■文/王楠 田梅 曾婷（四川省科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

近年來(lái)，我國(guó)致力于提升創(chuàng)新體系效能，全面部署科技創(chuàng)新體制改革，不斷提高科研領(lǐng)域“放管服”力度。作為重要科技創(chuàng)新主體的科研院所多為事業(yè)單位，在行政事業(yè)管理體制的人事、編制、收入等制度嚴(yán)格約束下， 自主權(quán)受到較大限制，與科學(xué)研究的活動(dòng)規(guī)律和創(chuàng)新創(chuàng)造需要的寬松環(huán)境存在沖突。本文通過(guò)科研事業(yè)單位有別于一般事業(yè)單位的特殊性分析，梳理事業(yè)單位管理制度在科研事業(yè)單位管理中存在的局限，為進(jìn)一步深入推進(jìn)科研院所改革提供參考。

一、事業(yè)單位與科研事業(yè)單位

（一）事業(yè)單位及其特征

根據(jù)2004年修訂的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，事業(yè)單位是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。即從事服務(wù)公益目的的社會(huì)公共產(chǎn)品生產(chǎn)，以滿足社會(huì)發(fā)展和公眾需求。1989年，財(cái)政部根據(jù)預(yù)算管理形式把事業(yè)單位分為全額撥款、差額撥款和自收自支事業(yè)單位。2011年《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》按照社會(huì)功能把事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)以及從事公益服務(wù)三個(gè)類別，推進(jìn)可由市場(chǎng)配置資源、不承擔(dān)公益服務(wù)職責(zé)的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或撤銷。分類改革以后，事業(yè)單位進(jìn)一步明確了功能定位，公有性和公益性得到強(qiáng)化。總體看，事業(yè)單位具有以下幾個(gè)基本性質(zhì)：一是公益性。事業(yè)單位以提供社會(huì)公共服務(wù)為職能，以促進(jìn)社會(huì)健康、公平發(fā)展為目的。二是執(zhí)行性。事業(yè)單位主要由政府部門根據(jù)相關(guān)管理職能的需要而舉辦，承擔(dān)主管部門委托的社會(huì)公共服務(wù)。三是專業(yè)性。事業(yè)單位利用專業(yè)知識(shí)和技能為社會(huì)提供服務(wù)，公共產(chǎn)品具有顯著專業(yè)特征。四是公有性。事業(yè)單位舉辦及其運(yùn)行的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源為各級(jí)公共財(cái)政資金，資產(chǎn)歸國(guó)家所有。

（二）科研事業(yè)單位的定義

科研事業(yè)單位是根據(jù)事業(yè)單位所從事的國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)進(jìn)行的分類，可以有廣義和狹義兩個(gè)界定。廣義上是指從事科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)的事業(yè)單位總和，包括科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)的研究和試驗(yàn)發(fā)展（行業(yè)代碼73）、專業(yè)技術(shù)服務(wù)業(yè)（74）、科技推廣和應(yīng)用服務(wù)業(yè)（75）三個(gè)行業(yè)大類，分布于從研發(fā)—成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用—科技服務(wù)等科技活動(dòng)全鏈條。從狹義看，科研事業(yè)單位僅包括主業(yè)為開展創(chuàng)造性的研究與試驗(yàn)發(fā)展（即R&D活動(dòng)）的事業(yè)單位，即73行業(yè)，而不包括專業(yè)技術(shù)服務(wù)業(yè)、科技推廣和應(yīng)用服務(wù)業(yè)的單位。

由于科技活動(dòng)中只有R&D活動(dòng)具有創(chuàng)造性特征，而這一特征是科學(xué)技術(shù)成為“第一生產(chǎn)力”的基礎(chǔ)和核心，即通過(guò)豐富科學(xué)理論—推動(dòng)技術(shù)革命和進(jìn)步—促進(jìn)新技術(shù)在生產(chǎn)中的應(yīng)用，周而復(fù)始引領(lǐng)生產(chǎn)力的發(fā)展，開辟人類進(jìn)步之路。因此，本文認(rèn)為，科研事業(yè)單位應(yīng)從其狹義定義為“以從事研究與試驗(yàn)發(fā)展為主業(yè)的事業(yè)單位”，即全國(guó)科技活動(dòng)統(tǒng)計(jì)所指的研究與開發(fā)機(jī)構(gòu)。

