邵春霞，張 照

(1.同濟(jì)大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，上海200092；2.同濟(jì)大學(xué)比較政治研究中心，上海200092)

一、研究背景與問(wèn)題提出

在較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)城市基層執(zhí)法中的不規(guī)范甚至暴力現(xiàn)象為社會(huì)各界所詬病。簡(jiǎn)單專(zhuān)斷的執(zhí)法方式易于引發(fā)沖突，影響社會(huì)穩(wěn)定，甚至可能侵蝕政權(quán)合法性基礎(chǔ)。在行政問(wèn)責(zé)和社會(huì)壓力之下，各地執(zhí)法部門(mén)克服困難，采取種種柔性手段，使執(zhí)法者與公眾的沖突有所緩解。2020年春疫情得到基本控制后，多個(gè)城市出現(xiàn)“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”熱引發(fā)社會(huì)關(guān)注，《人民日?qǐng)?bào)》客戶(hù)端就此發(fā)表評(píng)論，批評(píng)城市監(jiān)管者管理苛刻、缺少包容，同時(shí)又擔(dān)憂(yōu)疏于管理可能帶來(lái)的弊病。那么，如何跳出“一管就死，一放就亂”的循環(huán)？如何做到“柔性執(zhí)法”和“審慎包容”并存？[1]地?cái)偨?jīng)濟(jì)的重現(xiàn)和相關(guān)討論，將執(zhí)法方式和執(zhí)法能力的老問(wèn)題重新拉回人們的視野。在堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全的新背景之下，基層執(zhí)法如何處理街面小微經(jīng)濟(jì)與城市治理的矛盾沖突？如何在達(dá)成市容整治目標(biāo)的同時(shí)，保護(hù)小微經(jīng)濟(jì)和低收入群體所帶來(lái)的城市活力？

關(guān)于包容性管理問(wèn)題的這一討論，涉及國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行方式，在本質(zhì)上是國(guó)家治理的理性化和規(guī)范化問(wèn)題。現(xiàn)代化治理需要理性化的執(zhí)法體系、制度化的執(zhí)法機(jī)制和規(guī)范化的執(zhí)法程序。因此，消除基層執(zhí)法的專(zhuān)斷行為，保障執(zhí)法規(guī)范化和制度化，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。基層執(zhí)法能否以規(guī)范方式有效實(shí)施，是國(guó)家治理能力強(qiáng)大與否的重要體現(xiàn)。執(zhí)法過(guò)程中的暴力行為與國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)背道而馳，反映著國(guó)家治理的規(guī)范執(zhí)法能力不足?；鶎訄?zhí)法的規(guī)范化實(shí)施，在根本上依賴(lài)國(guó)家治理能力的實(shí)質(zhì)提升，這是一個(gè)需要長(zhǎng)期關(guān)注的問(wèn)題。本文使用“規(guī)范執(zhí)法”而不是“柔性執(zhí)法”[2-3]作為“暴力執(zhí)法”的對(duì)應(yīng)物，原因在于“柔性”概念較為模糊，它雖表明執(zhí)法手段的和平性，卻不意味著程序上的規(guī)范化。“規(guī)范執(zhí)法”一詞強(qiáng)調(diào)基層行動(dòng)應(yīng)采取規(guī)范化和制度化手段，實(shí)現(xiàn)依據(jù)法律規(guī)章而不依賴(lài)專(zhuān)斷暴力的執(zhí)法形式。

那么，為什么基層執(zhí)法會(huì)出現(xiàn)暴力行為？包容性和制度化的規(guī)范執(zhí)法何以可能？從邁克爾·曼的國(guó)家自主性理論視角分析這一問(wèn)題，基層執(zhí)法中的暴力現(xiàn)象體現(xiàn)著城市管理中政策執(zhí)行與社會(huì)服從的沖突性，它表明國(guó)家治理的基礎(chǔ)性權(quán)力和制度性能力不足，國(guó)家權(quán)力因無(wú)法通過(guò)其制度貫穿和滲透社會(huì)而不得不依賴(lài)專(zhuān)斷權(quán)力。本文關(guān)注執(zhí)法過(guò)程中國(guó)家政策執(zhí)行與社會(huì)訴求的互動(dòng)，借鑒曼的基礎(chǔ)性權(quán)力理論，在國(guó)家組織系統(tǒng)與社會(huì)主體互動(dòng)視角下理解暴力執(zhí)法的產(chǎn)生和規(guī)范執(zhí)法的達(dá)成。文章以制度化規(guī)范執(zhí)法為取向，探討國(guó)家治理如何獲取社會(huì)支持，建構(gòu)基礎(chǔ)性權(quán)力和增強(qiáng)制度性能力，從而在根本上緩和執(zhí)法部門(mén)與公眾沖突，建立規(guī)范執(zhí)法的穩(wěn)定性基礎(chǔ)。

二、基礎(chǔ)性權(quán)力的制度化本質(zhì)：國(guó)家通過(guò)制度協(xié)調(diào)社會(huì)

國(guó)家通常以什么方式協(xié)調(diào)社會(huì)和實(shí)現(xiàn)其自主性意志？法律是國(guó)家意志的體現(xiàn)，執(zhí)法行為在本質(zhì)上是國(guó)家協(xié)調(diào)社會(huì)和實(shí)現(xiàn)自身意志的過(guò)程。如果執(zhí)法者以專(zhuān)斷方式實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志，那么執(zhí)法行為可能因違背社會(huì)意愿而使國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)傾向于暴力沖突。執(zhí)法者只有獲取必要的社會(huì)支持，才可能以和平手段和規(guī)范化方式達(dá)成目標(biāo)，在這一過(guò)程中，國(guó)家權(quán)力通過(guò)其既定制度，以理性而非專(zhuān)斷的方式實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志。

(一)基礎(chǔ)性權(quán)力體現(xiàn)國(guó)家的制度性能力

國(guó)家協(xié)調(diào)社會(huì)并實(shí)現(xiàn)自身意志的自主性問(wèn)題，是回歸國(guó)家學(xué)派的研究焦點(diǎn)。斯考切波認(rèn)為，只要壟斷了暴力，任何國(guó)家都能夠有效控制社會(huì)并實(shí)現(xiàn)自身意志，即使這種暴力和威脅使用暴力的方式并不意味、也無(wú)需獲得公眾的認(rèn)同與自愿服從[4]33。盡管如此，大量研究指出，長(zhǎng)期使用武力并非實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的理性方式，汲取社會(huì)資源和使用武力所帶來(lái)的高成本問(wèn)題，要求國(guó)家放棄單純?cè)V諸暴力實(shí)施社會(huì)控制，轉(zhuǎn)向與社會(huì)互動(dòng)協(xié)商獲取認(rèn)同和自愿服從，進(jìn)而以更理性、合算的方式實(shí)現(xiàn)自主意志[5]107，110，130。吉登斯所闡釋的國(guó)家行政力量的“內(nèi)部綏靖”現(xiàn)象，同樣表明現(xiàn)代國(guó)家主要通過(guò)和平方式或隱形強(qiáng)制而非直接的暴力行為實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的控制[6]225，233。

