王健 邢琦 許笑笑

國土空間規(guī)劃涉及要素多、主體多、利益關(guān)系復(fù)雜，編制過程中要時時考慮不同相關(guān)主體的訴求。要實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的科學(xué)性、社會性和公益性，在規(guī)劃編制過程中須構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制。實踐中，當(dāng)前我國國土空間規(guī)劃編制過程中的監(jiān)督管理主要依靠行政監(jiān)督與事后審查，監(jiān)督管理也多停留在合規(guī)性、形式性層面，審查側(cè)重事后結(jié)果審查。如何在規(guī)劃編制過程中構(gòu)建符合我國國情的有效監(jiān)督管理機(jī)制，成為當(dāng)前亟待探索的命題。美國空間類規(guī)劃體系主要以各類總體規(guī)劃，尤其是基于城市空間發(fā)展訴求開展的城市規(guī)劃為主，與我國當(dāng)前開展的國土空間規(guī)劃編制同屬于空間利用類規(guī)劃，是對一定區(qū)域內(nèi)空間利用與資源利用進(jìn)行調(diào)配與管制的行政決策手段，因此其規(guī)劃編制過程的監(jiān)督管理機(jī)制具有一定的借鑒性。

美國城市空間類規(guī)劃編制中的監(jiān)督管理機(jī)制

美國城市空間類規(guī)劃編制的監(jiān)督管理機(jī)制主要分為規(guī)劃編制的監(jiān)督機(jī)制和審查機(jī)制。規(guī)劃編制的監(jiān)督是指為保證規(guī)劃滿足多數(shù)人的利益要求，國家、社會與個人通過各種方式對規(guī)劃的編制過程進(jìn)行監(jiān)督約束。從監(jiān)督對象來看，主要分為程序監(jiān)督與內(nèi)容監(jiān)督。從監(jiān)督形式來看，通常分為政府內(nèi)部監(jiān)督與社會監(jiān)督。

規(guī)劃編制監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置。美國聯(lián)邦政府與州政府間沒有強制性的上下級從屬關(guān)系。聯(lián)邦政府層面未設(shè)立具體的國家級規(guī)劃部門，僅發(fā)布法規(guī)及指導(dǎo)性意見等方向性建議。據(jù)統(tǒng)計，美國約有18個州有州級空間類規(guī)劃，占據(jù)其規(guī)劃體系主導(dǎo)地位的是以城市規(guī)劃為主的各類地方規(guī)劃。城市空間類規(guī)劃多以社區(qū)為基礎(chǔ)單位組織編制實施。規(guī)劃結(jié)果是形成一系列的目標(biāo)、政策條例指導(dǎo)區(qū)域管理，如分區(qū)和細(xì)分管控，以及融資、社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施改建順序等管理中的細(xì)節(jié)問題。美國城市空間類規(guī)劃的監(jiān)督實施主體是各類地方政府組建的規(guī)劃機(jī)構(gòu)，常見的有五類：規(guī)劃委員會、政府規(guī)劃理事會、咨詢委員會、資源規(guī)劃與分配機(jī)構(gòu)、特別用途區(qū)域機(jī)構(gòu)。其中，各州普遍設(shè)立規(guī)劃委員會或政府規(guī)劃理事會，作為地區(qū)主要規(guī)劃機(jī)構(gòu)。規(guī)劃機(jī)構(gòu)的成員包括地方和州政府以及私營和民間部門的代表，其機(jī)構(gòu)總監(jiān)一般由市長或市議會指派。