（三）科研事業(yè)單位的特征

由于科研事業(yè)單位所從事R&D活動(dòng)的基本特征和特殊性，使得科研事業(yè)單位具有區(qū)別于一般事業(yè)單位的獨(dú)特特征。

一是知識(shí)密集?？蒲惺聵I(yè)單位是以復(fù)雜的腦力勞動(dòng)為主體的知識(shí)密集性組織，其從業(yè)人員需要具備較高的科學(xué)素養(yǎng)，掌握豐富的科技知識(shí)和科學(xué)的方法，是第一生產(chǎn)力主要承載體。相較于一般事業(yè)單位，科研事業(yè)單位人才需求層次更高，知識(shí)密集程度更高，專業(yè)性更強(qiáng)。

二是創(chuàng)造性?？蒲惺聵I(yè)單位主要從事探索性、創(chuàng)造性工作，通過(guò)智力勞動(dòng)為社會(huì)提供新知識(shí)、開辟新應(yīng)用，是對(duì)現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)體系的開拓創(chuàng)新。即產(chǎn)出具有創(chuàng)造性，與一般事業(yè)單位職能任務(wù)邊界清晰、績(jī)效目標(biāo)明確存在明顯區(qū)別，其崗位職責(zé)邊界也相對(duì)模糊。

三是溢出性?？蒲惺聵I(yè)單位生產(chǎn)的公共產(chǎn)品是科學(xué)技術(shù)知識(shí)，具有可轉(zhuǎn)移、可復(fù)制的特性，適用面廣泛，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有顯著的正溢出效應(yīng)，與一般事業(yè)單位的產(chǎn)出適用于特定的服務(wù)對(duì)象、特定的范圍存在區(qū)別，公益性更為廣泛。

四是不確定性。由于科研活動(dòng)的“靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性”，使科研事業(yè)單位的任務(wù)周期、過(guò)程以及產(chǎn)出均存在極大不確定性，表現(xiàn)在一項(xiàng)科研工作難以事前準(zhǔn)確確定時(shí)限、明確技術(shù)路線和資金投入、判斷成果價(jià)值甚至能否獲取一般意義上的成果，對(duì)于基礎(chǔ)研究還難以明確應(yīng)用領(lǐng)域即服務(wù)對(duì)象。因此，與一般事業(yè)單位遵循特定的工作流程規(guī)范、服務(wù)特定的對(duì)象等存在明顯區(qū)別，執(zhí)行性相對(duì)較弱。

二、科研事業(yè)單位現(xiàn)行管理制度與問題

基于有別于一般事業(yè)單位的特征，科研事業(yè)單位實(shí)行與事業(yè)單位無(wú)差別的管理制度，必然導(dǎo)致其在管理上與遵循科研活動(dòng)規(guī)律存在較多沖突，從而影響科研事業(yè)單位的高效運(yùn)行和高質(zhì)量發(fā)展。

（一）分類劃型

事業(yè)單位公益一、二類的劃型基于業(yè)務(wù)活動(dòng)能否由市場(chǎng)配置資源，但在科研領(lǐng)域并沒有如此明確的界線，科技與經(jīng)濟(jì)的快速融通導(dǎo)致這個(gè)分界愈發(fā)模糊。一方面科研成果進(jìn)入應(yīng)用市場(chǎng)的周期越來(lái)越短，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革背景下，市場(chǎng)資源越來(lái)越多地涉足基礎(chǔ)前沿領(lǐng)域并得到政策鼓勵(lì)；同時(shí)，引導(dǎo)科技人員進(jìn)入科技成果轉(zhuǎn)化這一市場(chǎng)配置資源領(lǐng)域也成為科技經(jīng)濟(jì)融合的重要舉措，科研服務(wù)越來(lái)越深地植入經(jīng)濟(jì)建設(shè)。而公益一、二類的劃型不可避免地帶來(lái)科研與經(jīng)濟(jì)的再度切割，因此應(yīng)在分類改革中關(guān)注科研事業(yè)單位的獨(dú)特性，更好地服務(wù)科研事業(yè)的發(fā)展。

（二）法人治理

長(zhǎng)期以來(lái)，事業(yè)單位與行政管理部門形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，使得主管部門常常將所屬事業(yè)單位視為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，主管部門不僅管著事業(yè)單位的人財(cái)物，且因事業(yè)單位承擔(dān)了主管部門大量業(yè)務(wù)延伸和服務(wù)支撐工作，還直接干預(yù)到事業(yè)單位的業(yè)務(wù)工作，“政事分開、管辦分離”很難落實(shí)到位。雖然部分科研事業(yè)單位進(jìn)行了法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)，但政府部門代表在理事會(huì)中話語(yǔ)權(quán)較重，并未改變政府部門對(duì)事業(yè)單位的直接領(lǐng)導(dǎo)，難以真正賦予科研事業(yè)單位的法人主體地位。管得過(guò)多、過(guò)細(xì)制約了科研事業(yè)單位的創(chuàng)造性發(fā)揮。