邁克爾·曼對(duì)專(zhuān)制性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力的區(qū)分，使得學(xué)術(shù)界在國(guó)家自主性視野下對(duì)國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的討論呈現(xiàn)出更清晰的框架。曼從制度國(guó)家主義視角(institutional statism)理解國(guó)家權(quán)力和國(guó)家自主性，認(rèn)為國(guó)家以權(quán)威性方式將變動(dòng)的社會(huì)關(guān)系加以制度化，所有行動(dòng)者都受到政治制度的制約[7]60。他將專(zhuān)制權(quán)力理解為國(guó)家精英的個(gè)別權(quán)力，專(zhuān)制權(quán)力源自國(guó)家精英的自主行動(dòng)，這些行動(dòng)不需要與社會(huì)協(xié)商；而基礎(chǔ)性權(quán)力則是一種集體權(quán)力，體現(xiàn)著國(guó)家的制度性能力(institutional capacity)，作為一種“貫穿”社會(huì)的權(quán)力，“它通過(guò)國(guó)家基礎(chǔ)(state infrastructures)來(lái)協(xié)調(diào)社會(huì)生活”[7]69。在給出這一定義后，曼接著指出有效的基礎(chǔ)性權(quán)力使得社會(huì)生活能夠“通過(guò)國(guó)家制度(state institutions)來(lái)協(xié)調(diào)”[7]69?？梢?jiàn)，曼交替使用“國(guó)家基礎(chǔ)”和“國(guó)家制度”來(lái)說(shuō)明基礎(chǔ)性權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，因而可以將其所強(qiáng)調(diào)的國(guó)家基礎(chǔ)理解為一系列國(guó)家制度。

制度國(guó)家理論區(qū)分專(zhuān)制性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力的重要意義在于，它清晰地區(qū)分了精英權(quán)力和制度權(quán)力。精英所把控的權(quán)力是一種基于干預(yù)行為的權(quán)力，這種基于精英自主性的干預(yù)行為不受社會(huì)制約，因而它的執(zhí)行過(guò)程是個(gè)別的和非制度化的。相對(duì)地，基礎(chǔ)性權(quán)力則是一種基于制度性關(guān)系的權(quán)力，由于制度運(yùn)轉(zhuǎn)和政策實(shí)施奠基于社會(huì)對(duì)規(guī)則的服從，因而這一制度性權(quán)力就不能不受到社會(huì)的約束?；A(chǔ)性權(quán)力通過(guò)制度有效地施加于社會(huì)，因而它是制度化和具有合法性的。

國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力這類(lèi)宏觀概念是否適用于基層執(zhí)法實(shí)踐的考察？對(duì)于這一問(wèn)題，如果我們認(rèn)可國(guó)家組織體系包含不同層級(jí)和不同條線(xiàn)組織[8]，那么就不難理解基層部門(mén)的執(zhí)法權(quán)同樣屬于國(guó)家權(quán)力，它與社會(huì)領(lǐng)域的微觀互動(dòng)呈現(xiàn)出國(guó)家權(quán)力的固有特性。曼的現(xiàn)代國(guó)家概念強(qiáng)調(diào)中央國(guó)家的集權(quán)性(centrality)制度特征，但不妨礙將其理論用于分析地方國(guó)家和基層國(guó)家的權(quán)力運(yùn)行。這是因?yàn)?，?guó)家的集權(quán)性和向心性體系由“一組分工合作的制度和人員”構(gòu)成，國(guó)家把“疆域上的權(quán)力集中起來(lái)”，它的中心與全部管轄地域存在“雙向交流”[7]64。事實(shí)上，曼一方面在民族國(guó)家層面上討論制度主義國(guó)家理論，另一方面也強(qiáng)調(diào)國(guó)家體系內(nèi)部不同層級(jí)政府的權(quán)力分配問(wèn)題[7]100。因此，在基層執(zhí)法中，國(guó)家的法律和政策通過(guò)一系列制度設(shè)計(jì)，以理性化和規(guī)范化方式得到有效貫徹，可以看作基礎(chǔ)性權(quán)力在基層治理中的體現(xiàn)。如果法律和政策通過(guò)專(zhuān)斷性暴力手段才得以實(shí)施，那么國(guó)家治理則可能面臨制度性能力不足的困境。因此，保障國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的有效運(yùn)行和促進(jìn)國(guó)家制度性能力的提升，是基層執(zhí)法走出沖突困境，實(shí)現(xiàn)制度化和規(guī)范化治理的根本途徑。

(二)基礎(chǔ)性權(quán)力的來(lái)源：社會(huì)支持使制度化協(xié)調(diào)成為可能

對(duì)于這一問(wèn)題的回答，現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于暴力執(zhí)法發(fā)生與緩解機(jī)制的研究從反向邏輯上提供了參考，這些研究分別從國(guó)家內(nèi)部視角和國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)視角闡釋這一問(wèn)題。從國(guó)家內(nèi)部視角來(lái)看，街頭官僚理論認(rèn)為復(fù)雜界面治理[9]和緊張時(shí)段[10]更易出現(xiàn)暴力執(zhí)法。而宏觀層面的集權(quán)弊端[11]、中觀層面的結(jié)構(gòu)矛盾[12]和微觀層面的執(zhí)法者素質(zhì)[13]都是頗受研究者關(guān)注的問(wèn)題。特別是一些研究關(guān)注上級(jí)意志妨礙基層規(guī)范執(zhí)法，指出執(zhí)法依據(jù)取決于上級(jí)意志而非制度規(guī)范是暴力執(zhí)法的深層根源[14]?？梢?jiàn)，國(guó)家組織系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力專(zhuān)斷性不利于規(guī)范執(zhí)法的落實(shí)和制度性能力的提升。

本文主要關(guān)注從國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的視角分析規(guī)范執(zhí)法的可能路徑。已有大量研究聚焦執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象的互動(dòng)過(guò)程，比如，有研究借助博弈論分析執(zhí)法人員和商販之間基于成本收益權(quán)衡的互動(dòng)策略[15]，探討緩解暴力執(zhí)法的可能性。此外，公眾服從對(duì)于規(guī)范執(zhí)法的重要性也頗受研究者關(guān)注，比如，有研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)政策無(wú)法獲得公眾認(rèn)可，執(zhí)行者就不得不依據(jù)公眾反應(yīng)來(lái)調(diào)整執(zhí)行方式，由此出現(xiàn)不同地區(qū)政策的不均衡執(zhí)行[16]；還有研究指出，社會(huì)規(guī)范、個(gè)人道德認(rèn)知等因素塑造了公眾的自愿服從，使執(zhí)法中的暴力現(xiàn)象比較罕見(jiàn)[17]。這些研究表明，公眾服從和國(guó)家與社會(huì)有效互動(dòng)是實(shí)現(xiàn)規(guī)范執(zhí)法的重要條件，本文即從這一視角出發(fā)，關(guān)注如何通過(guò)國(guó)家與社會(huì)合作使規(guī)范執(zhí)法得到更有力的保障，從而促進(jìn)國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的生長(zhǎng)和制度性能力的增強(qiáng)。

曼認(rèn)為現(xiàn)代國(guó)家的權(quán)力在原則上“并不關(guān)涉對(duì)社會(huì)行使權(quán)力的國(guó)家精英，而是關(guān)涉緊張的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系”[7]71。專(zhuān)制性權(quán)力使精英將其意愿強(qiáng)加于社會(huì)，而基礎(chǔ)性權(quán)力則需要公眾與政府之間建立合作關(guān)系，它為國(guó)家提供合法性[18]?；A(chǔ)性權(quán)力之所以使國(guó)家有能力將權(quán)力貫穿其地域，是由于國(guó)家獲得了社會(huì)的認(rèn)同與服從，因而能夠滲透社會(huì)并使用社會(huì)資源[19]。也就是說(shuō)，基礎(chǔ)性權(quán)力是一種獲得社會(huì)認(rèn)可與公眾合作的國(guó)家權(quán)力，它使國(guó)家具備制度性能力，因而無(wú)需依賴(lài)暴力達(dá)成協(xié)調(diào)社會(huì)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志?？梢?jiàn)，基礎(chǔ)性權(quán)力關(guān)涉國(guó)家能力的構(gòu)建基礎(chǔ)，使國(guó)家權(quán)力以一種獲得社會(huì)認(rèn)可和公眾合作的運(yùn)行方式實(shí)現(xiàn)自身意志?；A(chǔ)性權(quán)力的建構(gòu)是一個(gè)制度化的過(guò)程，這一過(guò)程的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于一個(gè)前提，即國(guó)家能夠建構(gòu)它與公眾之間的有效合作。國(guó)家與公眾之間形成合作有助于國(guó)家獲得社會(huì)認(rèn)同和嵌入社會(huì)之中，將國(guó)家制度向社會(huì)滲透并實(shí)現(xiàn)制度化。

