譚蘭芳

摘 要：隨著檔案信息化的深入發(fā)展，傳統(tǒng)的數(shù)字檔案管理系統(tǒng)明顯滯后，已不能滿足新時期的檔案管理要求。本文主要對單套制模式下電子文件歸檔和電子檔案管理進行闡述，分析單套制模式的推進舉措，提出建設(shè)性的完善意見，希望對電子檔案管理水平的提升起到一定的作用。

關(guān)鍵詞：單套制模式;電子文件歸檔;電子檔案管理

電子檔案單套制歸檔，是指歸檔現(xiàn)代信息辦公系統(tǒng)產(chǎn)生電子文件時，不再保存紙質(zhì)憑證，只保存電子媒介的制度。在單套制歸檔模式中，利用電子簽章與數(shù)字簽名等現(xiàn)代技術(shù)，在文件形成與運轉(zhuǎn)利用的各環(huán)節(jié)，施行全生命周期的電子文件管理，以全面提高電子檔案的專業(yè)化管理。但單套制模式的應(yīng)用，仍處于摸索階段，還需加強實踐經(jīng)驗總結(jié)，采取加強檔案信息化人才建設(shè)與數(shù)字檔案資源體系建設(shè)等多措并舉方式，高效解決單套制模式下的應(yīng)用問題，以切實發(fā)揮電子政務(wù)的效能。

一、電子文件檔案概述

處于信息化時代，人們對數(shù)據(jù)信息的價值挖掘與利用率提升更為重視，而電子文件與電子檔案，作為新時代社會運轉(zhuǎn)與政府管理及經(jīng)濟運行等領(lǐng)域現(xiàn)代化發(fā)展的重要載體，逐步向國家發(fā)展戰(zhàn)略層面邁進。在大數(shù)據(jù)與人工智能等現(xiàn)代科技的發(fā)展帶動下，電子文件與電子檔案在國家治理及公共服務(wù)等方面的應(yīng)用價值逐步提升。隨著各種法律制度對電子文件與電子檔案概念的明確界定，以及對電子文件歸檔與電子檔案管理的法律約束，促使電子文件與電子檔案的保存價值逐步提升，對檔案管理提出了更高要求。應(yīng)嚴(yán)格按照電子政務(wù)歸檔程序，完成電子文件的歸檔與保存等工作，在電子屬性方面，也是傳統(tǒng)載體檔案不能比擬的。從電子環(huán)境下的歸檔程序及要求入手分析，首先，加強對電子文件及元數(shù)據(jù)的歸檔程度、實踐、格式等要求的了解;其次，辦理電子文件結(jié)束后，需定期展開歸檔工作;再次，是同時歸檔電子文件及元數(shù)據(jù)，加強對電子文件形成年度及元數(shù)據(jù)數(shù)量等內(nèi)容的核實清點工作。同時，鑒定電子文件的安全性、完整性及準(zhǔn)確性;最后，在離線存儲介質(zhì)與安全網(wǎng)絡(luò)條件下，展開規(guī)范的電子文件歸檔與電子檔案管理工作。

二、歸檔管理模式概述

1.雙套制模式

雙套制的歸檔管理模式，是指同時歸檔保存紙質(zhì)版本與電子版本電子文件的歸檔管理模式。雙套制的電子文件歸檔管理難度較大。首先，針對電子文件的法律效力問題，現(xiàn)行法律政策的不完善，無法為電子文件的法律效力與憑證作用提供保障基礎(chǔ)，導(dǎo)致大部分電子文件的利用價值無從發(fā)揮;其次，是電子文件的長期保存問題，受電子文件的便于復(fù)制、信息易更改及非直讀性等特征影響，電子文件的可用性、安全可靠性及完整性等屬性無法保證。因此，采取雙套制的歸檔管理模式，不僅是為了滿足文件證據(jù)性要求和長期保存需要，更是歷史環(huán)境下的現(xiàn)實選擇。雙套制歸檔管理模式在長期發(fā)展中取得了不錯成就，在電子文件歸檔和電子檔案管理工作中，宏觀與微觀層面的法律制度逐步完善，如《電子文件管理暫行辦法》與《文書類電子檔案檢測一般要求》等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的實施，不僅夯實了雙套制歸檔管理模式的運行基礎(chǔ)，更為單套制歸檔管理模式的應(yīng)用推廣保駕護航。

