楊紅旗，董 薇，李 磊，梁慧珍，郝仰坤

（1.河南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院芝麻研究中心，河南 鄭州 450002；2.駐馬店市驛城區(qū)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊(duì)，河南 駐馬店 463000）

我國(guó)種業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了戶戶留種（1949—1957 年）、四自一輔（1958—1977 年）、四化一供（1978—1995年）、產(chǎn)業(yè)化（1996—2010 年）和現(xiàn)代化（2011 年至今）5 個(gè)發(fā)展階段，探索出具有中國(guó)特色的社會(huì)主義種業(yè)發(fā)展之路[1]。1979 年9 月28 日中共中央通過《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，強(qiáng)調(diào)走中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路[2]。1989 年1 月20 日國(guó)務(wù)院發(fā)布首部較完整的種子法規(guī)《種子管理?xiàng)l例》，同年5 日1 日施行。2000 年7 月8 日第九屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)通過我國(guó)首部《種子法》，同年12 月1 日施行，我國(guó)種業(yè)步入法治化發(fā)展道路[3]。《種子法》施行20 余年，經(jīng)歷3 次部分條款修正、1 次全面整體修訂，內(nèi)容日趨完善。2004 年第一次修正，修改林木品種和種子相關(guān)條款。2013 年第二次修正，修改種子檢驗(yàn)員考核條款。2015 年首次全面系統(tǒng)修訂，在簡(jiǎn)政放權(quán)，釋放市場(chǎng)活力；鼓勵(lì)創(chuàng)新，明確主體責(zé)任；推動(dòng)種業(yè)體制改革，激勵(lì)種子企業(yè)做強(qiáng)、做大等方面取得重大進(jìn)展。2021 年第三次修正，在加大植物新品種保護(hù)力度、建立實(shí)質(zhì)性派生品種制度、增加合法來源抗辯條款等方面取得創(chuàng)新性成果。

1 《種子法》修訂修正歷程

我國(guó)種業(yè)法制化建設(shè)共經(jīng)歷了立法初創(chuàng)（1978—1999 年）、快速發(fā)展（2000—2015 年）和創(chuàng)新深化3 個(gè)發(fā)展階段[4]。2000 年頒布施行的《種子法》開啟我國(guó)種子產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)種業(yè)格局由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)化方向發(fā)展的轉(zhuǎn)變[5]。2004 年8 月28 日第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次修正《種子法》林木品種和種子相關(guān)條款。2013 年6 月29 日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次修正《種子法》種子檢驗(yàn)員考核條款。2015 年11月4 日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)首次全面修訂《種子法》，2016 年1 月1 日起施行。2021 年7 月9 日中央全面深化改革委員會(huì)審議通過《種業(yè)振興行動(dòng)方案》，將修改《種子法》列為重點(diǎn)任務(wù)。2021 年12 月24 日十三屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過《種子法（修正草案）》，刪去兩條，修改9 條，國(guó)家主席習(xí)近平簽署105 號(hào)主席令，2022 年3 月1 日起施行。2022 年中央一號(hào)文件提出大力推進(jìn)種源等農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)和抓好糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給。2004 年和2013 年兩次修正《種子法》，修改內(nèi)容較少，簡(jiǎn)單明了。2015 年全面修訂和2021 年修正，修改內(nèi)容較多，重新構(gòu)建我國(guó)種子法制體系。認(rèn)真學(xué)習(xí)、開展多種形式普法宣傳新修訂修正《種子法》，是全面貫徹中央全面深化改革、依法治國(guó)戰(zhàn)略布局要求，對(duì)于落實(shí)現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展決策部署意義重大[6]。