(三)基礎(chǔ)性權(quán)力建構(gòu)的分析維度

基礎(chǔ)性權(quán)力意味著國(guó)家以制度化方式協(xié)調(diào)和滲透社會(huì)，因此曼將基礎(chǔ)性權(quán)力界定為一種源于制度有效性的國(guó)家能力，而制度的有效實(shí)施既要求國(guó)家權(quán)力依規(guī)運(yùn)行，同時(shí)也離不開(kāi)社會(huì)對(duì)國(guó)家制度的認(rèn)可與支持。從視野廣闊的國(guó)家建構(gòu)理論來(lái)看，現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力協(xié)調(diào)和滲透社會(huì)的手段是多樣化的，其中構(gòu)筑共同體觀念、制定權(quán)威性法律、提供公共產(chǎn)品和吸納公民參與等是頗受關(guān)注的重要機(jī)制，相關(guān)機(jī)制的分析雖著眼于民族國(guó)家層面，但卻能夠合理延伸用以分析地方和基層國(guó)家行為。

首先，構(gòu)筑共同體觀念。為了實(shí)現(xiàn)公民對(duì)國(guó)家的自愿服從，現(xiàn)代國(guó)家需要打破對(duì)宗教、領(lǐng)主區(qū)域等舊有共同體的認(rèn)同，將公民的自愿服從對(duì)象轉(zhuǎn)移到新的共同體即民族國(guó)家之上[20]32-350。將國(guó)家行為表達(dá)為共同體意志，是喚起公民自愿服從與合作的常見(jiàn)機(jī)制。構(gòu)筑共同體觀念所關(guān)注的是國(guó)家層面新共同體意識(shí)的塑造，它強(qiáng)調(diào)政治認(rèn)同對(duì)于國(guó)家建構(gòu)的重要性。本文主要關(guān)注共同體觀念在基層執(zhí)法實(shí)踐中的共識(shí)凝聚功能，因而在基層執(zhí)法分析中將其轉(zhuǎn)化為基層集體意識(shí)的營(yíng)造問(wèn)題。

其次，制定法律。為了表明實(shí)施權(quán)力不是基于當(dāng)權(quán)者個(gè)人而是基于他們作為國(guó)家管理者的地位[21]22，國(guó)家需要制定法律并依法行事。法律承諾雖然限制了個(gè)人意志，卻因其理性與權(quán)威性獲得公民服從，從而減弱獲取資源和推行政策的阻力[22]。制定法律是國(guó)家建立權(quán)威和表明公正性的手段，是國(guó)家理性化的重要方式，在基層治理過(guò)程中，具有合理性和權(quán)威性的規(guī)章制度構(gòu)成執(zhí)法規(guī)范化的基礎(chǔ)和制度化保障。

再次，提供公共產(chǎn)品。國(guó)家如果僅從社會(huì)提取資源而不能提供必要的公共產(chǎn)品，那么將難以獲取社會(huì)的長(zhǎng)期服從。無(wú)論是基本的國(guó)防安全、基礎(chǔ)設(shè)施抑或保護(hù)性的經(jīng)濟(jì)制度[23]，提供公共產(chǎn)品有助于獲得公民的準(zhǔn)自愿服從[24]9。公共產(chǎn)品機(jī)制主要強(qiáng)調(diào)國(guó)家通過(guò)搭建制度平臺(tái)和提供公共服務(wù)而獲取社會(huì)合作，在城市街面執(zhí)法實(shí)踐中，為小微經(jīng)濟(jì)主體提供制度化的包容性經(jīng)營(yíng)空間，為其提供合法化身份，有助于規(guī)范化執(zhí)法和制度化管理的有效實(shí)施。

最后，吸納公眾參與。參與不足易于引發(fā)社會(huì)對(duì)國(guó)家公共性目標(biāo)的懷疑[25]，而參與不僅有助于減少這種懷疑，還可能提升公眾政治影響力，從而形成社會(huì)對(duì)國(guó)家行為的信任與自愿服從[26]。吸納公眾參與是一種同時(shí)適于分析國(guó)家治理和基層治理實(shí)踐的有效機(jī)制，它通過(guò)公眾介入治理過(guò)程而獲取必要的社會(huì)支持。

基于國(guó)家建構(gòu)理論關(guān)于國(guó)家權(quán)力獲取社會(huì)支持的相關(guān)討論，并針對(duì)基層執(zhí)法實(shí)踐對(duì)其進(jìn)行適用性修正，本文將基層國(guó)家獲取社會(huì)支持的分析維度界定為構(gòu)筑法律權(quán)威、吸納公眾參與、提供制度化公共產(chǎn)品和營(yíng)造集體意識(shí)等四個(gè)維度，進(jìn)而從權(quán)威機(jī)制、合作機(jī)制、合法化機(jī)制和共識(shí)機(jī)制等四個(gè)方面，分析基層執(zhí)法中基礎(chǔ)性權(quán)力的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

三、基礎(chǔ)性權(quán)力的實(shí)現(xiàn)機(jī)制：基層治理中社會(huì)支持的獲取路徑

本研究以T市和S市共四個(gè)街頭執(zhí)法案例為考察對(duì)象，分別于2018年2月、11月和2020年6月調(diào)查T(mén)市W區(qū)F街、X街和S市Y區(qū)T路、H區(qū)W路城管執(zhí)法狀況。隨著2020年春地?cái)偨?jīng)濟(jì)重現(xiàn)，S市H區(qū)W路出現(xiàn)的執(zhí)法行為具有典型意義，因疫情影響，該調(diào)研以線(xiàn)上資料搜集為主，輔以執(zhí)法人員和居民訪談。我們對(duì)街道執(zhí)法隊(duì)長(zhǎng)、執(zhí)法隊(duì)員、街面經(jīng)營(yíng)者和街區(qū)居民等調(diào)研對(duì)象計(jì)14人進(jìn)行非結(jié)構(gòu)化深度訪談，訪談總時(shí)長(zhǎng)近30小時(shí)；此外，還開(kāi)展觀察法的輔助調(diào)研，重點(diǎn)觀察執(zhí)法人員的執(zhí)法方式、執(zhí)法對(duì)象的反應(yīng)、雙方的互動(dòng)策略等。這些訪談和觀察及相關(guān)文字資料構(gòu)成經(jīng)驗(yàn)分析的基礎(chǔ)。我們?cè)诨鶎訄?zhí)法實(shí)踐中觀察到國(guó)家權(quán)力獲取社會(huì)支持的一些經(jīng)驗(yàn)，如依法辦事、吸引居民參與、提供合法經(jīng)營(yíng)空間和加強(qiáng)思想共識(shí)等。盡管這些經(jīng)驗(yàn)可能同時(shí)呈現(xiàn)于每一個(gè)案，但某一經(jīng)驗(yàn)常常在特定個(gè)案中發(fā)揮較突出的作用，因此本文依據(jù)每一個(gè)案中的關(guān)鍵因素分析基礎(chǔ)性權(quán)力的具體實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