事業(yè)單位干部管理與行政級(jí)別深度捆綁，導(dǎo)致現(xiàn)代院所制度下的院所長(zhǎng)聘任制難以并行。廳級(jí)以上級(jí)別事業(yè)單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人也因其行政級(jí)別而納入干部管理，雖然當(dāng)前“放管服”改革在科研院所推行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)自主設(shè)置調(diào)整，但干部管理環(huán)節(jié)很難操作。此外，科研事業(yè)單位負(fù)責(zé)人和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人一般不僅是行政管理人員，同時(shí)也是高層次科研人員，專業(yè)性強(qiáng)，直接參與單位的科研任務(wù)或?qū)挝坏目萍蓟顒?dòng)進(jìn)行指導(dǎo)，實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部的定期輪崗管理不盡合理。

（三）編制和崗位管理

首先，事業(yè)單位編制仍有很強(qiáng)的身份化特征，受到嚴(yán)格管控，專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置實(shí)行比較嚴(yán)格的比例控制，動(dòng)態(tài)調(diào)整難，編制和崗位管理均難以適應(yīng)科研事業(yè)單位不確定性大的科研活動(dòng)對(duì)人員的動(dòng)態(tài)需求，現(xiàn)行崗位調(diào)整要求對(duì)業(yè)務(wù)量和工作任務(wù)崗位需求變更進(jìn)行清晰預(yù)測(cè)、準(zhǔn)確描述從而提出明確依據(jù)很難做到。其次，對(duì)于科研事業(yè)單位知識(shí)密集性的特征而言，入職學(xué)歷要求高、高層次科研人員需求高，而無(wú)差別的專業(yè)技術(shù)崗位結(jié)構(gòu)無(wú)法滿足科研事業(yè)單位對(duì)高層次人才的需求，普遍存在高級(jí)專業(yè)技術(shù)崗位配置不足，青年科技人員上升渠道不暢的問題。近年四川省提高了部分單位高級(jí)專業(yè)技術(shù)崗位比例，但調(diào)整幅度不大，且對(duì)適用范圍缺乏判斷依據(jù)，不利于政策的精準(zhǔn)實(shí)施。最后，實(shí)行崗位管理的事業(yè)單位“在崗位結(jié)構(gòu)比例內(nèi)開展職稱評(píng)審”，在高級(jí)崗位緊張的科研事業(yè)單位很難為申報(bào)職稱騰挪崗位，阻滯了青年科技人員取得高級(jí)任職資格，嚴(yán)重影響青年科技人員積極性。

（四）人員招聘

事業(yè)單位實(shí)行統(tǒng)一招考為主的招聘制度，統(tǒng)一考試鑒別的是一般性公共基礎(chǔ)知識(shí)的認(rèn)知水平，專業(yè)學(xué)歷鑒別的是基本專業(yè)素養(yǎng)，而無(wú)法對(duì)科研事業(yè)單位更為需要的應(yīng)用專業(yè)技術(shù)知識(shí)開展創(chuàng)造性活動(dòng)的能力進(jìn)行識(shí)別，這種能力難以在短期內(nèi)識(shí)別更遑論通過(guò)一兩次測(cè)試。因此，很多科研單位通過(guò)社會(huì)化招聘和相對(duì)長(zhǎng)的一段工作實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)選拔用人。但是，由此遴選出的人選卻時(shí)常無(wú)法在統(tǒng)一招考中勝出，導(dǎo)致想招的人招不進(jìn)來(lái)，招進(jìn)來(lái)的人不滿足需求。近年雖然有下放招聘自主權(quán)的改革舉措，但在事業(yè)單位行政化監(jiān)督管理體制下，為經(jīng)得起各級(jí)監(jiān)管，事業(yè)單位仍以“程序正確”為準(zhǔn)繩，包括自主出題、考試、閱卷、監(jiān)督等公開招聘各個(gè)環(huán)節(jié)完全對(duì)標(biāo)人社部門公招設(shè)置，自主招聘的成本過(guò)高，使得一些嘗試“吃螃蟹”的科研事業(yè)單位叫苦不迭。