2.單套制模式

雙套制歸檔管理模式適合在特定的時期應(yīng)用，在現(xiàn)代科技的發(fā)展帶動下，紙質(zhì)文件將逐步被電子文件取代。利用信息技術(shù)對電子文件展開安全性、可用性及準(zhǔn)確性等屬性的檢測，并利用檔案固化、數(shù)字摘要及電子簽名等技術(shù)，確保電子檔案內(nèi)容的完整性，避免出現(xiàn)檔案信息被篡改等問題，以接收完整、真實、可用的電子檔案，切實為單套制模式下的電子文件歸檔與電子檔案管理提供技術(shù)性支持。隨著電子政務(wù)建設(shè)與電子檔案單套制及單軌制管理試點工作的推進，為切實發(fā)揮電子政務(wù)效能，國家領(lǐng)域頒布了電子簽名、電子公文具有法律效力的規(guī)定，深入推進電子文件歸檔與電子檔案管理工作的展開。電子檔案的法律效力，在各項措施引導(dǎo)下，逐步與紙質(zhì)檔案持平，尤其是《會計檔案管理辦法》的規(guī)定施行，要求電子會計資料可通過電子形式形成電子會計檔案，并進行歸檔保存。為加強對單套制管理工作的推廣，2016年國家檔案局聯(lián)合國家發(fā)展改革委遴選了33家單位開展企業(yè)電子文件歸檔和電子檔案管理試點工作。推進試點工作的同時，還需加強實踐經(jīng)驗總結(jié)與教訓(xùn)積累，為后續(xù)或同類型的工作展開提供價值參照，實現(xiàn)單套制歸檔模式應(yīng)用問題及管理工作難點的有效攻克，切實提高電子政務(wù)效能、行政效率及電子檔案管理效率，積極拓展單套制歸檔模式的應(yīng)用發(fā)展空間，實現(xiàn)其應(yīng)用體系的逐步完善。

隨著國家對開展電子政務(wù)工作逐漸重視，加速了電子政務(wù)的發(fā)展步伐，尤其是互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)的發(fā)展模式，在《關(guān)于加快推進全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》等文件的引導(dǎo)下，國內(nèi)一體化線上政務(wù)服務(wù)平臺的建設(shè)進程加速，對各部門與各地區(qū)政府服務(wù)平臺的互通共享，以及平臺的集約化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供了基礎(chǔ)保障，促使全國政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的逐步成型。

線上施行政務(wù)服務(wù)工作，不僅能夠提高服務(wù)質(zhì)量與效率，同時加速了政府職能轉(zhuǎn)型，加速了“放管服”的轉(zhuǎn)型升級進程。為滿足各平臺建設(shè)文件的任務(wù)要求，相關(guān)管理部門需加強思想觀念的轉(zhuǎn)變，積極梳理與平臺建設(shè)要求不符的內(nèi)容，并定期召開修訂工作會議，為法律規(guī)定的修訂工作獻計獻策，規(guī)范布置各工作任務(wù)。尤其是在政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”的工作環(huán)節(jié)，不能忽視電子文件歸檔和電子檔案管理工作展開的關(guān)鍵性，根據(jù)各項工作通知等規(guī)范要求，加強對不適應(yīng)法律制度的修訂。影響電子政務(wù)發(fā)展的因素較多，尤其是雙套制管理模式因素的影響。

隨著法律制度的逐步完善，相對于傳統(tǒng)載體檔案，電子檔案的法律效力逐步提升，對電子檔案的管理等工作展開提供了規(guī)章化保障。尤其是《電子公文歸檔管理暫行辦法》條例的修改，對電子公文歸檔進行了明確要求，促使電子文件歸檔與電子檔案管理工作得以規(guī)范展開。加大了對電子公文歸檔的檢查力度，包括安全性、可用性及完整性等方面的檢查。

隨著互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)與電子政務(wù)建設(shè)的深入推進，政府公共服務(wù)方式發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變。電子政務(wù)建設(shè)與無紙化辦公的工作推進，受雙套制歸檔模式的影響越發(fā)嚴(yán)重。隨著電子文件管理規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)的逐步完善，電子文件歸檔與接收工作條件的日益成熟，電子檔案管理體系逐步成型，對檔案載體轉(zhuǎn)型與資源高效利用等方面有著積極意義，值得深入研究。

三、檔案館推進電子文件歸檔和電子檔案管理的舉措

1.加速電子文件歸檔接收

和紙質(zhì)文件在進行歸檔的過程相比，電子文件在歸檔過程中，是一項更為艱苦細(xì)致且難度較大的工作。其主要原因是大多數(shù)電子文件在形成過程中，由于受傳統(tǒng)觀念影響，很多工作人員會誤認(rèn)為電子文件不是文件而直接忽視其歸檔方式，或者認(rèn)為歸檔工作直接增加了工作量，為此不愿承擔(dān)此項工作。由于電子文件對計算機系統(tǒng)本身有非常強的依賴性，需要借助計算機編目進行歸檔，這對不熟悉計算機操作技術(shù)的工作人員而言，在實際工作中無法達到像從事紙質(zhì)文件立卷工作那樣駕輕就熟，工作中存在著內(nèi)容、目標(biāo)不明確的現(xiàn)象。比如，山東省檔案局印發(fā)了《山東省省直單位電子檔案進館辦法的通知》，電子檔案的收集范圍與數(shù)據(jù)要求及移交接收方式等內(nèi)容更加明確，電子檔案移交進館工作更加規(guī)范，確保進館電子檔案的真實、完整、準(zhǔn)確以及可用性。