(一)權(quán)威機(jī)制：以法律權(quán)威獲取社會(huì)認(rèn)可

S1個(gè)案中的執(zhí)法任務(wù)主要包括轄區(qū)內(nèi)市容管理和日常秩序維護(hù)等。街道執(zhí)法大隊(duì)設(shè)置市容協(xié)管處，配置專(zhuān)門(mén)的居民接待點(diǎn)受理和登記有關(guān)市容管理的居民投訴，并依法依規(guī)處置每一項(xiàng)投訴。比如，T路居民接待點(diǎn)執(zhí)法隊(duì)接到某商家違法搭建廣告牌的投訴后，及時(shí)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)處理。執(zhí)法人員向該商販出具《S市整治違章搭建和違章建筑的若干規(guī)定》，詳細(xì)告知商販依據(jù)該規(guī)定第七條，其廣告牌屬妨礙公共安全和交通的違章建筑；同時(shí)，居民舉報(bào)提供的證據(jù)符合第十六條關(guān)于違章建筑證據(jù)的規(guī)定。執(zhí)法人員并表示，依據(jù)第十四、十五條規(guī)定，市容協(xié)管處有權(quán)對(duì)該違章建筑做出停工、限期拆除的處置。該商戶(hù)從執(zhí)法人員手中接過(guò)文件仔細(xì)閱讀，承認(rèn)搭建行為確實(shí)違反規(guī)定。于是，執(zhí)法人員將蓋有公章的違規(guī)行為處置辦法交給商家，商戶(hù)仔細(xì)看過(guò)“處置辦法”，同意對(duì)自己違規(guī)行為的界定和處置依據(jù)，表示接受執(zhí)法人員的合規(guī)處理。

在依法處置過(guò)程中，執(zhí)法人員遵循法律照章辦事，商戶(hù)在法律權(quán)威面前選擇自愿服從，接受相關(guān)處置，使得執(zhí)法任務(wù)得以順利完成，沒(méi)有出現(xiàn)任何暴力行為。對(duì)此，執(zhí)法隊(duì)長(zhǎng)表示：“當(dāng)時(shí)我們把投訴信息和要求走的程序給他看了，把違背的規(guī)定也給他列了出來(lái)，怕他不懂、著急什么的，我們又給他解釋了一下具體是哪條規(guī)定，這邊居民也不是亂投訴。按照合規(guī)走程序，他也挺信服的?！?訪談?dòng)涗汼1Y1)其他執(zhí)法隊(duì)員也有相同的認(rèn)識(shí)：“像現(xiàn)在對(duì)執(zhí)法看得這么緊，我們都是要按規(guī)辦事，不然你亂執(zhí)法，人家也不服你，管理不好不說(shuō)，起了沖突更不好解決?！?訪談?dòng)涗汼1Y2)

在本個(gè)案中，規(guī)范執(zhí)法得以實(shí)現(xiàn)的基本機(jī)制是法律權(quán)威被接受并得到尊重。以法律為依據(jù)的執(zhí)法活動(dòng)獲得了執(zhí)法對(duì)象的認(rèn)可，因而自愿服從執(zhí)法部門(mén)提出的處置要求。這一處置違章搭建的執(zhí)法過(guò)程表明，法律權(quán)威在兩個(gè)方面都得到了遵循：一是執(zhí)法人員依法辦事，二是商戶(hù)服從法律權(quán)威。執(zhí)法者和執(zhí)法對(duì)象共同遵守法律權(quán)威，從而使執(zhí)法任務(wù)在雙方配合的情境中得以規(guī)范執(zhí)行。

有法可依和有法必依，在理想上應(yīng)該成為普遍的執(zhí)法方式。然而，在廣泛的具體執(zhí)法活動(dòng)中，法律權(quán)威對(duì)于規(guī)范執(zhí)法的保障常面臨困難。對(duì)該執(zhí)法區(qū)域的長(zhǎng)期觀察中，我們發(fā)現(xiàn)執(zhí)法部門(mén)有時(shí)大門(mén)緊閉，周邊商販也閉店停業(yè)。在調(diào)查中了解到，特定時(shí)間段出現(xiàn)的關(guān)門(mén)現(xiàn)象是為了應(yīng)對(duì)上級(jí)突擊檢查市容。即使該地段日常管理狀況良好，為保險(xiǎn)起見(jiàn)還是通知周邊商戶(hù)在檢查當(dāng)天閉店停業(yè)。一位執(zhí)法人員說(shuō)：“沒(méi)有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的街道看起來(lái)最為整潔?！?訪談?dòng)涗汼1Y3)商戶(hù)也表示理解：“這種情況都有嘛，他說(shuō)讓配合閉店一天我們就停業(yè)咯，檢查這種事一陣也就過(guò)去了，沒(méi)辦法?！?訪談?dòng)涗汼1Y4)

因上級(jí)檢查而通知商戶(hù)停業(yè)，這一做法并無(wú)充分的法律依據(jù)。盡管商戶(hù)仍然選擇了服從，但長(zhǎng)期來(lái)看，擱置法律規(guī)則來(lái)應(yīng)對(duì)上級(jí)要求的做法是否會(huì)侵蝕法律權(quán)威？上級(jí)部門(mén)的各種臨時(shí)性政策是否會(huì)干擾法律權(quán)威并削弱制度性能力的治理效能？這是我們思考通過(guò)構(gòu)筑法律權(quán)威而鞏固規(guī)范執(zhí)法基礎(chǔ)時(shí)應(yīng)該關(guān)注的問(wèn)題。

(二)合作機(jī)制：以公眾參與促進(jìn)社會(huì)合作

市容整潔度是文明示范城市評(píng)比中一項(xiàng)易于觀察的重要考核指標(biāo)，追求市容整潔的治理績(jī)效，是長(zhǎng)期以來(lái)地?cái)偨?jīng)濟(jì)困境的一個(gè)重要背景。2020年春，新冠肺炎疫情在我國(guó)得到控制以后，多地城市政府默許甚或鼓勵(lì)在城市街區(qū)“找回人間煙火氣”，地?cái)偨?jīng)濟(jì)重又活躍起來(lái)。但是，地?cái)偨?jīng)濟(jì)所帶來(lái)的路面擁擠、攤位散亂、衛(wèi)生狀況堪憂(yōu)等諸多問(wèn)題，確實(shí)妨礙人們的日常生活和街面秩序。S2個(gè)案中的S市H區(qū)即面臨“人間煙火”與“整潔有序”的治理矛盾。為了兼顧經(jīng)濟(jì)繁榮與市容有序，使相關(guān)政策得到更好落實(shí)，該區(qū)執(zhí)法部門(mén)主動(dòng)吸納公眾參與執(zhí)法過(guò)程，為保障地?cái)偨?jīng)濟(jì)治理中的規(guī)范執(zhí)法提供了政府與社會(huì)的合作基礎(chǔ)[27]。

