孫森，宣頔

(常州大學(xué)史良法學(xué)院，江蘇 常州 213164)

一、問題的提出

黨的十九屆四中全會作出了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力若干重大問題的決定》，其中在“堅持和完善社會主義經(jīng)濟制度”這一部分提出了要“健全勞動、資本、土地、知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”[1]。這一提法是黨中央站在國家政策層面對數(shù)據(jù)作為第五生產(chǎn)要素為推動信息社會發(fā)展所起作用的充分肯定。政務(wù)數(shù)據(jù)開放在信息技術(shù)學(xué)界、政策管理學(xué)界已受到廣泛關(guān)注并有相關(guān)研究，但在法學(xué)理論界與實務(wù)界的研究還處于初步探索階段，而我國移動互聯(lián)網(wǎng)用戶規(guī)模在世界處于遙遙領(lǐng)先的地位，數(shù)據(jù)經(jīng)濟潛力巨大。一方面，政府、企業(yè)、個人活動高度數(shù)據(jù)化，政府擁有著海量數(shù)據(jù)，李克強總理曾指出，“目前我國80%以上的信息數(shù)據(jù)資源掌握在各級政府部門手里，‘深藏閨中’是極大浪費”[2]；另一方面，政府擁有的數(shù)據(jù)資源豐富多樣，已經(jīng)成為當前智慧型政府建設(shè)、科學(xué)決策以及促進治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。為了打好數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)，政務(wù)數(shù)據(jù)開放必須要先實現(xiàn)法治化和規(guī)范化。

不難發(fā)現(xiàn)，政務(wù)數(shù)據(jù)開放在我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中居于重要地位。從2015年國務(wù)院提出要“推動政府數(shù)據(jù)開放共享”“深化應(yīng)用政府數(shù)據(jù)”[3]，到2017年中共中央政治局集體學(xué)習(xí)國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略時，習(xí)近平總書記提出要“運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平”等理念，再到2021年6月10日通過的《數(shù)據(jù)安全法》中對政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放進行了專章規(guī)定①，都體現(xiàn)了國家對政務(wù)數(shù)據(jù)開放的重視。但從目前的理論研究來看，傳統(tǒng)的公眾知情權(quán)理論，抑或國家財產(chǎn)權(quán)理論似乎已經(jīng)沒辦法解釋政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度運行中所遇到的困境，是否需要以一種新的視角來夯實該制度的理論基礎(chǔ)是當前制度建設(shè)的關(guān)鍵所在；同時，從政務(wù)數(shù)據(jù)開放的實踐來看，“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”問題嚴重，政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬模糊，開放準備度不足，頂層設(shè)計統(tǒng)籌規(guī)劃缺乏，開放到利用的轉(zhuǎn)化率低等問題，使得政務(wù)數(shù)據(jù)開放在運行過程中面臨巨大挑戰(zhàn)。同時，目前國家層面尚無專門針對政務(wù)數(shù)據(jù)開放的單行法律，已有規(guī)范僅是將數(shù)據(jù)開放同政務(wù)公開、政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享、“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)進行融合，其雖有原則性規(guī)定，但內(nèi)容空泛單薄，難以對政務(wù)數(shù)據(jù)開放起到實質(zhì)性的促進和約束作用[4]?；诖?，本文欲從數(shù)據(jù)開放的規(guī)范供給、主體責任、監(jiān)管治理以及安全保護等方面，通過法治化的路徑研究對我國政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度的完善提出建議。

二、政府信息公開與政務(wù)數(shù)據(jù)開放之辨析

《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)中對“政府信息”的概念作了明確規(guī)定，它是指行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息②。學(xué)界也主要從其主體、客體、對象等方面對其內(nèi)涵進行界定。而對于“政務(wù)數(shù)據(jù)”的概念目前并沒有明確的規(guī)定，即便剛通過的《數(shù)據(jù)安全法》中設(shè)有專章規(guī)定的“政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放”部分也未對“政務(wù)數(shù)據(jù)”進行定義，僅在該法第3條對數(shù)據(jù)進行了籠統(tǒng)性的規(guī)定③。但學(xué)界對此則有不同觀點。第一種觀點認為，在現(xiàn)有制度框架下，政府信息定義可以涵蓋政府數(shù)據(jù)，可以在《條例》中進一步完善政府信息的定義，將政府信息公開對象延伸到政府數(shù)據(jù)[5]。第二種觀點基本上可以說是在“政府信息”的概念基礎(chǔ)之上對“政府數(shù)據(jù)”進行的定義，例如沈亞平認為可將其定義為“國家機關(guān)及經(jīng)法律授權(quán)行使公共管理職能的各類社會組織依照法律規(guī)定向公眾公開其所掌握的、用于記錄與公共利益密切相關(guān)的各類事實的物理符號”[6]。宋華琳認為政府數(shù)據(jù)“意指行政主體在依法履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)資源”，而對應(yīng)的政府數(shù)據(jù)開放也就是指“行政主體面向公民、法人和其他組織提供政府數(shù)據(jù)的行為”[7]。第三種觀點認為政府信息公開與政府數(shù)據(jù)開放完全屬于兩個不同的范疇，有學(xué)者并不贊成將政府數(shù)據(jù)開放視為政府信息公開的升級[8]；政府數(shù)據(jù)是政府掌握的原始的未經(jīng)加工的數(shù)據(jù)[9]，而政府公開的信息則帶有加工成分，是具有某些目的性導(dǎo)向的數(shù)據(jù)產(chǎn)品。

