張宏霄 陳 茜

（華北理工大學 管理學院，河北 唐山 063210）

引 言

城市基層治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，“政社互動”是扎實推進城市基層治理工作的重要舉措。伴隨城市化進程的加快，大量人口涌入城市，使得基層治理任務更加繁重，不僅要管理流動人口、提供公共服務、維護基礎設施等常規(guī)性工作，還要處理更多的矛盾沖突、安全危機等突發(fā)性問題。這就需要基層政府將權力下放，鼓勵與支持基層群眾自治組織、社會組織、廣大人民群眾積極參與基層治理，減輕基層政府的負擔，提高服務群眾效率。為推動治理體系和治理能力現代化發(fā)展，黨和政府也高度重視自治組織在治理過程中的重要地位。如，黨的十九大強調“發(fā)揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動”；十四五規(guī)劃明確提出“要積極引導社會力量參與基層治理，發(fā)揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用，全面激發(fā)基層社會治理活力”。此外，部分城市也不斷進行“政社互動”實踐探索，如北京市朝陽區(qū)采用的“政社共商共治”基層社會治理新模式、江蘇省太倉市的3.0“政社互動”實踐、山東省濰坊市奎文區(qū)實行的黨組織領導“由民做主”治理模式等均取得了一定成效。這些實踐表明“政社互動”參與治理是解決基層治理失靈的重要方式，是切實維護群眾利益、推動社會和諧穩(wěn)定的重要保障。然而在“政社互動”參與治理過程中，仍存在基層政府干預過多、自治組織參與度不足、基層治理碎片化等問題。為此，研究通過理論闡釋“政社互動”的治理內涵及其運行邏輯，現實審視城市基層治理中“政社互動”主要困境，提出優(yōu)化城市基層治理中“政社互動”機制的策略，為推動城市基層治理實踐提供借鑒與參考。

一、理論闡釋：“政社互動”的內涵及其運行邏輯

如同哲學家黑格爾所言“熟知并非真知”，“政社互動”似乎已經被人們所熟悉，但究其“政社互動”背后的真諦卻不一定人人皆知。深入把握和理解“政社互動”內涵及其運行邏輯，有利于為城市基層治理中基層政府與基層群眾自治組織、社會組織等治理主體有效互動提供思路參考。

（一）“政社互動”的內涵

“政社互動”概念最早源于黨的十七大中所提到的“政府行政管理和基層群眾自治有效銜接與雙向互動”[1]，后逐漸在實踐領域和學術界進行探索，簡稱為“政社互動”。如今學術界對“政社互動”定義有著豐富的研究，但尚未形成統(tǒng)一的理解，主要觀點集中在廣義和狹義兩方面：廣義上“政社互動”是政府與整個社會互動，如陳峰認為“政社互動”是政府與基層群眾自治組織、行業(yè)協(xié)會、社會團體等多元社會主體共同參與社會管理，形成政府與社會協(xié)同配合、良性互動治理模式的概括[2]。狹義上，將“政社互動”定義為政府與社會組織互動，如譚詩贊認為“政社互動”是指政府（部門）與基層群眾自治組織、社會組織，通過銜接互動理順社會公共事務管理的職能、結構、方式，依托城鄉(xiāng)社區(qū)平臺開展工作[3]。本文將從城市基層治理視角，采用狹義的“政社互動”概念，將“政社互動”定義為在基層政府引導與支持下，基層群眾自治組織與社會組織充分發(fā)揮自身職能作用與基層政府共同協(xié)調社會關系、化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定，以此推動基層治理更強更高效。

（二）城市基層治理中“政社互動”運行邏輯：基于系統(tǒng)理論

系統(tǒng)理論最早是由美國生物學家貝塔朗菲提出來的。他提出系統(tǒng)是相互關聯、相互作用的諸多要素的集成統(tǒng)一體，是處于一定相互關系中與環(huán)境發(fā)生關系的各個組織部分的總體，具有整體性、關聯性、動態(tài)性、有序性、目的性等基本特征[4]P15-17。世界上的萬事萬物都處于系統(tǒng)之中，要立足于整體，用普遍聯系和永恒發(fā)展的觀點來探析系統(tǒng)的發(fā)展[4]P24。若將系統(tǒng)理論基本思想運用到學術研究當中來，通過視研究對象為一個整體有機系統(tǒng)，不僅能夠將其分解為若干個組成部分，還能夠從整體角度研究各要素的內在結構、作用關系與運行規(guī)律。