在S2個(gè)案中，本地居民反對(duì)地?cái)偨?jīng)營(yíng)，他們認(rèn)為，對(duì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)的鼓勵(lì)政策未充分考慮居民的環(huán)境訴求，在操作中也未統(tǒng)一審核商販經(jīng)營(yíng)資質(zhì)。于是，在生活環(huán)境和消費(fèi)安全這兩個(gè)重要方面，出現(xiàn)了居民與政府、商販之間的明顯分歧。有居民表示：“我們并不支持這種說(shuō)做就做的政策。”(訪談?dòng)涗汼2H6)為此，該區(qū)執(zhí)法部門(mén)主動(dòng)出面協(xié)調(diào)，組織居民和商販面對(duì)面協(xié)商，從而將各相關(guān)主體納入執(zhí)法過(guò)程。H區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管所組織召開(kāi)執(zhí)法協(xié)調(diào)會(huì)，邀請(qǐng)居民和商販就各自訴求展開(kāi)協(xié)商。在協(xié)調(diào)會(huì)上，居民主張商販經(jīng)營(yíng)應(yīng)集中在商場(chǎng)周邊的規(guī)定區(qū)域內(nèi)，避免隨意擺攤給居民日常出行帶來(lái)困擾。

對(duì)于居民這一訴求，商販表示認(rèn)同且愿意配合，他們提出只要政府部門(mén)劃定經(jīng)營(yíng)區(qū)域，他們?cè)敢饧性谙鄳?yīng)區(qū)域經(jīng)營(yíng)，不會(huì)繼續(xù)私自亂擺攤。市場(chǎng)監(jiān)管所強(qiáng)調(diào)，支持地?cái)偨?jīng)濟(jì)是為了更好地惠顧民生，同時(shí)在這個(gè)問(wèn)題上，一方面要考慮經(jīng)營(yíng)者的謀生訴求，不能完全取締其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；另一方面也要考慮居民訴求，除了購(gòu)物便利以外，居民還要求環(huán)境有序。這類(lèi)協(xié)調(diào)會(huì)為居民和商販雙方充分表達(dá)訴求提供了渠道，雙方在相互理解的基礎(chǔ)上，就如何更規(guī)范、更安全地?cái)[攤展開(kāi)討論，并努力找到雙贏的解決辦法。在獲取居民對(duì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)的支持之后，就商販的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)問(wèn)題，居民與商販之間也通過(guò)這一機(jī)制達(dá)成了共識(shí)。

在該個(gè)案中，執(zhí)法部門(mén)通過(guò)提供協(xié)商機(jī)制和政策支持，吸引利益相關(guān)者參與到執(zhí)法過(guò)程中，有助于消除各方顧慮，提供政策支持下的良好預(yù)期，實(shí)現(xiàn)地?cái)偨?jīng)濟(jì)的有序經(jīng)營(yíng)和規(guī)范管理。通過(guò)執(zhí)法部門(mén)的引領(lǐng)式參與，該地段的經(jīng)營(yíng)商販、周邊居民對(duì)政策理解更清晰，對(duì)政策認(rèn)可度也有所增強(qiáng)，從而使居民和商販對(duì)執(zhí)法活動(dòng)形成自愿服從，他們對(duì)執(zhí)法過(guò)程的支持與合作保障了執(zhí)法行為的和諧與有效。

S2個(gè)案表明，吸納居民參與執(zhí)法過(guò)程有助于獲取執(zhí)法對(duì)象的支持與合作，從而保障規(guī)范執(zhí)法。盡管如此，執(zhí)法過(guò)程中的公眾參與仍舊面臨難題。一般而言，參與困難來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面：一是參與積極性不足；二是來(lái)自政府和制度的支持不足。在本個(gè)案中，居民對(duì)發(fā)生在本社區(qū)周?chē)膱?zhí)法活動(dòng)非常關(guān)注，而商戶(hù)們出于經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的考慮，也愿意參與到治理過(guò)程。因此，公眾積極性不足的問(wèn)題并不存在，參與困境主要來(lái)自政府方面。由于政府對(duì)公眾參與政策執(zhí)行存有疑慮，因而有時(shí)難以提供足夠支持。有執(zhí)法人員表示，他們對(duì)于商販和居民之間能否達(dá)成共識(shí)并無(wú)把握，擔(dān)心雙方在協(xié)商中矛盾加劇和沖突激化(訪談?dòng)涗汼2H5)。而超出管轄的行為總是令人擔(dān)憂(yōu)的，參與過(guò)程中的不可控因素有可能破壞“不出事”的狀態(tài)。正因如此，執(zhí)法部門(mén)中存在一種對(duì)公眾參與地?cái)偨?jīng)濟(jì)治理的消極意見(jiàn)，認(rèn)為它可能影響基層的穩(wěn)定。有執(zhí)法人員表示：這種情況“長(zhǎng)久不了，地?cái)偨?jīng)濟(jì)就是臨時(shí)政策，政府臨時(shí)搞個(gè)協(xié)商好落實(shí)政策，最后還得是政府做”(訪談?dòng)涗汼2H5)。盡管居民和商家有積極的意愿參與到合作共治的過(guò)程，但其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展仍然受到基層維穩(wěn)思維的影響。

(三)合法化機(jī)制：以準(zhǔn)市場(chǎng)管理營(yíng)造包容性空間

在T1個(gè)案中，基層執(zhí)法以F路上流動(dòng)商販管理為重點(diǎn)，執(zhí)法部門(mén)面臨的主要問(wèn)題是，相關(guān)路段的流動(dòng)商販難以納入常規(guī)管理框架。一方面，執(zhí)法部門(mén)不能簡(jiǎn)單取締該路段的流動(dòng)商販。因?yàn)橹苓吘用竦娜粘Ｉ钏韬蜕特湹纳?jì)維持，都對(duì)保留流動(dòng)商販提出較強(qiáng)訴求，簡(jiǎn)單化的徹底取締極易引發(fā)商販和居民不滿(mǎn)，造成執(zhí)法人員與商販沖突加劇，甚至引發(fā)暴力對(duì)抗。另一方面，基層執(zhí)法部門(mén)雖然試圖將商販經(jīng)營(yíng)活動(dòng)納入正規(guī)市場(chǎng)，但由于各部門(mén)一直協(xié)商未果，導(dǎo)致執(zhí)法部門(mén)推動(dòng)流動(dòng)攤販經(jīng)營(yíng)規(guī)范化的努力難見(jiàn)成效。執(zhí)法人員對(duì)此十分無(wú)奈：“我們也希望為這片的流動(dòng)商販爭(zhēng)取一個(gè)規(guī)范經(jīng)營(yíng)的場(chǎng)所，但是涉及的部門(mén)都說(shuō)不歸自己管?！?訪談?dòng)涗汿1W7)

在既不能取締、又不能任其經(jīng)營(yíng)的情況下，執(zhí)法部門(mén)最終將商販經(jīng)營(yíng)和秩序維護(hù)這兩種需求折中，在固定時(shí)間段和固定地段允許流動(dòng)商販路邊經(jīng)營(yíng)，既在特定范圍內(nèi)包容流動(dòng)商販經(jīng)營(yíng)，又將之納入規(guī)范管理的框架之下，從而提供了一種定時(shí)定點(diǎn)經(jīng)營(yíng)的“準(zhǔn)市場(chǎng)”公共產(chǎn)品。在這一有限的合法化機(jī)制之下，該路段清晨固定時(shí)間段和固定地點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)熱鬧有序，執(zhí)法人員提供基本的維持管理，居民、商販和執(zhí)法者的訴求之間達(dá)成和諧共存。受訪居民表示，這種變通的管理手段同時(shí)滿(mǎn)足居民和商販兩方面的需求，因而大家比較配合執(zhí)法管理，雙方的互動(dòng)文明有序。對(duì)小區(qū)中的退休居民來(lái)說(shuō)，“就是早晨五六點(diǎn)這段時(shí)間啊，蔬菜、水果、早飯什么的都出來(lái)了，我們就趕緊趁著這段時(shí)間買(mǎi)些需要的，等七點(diǎn)多快八點(diǎn)時(shí)候上班的出來(lái)了，這些賣(mài)東西的就自覺(jué)走了，不然堵路上人家上班的也不愿意”(訪談?dòng)涗汿1W8)。上班族則認(rèn)為：“這邊老人也挺多的，買(mǎi)菜需求大，大家相互體諒嘛，我看那些執(zhí)法的也不為難人家還幫著擺攤，我們也沒(méi)什么意見(jiàn)，平時(shí)到點(diǎn)兒就走，不大影響我們開(kāi)車(chē)出門(mén)。”(訪談?dòng)涗汿1W9)經(jīng)營(yíng)者也表示認(rèn)可：“執(zhí)法的讓我們這段時(shí)間賣(mài)東西，還幫協(xié)調(diào)，挺不容易的，我們到點(diǎn)兒就走，也不賴(lài)著?！?訪談?dòng)涗汿1W10)

