王 艷，彭漫莉

（1.重慶市渝中區(qū)規(guī)劃和自然資源事務(wù)中心，重慶市 400010；2.重慶市規(guī)劃和自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)院，重慶市 401147）

1 城市土地集約利用規(guī)劃管理背景及現(xiàn)狀

轉(zhuǎn)型期的中國(guó)城市正在經(jīng)歷快速的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化改革進(jìn)程，土地供需矛盾明顯，土地資源出現(xiàn)緊缺趨勢(shì)，究其原因，主要包括集約節(jié)約利用程度不高、效率低下等原因，這些客觀上決定了城市的發(fā)展必須走集約化利用道路。在國(guó)家背景影響下，重慶市在集約用地管理規(guī)定、用地和規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)分設(shè)、規(guī)劃體系、管理機(jī)制等方面做了許多探索和實(shí)踐。

2 重慶城市土地集約利用規(guī)劃管理存在的問(wèn)題

2.1 存量用地效率低，空間開(kāi)發(fā)利用不夠

2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，組建新的自然資源部。重慶市重新組建了重慶市規(guī)劃和自然資源局，整合了原重慶市國(guó)土資源和房屋管理局和原重慶市規(guī)劃局，有效化解了全市節(jié)約集約利用權(quán)責(zé)不一的矛盾。但依舊存在如下問(wèn)題：

一是存量用地使用效率不高的問(wèn)題。根據(jù)重慶市主城區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)結(jié)果，主城區(qū)低度利用功能區(qū)總量占功能區(qū)總量比例大。另根據(jù)重慶都市區(qū)低效用地調(diào)查結(jié)果顯示，某些區(qū)城鎮(zhèn)低效用地總規(guī)模占建設(shè)用地面積比重高達(dá)10.84%。

二是立體空間開(kāi)發(fā)利用不夠的問(wèn)題。重慶市地上空間開(kāi)發(fā)較平原城市集約程度較高，主城建成區(qū)平均容積率達(dá)2.5。然而，與地上空間高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)形成鮮明對(duì)比的是地下空間開(kāi)發(fā)明顯滯后。同時(shí)還存在多頭管理沖突、規(guī)劃缺位、開(kāi)發(fā)無(wú)序等諸多問(wèn)題亟待研究解決。地上、地下空間開(kāi)發(fā)不匹配直接導(dǎo)致了停車(chē)難、交通擁堵等一系列社會(huì)問(wèn)題。

2.2 專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃缺位，規(guī)劃基礎(chǔ)薄弱

目前，重慶市尚未出臺(tái)城市土地集約利用缺乏專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，導(dǎo)致集約工作推動(dòng)中遇到一系列問(wèn)題。比如，城市土地集約利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的缺位，導(dǎo)致相關(guān)部門(mén)難以達(dá)成共識(shí)，工作無(wú)法形成合力。對(duì)城市存量低效用地利用的目標(biāo)任務(wù)、性質(zhì)用途、規(guī)模布局、時(shí)序安排和保障措施等無(wú)法形成共同的工作目標(biāo)和責(zé)任分工，難以為編制城市土地集約利用規(guī)劃支撐。

2.3 規(guī)劃管理脫節(jié)，執(zhí)法監(jiān)管不力

城市土地集約利用規(guī)劃管理涉及眾多部門(mén)，現(xiàn)有管理體制較重視行政審批忽略利用監(jiān)管，導(dǎo)致違法用地、土地閑置、粗放利用、老城區(qū)臟亂差、新城區(qū)“空睡死”等一系列問(wèn)題。比如，用地計(jì)劃批后監(jiān)管缺失浪費(fèi)大量建設(shè)用地指標(biāo)。存在已征轉(zhuǎn)用未供應(yīng)土地、已征轉(zhuǎn)用未供應(yīng)城鎮(zhèn)用地423.72 hm2、已供應(yīng)未動(dòng)工土地面積數(shù)量大的情況。同時(shí)，新增建設(shè)用地供應(yīng)后監(jiān)管不力、閑置土地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2.4 市場(chǎng)機(jī)制不全，配置效率不高

目前，城市土地市場(chǎng)化機(jī)制仍然極不完善，行政干預(yù)嚴(yán)重，配置效率依然不高，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是用地尚未實(shí)現(xiàn)普遍市場(chǎng)化配置。市場(chǎng)是資源配置最有效的手段，作為生產(chǎn)要素之一的土地，其市場(chǎng)化配置程度直接影響各行各業(yè)土地集約利用的程度。目前，根據(jù)《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（自然資源部39號(hào)令）中的經(jīng)營(yíng)性用地指工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)、商品住宅等用地，然而，大量的經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)用地仍然采用劃撥配置。