基于系統(tǒng)理論思想與原理，城市基層治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，其中基層政府與基層群眾自治組織、社會組織等在內的主體作為推動基層治理的重要組成部分。只有在一定行為規(guī)范下“政社互動”主體間進行有序的溝通與協(xié)商，整合有效資源實現非線性的交互作用、相互協(xié)作，才能夠最大限度地發(fā)揮政府與社會合力，提高城市基層治理效力。為此，將“政社互動”看作是推動基層治理的有機整體，從要素構成和運行邏輯兩個維度對其進行系統(tǒng)分析?！罢缁印眳⑴c治理的要素包括主體、環(huán)境及功能，其中，“政社互動”治理主體是在特定治理環(huán)境下充分發(fā)揮自身功能作用以推動基層治理進程的重要載體，包括政府、基層群眾自治組織及社會組織在內的相關主體?！罢缁印敝卫憝h(huán)境是主體發(fā)揮自身功能的基礎條件之一，主要包括政策、技術、信息、資源等。“政社互動”治理功能是指主體能夠發(fā)揮有利的作用，不同主體由于自身的特性與能力而具備不同的功能，整體上主要涵蓋組織、協(xié)商、管理、監(jiān)督、服務及配置等功能。在運行邏輯方面，“政社互動”要實現解決治理問題的目標，首先要有統(tǒng)一的價值觀念與行為準則。作為“政社互動”有機整體的組成部分，基層政府與基層群眾自治組織、社會組織間任一主體發(fā)展都能夠為另一方的進步創(chuàng)造條件、營造良好環(huán)境。因此在系統(tǒng)整體性與關聯性思想啟發(fā)下，政社主體應當樹立全局意識，統(tǒng)籌協(xié)調各方利益以尋求公共利益最大化。此外，“政社互動”參與治理具有動態(tài)性、有序性，應當堅持自上而下與自下而上的治理手段雙向互動。一方面，基層政府作為基層治理中的引導者與管理者，不僅要傳遞、貫徹、落實上級政府的法律規(guī)范，統(tǒng)籌制定治理總體規(guī)劃，還要注重為基層群眾自治組織與社會組織提供必要的經濟條件，引導相關自治組織實現良性發(fā)展。另一方面，基層群眾自治組織與社會組織具有自治性質，為此基層政府要將部分權力與空間下放至自治組織中去，促進自治組織等主體密切同群眾聯系，為廣大人民群眾提供公共服務。同時，自治組織等主體積極在政府決策與執(zhí)行過程中反映民聲，有利于基層政府在精準把握群眾訴求基礎上做出更加適宜的選擇。

二、現實審視：城市基層治理中“政社互動”主要困境

伴隨我國經濟社會的不斷發(fā)展以及城市化水平的不斷提高，不同的利益需求與不同的利益關系交織在一起，引發(fā)了社會矛盾，給城市基層治理帶來了一定的阻力?？v觀我國城市基層治理經驗，發(fā)現在面對日趨復雜的城市基層社會治理環(huán)境中，政府高度重視激發(fā)基層群眾自治組織、社會組織等主體共同參與基層治理的活力，“政社互動”參與治理實踐取得了一定成效，但由于受到多種因素的影響，仍存在政社主體權責不明確、非政府主體認知不足、政社間良性互動不佳、互動過程中缺乏保障等問題。

（一）權責不清：主體權責清單不夠明確化

政府部門與社會力量之間對管理權分配和職責承擔界定不清，容易出現政府越位和過度管理的問題[5]?；鶎诱诔鞘谢鶎又卫磉^程中，應當發(fā)揮引導性作用，而非以往的主導基層治理的各個環(huán)節(jié)。同時，在基層政府與社會力量互動的過程中，基層群眾自治組織、社會組織主體有權利和責任對推動城市基層治理工作提出意見和建議。特別是，在為廣大人民群眾提供服務時，自治組織更加貼切群眾、了解群眾，能夠準確把握群眾服務需求，對癥下藥有利于提高群眾的滿意度，促進社會和諧發(fā)展。然而在基層治理實踐過程當中，黨和政府雖頒布相關政策文件提出要將權力下放，但基層政府對基層群眾自治組織、社會組織主體參與基層治理仍干預過多，對基層群眾自治組織與社會組織的職責劃分不夠明確具體，在一定程度上影響自治組織主體參與基層治理的積極性。

