視工作進入制度化、規(guī)范化、經(jīng)?；男聲r期。同年開始，中共中央批準在中央紀委、中央組織部設(shè)立巡視工作辦公室，出臺《關(guān)于中共中央紀委、中共中央組織部巡視工作的暫行規(guī)定》等多份規(guī)范文件。黨內(nèi)巡視開始在懲貪反腐方面發(fā)力。據(jù)統(tǒng)計，2002年到2007年，全國巡視機構(gòu)向有關(guān)部門移送涉及縣處級以上干部的案件線索900余件，公眾熟知的陳良宇、侯伍杰、徐國健、杜世成、何閩旭等嚴重違紀違法案件線索，就是中紀委和中組部巡視組在巡視中發(fā)現(xiàn)的。[16]

2007年10月黨的十七大通過的黨章正式確定“黨中央和省(區(qū)、市)委員會實行巡視制度”，將巡視監(jiān)督權(quán)以最根本的黨內(nèi)法規(guī)形式確定下來。2009年7月頒布《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》。同年12月，原中央紀委、中央組織部巡視組正式升格，改稱中央巡視組。與此同時，一大批巡視工作規(guī)范性文件相繼出臺，巡視制度得到全面完善。經(jīng)過5年的探索，巡視工作的針對性和實效性不斷增強，在促進中央重大決策部署貫徹落實、促進領(lǐng)導班子和干部隊伍建設(shè)、促進損害人民群眾切身利益突出問題的解決等方面發(fā)揮重要作用。但最引人注目的，依然是在黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中取得的顯著成效，全國巡視機構(gòu)向紀檢監(jiān)察機關(guān)移交領(lǐng)導干部涉嫌違紀違法問題線索1568件[17]，著力發(fā)現(xiàn)少數(shù)領(lǐng)導干部濫用職權(quán)、貪污賄賂、腐化墮落、失職瀆職等問題，推動查處了黃瑤、宋勇等高級領(lǐng)導干部嚴重違紀違法案件。

(四)黨的十八大后，巡視制度成為加強黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，落實巡視工作方針，聚焦政治巡視，實現(xiàn)監(jiān)督治理效能不斷提升

黨的十八大以來，黨中央著眼世情國情黨情深刻變化，把巡視納入全面從嚴治黨戰(zhàn)略布局，瞄準“黨之利器、國之利器”，對巡視制度進行了革命性改造，確定了巡視工作方針，明確了政治巡視定位，實現(xiàn)了制度功能的與時俱進和創(chuàng)新發(fā)展。

巡視工作開篇破題，依然圍繞黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭這個中心。習近平總書記明確指示：“如果什么都過問，回來主要報告經(jīng)濟社會發(fā)展等方面問題，黨風廉政建設(shè)方面的內(nèi)容反而成了陪襯，那指導思想就不明確了”[18]。這既為總結(jié)過去巡視工作的經(jīng)驗提供了思路，也為新時代推動巡視制度建設(shè)指明了方向。從十八屆中央第一輪巡視開始，短短兩年時間，中央巡視組就完成了對31個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團以及55家央企的巡視全覆蓋。根據(jù)巡視發(fā)現(xiàn)的問題線索，查處了蘇榮、王珉等一大批高級領(lǐng)導干部，揭露了山西“系統(tǒng)性塌方式腐敗”、湖南衡陽破壞選舉案、四川南充拉票賄選案、遼寧拉票賄選案等一系列重大案件。這些重大案件和高級領(lǐng)導干部腐敗問題，嚴重破壞了黨的政治紀律和規(guī)矩，背后折射出黨的領(lǐng)導弱化、黨的建設(shè)缺失、從嚴治黨不力等深層次問題。新時代巡視制度功能演進的主線開始向政治監(jiān)督聚焦。2015年10月召開中央第八輪巡視動員部署會，首次提出政治巡視定位，不能把巡視巡察變成一般的業(yè)務(wù)檢查、工作督查，它是對監(jiān)督的再監(jiān)督，必須盯住權(quán)力和責任，盯住領(lǐng)導班子和關(guān)鍵少數(shù)。這是黨的十八大以來，對巡視工作規(guī)律的深刻把握，是對巡視制度在黨和國家監(jiān)督體系中功能作用的重新定位。