二是土地級(jí)差地租作用發(fā)揮不夠。城市土地級(jí)差地租是郊區(qū)城市化和農(nóng)村城市的直接經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，也是城市存量低效土地再開(kāi)發(fā)的內(nèi)在規(guī)律。然而，城市規(guī)劃并未將土地級(jí)差地租規(guī)律作為規(guī)劃的基本規(guī)律遵循，更偏重于城市景觀效果，導(dǎo)致大量的黨政機(jī)關(guān)等經(jīng)濟(jì)效益差的用地單位占據(jù)核心商業(yè)地段，成為核心地段的地標(biāo)。

3 完善重慶城市土地集約利用規(guī)劃管理的建議

3.1 持續(xù)推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃

加強(qiáng)土地集約利用職能，解決城市土地集約利用問(wèn)題，改善和加強(qiáng)宏觀管理。推進(jìn)職能下放，解決城市土地集約利用管得過(guò)多、過(guò)細(xì)問(wèn)題，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的積極性。考慮不同價(jià)值取向和實(shí)施難度，持續(xù)推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將土地利用規(guī)劃等納入國(guó)土空間規(guī)劃，從而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。

3.2 科學(xué)編制集約用地專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃

一是科學(xué)定位專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。在持續(xù)推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，考慮集約利用因素合理編制土地集約節(jié)約專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，合理確定統(tǒng)籌增量和存量開(kāi)發(fā)的集約利用目標(biāo)。制定差異化的集約利用標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同功能區(qū)、不同集約利用度地區(qū)、增量與存量土地的集約利用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)因地制宜。圍繞規(guī)劃目標(biāo)明確集約利用的主要任務(wù)，做好與城市土地整理規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃等相關(guān)規(guī)劃的銜接，合理利用城市土地整理的多種模式、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、針對(duì)不同用途結(jié)構(gòu)和空間布局的土地供應(yīng)等相關(guān)規(guī)劃的數(shù)據(jù)資料與結(jié)論成果，作為規(guī)劃編制的重要參考依據(jù)，力求城市土地集約利用規(guī)劃上下銜接、定位清晰、功能互補(bǔ)。

二是專(zhuān)家領(lǐng)銜公眾參與。城市土地集約利用規(guī)劃對(duì)于廣大人民群眾具有明確的公共利益性，因此規(guī)劃的編制和管理都需要體現(xiàn)公眾的充分參與。為此，規(guī)劃編制過(guò)程中應(yīng)充分聽(tīng)取社會(huì)各方面意見(jiàn)，增強(qiáng)規(guī)劃編制的民主性和科學(xué)性，增強(qiáng)編制工作的透明度和公眾參與度，使規(guī)劃能更好地反映實(shí)際情況。

3.3 加強(qiáng)相關(guān)專(zhuān)題研究

一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局優(yōu)化研究。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，是提高土地的集約利用水平的重要途徑。立足于整個(gè)城市空間的宏觀、中觀和微觀層次上，借助先進(jìn)的技術(shù)，構(gòu)建城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與土地利用結(jié)構(gòu)的耦合關(guān)系，揭示城市土地利用空間變化的規(guī)律、機(jī)制、過(guò)程及其驅(qū)動(dòng)因子，根據(jù)城市未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)和目標(biāo)，調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理空間布局，其研究成果能夠?yàn)榇龠M(jìn)土地集約利用與可持續(xù)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)和技術(shù)支撐，對(duì)城市土地集約利用規(guī)劃編制與重點(diǎn)工程實(shí)施具有重要的實(shí)踐意義。

二是城市存量土地挖潛與集約利用規(guī)劃研究。城市土地集約利用水平的提高不僅從用地結(jié)構(gòu)上優(yōu)化，還要在控制城市土地?cái)?shù)量的前提下進(jìn)行內(nèi)部挖潛，對(duì)這一重要途徑的研究是城市土地集約利用規(guī)劃得以順利實(shí)施的有效保障。在城市土地集約利用潛力測(cè)算的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同的潛力結(jié)構(gòu)，研究城市存量土地挖潛的主要類(lèi)型，從舊城改造、城市土地立體化使用等多角度探討挖潛的方法與途徑，其研究成果能夠?yàn)槌鞘型恋丶s利用規(guī)劃編制中的重點(diǎn)工程的設(shè)定提供重要的參考。

三是地價(jià)與城市土地集約利用作用機(jī)制研究。在分析地價(jià)與城市土地集約利用的內(nèi)在聯(lián)系的基礎(chǔ)上，運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法揭示二者相互的作用機(jī)制，運(yùn)用地價(jià)杠桿調(diào)節(jié)土地利用集約度，制定地價(jià)與土地集約利用水平的調(diào)節(jié)系數(shù)等，并將分析結(jié)果與土地級(jí)別和地價(jià)成果應(yīng)用于城市土地集約利用規(guī)劃的編制過(guò)程中，不僅能夠豐富城市土地集約利用研究方法，還能有效體現(xiàn)土地市場(chǎng)和國(guó)家的宏觀調(diào)控對(duì)城市土地集約利用的重要影響。

