文 董紅亞

《杭州市養(yǎng)老服務發(fā)展“十四五”規(guī)劃》提出打造“大社區(qū)養(yǎng)老”，深化社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展?！按笊鐓^(qū)養(yǎng)老”成為杭州聚焦解決“一老一小”問題的重要一環(huán)。杭州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作一直走在全國前列，但依然存在諸多不平衡、不匹配等問題，須進一步堅持問題導向，聚焦重點人群、核心訴求，集成體制機制改革，持續(xù)深化推進“大社區(qū)養(yǎng)老”體系建設，奮力打造“家門口”幸福頤養(yǎng)共富樣本。

養(yǎng)老服務：從機構(gòu)為重轉(zhuǎn)向社區(qū)居家照護

社區(qū)照顧，20世紀80年代源于英國，是福利國家在遭受經(jīng)濟、老齡化及社會問題多重沖擊下，興起的福利多元主義、福利混合經(jīng)濟、新右派等理論，倡導發(fā)揮運用“民間”“社區(qū)”“家庭”照顧資源，其核心理念是“就地老化”（aging in place），強調(diào)讓老年人在熟悉的社區(qū)中持續(xù)生活、自然老化，以維護其自主、自尊和隱私的生活品質(zhì)，是目前國際養(yǎng)老服務發(fā)展趨勢。

我國的社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)端于社區(qū)服務。2000年，在老齡化的壓力下，上海、北京、寧波、杭州、南京等地開始自主探索居家養(yǎng)老服務。2006年2月，第二次全國老齡工作會議首次提出發(fā)展“以居家養(yǎng)老為基礎，社區(qū)服務為依托，機構(gòu)養(yǎng)老為補充”的中國特色養(yǎng)老服務體系建設；2008年2月，全國老齡辦制發(fā)首個專項政策《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》。2011年12月，在國務院辦公廳制發(fā)的第一個養(yǎng)老服務規(guī)劃即《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）》中，首次對養(yǎng)老服務體系布局作出正式表述：“以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐”，把養(yǎng)老服務體系分為居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老三個組成部分。之后，這一體系的表述雖幾經(jīng)調(diào)整，但居家養(yǎng)老的基礎地位始終沒有改變。

2015年，黨的十八屆五中全會提出：“建設以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的多層次養(yǎng)老服務體系”，養(yǎng)老機構(gòu)定位為“補充”，轉(zhuǎn)向重點發(fā)展社區(qū)居家。隨后，2016年民政部、財政部聯(lián)合啟動了為期5年的“中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點工作”，五批試點203個城市納入，試點任務從7項擴展為10項，社區(qū)居家養(yǎng)老服務實現(xiàn)了快速而全面的發(fā)展。

2019年，黨的十九屆四中全會提出，“加快建設居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務體系”，標志著養(yǎng)老服務進入居家、社區(qū)和機構(gòu)融合發(fā)展的新階段，社區(qū)居家照護目標定位更清晰。2021年，民政部和財政部又啟動了新一輪“居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務提升行動項目”，重點探索發(fā)展家庭養(yǎng)老床位和居家上門服務。

杭州率先提出“大社區(qū)養(yǎng)老”目標和愿景

為解決居家老人，尤其是高齡獨居、寡居老人日常生活照料問題，2000年主城區(qū)率先探索建立了“社區(qū)助老服務站”，通過設置公益崗位招聘助老員，探索政府購買服務，為居家困難老人提供精神慰藉、生活照料、代購助醫(yī)等服務，是全國最早自主探索居家養(yǎng)老服務的城市之一。

2016年，杭州入選全國首批居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點城市，并獲得驗收考核優(yōu)秀，入選民政部、財政部“居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點工作”優(yōu)秀案例；2022年，再次入選全國“居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務提升行動項目”試點城市。

為加快建設居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務體系，深化社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展，《杭州市養(yǎng)老服務發(fā)展“十四五”規(guī)劃》率先提出了打造“大社區(qū)養(yǎng)老”，實現(xiàn)“家門口”幸福頤養(yǎng)的目標和愿景。

大社區(qū)養(yǎng)老服務圈，以老年人為中心，以大社區(qū)為統(tǒng)籌，通過構(gòu)建大社區(qū)、社區(qū)和居家三級社區(qū)居家照護服務網(wǎng)絡，醫(yī)康養(yǎng)功能性設施嵌入，專業(yè)照護服務支持和社區(qū)涉老服務資源統(tǒng)籌，在大社區(qū)圈內(nèi)為老年人提供普惠可及、醫(yī)康養(yǎng)整合連續(xù)的社區(qū)居家照護服務，實現(xiàn)原居安養(yǎng)。服務圈的具體劃定，可以老齡化發(fā)展水平、老年人口密度為依據(jù)，確定各街道大社區(qū)養(yǎng)老照護服務圈半徑和應建數(shù)量，推進養(yǎng)老服務供給與區(qū)域需求的精準匹配。老齡化超過30%、老年人口高密度社區(qū)，1公里范圍內(nèi)（10分鐘）建一個；老齡化超過25%、老年人口中密度社區(qū)，3公里范圍內(nèi)（15分鐘）建一個；老年人口低密度社區(qū)，每個街道建1個。

大社區(qū)養(yǎng)老服務圈，以大社區(qū)養(yǎng)老照護體系為支撐。一是強調(diào)系統(tǒng)集成。加強養(yǎng)老服務資源統(tǒng)籌，構(gòu)建成體系化社區(qū)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡和支撐體系。二是強調(diào)普惠可及。完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施網(wǎng)絡，推進養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)護理康復機構(gòu)等設施進入主城區(qū)，進入老年人集聚區(qū)，推進優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務高效便捷，讓基本養(yǎng)老服務在家門口人人享有、觸手可及。三是強調(diào)整合融合。整合民政、衛(wèi)健、殘聯(lián)等服務、信息資源，為老年人提供醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)整合，居家、社區(qū)和機構(gòu)連續(xù)轉(zhuǎn)接一體化整合照護。