2016年1月召開的十八屆中紀委第六次全會對政治巡視理論繼續(xù)深化，黨中央提出“巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排”，要求保持政治定力，堅定不移深化政治巡視，發(fā)揮標本兼治戰(zhàn)略作用。把巡視納入全面從嚴治黨戰(zhàn)略布局，全面貫徹落實“發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾，推動改革、促進發(fā)展”的巡視工作方針，通過“政治體檢”和政治糾偏，發(fā)現(xiàn)解決全面從嚴治黨中的突出問題，發(fā)揮治標作用；又通過政治巡視凈化政治生態(tài)，不斷健全完善制度體系，達到治本功能。在凸顯巡視制度戰(zhàn)略地位同時，黨中央始終圍繞監(jiān)督權(quán)力本質(zhì)屬性，繼續(xù)深化鞏固巡視制度。在2017年7月修訂頒布的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》第十八條規(guī)定，巡視組依靠被巡視黨組織開展工作，不干預被巡視地區(qū)(單位)的正常工作，不履行執(zhí)紀審查的職責。而早在1938年，黨的六屆六中全會上就對巡視監(jiān)督權(quán)力進行了規(guī)范，這種對權(quán)力的明確限定，既代表著中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度的一脈相承，也標志著政治巡視制度的不斷成熟和巡視監(jiān)督功能的制度化科學化。

堅持發(fā)現(xiàn)問題和整改落實并重，發(fā)揮巡視綜合監(jiān)督作用和聯(lián)系群眾紐帶功能，推動巡視巡察高質(zhì)量發(fā)展。黨的十九大以來，黨中央始終堅持問題導向，敢于亮劍、主動作為，同時更加注重對巡視整改情況的督查。習近平總書記在聽取十九屆中央第四輪巡視工作情況報告時強調(diào)：“要結(jié)合巡視整改，鞏固深化黨和國家機構(gòu)改革成果，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@是對巡視制度功能認識的再深化，也是對巡視監(jiān)督效能提出的更高要求。

三、巡視制度變遷原因分析：兩個偉大革命的實踐牽引

2017年10月25日，習近平總書記在十九屆中共中央政治局常委同中外記者見面時強調(diào)：“實踐充分證明，中國共產(chǎn)黨能夠帶領(lǐng)人民進行偉大的社會革命，也能夠進行偉大的自我革命?！盵19]恰恰是兩個偉大革命的牽引，讓巡視制度與中國的革命、建設(shè)和改革實際緊緊契合，在建黨管黨、治黨治國等方面發(fā)揮重要作用。

(一)巡視制度功能變遷與偉大社會革命背景時代相契合

不同時期我們黨領(lǐng)導的偉大社會革命，都有其特定的基本實踐形式，時代主題的變化是巡視制度功能變遷的宏觀背景與制度前提。首先，在新民主主義革命時期，巡視制度功能是在以武裝斗爭為基本特點的時代背景下展開的。通過隱蔽的巡視工作保持各級組織的密切溝通，指導各地發(fā)展鞏固革命根據(jù)地，領(lǐng)導人民奪取武裝斗爭勝利，是設(shè)計巡視制度功能的初衷。其次，在社會主義革命和建設(shè)階段，巡視制度在新中國探索適合自身國情的社會主義道路中發(fā)展變化。巡視工作已從隱蔽環(huán)境走上前臺，作為一種公開的輔助領(lǐng)導方式，出現(xiàn)在社會主義改造的各項建設(shè)中，調(diào)研指導和督促落實成為巡視制度功能的時代注腳。再次，在改革開放新的偉大革命階段，隨著對外開放加快和經(jīng)濟社會飛速發(fā)展，日漸嚴重的貪腐和脫離群眾等問題，成為巡視制度重啟的直接原因。改革開放之后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的中國特色民主政治不斷進步，確定了巡視制度的監(jiān)督屬性，巡視工作進入制度化、規(guī)范化、經(jīng)?；男聲r期，在推動地方經(jīng)濟建設(shè)，特別是在發(fā)現(xiàn)腐敗問題中發(fā)揮了特殊作用，為中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展提供了監(jiān)督保障。最后，中國特色社會主義進入新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾日益尖銳，這對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出更高要求。作為維護黨中央權(quán)威的利劍，巡視制度從政治站位的高度，開始發(fā)揮標本兼治的戰(zhàn)略作用。