從我國實際情況來看，政府信息公開與政務(wù)數(shù)據(jù)開放均屬于我國政務(wù)公開大概念下的子系統(tǒng)，二者在立法上并不存在本質(zhì)差別。若要究其差別，可能在制度正當性基礎(chǔ)方面，政府信息公開制度更多的是保障公民知情權(quán)，而政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度涉及的不僅僅是知情權(quán)，也應(yīng)超越知情權(quán)，更強調(diào)的是一種對“物”的用益權(quán)(rights to use)，指對政府收集的數(shù)據(jù)進行再利用。

三、政務(wù)數(shù)據(jù)確權(quán)：傳統(tǒng)物權(quán)體系下的再定位

數(shù)據(jù)因其本身“無形”的特征而與知識產(chǎn)權(quán)的客體相似，但并不能想當然地將其歸類于知識產(chǎn)權(quán)客體。同時，數(shù)據(jù)大多數(shù)情況下也僅僅是一種客觀存在，并沒有體現(xiàn)出數(shù)據(jù)提供者的創(chuàng)造性思維，而政府信息絕大多數(shù)包含了政府機關(guān)對數(shù)據(jù)的加工處理，附有數(shù)據(jù)收集者的創(chuàng)造性智力成果?！墩?wù)信息資源共享管理暫行辦法》雖對“政府信息資源”進行了專門定義④，但不論怎么說，信息是數(shù)據(jù)的內(nèi)容，數(shù)據(jù)是信息的形式，無法將數(shù)據(jù)和信息完全抽離出來抽象地討論數(shù)據(jù)上的權(quán)利[10]。數(shù)據(jù)之無形性和非獨占性的特征并不否定其具有民事權(quán)利客體所應(yīng)當具備的獨立性和財產(chǎn)性。同時，也正是因為其天然具有生產(chǎn)價值性、技術(shù)可控性和客觀獨立性等特征，符合法律評價上的“有用之物”“為我之物”和“自在之物”的特征，而得以成為法律關(guān)系的客體，并受到特定權(quán)利義務(wù)法律關(guān)系的制約。

基于傳統(tǒng)物權(quán)體系規(guī)范，物權(quán)所有權(quán)的一元結(jié)構(gòu)并不適合數(shù)據(jù)權(quán)的發(fā)展，因而需要對政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬進行再定位，以便進一步回應(yīng)政務(wù)數(shù)據(jù)歸誰所有、政務(wù)數(shù)據(jù)能否交易和流通等諸如此類在政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度運行過程中亟須思考的重要命題。審視政務(wù)數(shù)據(jù)的形態(tài)，可以發(fā)現(xiàn)，其與傳統(tǒng)物權(quán)形態(tài)并不相同，不論是從權(quán)利主體還是權(quán)利內(nèi)容來看，政務(wù)數(shù)據(jù)均具有比傳統(tǒng)法律關(guān)系客體之一的物更為復(fù)雜的權(quán)利屬性。在對政務(wù)數(shù)據(jù)進行確權(quán)時，不宜簡單地套用傳統(tǒng)的物權(quán)規(guī)范，將數(shù)據(jù)所有權(quán)絕對化，更不能將數(shù)據(jù)所有權(quán)賦予一個主體完全擁有，由其自由處分[11]。有學(xué)者提出，可以借鑒“自物權(quán)—他物權(quán)和著作權(quán)—鄰接權(quán)”的權(quán)利分割模式，設(shè)定數(shù)據(jù)原發(fā)者的數(shù)據(jù)所有權(quán)與數(shù)據(jù)處理者的數(shù)據(jù)用益權(quán)的二元權(quán)利結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)權(quán)財產(chǎn)利益的均衡分配[12]。雖然政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)利屬性比較復(fù)雜，一些重大問題也需要充分論證，但其作為一種新型財產(chǎn)權(quán)利，已是法學(xué)理論界和實務(wù)界的普遍共識[13]。這種新型財產(chǎn)權(quán)利已不僅僅體現(xiàn)為對“物”的控制，而更注重對“物”的有效利用所帶來的收益。對于政務(wù)數(shù)據(jù)開放來說，就是關(guān)注政府部門開放的數(shù)據(jù)能否被有效利用的問題。