3.4 優(yōu)化規(guī)劃管理體制機(jī)制

一是完善規(guī)劃政策體系建設(shè)。按照節(jié)約集約用地的原則，運(yùn)用市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻、經(jīng)濟(jì)杠桿和供地政策，探索建立分區(qū)域、分行業(yè)、分類(lèi)型的節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)體系，建立健全開(kāi)發(fā)利用地下空間的法規(guī)政策環(huán)境。

二是健全規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管機(jī)制。要集約利用規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和監(jiān)督機(jī)制。多部門(mén)建立聯(lián)合動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制和共同責(zé)任機(jī)制，實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)檢查與經(jīng)常性的監(jiān)督檢查相結(jié)合，綜合運(yùn)用3S技術(shù)等現(xiàn)代高新技術(shù)手段對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)。加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目用地的批后監(jiān)管。建立健全用地的批后監(jiān)管機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處理閑置及低效利用土地，加大執(zhí)法力度，依法處置違法用地行為，強(qiáng)化約束作用。

三是強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施管理制度。加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理。建立健全多部門(mén)協(xié)調(diào)的審查機(jī)制，嚴(yán)格依據(jù)土地用途、管制規(guī)則以及節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)審核項(xiàng)目用地。推進(jìn)全儲(chǔ)備口徑收儲(chǔ)，建立健全集約利用的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制。健全和完善土地“招拍掛”出讓制度，發(fā)揮地價(jià)杠桿調(diào)控作用，規(guī)范經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地地價(jià)管理，提高工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范土地出讓價(jià)格。

四是提高規(guī)劃實(shí)施保障能力。建立城市土地集約利用評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)。開(kāi)展城市土地集約利用狀況動(dòng)態(tài)分析評(píng)價(jià)，能適時(shí)反映城市土地集約利用狀況，為更好地開(kāi)展城市土地管理工作奠定基礎(chǔ)。建議建立城市土地集約利用評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)是涉及國(guó)土、規(guī)劃、統(tǒng)計(jì)、經(jīng)貿(mào)等數(shù)據(jù)的一個(gè)綜合信息系統(tǒng)，通過(guò)調(diào)查數(shù)據(jù)的適時(shí)錄入，綜合掌握動(dòng)態(tài)情況。建立城市土地集約利用管理信息系統(tǒng)，可按照項(xiàng)目依次查閱，便于主管部門(mén)審查和掌握土地集約節(jié)約相關(guān)情況。

3.5 發(fā)揮市場(chǎng)配置決定作用

一是普遍實(shí)行土地有償使用。根據(jù)十八屆三中決定提出的建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，使市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用。擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。將經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地和社會(huì)事業(yè)用地納入有償使用范圍。新供應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)用地，有序?qū)嵭杏袃斒褂?。已?jīng)以劃撥方式取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)用地中在符合規(guī)劃的前提下，被相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)取消非營(yíng)利性、公益性項(xiàng)目性質(zhì)，或項(xiàng)目性質(zhì)已變更為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的；以營(yíng)利為目的，出租劃撥?chē)?guó)有建設(shè)用地使用權(quán)；或房屋所有權(quán)人將以劃撥方式取得使用權(quán)的國(guó)有建設(shè)用地上建成的房屋出租的，實(shí)行有償使用。

二是及時(shí)更新公布基準(zhǔn)地價(jià)。為真實(shí)反映土地市場(chǎng)地價(jià)總體水平和變化趨勢(shì)，遵循城市土地級(jí)差地租客觀規(guī)律，提高土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)入股、授權(quán)經(jīng)營(yíng)及清產(chǎn)核資、土地收購(gòu)整理等宗地價(jià)格評(píng)估的科學(xué)性，更為全面提升城市土地利用和規(guī)劃水平，應(yīng)及時(shí)更新公布土地級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)或片區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)，充分應(yīng)用基準(zhǔn)地價(jià)科學(xué)評(píng)價(jià)城市土地集約利用效果和科學(xué)編制城市規(guī)劃。嚴(yán)格按照《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》的要求，城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)二年更新一次。向社會(huì)公布級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)或區(qū)片基準(zhǔn)地價(jià)，讓大眾及時(shí)、準(zhǔn)確了解和明確城鎮(zhèn)價(jià)格情況。

三是建立土地增值收益分配機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，特別是土地市場(chǎng)的完善，土地價(jià)值顯化機(jī)制的提升，土地出現(xiàn)了大幅增值，原有的土地收益分配制度已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)的需求，導(dǎo)致了政府土地收益流失與管理失范、土地增值收益回收不合理等問(wèn)題，不利于社會(huì)公平發(fā)展。為解決城市土地集約規(guī)劃和政策不配套，存量低效用地難以再開(kāi)發(fā)利用，應(yīng)建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和分配機(jī)制，完善土地二級(jí)市場(chǎng)規(guī)則。