生青杰

(河南城建學(xué)院 法學(xué)院，河南 平頂山 467000)

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第58條、《中華人民共和國民事訴訟法》第55條以及最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》正式確立了環(huán)境民事公益訴訟制度。對污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為，應(yīng)當(dāng)先由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織向法院提起訴訟，在前述單位沒有起訴的情況下，檢察機(jī)關(guān)才可以提起環(huán)境民事公益訴訟。訴前程序作為檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟的必經(jīng)程序，不管是適格的法律規(guī)定機(jī)關(guān)或有關(guān)社會(huì)組織提起公益訴訟，還是由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，所有案件無疑都最終走上訴訟這一糾紛解決道路。在某種意義上，訴前程序只是走過場，并沒有化解糾紛的功能，這與民事公益訴訟訴前程序設(shè)置的初衷是相悖的。與行政公益訴訟相比，它的適用效果要差得多，因?yàn)樾姓嬖V訟中絕大部分都能通過訴前程序獲得實(shí)質(zhì)上的解決。

《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第 23 條規(guī)定，民事公益訴訟案件可以和解，也可以調(diào)解，但是限制在“人民檢察院與被告”之間，從“被告”一詞進(jìn)行文義解釋可以看出，在公益訴訟活動(dòng)過程中適用和解或調(diào)解，而不是在訴前程序中適用和解或調(diào)解。因此，檢察機(jī)關(guān)解決環(huán)境民事公益訴訟的唯一方式就是提起訴訟，并沒有設(shè)置訴前化解糾紛程序，方式較為單一，本文認(rèn)為應(yīng)引入訴前磋商前置程序。

一、訴前磋商程序的緣起

磋商機(jī)制廣泛適用于國與國之間，作為國際爭端預(yù)防和解決的重要方式受到廣泛的重視。

根據(jù)WTO《關(guān)于爭端解決及程序的諒解》 及其附件，磋商在WTO中是作為爭端解決機(jī)制而設(shè)計(jì)的，磋商是WTO項(xiàng)下所有爭端解決的必經(jīng)前置程序，而且磋商機(jī)制在爭端解決機(jī)制中占有非常重要的地位，“據(jù)統(tǒng)計(jì)，GATT時(shí)，80%以上的爭議通過磋商解決，而在WTO時(shí)期，截至2013年12月31日，約占49% 爭議通過磋商解決”[1]。

在國內(nèi)，磋商制度最早見于中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》中規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制。賠償權(quán)利人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報(bào)告，主動(dòng)和賠償義務(wù)人開展磋商，但是磋商并不是訴訟的前置程序，賠償權(quán)利人可以不經(jīng)磋商直接提起訴訟。2017年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱為《改革方案》)對磋商制度進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化和完善，刪除了“賠償權(quán)利人可以直接提起訴訟”的規(guī)定，排除了賠償權(quán)利人的選擇性，使磋商成為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法定前置程序，那就意味著未經(jīng)磋商不得向法院直接提起訴訟；同時(shí)，又進(jìn)一步明確經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，依法向法院申請司法確認(rèn)的，經(jīng)司法確認(rèn)的賠償協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力。2019年6月，最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》。由此，磋商制度成為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要組成部分。

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商不同于現(xiàn)有法律術(shù)語中的和解或調(diào)解，而是和解與調(diào)解交叉融合的新概念。它一方面要求雙方當(dāng)事人平等協(xié)商，有點(diǎn)類似“和解”，但不像“和解”可以自由處分權(quán)利；另一方面由于涉及環(huán)境公共利益，又要求公眾參與，也不排除第三方居中調(diào)停，有點(diǎn)類似“調(diào)解”，但又不同于人民調(diào)解、行政調(diào)解等。由于磋商屬于訴前程序，因此磋商大致等同于訴前的“和解”+“調(diào)解”[2]?！缎姓V訟法》第25條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟前必須先經(jīng)過檢察建議訴前程序，多數(shù)的爭議都通過訴前的檢察建議程序解決。

二、引入訴前磋商程序的必要性

(一)多元化解環(huán)境糾紛

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，要完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制；《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》進(jìn)一步對多元糾紛化解機(jī)制進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)；《最高人民法院關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》對該機(jī)制進(jìn)行了細(xì)化。習(xí)近平總書記在2019年中央政法工作會(huì)議上的講話明確提出，要“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”。這就是把訴訟作為糾紛解決的最后手段，構(gòu)建一個(gè)糾紛多元化解機(jī)制。