杭州市圍繞打造“大社區(qū)養(yǎng)老”，不斷深化社區(qū)居家照護體系建設，編制了新一輪養(yǎng)老服務設施專項規(guī)劃，全力推進居家養(yǎng)老服務用房配建，以社區(qū)嵌入式微機構(gòu)和居家養(yǎng)老服務綜合體等為抓手，不斷完善家門口專業(yè)和綜合服務支撐體系；大力發(fā)展居家上門服務，完善養(yǎng)老服務補貼政策，在全國率先創(chuàng)設電子津貼“重陽分”，在全省率先試點探索建設家庭養(yǎng)老床位，為低保低邊中重度失能失智老人提供精準服務補貼，為高齡老人提供普惠服務；引導社區(qū)社會組織和志愿者參與，連續(xù)實施養(yǎng)老服務公益創(chuàng)投項目，推出留守老人關(guān)愛、定期巡訪探視、數(shù)字賦能等項目；積極探索“時間銀行”，社區(qū)居家照護能力不斷強化。

比對“大社區(qū)養(yǎng)老”發(fā)展目標，社區(qū)居家照護還遠未成體系，照護、康復專業(yè)功能性設施依然薄弱，設施布局與區(qū)域老齡化不相匹配，老城區(qū)老年人集聚、老齡化程度高的社區(qū)家門口養(yǎng)老機構(gòu)缺失；社區(qū)護理、康復中心（站）落地還很困難，居家失能老人上門巡診、醫(yī)療護理服務尚未能提供；社區(qū)醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)資源整合不足；家庭養(yǎng)老床位定位不清，居家的上門服務提供還缺乏規(guī)制和引導，中重度失能失智“家門口”養(yǎng)老還是存在一定困難。

如何深化大社區(qū)養(yǎng)老照護體系建設

問題在哪里，重點人群在哪里、核心訴求在哪里，改革的方向就在哪里。

加強大社區(qū)養(yǎng)老系統(tǒng)設計和建設指引。進一步明確“大社區(qū)養(yǎng)老”服務圈劃定、設施種類、服務提供等建設標準和指引，構(gòu)建成體系、層級化、聯(lián)動的社區(qū)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡和支撐體系，為老年人和家庭提供“家門口”養(yǎng)老一攬子解決方案。

強化大社區(qū)照護兩大設施支撐。一是社區(qū)綜合為老服務中心。集聚為老政務服務、機構(gòu)照護、短托日托、助餐配送餐、康復輔具租賃/展示/配送、社區(qū)公共衛(wèi)生、護理康復、家庭照護者培訓和指導、居家上門照護、智慧養(yǎng)老信息平臺以及社會組織孵化等功能。二是社區(qū)照護中心，包括社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)護理康復中心（站）。作為大社區(qū)養(yǎng)老照護的專業(yè)支撐和家門口24小時駐點服務、響應機構(gòu)，為居家失能失智老人提供專業(yè)的社區(qū)照護和居家照護。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)，具備30張床位及以上規(guī)模，人口老齡化超過30%的老年人口高密度社區(qū)，同時配建認知障礙照護單元。扶持發(fā)展社區(qū)護理中心（站）、社區(qū)康復護理中心（站），引導在老齡化程度高、老年人口集聚的老舊小區(qū)優(yōu)先配置。

▲ 西湖區(qū)翠苑一區(qū)社區(qū)老年食堂

▲ 蕭山區(qū)智慧健康小屋助老服務

創(chuàng)建居家綜合照護新場景。以“家庭養(yǎng)老床位”試點項目為抓手，精準定位建床對象，強化建床對象照護需求評估，引入照護方案和服務包指引，提高與家庭照護的匹配性和支持性。發(fā)揮智能數(shù)據(jù)分析、處置和應用效能，集成養(yǎng)老服務數(shù)字化、康養(yǎng)聯(lián)合體等項目改革，打通智慧終端采集的老年人健康數(shù)據(jù)和家庭簽約醫(yī)生健康管理、個性化簽約服務，將“家庭養(yǎng)老床位”和“家庭病床”兩床聯(lián)動管理，一并納入醫(yī)聯(lián)（共）體建設，為老年人提供綜合、整合和連續(xù)轉(zhuǎn)接服務，與居家上門服務形成差異定位。

搭建大社區(qū)整合照護機制。搭建醫(yī)養(yǎng)護康聯(lián)盟合作機制，將鎮(zhèn)街康養(yǎng)聯(lián)合體納入?yún)^(qū)域醫(yī)聯(lián)（共）體建設；搭建區(qū)域康養(yǎng)智慧數(shù)字平臺，推進健康小屋、智慧助餐、居家健康監(jiān)測智慧終端和衛(wèi)健健康信息網(wǎng)對接互聯(lián)，實現(xiàn)老年人健康數(shù)據(jù)綜合分析、分類分級預判、服務有序疏導與處置閉環(huán)，連接家庭簽約醫(yī)生、醫(yī)聯(lián)（共）體，打通養(yǎng)、醫(yī)、護、康之間的數(shù)據(jù)和服務，提高服務的整合性；以能力建設和機制創(chuàng)新為重點，創(chuàng)建緊密型康養(yǎng)聯(lián)合體全省標桿。