狄尚君

（天水市秦州區(qū)水務(wù)局，甘肅天水 741000）

0 引言

水是生命之源。作為一個(gè)相對(duì)缺水的國(guó)家，我國(guó)需要以占世界約6%的淡水資源養(yǎng)活超過(guò)全球20%的人口，這對(duì)我國(guó)水資源管理提出了極高的要求。然而在一段較長(zhǎng)時(shí)期中，單方面追求經(jīng)濟(jì)利益、唯GDP論等觀念產(chǎn)生了嚴(yán)重的水污染和浪費(fèi)現(xiàn)象，以至于制約了社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。正是在這種嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)背景下，推行河長(zhǎng)制成為加強(qiáng)水資源管理的大勢(shì)所趨。河長(zhǎng)制的出現(xiàn)不是一蹴而就的短期行為，加強(qiáng)水資源管理也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程。新的歷史時(shí)期中，推行河長(zhǎng)制加強(qiáng)水資源管理已經(jīng)成為踐行人與自然和諧共生的必由之路。

1 河長(zhǎng)制管理的發(fā)展歷程

河長(zhǎng)制的開(kāi)端是2007年無(wú)錫市的探索與創(chuàng)舉。時(shí)年，太湖流域藍(lán)藻大暴發(fā)危及市區(qū)供水，無(wú)錫市認(rèn)識(shí)到治理水污染及加強(qiáng)水資源管理的重要性，于是推出《無(wú)錫市河（湖、庫(kù)、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》。該文件在全國(guó)范圍內(nèi)第一次提出了“河長(zhǎng)制”管理辦法，不僅使水質(zhì)檢測(cè)成為考核地方政府政績(jī)的重要組成，而且開(kāi)創(chuàng)了“一票否決”、“一河一策”等治理先河。次年，該市進(jìn)一步出臺(tái)《關(guān)于全面建立“河（湖、庫(kù)、蕩、氿）長(zhǎng)制”全面加強(qiáng)河（湖、庫(kù)、蕩、氿）綜合整治和管理》文件，由此推動(dòng)河長(zhǎng)制從試點(diǎn)走向成熟。

經(jīng)過(guò)無(wú)錫市的開(kāi)創(chuàng)與實(shí)踐，包括太湖在內(nèi)的區(qū)域水治理成效顯著，這引起了云、貴、川、豫、蘇、魯?shù)仁∈械母叨汝P(guān)注，通過(guò)向無(wú)錫市學(xué)習(xí)及經(jīng)驗(yàn)借鑒，河長(zhǎng)制迅速推廣到八省十四市。隨著八省十四市河長(zhǎng)制管理陸續(xù)取得實(shí)效，越來(lái)越多省市紛紛探索河長(zhǎng)制管理的本地模式，進(jìn)而推進(jìn)了區(qū)域間水資源管理行政資源的充分整合。這不僅促使更多地區(qū)解決了長(zhǎng)期存在的水污染頑疾，也深化了全國(guó)范圍內(nèi)的水資源綜合管理。

至2016年，國(guó)內(nèi)已有九十個(gè)城市采取了河長(zhǎng)制管理。是年十二月，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》。由此，河長(zhǎng)制實(shí)現(xiàn)了從自下而上到自上而下的根本轉(zhuǎn)變，并在2018年實(shí)現(xiàn)了全面構(gòu)建和全國(guó)推廣。

2 推行河長(zhǎng)制加強(qiáng)水資源管理的重要意義

2.1 落實(shí)管理責(zé)任

民間俗語(yǔ)中有所謂“九龍治水”一說(shuō)，意為多頭管理往往容易導(dǎo)致低質(zhì)低效等問(wèn)題。同理，傳統(tǒng)模式下各地水資源管理實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)推諉扯皮等不良現(xiàn)象，是制約水資源管理效能的重要原因之一。故，推行河長(zhǎng)制加強(qiáng)水資源管理的重要意義之一正是充分落實(shí)管理責(zé)任，以明確的責(zé)任歸屬助力區(qū)域水資源管理部門(mén)與人員各司其職、各盡其責(zé)。

尤其是地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)以來(lái)，區(qū)域水資源管理?yè)碛辛饲逦鷾?zhǔn)確的責(zé)任主體，從根本上突破了傳統(tǒng)模式下權(quán)責(zé)不清、混亂等瓶頸。而推行河長(zhǎng)制也促使各地形成了縱橫兩向的責(zé)任系統(tǒng)，縱向構(gòu)建了四至五級(jí)管理體系，橫向則聯(lián)動(dòng)了地方黨委、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)等各關(guān)聯(lián)部門(mén)，從而實(shí)現(xiàn)了部門(mén)聯(lián)動(dòng)。這種縱橫兩向的責(zé)任系統(tǒng)既形成了全面覆蓋的網(wǎng)格管理體系，也將原本各自為政的部門(mén)權(quán)責(zé)有機(jī)相融，形成合力，從而最大限度規(guī)避了部門(mén)間潛在的矛盾沖突。