對于民事公益訴訟糾紛，檢察機(jī)關(guān)也不能簡單地訴諸法院，而是訴諸法院前尋求更高效、便捷的解決方式，以減少司法資源的浪費(fèi)。磋商機(jī)制有利于高效解決民事公益訴訟糾紛[3]。

(二)突出高效保護(hù)公共利益

訴訟是社會(huì)公平正義的最后一道防線，訴訟程序的設(shè)置體現(xiàn)了繁復(fù)和細(xì)密的特點(diǎn)；讓公眾在每個(gè)案件中感受到公平正義是法院的重要使命，法院審理的大多數(shù)案件都屬于私益訴訟糾紛，因此，法院在審理案件時(shí)把公平作為首要考慮的價(jià)值。公益訴訟案件保護(hù)的是公共利益，而非私人利益，大多公共利益保護(hù)具有緊迫性，而我國沒有獨(dú)立的公益訴訟程序，但是磋商程序具有較強(qiáng)的效率價(jià)值，可以發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的主動(dòng)性，具有更大的靈活性，通過磋商解決環(huán)境公益糾紛，有利于高效保護(hù)公共利益。

(三)節(jié)約司法資源，提高案件辦理質(zhì)效

2022年《政府工作報(bào)告》提出，“政府繼續(xù)過緊日子，中央部門財(cái)政撥款‘三公’經(jīng)費(fèi)連年壓減，從2019年的81.07億元減少到2021年的51.87億元，累計(jì)下降了36%”[4]。

近年來， 民事公益訴訟的實(shí)踐證明， 提起訴訟后，基于民事訴訟程序自身精細(xì)化的特點(diǎn)，審理的周期長，訴訟成本居高不下。提起公益訴訟作為一種新型社會(huì)管理手段，實(shí)效并不顯著[5]。而磋商機(jī)制可以降低訴訟成本，減少司法機(jī)關(guān)案多人少的矛盾，可以有效節(jié)約司法資源，提高辦案效率。

三、引入磋商機(jī)制的可行性

(一)對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制的考察與借鑒

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境民事公益訴訟制度高度類似

雖然《改革方案》和《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟是處于平行地位的獨(dú)立訴訟制度， “但是分析本質(zhì)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，二者實(shí)際上具有相同的目的和功能，在適用范圍、審判程序、訴訟目的、訴訟請求、權(quán)利訴求、訴訟標(biāo)的、訴訟本質(zhì)、訴訟前提、救濟(jì)對象、理論基礎(chǔ)和訴訟程序等諸多方面均具有本質(zhì)上的同一性”[6]。

其主要差別表現(xiàn)在訴訟主體和前置程序上。在訴訟主體上，環(huán)境民事公益訴訟的訴訟主體是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、有關(guān)社會(huì)組織及檢察機(jī)關(guān)，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟主體是國務(wù)院授權(quán)省級(jí)、市地級(jí)政府(包括直轄市所轄的區(qū)縣級(jí)政府)，可以看出訴訟主體上是有交叉的；在前置程序上，環(huán)境民事公益訴訟沒有磋商程序，而是直接提起民事訴訟，生態(tài)環(huán)境損害賠償有前置的磋商程序[7]。

綜述，環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質(zhì)上是一致的，只在形式上有細(xì)微差異，因此，將磋商機(jī)制引入環(huán)境民事公益訴訟具有可行性。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制效果顯著

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制在解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛中效果極其顯著。生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于印發(fā)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例的通知》(環(huán)辦法規(guī)函〔2020〕222號(hào))指出，“截至2020年1月，各地共辦理賠償案件945件，已結(jié)案586件，其中以磋商方式結(jié)案占比超過三分之二”。同時(shí)，為總結(jié)提煉可供借鑒推廣、行之有效的磋商經(jīng)驗(yàn)做法，充分發(fā)揮磋商典型案例的示范引導(dǎo)作用，迄今為止，生態(tài)環(huán)境部公布了兩批生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例，高度重視磋商機(jī)制的功用。