2.數(shù)字檔案館升級

隨著省級數(shù)字檔案館數(shù)量的增多，加速了檔案信息化的發(fā)展進程，檔案館的現(xiàn)代化水平與檔案公共服務(wù)能力隨之提升，推動了檔案資源的共享優(yōu)化與高效利用。在現(xiàn)代科技的發(fā)展帶動下，以往數(shù)字檔案館系統(tǒng)的滯后性特征突出，儼然不能滿足檔案館的現(xiàn)代化發(fā)展與需求。電子文件歸檔與電子檔案的安全保管以及移交接收和規(guī)范管理等功能有待完善，也是影響電子檔案移交進館工作展開成效的關(guān)鍵因素。應(yīng)當(dāng)迎合試點工作契機，嚴(yán)格按照政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享與數(shù)字檔案館建設(shè)等相關(guān)法律法規(guī)及任務(wù)要求，采取多措并舉方式，全面升級改造數(shù)字檔案館，從以往的數(shù)字檔案館系統(tǒng)，逐步走向各種功能集中化的新型數(shù)字檔案館系統(tǒng)，包括辦公自動化與檔案利用及檔案管理等功能，更利于數(shù)字檔案館系統(tǒng)的應(yīng)用價值發(fā)揮。

3.加大系統(tǒng)開發(fā)力度

為有效推進電子文件歸檔與電子檔案管理工作的規(guī)范展開，應(yīng)當(dāng)積極建設(shè)基于政務(wù)云的統(tǒng)一數(shù)字檔案管理系統(tǒng)。通過系統(tǒng)項目建設(shè)，規(guī)范歸檔各類電子文件的同時，使其成為標(biāo)準(zhǔn)的電子檔案，向數(shù)字檔案館系統(tǒng)移交，最終由數(shù)字檔案館系統(tǒng)完成對電子檔案的長期保管與共享利用等工作。

四、單套制模式下對檔案工作的建議

1.規(guī)范建設(shè)數(shù)字檔案館

緊跟信息時代的發(fā)展步伐，迎合時代的發(fā)展要求，加強建設(shè)數(shù)字檔案館，靈活利用現(xiàn)代信息技術(shù)完善數(shù)字檔案信息的收集、整理、保管等工作。數(shù)字檔案館隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展而產(chǎn)生，是傳統(tǒng)檔案館功能的延伸與繼承。數(shù)字檔案館的建設(shè)，不僅需考慮檔案信息的長期可讀性、系統(tǒng)性等屬性，還需考慮檔案信息資源的共享性、廣泛性及持久性等特征。這些特性的實現(xiàn)，要依靠數(shù)據(jù)檔案館的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)。而標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)，也是數(shù)字檔案館的重要組成部分，是檔案信息數(shù)字化處理與數(shù)字檔案館平臺建設(shè)及長期保存利用的基礎(chǔ)條件，并在各網(wǎng)絡(luò)平臺上提供公共檔案信息服務(wù)與共享利用的檔案信息管理系統(tǒng)。通過對數(shù)字檔案館的建設(shè)與投入使用，檔案管理的現(xiàn)代化水平與工作效率顯著提升，實現(xiàn)了對數(shù)字檔案的長期與安全存儲保管，公共檔案服務(wù)能力不斷強化，加速了檔案信息資源共享互通的進程。政務(wù)信息系統(tǒng)包括業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)與辦公自動化系統(tǒng)等，是產(chǎn)生電子文件的重要渠道，電子文件歸檔完畢后，向數(shù)字檔案館移交。受數(shù)字檔案館與政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)錯位等因素影響，導(dǎo)致留存在政務(wù)信息系統(tǒng)中大量的電子文件無法形成格式標(biāo)準(zhǔn)的電子檔案。影響電子文件歸檔成效的因素較多，尤其是檔案信息化建設(shè)與電子檔案管理的全流程脫節(jié)等原因，還需加強數(shù)字檔案館與政務(wù)信息系統(tǒng)的建設(shè)整合，實現(xiàn)各建設(shè)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃，確保電子文件得以完整并及時歸檔，帶動電子文件與電子檔案管理成效的逐步加強。