2.2 實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理

河流與湖泊等自然水體分布往往跨越了數(shù)個(gè)行政區(qū)域，造成絕大多數(shù)省市在水資源管理中面臨高度的復(fù)雜性與綜合性挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)模式下的分而治之必然產(chǎn)生局部性、分散化的不良局面，進(jìn)而導(dǎo)致水資源管理碎片化、低質(zhì)低效等缺陷問(wèn)題。而在推行河長(zhǎng)制后，從地方政府黨政一把手到各基層部門(mén)主管均負(fù)有各自的管理責(zé)任，彼此間自然而然需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以提高管理的針對(duì)性與有效性。這就促使層級(jí)間、部門(mén)間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，使相對(duì)割裂的職能與權(quán)力得以統(tǒng)一分配和優(yōu)化配置，而這些職能與責(zé)權(quán)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)則是提升水資源管理品質(zhì)與效率的根本保障與強(qiáng)力措施。

3 推行河長(zhǎng)制加強(qiáng)水資源管理的優(yōu)化策略

3.1 堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，強(qiáng)化制度供給

受到三級(jí)地貌影響，我國(guó)境內(nèi)水資源分布不均的情況較為嚴(yán)重。因此各地水污染威脅、水資源管理等現(xiàn)實(shí)情況各不相同。這使不同省市推行河長(zhǎng)制存在程度不同的區(qū)域差異，需要解決和突破的難點(diǎn)與痛點(diǎn)也不盡相同。新時(shí)期推行河長(zhǎng)制加強(qiáng)水資源管理需要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，強(qiáng)化制度供給。比如，作為城鄉(xiāng)居民飲用水源地的江河湖泊等需要進(jìn)行更高頻率水質(zhì)檢測(cè)；嚴(yán)禁企業(yè)污染物排放通路與水道穿插或重疊；嚴(yán)控有潛在污染風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)進(jìn)入水源周邊或附近；及時(shí)清退現(xiàn)有污染企業(yè)或有潛在污染風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)與企業(yè)等。又如，應(yīng)強(qiáng)化上游水源地的污染物檢測(cè)、清理與管控、強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)與執(zhí)行；結(jié)合上、中、下游實(shí)際情況制定更具針對(duì)性的流域管理目標(biāo)、要求、內(nèi)容；明確各流域之間的管理責(zé)權(quán)邊界并細(xì)化管理流程與方式方法等。

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向有助于避免不同地區(qū)在推行河長(zhǎng)制過(guò)程中盲目操作，防止照搬照抄其他區(qū)域成功經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)致本地區(qū)水資源管理水土不服，這是提高河長(zhǎng)制管理針對(duì)性與有效性的重要措施。

強(qiáng)化制度供給則有利于各地河長(zhǎng)制在管理實(shí)踐中照章辦事，避免簡(jiǎn)單粗暴或隨心所欲導(dǎo)致缺位、錯(cuò)位、不到位等問(wèn)題。完善的制度體系也是提高河長(zhǎng)制管理品質(zhì)與效率的重要保障，是全面提高河長(zhǎng)制管理水資源整體水平的先決條件之一。

3.2 構(gòu)建聯(lián)動(dòng)機(jī)制，深化融合發(fā)展

水資源的根本價(jià)值決定了其在不同地區(qū)、流域的戰(zhàn)略地位，也會(huì)深刻影響不同區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。利益驅(qū)動(dòng)會(huì)在深層次左右著地方管理單位的思想意識(shí)和行為模式。這既是傳統(tǒng)模式下一些地方水資源管理華而不實(shí)、低質(zhì)低效的根本原因，也是新時(shí)期優(yōu)化河長(zhǎng)制以加強(qiáng)水資源管理的突破口。因此，新形勢(shì)下各地優(yōu)化河長(zhǎng)制還需要構(gòu)建聯(lián)動(dòng)機(jī)制，深化融合發(fā)展。