規(guī)劃編制的監(jiān)督實施機(jī)制?？傮w上看，美國城市空間類規(guī)劃編制的監(jiān)督實施機(jī)制主要由公眾參與機(jī)制、行政上訴機(jī)制和行政復(fù)議機(jī)制構(gòu)成。① 公眾參與機(jī)制。在規(guī)劃編制中，專業(yè)規(guī)劃人士會以公眾意見為基礎(chǔ)，設(shè)計形成規(guī)劃草案。草案形成后，規(guī)劃機(jī)構(gòu)將其提交立法機(jī)構(gòu)，由立法機(jī)構(gòu)召開公開聽證會，向地方政府及規(guī)劃涉及機(jī)構(gòu)發(fā)出書面參會通知。在公開聽證會上，規(guī)劃機(jī)構(gòu)充分考慮公眾提出的書面和口頭證詞，必要時會將修訂定稿后的草案分發(fā)給州、地區(qū)政府機(jī)構(gòu)和相關(guān)人士，以供考慮通過。草案修改定稿后90天內(nèi)舉行最后的公開聽證會，對規(guī)劃草案進(jìn)行審查后表決通過。② 行政上訴機(jī)制。當(dāng)規(guī)劃中的行政相對人對規(guī)劃編制的行政程序或編制結(jié)果存在異議時，行政上訴機(jī)制能有效解決行政爭議，保障行政相對人與行政機(jī)關(guān)的相對權(quán)益。在美國的規(guī)劃行政救濟(jì)機(jī)制中，行政上訴的一般負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)是標(biāo)準(zhǔn)和上訴委員會。該委員會通過憲章、分區(qū)決議、行政法規(guī)、一般城市法和紐約州多重居住法獲得授權(quán)。行政上訴內(nèi)容主要包含四部分：對相關(guān)機(jī)構(gòu)決議的上訴;符合法律規(guī)定的地區(qū)申請建筑物許可的上訴;依法針對存在的反對意見對規(guī)劃進(jìn)行修改的上訴申請;在《分區(qū)決議修正案》生效之日以前合法簽發(fā)取得的建筑許可的既得權(quán)利的上訴申請。行政上訴申請必須在決議簽署發(fā)布之日起30天內(nèi)提交。③ 行政復(fù)議機(jī)制。市政當(dāng)局或其他地方政府可向上訴委員會提出呈請，就規(guī)劃機(jī)構(gòu)擬議規(guī)劃區(qū)域的書面決定，提出行政復(fù)議申請。行政復(fù)議的一般負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)為規(guī)劃上訴委員會?？紤]滿足各利益群體尤其是以社區(qū)為單位的市民群體的需求，為向公眾展示規(guī)劃這一行為的“公平”，規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)通過采取聽證會、討論會、線上的虛擬會議與問卷調(diào)查等多樣的公眾參與方式，進(jìn)行多輪規(guī)劃編制監(jiān)督。

規(guī)劃編制的審查實施機(jī)制。美國城市空間類規(guī)劃審查目的是確保該區(qū)域內(nèi)各政府單位、機(jī)構(gòu)和私營實體的行動保持一致且切實可行。審查實施主體是規(guī)劃審查委員會，審查內(nèi)容包括立法審查、規(guī)劃審查、重大基礎(chǔ)設(shè)施項目審查三部分。① 立法審查。美國規(guī)劃權(quán)依靠立法授予，規(guī)劃形成的政策條例受法律保護(hù)。立法審查是對行政機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)的合法性與合憲性的審查。出于分權(quán)原則，立法審查需要得到行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的認(rèn)可。目前美國主要有五種類型的規(guī)劃立法審查委員會：由州議員和國會負(fù)責(zé)人組成的研究委員會;由州議員、州部門主管和公民代表組成的獨立研究委員會;由規(guī)劃、土地利用和增長管理部門設(shè)立的聯(lián)合立法研究委員會;由州長任命的跨部門規(guī)劃和土地使用工作組或咨詢委員會;由州長任命的獨立增長管理研究委員會。規(guī)劃立法審查委員會可在規(guī)劃范圍及影響到的范圍內(nèi)地區(qū)舉行公開聽證會，接受證詞，必要時可在相關(guān)地區(qū)進(jìn)行調(diào)查。② 規(guī)劃審查。規(guī)劃審查是指審查由國家機(jī)構(gòu)、地方政府、特別行政區(qū)、非政府組織從聯(lián)邦政府部門或機(jī)構(gòu)獲得的貸款或其他資金的數(shù)量及其用途是否符合聯(lián)邦法律或法規(guī)規(guī)定，以確保該規(guī)劃與通過的上級規(guī)劃或功能規(guī)劃相一致。上級綜合規(guī)劃或者其他部門相關(guān)規(guī)劃通過后，規(guī)劃機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在90天內(nèi)制定審查地方規(guī)劃和特別行政區(qū)、國家機(jī)構(gòu)規(guī)劃以及擬定的具有區(qū)域意義的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，以便與上級綜合規(guī)劃和其他部門相關(guān)規(guī)劃保持一致。③ 重大基礎(chǔ)設(shè)施項目審查。對于跨多個行政區(qū)或?qū)^(qū)域影響重大的基礎(chǔ)設(shè)施項目，規(guī)劃機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)要在工程開工前或早期設(shè)計階段對地方政府、特別行政地區(qū)、公共事業(yè)和國家機(jī)構(gòu)贊助的該類項目進(jìn)行審查，并通過與主辦政府單位協(xié)商解決存在的問題。審查內(nèi)容包括：提供跨區(qū)域政府間審查程序，允許受規(guī)劃方案、政策影響的州、區(qū)域和地方機(jī)構(gòu)參與審查決策;確保涉及公眾利益的其他機(jī)構(gòu)代表參與審查;要求參與審查的規(guī)劃機(jī)構(gòu)分析這一項目對本區(qū)域內(nèi)外的影響與后果，并記錄最終結(jié)論。