(二)巡視制度功能變遷與偉大自我革命的政黨特質(zhì)相適應(yīng)

習近平總書記指出：“勇于自我革命，從嚴管黨治黨，是我們黨最鮮明的品格?！闭Q生于戰(zhàn)爭年代的巡視制度，與生俱來就帶有革命基因，其功能變遷同時見證了我們黨一直以來敢于堅持問題導向，發(fā)揚勇于斗爭、自我革命的精神傳承。在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨經(jīng)歷了由小到大、由弱到強、由瀕死到重生、由邊緣到中心的偉大轉(zhuǎn)變。1927年的“八七會議”，糾正了以陳獨秀為代表的中共中央所犯的右傾投降主義錯誤。1935年，在黨和紅軍生死存亡之際，召開遵義會議批判并結(jié)束了王明“左”傾教條主義錯誤在黨中央的統(tǒng)治地位。在這些黨的歷史關(guān)鍵節(jié)點，巡視制度站在時代大局的風口，通過派出巡視員協(xié)助地方糾正錯誤思想、整頓地方不良風氣，并參與建立和增強地方武裝力量的實際工作，牢牢把革命的力量掌握在黨的手中。在社會主義革命和建設(shè)時期，隨著黨內(nèi)自身和外部環(huán)境發(fā)生重大改變，黨及時開展整黨整風運動、社會主義教育運動等，以大無畏的自我革命精神改造和錘煉自己，不斷鞏固和強化執(zhí)政地位。巡視制度發(fā)揮社會主義國家民主監(jiān)督的優(yōu)勢，巡視員深入工作一線開展調(diào)研指導，了解群眾思想動態(tài)，整合社會意識形態(tài)，成為凝聚全黨和全體社會成員思想意志的有效方式。在改革開放時期，“真理標準問題大討論”，開啟了黨和國家的撥亂反正。一批受到錯誤處理的老同志以“巡視員”的身份復出開始工作，巡視制度卸除了舊的觀念和體制機制束縛得以新生。隨著改革開放的不斷進行，在市場經(jīng)濟和多元文化沖擊下，黨的肌體受到不正之風侵蝕，巡視制度功能開始定位黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨從應(yīng)對重大風險和挑戰(zhàn)的經(jīng)驗和教訓中，把全面從嚴治黨納入四個全面戰(zhàn)略布局，將巡視制度作為加強黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，進行革命性改造，巡視工作呈現(xiàn)出全覆蓋、無死角、零容忍的全新氣象，通過政治巡視緊盯權(quán)力和責任開展政治監(jiān)督，實現(xiàn)了黨內(nèi)政治生態(tài)根本性好轉(zhuǎn)，以黨的自我凈化與自我革新能力，提升黨的執(zhí)政能力建設(shè)，最終推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

四、新時代巡視制度功能定位：以政治監(jiān)督促進國家治理

當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，國內(nèi)外形勢變化深刻復雜，各方面風險挑戰(zhàn)增多，新時代“兩個偉大革命”的新命題，對國家制度建設(shè)和治理能力建設(shè)提出了更高要求。巡視制度作為新時代全面從嚴治黨的利器，作為加強黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性安排，必須順應(yīng)時代需要，堅持守正創(chuàng)新，發(fā)揮系統(tǒng)作用和組織優(yōu)勢，將巡視監(jiān)督融入國家治理體系，成為加強監(jiān)督、促進治理的平臺和載體。