（五）收入分配

在總量控制的績(jī)效工資框架內(nèi)，對(duì)部分人員的激勵(lì)客觀造成對(duì)其他人員績(jī)效的擠壓，基于維護(hù)和諧穩(wěn)定的考慮，事業(yè)單位一般設(shè)立較高的基礎(chǔ)績(jī)效比例，壓縮獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效差異化分配空間，績(jī)效工資的激勵(lì)作用有限。此外，事業(yè)單位績(jī)效工資總量控制的制度設(shè)計(jì)把事業(yè)單位視作一個(gè)產(chǎn)出相對(duì)穩(wěn)定的實(shí)體，雖然符合一般事業(yè)單位承擔(dān)一定量的公共事務(wù)服務(wù)和具有較為明確的產(chǎn)出邊界的性質(zhì)，但科研事業(yè)單位的主要產(chǎn)品為創(chuàng)造性的科技成果，具有極強(qiáng)的溢出效應(yīng)，可能對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生強(qiáng)大的促進(jìn)作用和難以估量的影響，其貢獻(xiàn)難以預(yù)設(shè)更不宜“封頂”。而創(chuàng)造性來(lái)源于人的主觀能動(dòng)性，只有充分調(diào)動(dòng)科研人員的積極性方有利于創(chuàng)造更多的社會(huì)價(jià)值。當(dāng)前，對(duì)科研人員的激勵(lì)側(cè)重于成果轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，科技成果轉(zhuǎn)化的獎(jiǎng)勵(lì)可突破績(jī)效總額控制，但對(duì)科研這一核心業(yè)務(wù)的激勵(lì)反而受到績(jī)效工資總額的嚴(yán)格控制。據(jù)了解，很多公益一類科研事業(yè)單位承擔(dān)財(cái)政科研項(xiàng)目不允許發(fā)放人員績(jī)效，橫向委托項(xiàng)目績(jī)效僅在與職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化直接相關(guān)情況下才能不納入單位績(jī)效工資總量管理，凡此種種都抑制了科技人員爭(zhēng)取科研項(xiàng)目從而充分發(fā)揮創(chuàng)造性的積極性。

（六）財(cái)政保障

當(dāng)前財(cái)政對(duì)事業(yè)單位的保障水平總體不高，穩(wěn)定支持的公用經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)低保障或保障不足，基本支出與項(xiàng)目支出存在結(jié)構(gòu)性矛盾。據(jù)對(duì)四川省部分科研事業(yè)單位2016—2019年收支情況的調(diào)研，一是科技人員待遇水平較低。如，某廳局級(jí)科研事業(yè)單位各職級(jí)專業(yè)技術(shù)人員平均收入比大學(xué)同職別低50%以上。在人才生活服務(wù)保障方面也先天不足，與高校比較存在軟硬件條件的全面劣勢(shì)，成為省屬科研事業(yè)單位人員流失的主要原因。二是工資性支出的財(cái)政保障缺口較大，公益一類和全額撥款科研事業(yè)單位資金缺口為15%，公益二類和差額撥款科研事業(yè)單位資金缺口達(dá)到35%，科研事業(yè)單位承擔(dān)了較重的“養(yǎng)人”負(fù)擔(dān)。三是項(xiàng)目資金不能用于人員支出，出現(xiàn)“有錢打仗沒錢養(yǎng)兵”的窘境，難以充分調(diào)動(dòng)科研人員積極性。

（七）績(jī)效考核

績(jī)效評(píng)價(jià)是完善預(yù)算制度、形成管理閉環(huán)的必要舉措，但“花錢必問效，無(wú)效必問責(zé)”的事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)為以年度為主的短期評(píng)價(jià)，且傾向于簡(jiǎn)單直觀的量化考評(píng)，對(duì)于科研事業(yè)單位科研活動(dòng)的不確定性、科研活動(dòng)產(chǎn)出的創(chuàng)新性而言，難以形成反映創(chuàng)新能力和水平的客觀、公允考評(píng)結(jié)果。對(duì)于科研事業(yè)單位，應(yīng)切實(shí)破除“四唯”等簡(jiǎn)單量化評(píng)價(jià)方式，向創(chuàng)新性評(píng)價(jià)、長(zhǎng)效評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變，建立更為符合科技創(chuàng)新規(guī)律、寬容失敗并各具特性的科研事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