美國規(guī)劃編制監(jiān)督管理機(jī)制對我國的啟示

提高規(guī)劃編制中的公眾參與度。我國規(guī)劃編制中公眾參與度較低，大多僅限于信息初步公示及對公眾反饋予以勸解。因此，筆者建議，加強規(guī)劃監(jiān)督與決策中社會參與力度，建立規(guī)劃信息公開與反饋機(jī)制，通過設(shè)立專門的規(guī)劃咨詢平臺，或公示相關(guān)專業(yè)組織、部門的聯(lián)系方式，或通過媒體、微博及公眾號等傳播平臺，為社會群眾提供意見反饋的途徑和機(jī)會。同時，適當(dāng)對公眾開展規(guī)劃教育科普活動，以提高公眾對于規(guī)劃專業(yè)知識的了解，保證公眾參與的高效性與科學(xué)性。

建立合理的規(guī)劃行政上訴制度與規(guī)劃行政救濟(jì)制度?？紤]到規(guī)劃在實施過程中，利益受損的公眾，尤其是監(jiān)督權(quán)受到損害的個人往往因意識不到或個人能力無法負(fù)擔(dān)等原因，難以實現(xiàn)行政上訴，但規(guī)劃中涉及的公眾財產(chǎn)權(quán)、環(huán)境權(quán)及發(fā)展權(quán)等權(quán)利仍應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。因此，筆者建議，建立合理的規(guī)劃行政上訴制度和規(guī)劃行政救濟(jì)制度，確保公眾對規(guī)劃程序的監(jiān)督意見能夠被采納落實;通過法律科普教育，提高大眾的行政訴訟意識，簡化行政訴訟程序的同時，建立一定的法律援助程序，保證行政救濟(jì)這一制度能夠切實發(fā)揮其監(jiān)督與保障作用。

規(guī)劃審查應(yīng)從“合法性審查”進(jìn)一步邁向“合理性審查”。我國規(guī)劃編制審查過程中的具體環(huán)節(jié)尚不明確，不同地區(qū)不同級別規(guī)劃采取的方式有所差異，且由于缺乏法律支撐，規(guī)劃編制過程中是否進(jìn)行合理性審查也沒有相關(guān)規(guī)定可參照。因此，筆者建議，確立規(guī)劃合理性審查機(jī)制，從法律法規(guī)層面保障合理性審查的地位，使其在規(guī)劃編制審查過程中有法可依。同時，還應(yīng)對合理性審查的強度等內(nèi)容制定具體標(biāo)準(zhǔn)要求，避免將判斷權(quán)完全交與審查機(jī)構(gòu)，致使規(guī)劃權(quán)旁落。

探索完善規(guī)劃“多樣性審查”形式。我國的規(guī)劃審查中，審查主體多為由政府相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)與專家構(gòu)成的審查團(tuán)。但規(guī)劃的編制實施是一項具有較高專業(yè)性的工作，司法行政機(jī)關(guān)往往很難對其結(jié)果進(jìn)行具有實際意義的審查。因此，筆者建議，改善現(xiàn)有規(guī)劃編制審查參與成員的組成結(jié)構(gòu)，建立完善議事程序和相應(yīng)的行政體系;提高審查機(jī)構(gòu)參與成員的多樣性，增加對編制過程的外部性干預(yù)。（摘編自《中國土地》2022年第1期）

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