(一)堅持政治監(jiān)督本色，加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導，牢牢把握中國特色社會主義國家治理的根本優(yōu)勢

黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導?！蔽覈鴩抑贫群蛧抑卫眢w系具有多方面的顯著優(yōu)勢，其中首要的是堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，保持政治穩(wěn)定，確保國家始終沿著社會主義方向前進。[20]巡視制度自誕生之日起，就擔負著維護黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導的重任。無論是革命戰(zhàn)爭年代，依托特派員制度發(fā)展黨員力量、規(guī)范整頓黨組織、傳達上級路線方針政策，還是在新中國成立后，巡視工作方法與土地改革、“三反”運動等各種政治運動緊密結(jié)合，輔助開展社會主義改造，或是改革開放以后，針對黨內(nèi)存在的黨員領(lǐng)導干部貪污腐敗和權(quán)力濫用等問題開展黨內(nèi)監(jiān)督，根本的目的都是加強黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導，強化政治統(tǒng)領(lǐng)。黨的十八大以來，巡視制度不斷發(fā)展變化，沿著政治監(jiān)督的軌道不斷深化，功能更加聚焦。政治巡視的重點就是發(fā)現(xiàn)和推動解決影響黨的領(lǐng)導、黨的建設(shè)、全面從嚴治黨的根本性全局性問題，根本任務(wù)是督促全黨增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”。通過巡視工作強有力的政治監(jiān)督，維護黨中央的絕對權(quán)威，壓實各級管黨治黨、執(zhí)政治理的政治責任，確保中央政令暢通、決策落地生根，保持地方與中央步調(diào)一致，既是中國特色社會主義制度優(yōu)勢所在，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求。

(二)堅守政治巡視價值，強化群眾紐帶功能，以人民為中心推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

沒有民眾的有序參與，國家治理現(xiàn)代化建設(shè)是不可持續(xù)的，也是沒有活力的。毛澤東同志早在1945年回答黃炎培的“周期率”問題時就明確指出：“只有讓人民監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負責，才不會人亡政息?！惫裼行虻恼螀⑴c可以對國家權(quán)力構(gòu)成外在的平衡力量，確保國家權(quán)力不異化。[21]巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，將自上而下的組織監(jiān)督與自下而上的民主監(jiān)督有機結(jié)合，真正做到了為了群眾、依靠群眾，彰顯出中國特色社會主義民主監(jiān)督優(yōu)勢。早在1931年的巡視條例中就規(guī)定：“對于區(qū)委和地方黨部的巡視，須特別注意他們對于支部工作的領(lǐng)導方式，要絕對糾正機關(guān)式的領(lǐng)導，要他們縮小機關(guān)，將黨的力量深入到群眾中去?！薄昂芴撔牡亟邮芟聦拥囊庖?，為黨的決議每一點的執(zhí)行而斗爭?！盵22]

2017年《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》把“堅持群眾路線、發(fā)揚民主”作為總則條款加以確定，既是對過去黨內(nèi)巡視制度歷史經(jīng)驗的總結(jié)，也是新時代巡視工作高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實要求。要凸顯巡視制度在管黨治黨、治國理政中的特殊作用，就要準確把握以人民為中心的價值取向。人民群眾痛恨什么、反對什么，就重點巡視什么、糾正什么，把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興作為檢驗工作的根本標準，把實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益作為深化政治巡視厚植執(zhí)政基礎(chǔ)的主攻方向，把群眾幸福感和滿意度作為衡量執(zhí)政能力水平和國家治理水平的重要指標。