比如，將河長(zhǎng)制管理與本地流域旅游管理相結(jié)合，打造基于水資源管理的新型生態(tài)旅游模式，讓綠水青山真正產(chǎn)生如同金山銀山的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。具體到管理實(shí)踐中，就是通過(guò)落實(shí)各級(jí)河長(zhǎng)制打造“綠岸清水、景美水暢”的自然生態(tài)與和諧人居環(huán)境。一方面，綠水青山和宜人景致有助于本地區(qū)打造環(huán)保時(shí)尚的生態(tài)旅游格局，推動(dòng)地區(qū)旅游與服務(wù)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，使包括地方政府在內(nèi)的各界獲得實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)利益。另一方面，一旦綠水青山發(fā)揮出如同金山銀山的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，從政府到民間才會(huì)徹底轉(zhuǎn)變陳舊落后的思想觀念，才能真正認(rèn)識(shí)、理解并認(rèn)同綠色發(fā)展理念。這種思想觀念層面的轉(zhuǎn)變與接受，才是保證河長(zhǎng)制形成長(zhǎng)效管理機(jī)制的根源與關(guān)鍵。

3.3 堅(jiān)持宣傳教育，提升整體素質(zhì)

無(wú)論是形成節(jié)約用水的好習(xí)慣還是樹(shù)立保護(hù)水環(huán)境的科學(xué)思想，各種先進(jìn)理念與行為的形成都需要持之以恒地宣傳教育才能逐漸內(nèi)化與固化。正如突如其來(lái)的疫病讓國(guó)人迅速提升了個(gè)人衛(wèi)生意識(shí)，堅(jiān)持不懈地宣傳教育也是推行河長(zhǎng)制不容忽視的重要舉措。

比如，各層級(jí)、各領(lǐng)域的河長(zhǎng)，應(yīng)當(dāng)自覺(jué)主動(dòng)成為宣講人，利用一切機(jī)會(huì)與場(chǎng)合宣傳加強(qiáng)水資源管理的重要性；應(yīng)在各級(jí)河長(zhǎng)職權(quán)范圍內(nèi)加快推進(jìn)水資源管理宣傳進(jìn)校園、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)社區(qū)等。

又如，各級(jí)河長(zhǎng)應(yīng)充分利用本地區(qū)或流域內(nèi)的現(xiàn)有資源打造保護(hù)水環(huán)境的宣講基地或平臺(tái)。例如各類(lèi)文化館、博物館、藝術(shù)館都可以定期組織水資源保護(hù)與管理的展覽、講座、藝術(shù)表演等。各級(jí)河長(zhǎng)也可借助區(qū)域生態(tài)旅游場(chǎng)館、設(shè)施、人員或資源開(kāi)展宣傳教育，使更多商業(yè)設(shè)施成為深化水資源管理輔助工具等。

再如，地方政府及有關(guān)單位也應(yīng)結(jié)合自身情況保持適當(dāng)投入，結(jié)合河長(zhǎng)制的管理實(shí)踐形成更加系統(tǒng)性的宣傳教育機(jī)制。尤其在每年“世界水日”“中國(guó)水周”期間，各級(jí)河長(zhǎng)還應(yīng)利用線(xiàn)下與線(xiàn)上各種渠道強(qiáng)化宣傳教育，使水資源管理實(shí)現(xiàn)全面滲透，通過(guò)提升廣大基層民眾的整體素質(zhì)為河長(zhǎng)制營(yíng)造更加完善的管理環(huán)境。

4 結(jié)語(yǔ)

在統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理過(guò)程中，河長(zhǎng)制的出現(xiàn)開(kāi)創(chuàng)了水資源管理的新局面。短短數(shù)年時(shí)間內(nèi)，國(guó)內(nèi)迅速實(shí)現(xiàn)了河長(zhǎng)制的全面推廣，同時(shí)取得了極為顯著的治理效果。然而，受到區(qū)域發(fā)展不均衡及傳統(tǒng)觀念等因素影響，部分地區(qū)推行河長(zhǎng)制依然存在各種問(wèn)題與不足。究其原因，落實(shí)政策不徹底、機(jī)制創(chuàng)新不夠是導(dǎo)致河長(zhǎng)制推行不力的根本。因此，推行河長(zhǎng)制加強(qiáng)水資源管理不能過(guò)度依賴(lài)行政強(qiáng)制命令，還需遵循客觀規(guī)律，將管理與發(fā)展緊密融合，切實(shí)體現(xiàn)出“綠水青山就是金山銀山”的價(jià)值導(dǎo)向。只有兼顧政策剛性與利益驅(qū)動(dòng)兩個(gè)方面，堅(jiān)持兩手抓兩手都要硬，河長(zhǎng)制才能由外及內(nèi)形成自主意識(shí)與行動(dòng)力。這不僅是推行河長(zhǎng)制加強(qiáng)水資源管理的根本舉措，也是讓最嚴(yán)格水資源管理制度落到實(shí)處的必由之路。