這種不妨礙日常秩序的準(zhǔn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)許可，是一種兼顧執(zhí)法目標(biāo)和公眾需求的機(jī)制設(shè)計(jì)，作為執(zhí)法部門(mén)主動(dòng)提供的合法化公共產(chǎn)品，它滿(mǎn)足了居民、商販的需要，獲得他們的自愿服從并配合完成執(zhí)法工作。

然而，這種臨時(shí)的、未經(jīng)制度化的準(zhǔn)市場(chǎng)仍然有其局限性。在本個(gè)案中，執(zhí)法部門(mén)與商販、居民協(xié)商后原本試圖將流動(dòng)經(jīng)營(yíng)固定化，即通過(guò)申請(qǐng)正規(guī)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，形成固定的市場(chǎng)模式，為商販經(jīng)營(yíng)提供制度化公共產(chǎn)品。但是多個(gè)主管部門(mén)均表示此事超出了本部門(mén)職責(zé)，無(wú)法通過(guò)相應(yīng)政策提供支持性資源，執(zhí)法部門(mén)試圖將流動(dòng)商販經(jīng)營(yíng)正規(guī)化的這一制度動(dòng)議被擱淺。即使基層執(zhí)法部門(mén)能夠通過(guò)自身努力維持一段時(shí)間的商販定時(shí)經(jīng)營(yíng)，但由于缺乏穩(wěn)定的制度支持，這種經(jīng)營(yíng)治理模式仍然難以常規(guī)化和長(zhǎng)效化。在后續(xù)調(diào)查中有居民表示：“后來(lái)就沒(méi)有了唄，有的商販就不干了，有的去其他地方看看賣(mài)點(diǎn)啥，我們這些旁邊住的人就去遠(yuǎn)點(diǎn)的那幾個(gè)超市?！?訪談?dòng)涗汿1W9)“這哪是執(zhí)法的管得了的？那時(shí)候讓他們經(jīng)營(yíng)就很好了，政府說(shuō)不給批也沒(méi)辦法?！?訪談?dòng)涗汿1W10)

因此，通過(guò)提供準(zhǔn)市場(chǎng)這一公共產(chǎn)品將地?cái)偨?jīng)營(yíng)合法化，為那些滿(mǎn)足基層社會(huì)需求的小微經(jīng)營(yíng)提供了包容性空間，有可能喚起執(zhí)法對(duì)象的服從。但是，若使之成為一種規(guī)范執(zhí)法的長(zhǎng)久機(jī)制，需要相關(guān)政府部門(mén)為基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)配套相應(yīng)的制度資源。否則，未經(jīng)制度化的公共產(chǎn)品因其臨時(shí)性特征而難以為社會(huì)訴求提供有效保障。

(四)共識(shí)機(jī)制：營(yíng)造集體意識(shí)以達(dá)成執(zhí)行認(rèn)同

在T2個(gè)案中，為了加快居民區(qū)周邊環(huán)境清理整頓、完成文明城市評(píng)比的任務(wù)，T市X街老市場(chǎng)計(jì)劃整體搬遷改造，舊市場(chǎng)被限期搬至三公里外由政府修建的新市場(chǎng)。但限期搬遷的執(zhí)法行動(dòng)在一開(kāi)始就遭遇強(qiáng)烈反對(duì)：一方面，商販認(rèn)為新市場(chǎng)租金較舊市場(chǎng)更高，因經(jīng)營(yíng)成本上升而反對(duì)搬遷；另一方面，居民認(rèn)為新市場(chǎng)選址未征求意見(jiàn)，距離居住地較遠(yuǎn)，也不愿配合(訪談?dòng)涗汿2W11、T2W12)。執(zhí)法行動(dòng)遂陷入僵局。

在上級(jí)任務(wù)必須完成而執(zhí)法活動(dòng)缺少明確法律依據(jù)的情況下，為及時(shí)完成任務(wù)并避免引發(fā)商販和居民的反抗，執(zhí)法大隊(duì)在宣傳說(shuō)服上加大力度，試圖通過(guò)充分的思想工作，在居民和商販中營(yíng)造一種集體認(rèn)同而獲取認(rèn)可支持。執(zhí)法大隊(duì)在宣傳動(dòng)員中反復(fù)闡釋市場(chǎng)搬遷的益處，將上級(jí)政策目標(biāo)和執(zhí)法行動(dòng)解釋為有利于社區(qū)利益的好事情。執(zhí)法人員表示：“當(dāng)時(shí)主要是說(shuō)明白，政府的改造也是為了本區(qū)的更好發(fā)展，環(huán)境整潔了管理方便了，咱們區(qū)看著也升級(jí)了，這是有利于大家的好事，我們都理解、配合一下，犧牲犧牲，以后習(xí)慣就行了?！?訪談?dòng)涗汿2W14)

通過(guò)密集的標(biāo)語(yǔ)宣傳和在反復(fù)走訪中進(jìn)行觀念疏導(dǎo)，一種通力營(yíng)造出來(lái)的集體取向逐漸被居民和商販所接受。首先，執(zhí)法部門(mén)組織了大量宣傳和動(dòng)員活動(dòng)。在舊市場(chǎng)內(nèi)多處懸掛橫幅，橫幅標(biāo)語(yǔ)以“不搬遷者拖后腿”之類(lèi)的內(nèi)容為主(訪談?dòng)涗汿2W12)，并張貼大量宣傳單解釋文明城市評(píng)比對(duì)本市居民的益處。有居民表示：“說(shuō)是評(píng)上這個(gè)我們?nèi)珔^(qū)都光榮，說(shuō)明我們這里的公眾有素質(zhì)什么的，每天都發(fā)各種傳單解釋?zhuān)趺从欣诩w利益什么的，之前都沒(méi)有”(訪談?dòng)涗汿2W13)；“有的人就說(shuō)，確實(shí)我們這些小人物沒(méi)有集體意識(shí)，不懂大局”(訪談?dòng)涗汿2W13)。其次，為獲取更廣范圍和更快速的宣傳效果，執(zhí)法隊(duì)動(dòng)員那些較易說(shuō)服的居民參與思想工作，勸說(shuō)那些仍然懷疑這項(xiàng)政策的居民和商販，使大家逐漸認(rèn)同這項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)的合理性。一位被選中參與說(shuō)服工作的居民表示：“我有一次就跟著去了，執(zhí)法的說(shuō)您這平時(shí)有點(diǎn)聲望的幫我們做做工作。那市場(chǎng)有家賣(mài)糧油的跟我挺熟，以前老去他們那買(mǎi)東西，平時(shí)聊兩句國(guó)家大事他們就挺信的，現(xiàn)在勸勸幾句他們的想法就松動(dòng)了?！?訪談?dòng)涗汿2W13)