2.規(guī)范建設(shè)數(shù)字檔案資源體系

不能主觀盲目開展電子文件資源整合優(yōu)化工作，更不能一蹴而就，應(yīng)始終圍繞增量電子化的要求進行，緊跟電子政務(wù)發(fā)展步伐，抓住信息化時代發(fā)展機遇，規(guī)范展開政務(wù)數(shù)據(jù)、電子文件歸檔及電子檔案管理等工作。各級檔案部門應(yīng)當(dāng)本著認(rèn)真負(fù)責(zé)的原則，貫徹落實數(shù)字檔案室建設(shè)等現(xiàn)行的法律文件，對電子文件的產(chǎn)生、收集及鑒定歸檔等工作，以及電子檔案的移交、存儲與備份、利用等工作，規(guī)范展開全過程管理。加強對政務(wù)數(shù)據(jù)與電子文件的歸檔范圍、標(biāo)準(zhǔn)及保管期限的明確，確保歸檔的政務(wù)數(shù)據(jù)與電子文件得以規(guī)范有序、齊全完整，確保電子檔案的長期安全保存與高效利用。

3.加強人才培養(yǎng)

檔案信息化人才隊伍建設(shè)，是當(dāng)今時代的呼喚與未來發(fā)展要求，利用人才規(guī)范展開檔案事業(yè)，加速檔案的信息化發(fā)展進程。檔案信息化人才隊伍的結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)在管理人才、新型檔案人才、信息技術(shù)人才和法律人才等方面。檔案信息化建設(shè)需要多方面人才，因此培訓(xùn)教育方案也存在差異。一是應(yīng)當(dāng)加強對現(xiàn)有檔案人員的教育培訓(xùn)。通過對檔案業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)，為檔案信息化建設(shè)提供組織保障，切實提高檔案人員的信息化技能水平。在培訓(xùn)方式與內(nèi)容等方面加強創(chuàng)新。從培訓(xùn)教育內(nèi)容入手分析，將與檔案信息化建設(shè)相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)知識與數(shù)字化技術(shù)知識、計算機應(yīng)用知識等學(xué)科知識納入培訓(xùn)內(nèi)容體系中，促使檔案人員能夠熟練自如地應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)。從培訓(xùn)教育的方式入手分析，注重社會培訓(xùn)與檔案部門培訓(xùn)的整合，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)的優(yōu)勢，確保培訓(xùn)教育成效。檔案部門自行培訓(xùn)方面，應(yīng)當(dāng)建立人才培訓(xùn)中心或研究機構(gòu)，加強對高級信息人才的培養(yǎng)。社會協(xié)助培養(yǎng)方面，加強高校與國內(nèi)外教育或信息及技術(shù)機構(gòu)的合作，共同設(shè)立人才培訓(xùn)中心，為檔案業(yè)務(wù)人員提供深造的機會，切實提高檔案業(yè)務(wù)人員的信息化技能水平;二是引進人才。拓展人才隊伍建設(shè)的思路，不斷完善人才引進機制，滿足檔案信息化建設(shè)的人才需求。要求人才具備檔案學(xué)理論與檔案業(yè)務(wù)能力，同時緊跟時代發(fā)展步伐，不斷提高自身的信息管理與信息技術(shù)等方面的綜合能力。通過人才培訓(xùn)與引進等方式，積極打造綜合型人才，使其能夠及時適應(yīng)單套制模式下的電子文件歸檔與電子檔案管理等工作。根據(jù)檔案職業(yè)特征，不斷完善人才吸引政策，留住與吸引人才。加強人力資源規(guī)劃，逐步完善要求與原則，避免出現(xiàn)盲目引進人才等問題;三是做好人才的短期聘用與借用等工作。在檔案信息化建設(shè)工作中，各階段所需的人才結(jié)構(gòu)存在明顯差異，為降低人才成本，實現(xiàn)人力資源的高效利用，針對檔案信息化建設(shè)中的純技術(shù)性或高級技術(shù)人才，尤其是編程與布線等方面的人才，可采取合作或外包的方式處理。

五、總結(jié)

單套制歸檔模式的應(yīng)用推廣，是順應(yīng)信息化時代發(fā)展趨勢、推進檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型升級及檔案服務(wù)水平提升的必然要求。檔案部門應(yīng)當(dāng)加強思想觀念與手段的創(chuàng)新，緊抓住時代發(fā)展機遇，加大對法規(guī)制度、技術(shù)支撐及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面的研究力度，夯實單套制模式下電子文件歸檔與電子檔案管理工作展開的基礎(chǔ)，包括組織、技術(shù)及法律政策等方面的保障基礎(chǔ)，形成檔案事業(yè)發(fā)展的新局面，提高檔案的信息化與現(xiàn)代化管理水平。

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（作者單位：珠海市城市建設(shè)檔案館）