(三)做好政治巡視“后半篇文章”，推動巡視監(jiān)督、整改、治理有機貫通，實現(xiàn)監(jiān)督治理效能最大化

監(jiān)督是治理的有機組成部分，是權(quán)力正確運行的保證，在管黨治黨、治國理政中居于基礎(chǔ)性、保障性地位。要把巡視監(jiān)督的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為治理效能，關(guān)鍵要通過巡視整改工作和深化成果運用來實現(xiàn)。整改是巡視工作的重點環(huán)節(jié)，要實現(xiàn)整改到治理的深化，就不能“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，而是要把問題整改和完善制度漏洞相結(jié)合，建立長效管用的機制，實現(xiàn)監(jiān)督治理效能最大化?；仡欬h內(nèi)巡視制度的發(fā)展，巡視曾作為一種領(lǐng)導方法，出現(xiàn)在新中國成立后較長一段時期，雖然也起到一定效果，但不可避免出現(xiàn)制度邊際效用遞減的問題。運動式的巡視難以最大限度發(fā)揮巡視制度的優(yōu)勢，治理效能也僅能體現(xiàn)在某一項工作當中。作為新時代的巡視制度，要使制度效果的邊際曲線保持上揚態(tài)勢，離不開功能定位的與時俱進，而功能發(fā)揮的持久性最終要通過巡視整改落實和成果運用來實現(xiàn)。黨的十八大以來，中央出臺多份關(guān)于強化巡視整改落實和成果運用的政策規(guī)范，習近平總書記也在不同場合多次強調(diào)巡視整改和成果運用對于提升國家治理體系和治理能力水平的重要意義。2021年，習近平總書記在聽取關(guān)于中央和國家機關(guān)巡視情況報告時指出：“要結(jié)合巡視整改，鞏固深化黨和國家機構(gòu)改革成果，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”2019年在聽取中管企業(yè)巡視情況報告時指出：“把整改同深化改革結(jié)合起來，綜合用好巡視成果，不斷增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，推動中管企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展?！睆娀惨曊暮统晒\用，已經(jīng)成為黨的十九大以來政治巡視不斷深化的鮮明特點，它既是全面貫徹巡視工作方針的內(nèi)在要求，也是實現(xiàn)監(jiān)督治理效能最大化的必然路徑。

(四)完善巡視巡察工作戰(zhàn)略格局，做到上下聯(lián)動一體推進，打通基層治理“最后一公里”

黨的十九大報告指出，要“推動社會治理重心向基層下移”。習近平總書記指出，推進改革發(fā)展穩(wěn)定的大量任務(wù)在基層，推動黨和國家各項政策落地的責任主體在基層，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作也在基層。基層黨組織與政權(quán)機構(gòu)上承接中央，下直通鄉(xiāng)村，連接廣大人民群眾，在穩(wěn)固中國特色社會主義根基中發(fā)揮著承上啟下、不可替代的作用。[23]黨的領(lǐng)導體現(xiàn)在各層級、各領(lǐng)域，決定了黨的監(jiān)督也必須跟進到各層級、各領(lǐng)域。但黨內(nèi)監(jiān)督過去一直存在上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難的問題，現(xiàn)實中“一把手”難以得到監(jiān)管，部分基層組織存在監(jiān)管盲區(qū)等問題。黨的十八大以來，調(diào)整后的巡視制度很大程度改變了過去被動的監(jiān)督局面，特別在破解“一把手”監(jiān)督難題上提供了有效手段。經(jīng)過這些年的探索實踐，中央、省、市、縣四級巡視巡察工作體系基本建立，特別對市縣級黨委開展政治巡察，重在壓實基層黨委政治責任，有效彌補了基層黨組織監(jiān)督空白。巡視巡察上下聯(lián)動的制度設(shè)計，良好契合了“社會治理重心向基層下移”的治理理念，通過發(fā)揮自上至下的巡視巡察監(jiān)督制度優(yōu)勢，為基層治理現(xiàn)代化提供有效組織手段。