（二）認知不夠：非政府治理主體認知欠缺

由于基層自治組織、社會組織以及公眾等非政府主體自我認識有所欠缺，往往對自身在城市基層治理中應充當什么樣的角色、發(fā)揮什么樣的作用、如何發(fā)揮作用認識程度不高。同時，在自身建設和內部管理上花的精力和心思不多，較多情況下依賴于政府部門出臺相關政策文件以及政府給予的扶持和幫助，對政府部門中基層治理相關事務的承接能力較弱，服務經濟社會發(fā)展的意識和能力不足。同時，廣大人民群眾對基層群眾自治組織、社會組織的認識度和關注度不高，基層群眾自治組織與社會組織對基層社會治理事務的參與度和積極性不夠，沒有形成良好的互動環(huán)境氛圍。此外，“政府主導”仍是部分職能部門工作中的慣性思維，在基層治理決策、執(zhí)行、監(jiān)督等過程中對非政府主體參與治理缺乏信心，存在基層政府全包全攬的做法，忽視基層群眾自治組織及社會組織的話語權與參與權、管理權，一定程度上挫傷了基層群眾自治組織、社會組織參與基層治理的熱情。

（三）互動不佳：多元主體間缺少良性互動

在城市基層治理過程中，基層政府與基層群眾自治組織、社會組織多主體間的良性互動是解決群眾服務需求、提高治理效能的重要舉措。然而由于城市基層治理中政府與社會力量互動存在權責不清、認知不足等問題，容易導致政府與社會力量之間難以形成有效的良性互動關系，主要表現在以下幾個方面：首先，基層政府中負責治理工作的相關部門內部之間沒有形成統(tǒng)一的行動部署，工作職責上存在部分交叉重疊現象，導致出現各自為政、資源浪費、推卸責任等問題。其次，在城市基層治理決策、執(zhí)行與落實過程中，較多以基層政府自我決策為主，缺乏與基層群眾自治組織、社會組織主體進行有效的交流與溝通，導致自治組織在解決治理問題中容易偏離基層政府決策，影響基層治理成效。最后，城市基層治理過程中較多采用自上而下傳達式開展工作，缺乏各級別行政區(qū)域的良性互動，且主體間溝通渠道不暢通，如互動平臺建設不充分、交流會議制度不完善、講座宣傳普及力度不足等。

（四）保障不足：互動過程中缺乏堅實保障

要實現基層政府與基層群眾自治組織、社會組織等主體間形成良性互動發(fā)展的局面，離不開有效的保障措施。目前黨和政府在會議與政策文件中多次強調自治組織參與治理的重要性，基層政府作為基層治理過程中的執(zhí)行者與引導者，缺乏結合當地治理實況制定因地制宜的政策去扶持自治組織的發(fā)展，自治組織的建設缺乏有效的政策保障。特別是，對于社會組織在資金籌集運作、稅收減免優(yōu)惠、人才引育建設、承接政府職能等方面缺乏明確的政策規(guī)定以及相應的激勵政策，在一定程度上導致社會組織參與治理的積極性不高。此外，由于政社互動參與治理是一項持久戰(zhàn)，要約束治理主體行為離不開有效的監(jiān)督，然而在“政社互動”參與治理過程中，基層政府處于主導地位，信息是否公開大多數取決于政府，但由于存在較多信息不公開現象，導致基層群眾自治組織、社會組織以及公眾獲取到的信息不足，無法適時監(jiān)督基層治理工作。

三、策略選擇：城市基層治理中“政社互動”機制優(yōu)化

在全面推進城市治理體系與治理能力現代化背景下，引導基層群眾自治組織、社會組織等主體參與城市基層治理，實現政社間友好互動格局并非一蹴而就，而是需要經歷一個漫長的過程。因此有必要以問題為導向，對城市基層治理中“政社互動”機制進行優(yōu)化，完善“政社互動”權責配置機制、主體培育機制、主體溝通機制以及監(jiān)督保障機制等，推動城市基層治理中“政社互動”主體高效配合、有序運轉。

（一）完善權責配置機制

由于基層政府與基層群眾自治組織、社會組織在參與治理過程中存在權責不明確現象，通過結合當地城市基層治理現實情況，找準基層政府與基層群眾自治組織、社會組織治理主體的職能定位后，共同協(xié)商制定各主體在參與基層治理過程中的權責，完善政社主體權責配置機制尤為重要。一方面，各主體明確自身職能定位。就“政社互動”中基層政府、基層群眾自治組織、社會組織主體而言，基層政府在城市基層治理中擔任引領者、管理者角色，要注重對權力的把握和對權力的下放。基層群眾自治組織、社會組織是城市基層治理中的參與者，也是政府與公民個人之間的橋梁，通過積極收集并反饋所匯聚的人民群眾意愿，為城市基層治理工作的籌備、執(zhí)行與落實建言獻策。另一方面，共同協(xié)商制定科學、合理的權責清單。如，江蘇太倉市法制、民政等相關部門牽頭整頓基層政府與自治組織權責清單，經部門內部整頓、專家咨詢與審核、自治組織協(xié)商以及向民眾公示等程序，編制形成《基層群眾性自治組織依法履行職責事項》和《基層群眾性自治組織協(xié)助政府工作事項》兩份權責清單，界定基層政府與自治組織間的權責邊界，在一定程度上避免了相關治理主體濫用職權、逃避治理責任等問題。