2 2015 年修訂《種子法》解讀

2.1 簡(jiǎn)政放權(quán)，釋放市場(chǎng)活力

2015 年全面修訂的《種子法》堅(jiān)持“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合”的基本立法精神，是種業(yè)現(xiàn)代化管理的必然選擇[7]；在主要農(nóng)作物和主要林木保留國(guó)家、省兩級(jí)品種審定制度基礎(chǔ)上，大幅縮減審定范圍；主要農(nóng)作物審定范圍由原來28 種（國(guó)家確定稻、玉米、小麥、棉花、大豆，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部確定馬鈴薯、油菜，每省份確定1～2 種）大幅減少至5 種（稻、玉米、小麥、棉花和大豆），原農(nóng)業(yè)部和各省份不再確定主要農(nóng)作物。非主要農(nóng)作物實(shí)行品種登記制度，登記目錄由國(guó)家農(nóng)業(yè)主管部門發(fā)布施行。育種者向省級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門提交登記信息和標(biāo)準(zhǔn)樣品，國(guó)家農(nóng)業(yè)主管部門統(tǒng)一發(fā)布登記公告。簡(jiǎn)化引種程序，同一生態(tài)區(qū)省間引種實(shí)行備案制。2015 年新修訂《種子法》維持了原法律的延續(xù)性，明確政府職責(zé)由全能型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化事中、事后的執(zhí)法和監(jiān)管。

2.2 鼓勵(lì)創(chuàng)新，明確種子各方主體責(zé)任

全面修訂《種子法》宗旨明確為“發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)，保障國(guó)家糧食安全”，省級(jí)以上人民政府制定、組織實(shí)施農(nóng)林業(yè)“種業(yè)發(fā)展規(guī)劃”[8]。2011 年國(guó)務(wù)院8 號(hào)文件（國(guó)發(fā)〔2011〕8 號(hào)）提出強(qiáng)化種業(yè)基礎(chǔ)性公益性地位，建立商業(yè)化育種體系等要求，同年全國(guó)現(xiàn)代種業(yè)工作會(huì)議提出建立現(xiàn)代種業(yè)體系。2013 年國(guó)辦109 號(hào)文件提出強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體地位。2015 年修訂《種子法》單列“新品種保護(hù)”專章，提升新品種保護(hù)位階為法律條文，既可以提高育種創(chuàng)新積極性，也可引導(dǎo)社會(huì)資金投資種業(yè)，做強(qiáng)做大種業(yè)。除涉及國(guó)家安全、國(guó)家利益和重大社會(huì)公共利益外，利用財(cái)政資金支持形成的育種發(fā)明專利權(quán)和植物新品種權(quán)歸授權(quán)項(xiàng)目承擔(dān)者[9]。加大品種侵權(quán)處罰力度，侵權(quán)賠償數(shù)額最高可達(dá)到侵權(quán)人獲得利益或權(quán)利人損失3 倍。對(duì)于無(wú)法確定侵權(quán)人獲得利益或權(quán)利人損失者，賠償數(shù)額最高可達(dá)到300 萬(wàn)元。侵權(quán)品種貨值5 萬(wàn)元以下者，處1 萬(wàn)～25 萬(wàn)元罰款；5萬(wàn)元以上者，處貨值金額5～10 倍罰款，并增加對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)假劣種子者的禁業(yè)規(guī)定。2021 年施行《民法典》將植物新品種權(quán)列為知識(shí)產(chǎn)權(quán)，植物新品種保護(hù)上升到法律地位[10]。明確企業(yè)是種子產(chǎn)業(yè)的主體，對(duì)種子質(zhì)量和種子標(biāo)簽的真實(shí)性負(fù)責(zé)，種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)技術(shù)規(guī)范和行為準(zhǔn)則。保障農(nóng)民用種安全，因種子質(zhì)量問題索賠范圍由種子經(jīng)營(yíng)者擴(kuò)展到種子生產(chǎn)者，種子經(jīng)營(yíng)者和種子生產(chǎn)者均承擔(dān)種子質(zhì)量責(zé)任。農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)種子行政執(zhí)法等監(jiān)管職責(zé)，種子管理工作上升為政府行為[11]。