三、科研事業(yè)單位區(qū)別化管理的建議思考

事業(yè)單位涉及社會(huì)領(lǐng)域廣、工作性質(zhì)差異大，不宜采用一刀切的管理制度，科研事業(yè)單位作為其中最具創(chuàng)造性和發(fā)展引領(lǐng)作用的行業(yè)領(lǐng)域，局部推進(jìn)適應(yīng)科學(xué)研究發(fā)展規(guī)律的事業(yè)單位管理改革，突破性重構(gòu)制度體系，有助于從深層次激發(fā)科研事業(yè)單位創(chuàng)新活力，形成更具內(nèi)生動(dòng)力的創(chuàng)新格局。

（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，實(shí)行單列管理

以戰(zhàn)略科技力量建設(shè)為導(dǎo)向，面向綜合性、戰(zhàn)略性科技需求進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)布局，打破部門界限，甄選優(yōu)勢(shì)研發(fā)資源，重組現(xiàn)有科研事業(yè)單位，整合形成一批定位明確、目標(biāo)清晰、力量充實(shí)的精干機(jī)構(gòu)，由科技管理部門認(rèn)定為科研院所。遵循科研事業(yè)發(fā)展規(guī)律，試點(diǎn)實(shí)行有別于一般事業(yè)單位、以總量控制為主的編制、崗位管理和財(cái)政保障，形成可復(fù)制推廣的改革經(jīng)驗(yàn)。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，國(guó)家層面組織有關(guān)部門研究制定或修訂科研事業(yè)單位的差別化管理?xiàng)l款，保障科研領(lǐng)域改革的持續(xù)深入推進(jìn)。積極推進(jìn)科研事業(yè)單位投入主體多元化，引入社會(huì)資源共辦科研事業(yè)單位，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研深度融合和資源配置管理的社會(huì)化。

（二）推行法人治理，落實(shí)單位自主權(quán)

落實(shí)科研事業(yè)單位管辦分離，明確主管部門與科研事業(yè)單位的權(quán)責(zé)邊界，減少管理部門對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，實(shí)行法人治理的現(xiàn)代院所制度，賦予科研事業(yè)單位更大自主權(quán)。建立健全科研事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，設(shè)立理事會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、執(zhí)行管理層等管理架構(gòu)，各負(fù)其責(zé)。設(shè)立符合科研規(guī)律的機(jī)構(gòu)章程，由科研事業(yè)單位按照章程自主安排科研工作和經(jīng)費(fèi)使用，并對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、崗位設(shè)置、人員聘用、職稱評(píng)定、績(jī)效工資分配等進(jìn)行自主管理。參考國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，主管部門依據(jù)法律法規(guī)和事業(yè)單位章程行使監(jiān)管職責(zé)，按黨管干部的原則任命管理者進(jìn)入理事會(huì)，擔(dān)任理事長(zhǎng)和黨委（支部）書記，由理事會(huì)聘任高級(jí)管理人才或?qū)W術(shù)技術(shù)人才擔(dān)任科研事業(yè)單位院所長(zhǎng)，實(shí)行任期制，負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會(huì)重大決策和推進(jìn)單位章程目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。主管部門在下放管理權(quán)限的同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，通過(guò)程序監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)防控、績(jī)效評(píng)估等事中事后監(jiān)督達(dá)到管理的目的。

（三）穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)保障，強(qiáng)化科研激勵(lì)

在經(jīng)費(fèi)保障方面，一方面“穩(wěn)住一頭”，給予科研事業(yè)單位充分的人員經(jīng)費(fèi)和基本公用經(jīng)費(fèi)保障，并著力加強(qiáng)對(duì)前瞻性、基礎(chǔ)性等長(zhǎng)周期、高風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)研究的穩(wěn)定支持，打造專注研發(fā)的骨干科研力量。同時(shí)，通過(guò)周期績(jī)效評(píng)估將財(cái)政保障與考核結(jié)果掛鉤，形成與機(jī)構(gòu)創(chuàng)新能力和水平直接關(guān)聯(lián)的財(cái)政保障動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。另一方面“放開一片”，鼓勵(lì)科研事業(yè)單位積極爭(zhēng)取承擔(dān)各類科研項(xiàng)目，落實(shí)科技成果轉(zhuǎn)化激勵(lì)政策，在確定的比例范圍內(nèi)發(fā)放人員績(jī)效并不納入績(jī)效工資總量控制，做大以知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向的分配“蛋糕”，切實(shí)增強(qiáng)科研人員的智力勞動(dòng)獲得感。