（二）強化主體培育機制

針對基層群眾自治組織、社會組織以及公眾等主體自我認識有所欠缺等問題，應加大“政社互動”主體的培養(yǎng)力度。一方面，在城市基層治理過程中，統(tǒng)一思想、凝聚共識對實現“政社互動”具有重要作用。因此，基層政府與基層群眾自治組織、社會組織要積極互動，在互相學習借鑒中找準自身定位，同時基層政府要更加注重發(fā)揮思想引領作用，積極對部門內部以及基層群眾自治組織、社會組織等相關主體進行思想教育，提高各主體自我認知水平與主動承擔治理責任的意識。另一方面，要注重培養(yǎng)“政社”主體能力。在提高基層政府能力方面，嚴格考核挑選出專業(yè)型、知識型人才加入基層政府行列中，并在平時定期組織基層行政工作者參加培訓和學習，促進基層行政工作者將理論知識應用到實踐工作中去，并通過深入解讀相關政策文件，使其時刻牢記自身工作職責。在提高基層群眾自治組織與社會組織能力方面，政府應當給予資金、資源等支持。如成都錦江區(qū)政府為培育社會組織力量所成立的基金會，積極組織開展初相識、再相遇等系列課程培訓，通過在培訓過程中以交流互動、互訪等方式培養(yǎng)具備知識能力強、技術能力強與執(zhí)行能力強的骨干人才，改變參與治理主體“通而不?！薄皩６痪钡默F實情況，進而為基層治理提供高素質綜合型人才。

（三）優(yōu)化主體溝通機制

“政社互動”主體溝通機制主要體現在信息的雙向流動性，既包括政府相關政策、信息、資源等自上而下式傳遞，也包括基層群眾自治組織、社會組織主體自下而上式反饋群眾聲音，只有堅持兩種治理手段并存才能實現政社良性互動。因此，基層政府可以通過線下開設信息宣傳專欄、召開互動交流會議或線上打造互動交流平臺等方式來促進信息的雙向流動。一方面，基層政府作為城市基層治理的領導者和資源分配者，往往掌握著第一手信息資源，而這些信息資源對于城市基層治理會產生重要影響。城市基層政府通過設立基層治理事項專欄，在此公布相關政策以及具體治理方案、治理實施進展等情況，使信息能夠順利傳遞至基層群眾自治組織、社會組織以及公眾等各方主體，使其能夠更全面地了解相關信息。另一方面，基層政府要廣泛聽取社會力量的聲音，通過完善聽證會、網絡問政、交流講座等方式，打造政社互動交流平臺及時反饋社會主體所提出的問題與訴求。如，河南開封市杏花營街道辦事處打造綜合治理、執(zhí)法監(jiān)管、綜合監(jiān)督、便民服務四個平臺，不僅激發(fā)了基層群眾自治組織、社會組織及群眾積極向辦事處提議，也促進了辦事處切實解決廣大人民群眾的訴求。

（四）健全監(jiān)督保障機制

建立健全監(jiān)督保障機制有利于促進“政社互動”系統(tǒng)形成一個相互協(xié)作、高效運轉的有機整體，最終實現城市基層治理總體目標。因此，圍繞以下三個方面針對“政社互動”監(jiān)督保障機制提出優(yōu)化建議：一是要加大對非政府主體參與治理的扶持力度，如為基層群眾自治組織、社會組織協(xié)助政府工作提供必要的經費和條件，鼓勵自治組織等主體參與到基層治理當中來，同時也注重完善法律政策來營造政社主體誠信互動的良好治理氛圍。二是加大監(jiān)督與評估力度，基層政府要成立專項監(jiān)督小組對城市基層治理過程中“政社互動”的各項工作環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，且安排專人不定期、不定時地進行抽查，及時發(fā)現所存在的問題并解決。此外，可調動第三方評估機構力量，協(xié)同商定 “政社互動”評估內容、主體、形式等標準，并由第三方評估機構實時評估政社互動參與治理成效。三是確保“政社互動”參與治理的規(guī)劃、決策公開透明化。如，江蘇太倉市婁東街道部分社區(qū)積極開展“政社互動”面對面活動，參會人員由基層政府領導、基層群眾自治組織、居民代表等人構成，通過匯報社區(qū)居委會工作總結與計劃、財務報告與資金預算以及討論與群眾利益相關的重大事項等，使得人民群眾能夠全面了解工作開展情況。