通過(guò)大量的說(shuō)服工作，居民和商販逐漸放棄原來(lái)的強(qiáng)硬態(tài)度，最終選擇了配合，舊市場(chǎng)搬遷和整改工作得以在規(guī)定期限內(nèi)，以較為溫和的方式順利完成。

那么，這種由執(zhí)法者積極營(yíng)造出來(lái)的集體意識(shí)能否成為一種凝聚共識(shí)的長(zhǎng)久機(jī)制呢？在對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦暮罄m(xù)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，通過(guò)營(yíng)造社區(qū)集體意識(shí)、進(jìn)而獲取公眾支持與合作的這一機(jī)制也面臨長(zhǎng)效困境。一些受訪者表示，為了所謂社區(qū)共同利益自愿服從并做出退讓的居民，事實(shí)上并未真正使自己信服這些制造出來(lái)的集體觀念，并保持其長(zhǎng)久的支持。一方面，商販在新市場(chǎng)下的經(jīng)營(yíng)困境使得他們反復(fù)向執(zhí)法部門(mén)提出降低租金、提升競(jìng)爭(zhēng)異質(zhì)化等訴求；另一方面，居民對(duì)平時(shí)采購(gòu)的不便也多有抱怨：“有的人就說(shuō)了，當(dāng)時(shí)搬遷也沒(méi)說(shuō)依據(jù)什么規(guī)定就讓人搬，又說(shuō)為了大家好，那為啥不先考慮我們?cè)覆辉敢獍崮?？也沒(méi)人問(wèn)問(wèn)我們。當(dāng)時(shí)退了后續(xù)就沒(méi)聲了，現(xiàn)在這邊人都不太滿(mǎn)意?！?訪談?dòng)涗汿2W13)后來(lái)的結(jié)果是，一些商販又回到原有的經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)自行擺攤經(jīng)營(yíng)。

前文通過(guò)分析兩城市四個(gè)案例，討論了政府獲取公眾支持以保障規(guī)范執(zhí)法的四種機(jī)制，即構(gòu)建權(quán)威、引導(dǎo)合作、促進(jìn)經(jīng)營(yíng)合法化和凝聚共識(shí)等。這四種機(jī)制分別提供了公眾支持和自愿服從的可能性，有助于消除執(zhí)法行動(dòng)對(duì)暴力手段的依賴(lài)，使國(guó)家組織能夠以一種社會(huì)認(rèn)同與服從的方式實(shí)現(xiàn)自身意志，避免了專(zhuān)斷性方式帶來(lái)的暴力沖突。

然而長(zhǎng)期來(lái)看，政府與公眾形成合作的這四種機(jī)制面臨現(xiàn)實(shí)困境。具體而言，構(gòu)筑法律權(quán)威的制度化機(jī)制可能受到上級(jí)政府臨時(shí)性政策的干擾；吸納公眾參與的努力可能受到維穩(wěn)思維的束縛；促進(jìn)合法化營(yíng)造包容性空間的努力可能面臨制度資源匱乏的約束；而凝聚共識(shí)、營(yíng)造集體意識(shí)的努力則可能面臨公眾對(duì)其是否依法、是否真正考慮社會(huì)利益等多方面的質(zhì)疑。因此，要減少基層治理中的官民矛盾和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，需要在執(zhí)法中排除隨意性政策干擾、鼓勵(lì)公眾參與、加強(qiáng)制度等配套資源供給、維護(hù)相關(guān)主體切身利益，通過(guò)促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)合作增強(qiáng)基層治理績(jī)效和提升國(guó)家的制度性能力。

四、結(jié)論與討論：科層理性與社會(huì)共識(shí)的雙重推動(dòng)

前文借鑒曼的基礎(chǔ)性權(quán)力理論，從國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)角度分析了促進(jìn)國(guó)家與公眾合作和規(guī)范執(zhí)法的四種機(jī)制，這四種機(jī)制有助于基層執(zhí)法者以一種贏得社會(huì)認(rèn)同與自愿服從的方式完成執(zhí)法任務(wù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志。但是法律權(quán)威、公眾參與、合法化經(jīng)營(yíng)、集體觀念也可能受到政策變動(dòng)、資源匱乏、維穩(wěn)思維和利益沖突等方面的約束而難以保持長(zhǎng)效，這對(duì)基礎(chǔ)性權(quán)力和國(guó)家治理的制度性能力提出了挑戰(zhàn)?；A(chǔ)性權(quán)力體現(xiàn)著國(guó)家組織系統(tǒng)以規(guī)范化方式在管轄地域內(nèi)貫徹其政策的能力，這一能力的提升既取決于政策執(zhí)行系統(tǒng)自身的理性化水平，也離不開(kāi)政策執(zhí)行對(duì)象的支持與合作。因此，從組織基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)兩個(gè)維度來(lái)看，基礎(chǔ)性權(quán)力的建構(gòu)和制度性能力的提升需要來(lái)自科層體系和基層社會(huì)的共同推動(dòng)。

(一)科層推動(dòng)力：一個(gè)自主的理性化行政體系

邁克爾·曼通過(guò)對(duì)階級(jí)論、多元論、精英論等國(guó)家理論的檢視與批判，闡釋了從制度路徑理解國(guó)家自主性的制度國(guó)家主義。特別是，他指出韋伯混淆了集體權(quán)力和個(gè)別權(quán)力，并在此基礎(chǔ)上明確基礎(chǔ)權(quán)力和專(zhuān)制權(quán)力的區(qū)分，亦即制度論和精英論的區(qū)分[7]63-69。因此，當(dāng)曼說(shuō)基礎(chǔ)性權(quán)力是國(guó)家的制度能力時(shí)，他所強(qiáng)調(diào)的是源于韋伯“理性—法理型”觀念的現(xiàn)代國(guó)家的制度化和理性化能力，即國(guó)家能夠運(yùn)用法律和行政力量在其地域內(nèi)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)?；A(chǔ)性權(quán)力是一種制度化的國(guó)家權(quán)力，而不是個(gè)人化的精英權(quán)力，國(guó)家精英和所有社會(huì)主體都受到制度的約束。因此對(duì)曼而言，韋伯意義上的理性化行政體系是基礎(chǔ)性權(quán)力的基本載體。就政策執(zhí)行而論，理性化和權(quán)威性的行政體系是基層執(zhí)法規(guī)范化的組織基礎(chǔ)。

在基層執(zhí)法過(guò)程中，理性化的公共治理要求規(guī)范的執(zhí)法行為受到法律和制度的約束與保護(hù)。因此，作為行政組織構(gòu)成部分的基層執(zhí)法部門(mén)需要保持其執(zhí)行自主性，避免專(zhuān)斷意志的干預(yù)。一些研究注意到，我國(guó)基層執(zhí)法過(guò)程中的執(zhí)行自主性有時(shí)會(huì)受到理性行政以外一些因素的影響[28]。盡管如此，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)基層組織具備一定的執(zhí)法自主性，基層執(zhí)法部門(mén)及其成員在執(zhí)法過(guò)程中遵循法律權(quán)威、主動(dòng)吸納公眾參與、提供合法經(jīng)營(yíng)空間以及積極營(yíng)造集體意識(shí)，并通過(guò)制定行政規(guī)章或執(zhí)行辦法主動(dòng)創(chuàng)新執(zhí)法機(jī)制，完成執(zhí)法任務(wù)。如果個(gè)體的執(zhí)法人員對(duì)其工作具有較強(qiáng)責(zé)任感，愿意主動(dòng)思考如何更出色地完成治理任務(wù)(訪談?dòng)涗汼2H5、S2H6)，這種執(zhí)行自主性就越發(fā)明顯。但是，在具體執(zhí)法過(guò)程中，基層執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法人員的執(zhí)行自主性可能受到上級(jí)專(zhuān)斷意志的干擾。當(dāng)上級(jí)部門(mén)將其專(zhuān)斷意志和治理壓力不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)加于基層組織時(shí)，有可能導(dǎo)致基層執(zhí)法行為偏離法律權(quán)威、公眾參與表面化、合法化機(jī)制難以常規(guī)化、集體意識(shí)空心化等諸多問(wèn)題，妨礙執(zhí)法部門(mén)自主性的發(fā)揮和治理效能的提升。