2.3 推動(dòng)種業(yè)體制改革，激勵(lì)種子企業(yè)做強(qiáng)做大

2015 年修訂《種子法》新設(shè)“扶持政策”專章，制種采種機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼、種業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)、良種推廣補(bǔ)貼等扶持政策吸納為法律內(nèi)容，積極引導(dǎo)社會(huì)資金投資種業(yè)，實(shí)行資金和技術(shù)雙重扶持[12]。國(guó)有科研院所和高等院校重點(diǎn)開展公益性研究。鼓勵(lì)種子企業(yè)以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向開展商業(yè)化育種，充分利用公益性成果培育適合生產(chǎn)需要的突破性品種，構(gòu)建利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的種業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系。常規(guī)種原種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證審批權(quán)下放到縣級(jí)。育繁推一體化種子企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)審批權(quán)下放到省級(jí)，并開辟品種審定綠色通道。充分發(fā)揮種子企業(yè)市場(chǎng)主體責(zé)任，推動(dòng)種業(yè)體制改革發(fā)展，奠定現(xiàn)代種業(yè)制度基礎(chǔ)，引領(lǐng)我國(guó)種業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

3 2021 年修正《種子法》解讀

3.1 加大植物新品種保護(hù)力度

我國(guó)1997 年頒布實(shí)施《植物新品種保護(hù)條例》，植物新品種保護(hù)制度實(shí)現(xiàn)從無(wú)到有，不斷發(fā)展完善保護(hù)制度對(duì)育種創(chuàng)新的激勵(lì)作用初步顯現(xiàn)，但囿于較短的發(fā)展歷史，仍存在保護(hù)環(huán)節(jié)不完整、保護(hù)范圍狹窄等制約問題。植物具有生物學(xué)、季節(jié)性等獨(dú)特特征，植物新品種保護(hù)司法實(shí)踐中“維權(quán)難、取證難”等問題突出，尤其常規(guī)作物、無(wú)性繁殖植物以及果樹、蔬菜、花卉、其他觀賞性植物等既屬于繁殖材料，又屬于收獲材料的植物新品種維權(quán)更加困難。我國(guó)2019 年50 件典型知識(shí)產(chǎn)權(quán)案例之一的“三紅蜜柚”案之所以敗訴，原因在于我國(guó)植物新品種權(quán)保護(hù)范圍太窄，收獲材料未納入品種權(quán)保護(hù)范圍[13]。2021 年新修正《種子法》進(jìn)一步加大植物新品種保護(hù)力度，實(shí)行全鏈條保護(hù)，保護(hù)環(huán)節(jié)擴(kuò)展到生產(chǎn)、繁殖、加工、許諾銷售、銷售、進(jìn)口、出口和儲(chǔ)存，保護(hù)范圍由繁殖材料延伸到未授權(quán)植物新品種收獲材料，品種所有權(quán)人有更多機(jī)會(huì)保障合法權(quán)益。

3.2 建立實(shí)質(zhì)性派生品種制度

我國(guó)加入國(guó)際植物新品種保護(hù)聯(lián)盟（International Union for the Protection of New Varieties of Plants，UPOV）的時(shí)間為1999 年，執(zhí)行1978 年文本，尚未建立實(shí)質(zhì)性派生品種（essential derived variety，EDV）制度。UPOV 1991 年文本引入EDV 制度，旨在鼓勵(lì)科技原始創(chuàng)新，從源頭上解決種子同質(zhì)化問題[14]。吸納UPOV1991 文本精神，打擊模仿、修飾等非創(chuàng)新性育種，鼓勵(lì)創(chuàng)新性拓展育種基礎(chǔ)，建立實(shí)質(zhì)性派生品種制度迫在眉睫[15]。借鑒國(guó)際通行做法，2021 年新修正《種子法》建立實(shí)質(zhì)性派生品種制度，明確實(shí)質(zhì)性派生品種商業(yè)化使用應(yīng)征得原始品種所有人許可，支持和鼓勵(lì)育種原始創(chuàng)新。