從地方法治實(shí)踐看，2/3以上生態(tài)環(huán)境損害賠償案件都是通過磋商而達(dá)成賠償協(xié)議，這證明磋商在整個(gè)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中具有極其重要的功能，有效避免了司法資源的浪費(fèi)，磋商效率也相對較高[7]。

(二)公益訴訟磋商機(jī)制的探索與借鑒

《行政訴訟法》第25條并沒有在行政公益訴前設(shè)置磋商機(jī)制。2019 年10月，最高人民檢察院張軍檢察長在十三屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議上，要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)把與行政機(jī)關(guān)磋商作為提出檢察建議的必經(jīng)程序，不單純追求辦案數(shù)，更注重辦理政府及其部門遇到阻力或者需要幾家單位協(xié)同解決的難案[8]。

2019 年 12 月 9 日，最高人民檢察院張雪樵副檢察長在全國檢察機(jī)關(guān)公益訴訟檢察工作會(huì)議上的講話中提出，要以效率為優(yōu)先價(jià)值，完善行政公益訴訟的程序制度，增加立案后的磋商程序。

一些地方檢察院積極探索行政公益磋商工作[3]，如上海市金山區(qū)人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于檢察行政公益訴訟磋商制度的規(guī)定(試行)》，浙江省金華市婺城區(qū)人民檢察院與區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市場監(jiān)督管理局、自然資源和規(guī)劃分局、生態(tài)環(huán)境分局聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于建立行政公益訴訟訴前磋商工作機(jī)制的實(shí)施辦法》，遼寧省鞍山市千山區(qū)人民檢察院制定《千山區(qū)人民檢察院公益訴訟磋商程序工作辦法 (暫行) 》。從檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟磋商改革探索看，環(huán)境民事公益訴訟借鑒磋商機(jī)制更具有實(shí)施的可行性。

(三)域外考察

美國檢察官在訴前程序中可以與侵權(quán)人就民事公益訴訟進(jìn)行和解，就相關(guān)損失達(dá)成和解協(xié)議，從而節(jié)約司法資源。巴西檢察機(jī)關(guān)為了提高保護(hù)公共利益的效率，通常是通過協(xié)商，與侵權(quán)人簽訂相關(guān)的合同，并在合同中明確賠償措施、賠償方案等；如侵權(quán)人不能履行合同，則向法院起訴，既保證協(xié)議的順利實(shí)施，又可以避免訴訟的發(fā)生，這樣才能節(jié)省司法資源。當(dāng)然，如果沒有達(dá)成一致意見，檢察院也可以提出公益訴訟[9]。

四、環(huán)境民事公益訴訟磋商機(jī)制的構(gòu)建

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟引入磋商機(jī)制具有重要價(jià)值，生態(tài)環(huán)境損害磋商制度和公益訴訟磋商制度改革探索具有借鑒意義。具體構(gòu)建可以從以下幾個(gè)方面入手。

(一)保障雙方法律地位平等

磋商制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)在于保障雙方法律地位平等，限制檢察權(quán)，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益權(quán)利人和侵權(quán)人就損害問題經(jīng)過充分協(xié)商達(dá)成賠償協(xié)議，體現(xiàn)了私法的意思自治精神[10]。一是，應(yīng)當(dāng)保障檢察機(jī)關(guān)、侵權(quán)人在啟動(dòng)磋商程序方面的平等權(quán)；二是，應(yīng)當(dāng)確保磋商方式多元靈活，充分保障自主磋商。

(二)厘定磋商目標(biāo)的客觀標(biāo)準(zhǔn)，限制任意處分

第一，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境損害司法鑒定結(jié)論作為磋商的基準(zhǔn)

磋商事項(xiàng)并非私人利益，而是環(huán)境公共利益，雙方不可自由任意處分?！岸r償磋商具有客觀性即并非協(xié)商雙方?jīng)]有底線的妥協(xié)，必須事先厘定體現(xiàn)環(huán)境公益目標(biāo)的客觀標(biāo)準(zhǔn)并保證磋商結(jié)果與之相符。”[10]

根據(jù)《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》和司法部、生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》，國家對環(huán)境損害鑒定的鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)實(shí)行登記管理制度。在民事公益訴訟前雖然可以磋商，但不像民事合同雙方當(dāng)事人可以自由處分自己的權(quán)利，而是雙方要依照環(huán)境損害司法鑒定結(jié)論，基于公平原則磋商，對各自處分其權(quán)利受諸多限制，防止任意處分，從而損害社會(huì)公共利益。