如同經(jīng)典國(guó)家構(gòu)建理論所闡述的，現(xiàn)代理性化科層組織克服了前現(xiàn)代科層制的弊端，它避免科層體系淪為精英團(tuán)體謀取私利的工具，使科層體系及其成員依靠組織理性獲取以公共利益為導(dǎo)向的、自主行事的制度稟賦[29]。同時(shí)，這種與政治相分離的執(zhí)行自主性進(jìn)一步強(qiáng)化了組織成員的委身感，使成員擁有更多自主行動(dòng)的動(dòng)力。執(zhí)法者因?yàn)檫@種委身感獲得的自我認(rèn)同，有可能轉(zhuǎn)化為更關(guān)注公眾利益的道德自主性，這將有利于執(zhí)法活動(dòng)關(guān)注和實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益[30]11?；鶎訄?zhí)法行動(dòng)的“街頭”性質(zhì)使得基層部門(mén)不僅具備合理化意義上的結(jié)構(gòu)自主性，而且使得基層執(zhí)法人員展現(xiàn)出執(zhí)行中的個(gè)體自主性。這種個(gè)體自主性帶來(lái)了基層執(zhí)法者發(fā)揮能動(dòng)性進(jìn)行自主判斷和行事的可能[31]，這種個(gè)體自主性在理性組織的保護(hù)下，加以引導(dǎo)可以進(jìn)一步服務(wù)于社會(huì)和實(shí)現(xiàn)公共利益[19]。因此，通過(guò)增強(qiáng)組織自主性而強(qiáng)化執(zhí)法者責(zé)任感，并為其執(zhí)法活動(dòng)提供制度保障，是建構(gòu)基礎(chǔ)性權(quán)力和優(yōu)化治理效能的基本路徑。

(二)社會(huì)推動(dòng)力：一個(gè)合作的共識(shí)性社會(huì)

曼認(rèn)為基礎(chǔ)性權(quán)力作為集體性權(quán)力，是不同權(quán)力主體之間相互聯(lián)合的一種權(quán)力，它不同于作為個(gè)別權(quán)力的專(zhuān)制性權(quán)力，后者是一個(gè)權(quán)力主體對(duì)另一個(gè)主體的支配權(quán)[7]3。通過(guò)區(qū)分基礎(chǔ)權(quán)力和專(zhuān)制權(quán)力、集體權(quán)力和個(gè)別權(quán)力，曼揭示了國(guó)家自主性在根本上來(lái)源于聯(lián)合性的基礎(chǔ)權(quán)力，基礎(chǔ)性權(quán)力的運(yùn)行基于國(guó)家與社會(huì)的協(xié)商與合作，體現(xiàn)國(guó)家滲透社會(huì)并與社會(huì)實(shí)現(xiàn)有效合作的能力。

那些專(zhuān)注于維持政治統(tǒng)治而忽視公共治理的國(guó)家難以長(zhǎng)久維持自身的生存和有效運(yùn)轉(zhuǎn)[25]，借助國(guó)家和社會(huì)合作而非國(guó)家壓迫社會(huì)的治理機(jī)制，是多數(shù)國(guó)家實(shí)現(xiàn)自身意志較為理性的選擇[32]。由此可見(jiàn)，構(gòu)建基礎(chǔ)性權(quán)力并實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的優(yōu)化，并不是國(guó)家的獨(dú)角戲。在這一過(guò)程中，國(guó)家面對(duì)一個(gè)特定的社會(huì)，它與國(guó)家既相對(duì)又合作。國(guó)家必須具備能力滲透和嵌入社會(huì)，并通過(guò)合作將社會(huì)內(nèi)化為公共事務(wù)治理的重要力量，而不是與社會(huì)隔離或是凌駕于社會(huì)之上[33]。因此，一個(gè)成熟和穩(wěn)定的社會(huì)是基礎(chǔ)性權(quán)力與制度性能力的基礎(chǔ)及來(lái)源，基層執(zhí)法能夠塑造社會(huì)，但不是為了取締和壓制社會(huì)。實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志意味著國(guó)家有能力將社會(huì)生活按照特定秩序組織起來(lái)，這一過(guò)程顯然需要一個(gè)強(qiáng)有力的國(guó)家權(quán)威，但它同樣也離不開(kāi)社會(huì)的忠誠(chéng)，即民眾的自愿服從[34]32-301。因此，國(guó)家需要在理性化前提下增強(qiáng)回應(yīng)性，以獲得社會(huì)的認(rèn)可與支持，實(shí)現(xiàn)一種國(guó)家與社會(huì)合作的基于制度規(guī)則的執(zhí)法方式。

前文個(gè)案分析表明，當(dāng)前中國(guó)基層社會(huì)已經(jīng)呈現(xiàn)出追求法治、維護(hù)權(quán)益、參與意識(shí)增強(qiáng)的趨勢(shì)，日益成長(zhǎng)的社會(huì)為國(guó)家與公眾合作提供了必要前提，也為構(gòu)建基層治理中的國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力提供了結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)。為此，需要基層執(zhí)法部門(mén)、地方政府等一系列國(guó)家組織關(guān)注社會(huì)需求并以此調(diào)整自己的行為[35]，在執(zhí)法活動(dòng)中合理回應(yīng)社會(huì)意愿，避免自身與社會(huì)相隔離，從而獲取公眾自愿服從與支持，降低國(guó)家實(shí)現(xiàn)自身意志的成本，在國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)有效治理。

本文將國(guó)家的基礎(chǔ)性權(quán)力作為規(guī)范執(zhí)法的制度前提，從構(gòu)筑法律權(quán)威、吸納公眾參與、提供合法化經(jīng)營(yíng)空間和營(yíng)造集體意識(shí)等方面分析了基礎(chǔ)性權(quán)力生成的四種機(jī)制，強(qiáng)調(diào)理性化的科層體系和共識(shí)性的社會(huì)支持是建構(gòu)國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的根本路徑。當(dāng)前，以人民為中心的政治追求和治理現(xiàn)代化的效能追求，共同推動(dòng)基層執(zhí)法行動(dòng)趨向柔性化和規(guī)范化趨勢(shì)。然而，要真正消除基層執(zhí)法中的不規(guī)范行為，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法過(guò)程中的制度性能力，消除專(zhuān)斷性權(quán)力執(zhí)行可能帶來(lái)的困擾。因此，如何清晰界定基層執(zhí)法中基礎(chǔ)性權(quán)力和專(zhuān)制性權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，如何評(píng)價(jià)兩種國(guó)家權(quán)力的治理效果，以及如何建立規(guī)范執(zhí)法的穩(wěn)定性制度條件等問(wèn)題值得進(jìn)一步深入探討。