3.3 增加合法來源抗辯條款

2008 年國(guó)務(wù)院18 號(hào)文件（國(guó)發(fā)〔2008〕18 號(hào)）將植物新品種列入知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)范圍，植物新品種保護(hù)上升為國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略。我國(guó)現(xiàn)行三大知識(shí)產(chǎn)權(quán)單行法《專利法》《商標(biāo)法》和《著作權(quán)法》均采用合法來源抗辯制度平衡權(quán)利人與善意第三人利益，在保護(hù)權(quán)利人專有權(quán)益的同時(shí)兼顧保障正常商業(yè)交易安全[16]。2020 年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出大力推動(dòng)種業(yè)自主創(chuàng)新，加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度。2021 年施行《民法典》明確植物新品種為知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利客體，與專利、商標(biāo)、著作權(quán)、商業(yè)秘密等權(quán)利客體同等地位[17]。2021 年新修正《種子法》將故意作為植物新品種權(quán)侵權(quán)行為的懲罰性賠償要件，增加合法來源抗辯條款，不知道侵權(quán)但能證明來源合法者，免予承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。合法來源抗辯成立的客觀要件是侵權(quán)產(chǎn)品具有明確的來源以及來源合法，主觀要件是抗辯者不知道其使用、許諾銷售或者銷售的產(chǎn)品侵犯他人權(quán)利。

3.4 完善法律責(zé)任

2018 年中央一號(hào)文件提出質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略，種業(yè)競(jìng)爭(zhēng)步入質(zhì)量和品牌化時(shí)代。加強(qiáng)種子質(zhì)量監(jiān)管對(duì)于促進(jìn)我國(guó)種業(yè)由高速度向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變意義重大[18]。2021 年新修正《種子法》在違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)種子原4 項(xiàng)法律責(zé)任基礎(chǔ)上，增加兩項(xiàng)有關(guān)種子檢驗(yàn)檢疫的法律責(zé)任，從源頭防控?cái)y帶疫病種子進(jìn)入市場(chǎng)流通。加大植物新品種權(quán)侵犯打擊力度，增加侵權(quán)成本，進(jìn)一步減少或遏制侵權(quán)行為發(fā)生。侵權(quán)賠償數(shù)額最高可達(dá)侵權(quán)人獲得利益或權(quán)利人損失的5 倍。無(wú)法確定侵權(quán)人獲得利益或權(quán)利人損失者，賠償數(shù)額最高可達(dá)到500 萬(wàn)元。進(jìn)一步擴(kuò)大種子違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范圍，提高植物新品種侵權(quán)成本，有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)種業(yè)新時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展。

3.5 強(qiáng)化種質(zhì)資源管理和種子進(jìn)出口管理

在種業(yè)科技對(duì)外合作中，種質(zhì)資源的利用是種業(yè)合作創(chuàng)新的關(guān)鍵因素[19]。做好種質(zhì)資源保護(hù)利用中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，適度、分階段放開我國(guó)種質(zhì)資源的對(duì)外開發(fā)利用。2021 年新修正《種子法》規(guī)定，農(nóng)作物種質(zhì)對(duì)外合作研究利用由所在省級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門審核，報(bào)國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門批準(zhǔn)，林木種質(zhì)資源對(duì)外合作研究利用報(bào)國(guó)家林業(yè)草原主管部門批準(zhǔn)。農(nóng)作物種子進(jìn)出口生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證由所在省級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門審核，國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門核發(fā)，林木種子進(jìn)出口生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證由國(guó)家林業(yè)草原主管部門核發(fā)。加強(qiáng)種質(zhì)對(duì)外合作利用管理和種子進(jìn)出口管理，從源頭防范和化解國(guó)家農(nóng)作物種質(zhì)和林木種質(zhì)潛在風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，保障國(guó)家種質(zhì)安全。

4 結(jié)束語(yǔ)

《種子法》是奠定我國(guó)現(xiàn)代種業(yè)制度基本框架的大法[20]，是種業(yè)發(fā)展的法律保障，對(duì)發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)、保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給、促進(jìn)農(nóng)林業(yè)健康等方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。《種子法》施行20 年以來，歷經(jīng)多次修正修訂，尤其2015 年全面修訂和2021 年再次修正，為實(shí)現(xiàn)新時(shí)期我國(guó)種業(yè)振興的科技自強(qiáng)自立、種源自主可控的發(fā)展目標(biāo)提供法治保障。