第二，應(yīng)當(dāng)明確要求對環(huán)境損害賠償協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)

《改革方案》首次規(guī)定司法確認(rèn)程序，司法確認(rèn)不僅通過司法確認(rèn)賦予賠償協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力，同時(shí)也隱含了司法審查的要求。

但是，磋商雙方是應(yīng)當(dāng)對環(huán)境損害賠償協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)，還是自愿選擇由司法機(jī)關(guān)確認(rèn)并不明確。有的地方提出雙方可以申請司法確認(rèn)，但《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》強(qiáng)調(diào)“應(yīng)當(dāng)”進(jìn)行司法登記確認(rèn)。

根據(jù)最高人民法院《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》第7條的規(guī)定，司法確認(rèn)要審查的情形包括是否違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的，是否侵害國家利益、社會(huì)公共利益的，是否損害侵害案外人合法權(quán)益的，以及是否損害社會(huì)公序良俗等。司法確認(rèn)可以避免雙方任意處分權(quán)利，從而損害社會(huì)公共利益，因此應(yīng)把司法確認(rèn)設(shè)定為必經(jīng)審査程序而限制當(dāng)事人的選擇。

綜上，設(shè)計(jì)檢察機(jī)關(guān)提出民事公益訴訟磋商機(jī)制時(shí)，不僅應(yīng)當(dāng)明確把磋商作為必經(jīng)的前置程序，并且規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”申請司法確認(rèn)，而不是“可以”申請司法確認(rèn)，防止磋商雙方合謀從而損害社會(huì)公共利益。

(三)重視公眾參與

磋商本質(zhì)決定其不僅僅是檢察機(jī)關(guān)與義務(wù)人之間的協(xié)議，更是一項(xiàng)涉及環(huán)境公共利益的公共合同，公眾不可缺席參與磋商。為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益，要在制度層面充分保障公眾參與磋商。

其一，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定公眾參與磋商的法律地位。公眾參與磋商要有明確的法律地位，并不是可有可無，可以由雙方當(dāng)事人自愿選擇是否讓公眾參與磋商。

其二，明確公眾參與的范圍?！顿F州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》規(guī)定，磋商主體包括生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人、生態(tài)環(huán)境損害第三人、調(diào)解組織和受邀參與磋商人。參與磋商的公眾，既可以是單位，也可以是個(gè)人。其中，單位包括生態(tài)環(huán)境主管部門、環(huán)境公益社會(huì)組織和受環(huán)境損害單位。個(gè)人可以是受到環(huán)境損害的第三人、人大代表、政協(xié)委員、普通公眾代表和專家。

其三，應(yīng)當(dāng)規(guī)定公眾參與磋商為必經(jīng)程序。公眾參與磋商是磋商程序的重要組成部分，未經(jīng)公眾參與，其磋商不具備法律效力。

其四，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定公眾參與磋商的權(quán)利。參與磋商的公眾具有知情權(quán)、表達(dá)權(quán)等，也具有因參加磋商活動(dòng)而獲得交通、就餐補(bǔ)助等權(quán)利。

其五，強(qiáng)化公眾參與磋商的司法保障。公眾參與磋商的司法保障是公眾參與磋商制度的重要環(huán)節(jié)，法院在進(jìn)行司法確認(rèn)時(shí)應(yīng)明確把公眾是否參與磋商作為司法審查的內(nèi)容之一，從而保障公眾參與磋商制度的落實(shí)。

五、結(jié)語

借鑒生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制和行政公益訴前磋商機(jī)制的改革探索，建立檢察機(jī)關(guān)環(huán)境民事公益訴訟訴前磋商機(jī)制具有必要性和可行性。構(gòu)建磋商機(jī)制，需保障磋商雙方法律地位平等，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境損害司法鑒定結(jié)論作為磋商的基準(zhǔn)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)把磋商機(jī)制設(shè)定為訴前必經(jīng)程序，在磋商時(shí)，應(yīng)充分保障公眾參與。司法確認(rèn)時(shí)，應(yīng)對公眾參與進(jìn)行審查，經(jīng)司法確認(rèn)的協(xié)議，具有強(qiáng)制執(zhí)行效力。