四、政務(wù)數(shù)據(jù)開放的理論基礎(chǔ)

良好的制度運行需要有堅實的理論基礎(chǔ)作為支撐，該理論基礎(chǔ)也是其正當性和合法性的重要保證，并推動著該項制度向著可持續(xù)發(fā)展的道路前行。目前學(xué)界普遍認為，政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度的理論基礎(chǔ)主要包括公眾知情權(quán)理論和國家財產(chǎn)權(quán)理論，但隨著國內(nèi)外關(guān)于數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)治理研究的深化，實際上在政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度下還存在著一種理論基礎(chǔ)，就是公私合作治理理論，這種理論不論是從宏觀的行政法體系來看，還是從單一的數(shù)據(jù)開放角度來看，都是政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度下的一項重要理論基礎(chǔ)。

(一)私主體視角：公眾知情權(quán)理論

政務(wù)數(shù)據(jù)開放的主要內(nèi)容為公共數(shù)據(jù)，而公共數(shù)據(jù)開放首先依托的是既有的政府信息公開制度，它是政府信息公開的自然延伸。而政府信息公開制度的理論基礎(chǔ)便是滿足和保障公眾對政府行為和公共事務(wù)的知情權(quán)，需在一定程度上保障公共信息無障礙地流通和使用，并給予社會主體以穩(wěn)定的預(yù)期和監(jiān)督能力[14]。有學(xué)者認為政務(wù)數(shù)據(jù)開放是政府信息公開的升級版，因為政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度與政府信息公開制度在理論本源上是相通的，政府信息公開制度的理論基礎(chǔ)實際上也為政務(wù)數(shù)據(jù)開放的合法性提供了堅實的理論基礎(chǔ)。但從地方政府數(shù)據(jù)開放的實踐來看，僅僅依賴國家的政策性指令會導(dǎo)致該制度缺乏穩(wěn)定的理論基礎(chǔ)，從而使政務(wù)數(shù)據(jù)開放無法在已有的政府信息公開制度的理論基礎(chǔ)上證明其正當性。更有學(xué)者指出，知情權(quán)是政府信息公開最重要的權(quán)利基礎(chǔ)和理論依據(jù)，而政府數(shù)據(jù)開放源于大數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動，其不存在權(quán)利基礎(chǔ)，個人請求權(quán)的實現(xiàn)也不是數(shù)據(jù)開放的制度核心[15]。正因如此，在政務(wù)數(shù)據(jù)開放無法依賴公眾知情權(quán)理論基礎(chǔ)的情況下，有必要從另外一個視角去研究政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度的理論基礎(chǔ)。

(二)公主體視角：國家財產(chǎn)權(quán)理論

政務(wù)數(shù)據(jù)開放可分為兩種類型：一種是以公共服務(wù)為目的的公共開放，另一種是商業(yè)化運營下的市場開放，這種市場化的開放在法律屬性上被認定為國有財產(chǎn)。國有財產(chǎn)理論認為在非公眾生產(chǎn)生活必需，也非政府履行公職必需上，除了政府之外，其他主體均無權(quán)直接使用、收益和處分國有私產(chǎn)。事實上，國有私產(chǎn)一詞并不能簡單理解為屬于國家的私有利益，并且也不存在國家公共利益與私有利益之分，最終的受益主體仍是社會公眾，唯一不同的是受益的方式屬于直接受益還是間接受益。我國一些地方性法規(guī)中就將公共數(shù)據(jù)資源納入國有資產(chǎn)體系管理，此舉既能有效防止數(shù)據(jù)資源的浪費和閑置，也提高了數(shù)據(jù)資源的轉(zhuǎn)化利用率。國家財產(chǎn)權(quán)理論為政務(wù)數(shù)據(jù)市場化開放提供了重要的理論基礎(chǔ)，也進一步填補了以公共服務(wù)為目的的公共開放無法依賴公眾知情權(quán)的理論空洞。

目前的政務(wù)數(shù)據(jù)開放模式大多是主動公開為主，以申請公開為輔，類似于政府信息公開的基本原則。從這樣的開放模式可以看出，并非所有的政務(wù)數(shù)據(jù)均會開放，即便是在公眾申請下，抑或是為了數(shù)據(jù)市場化開放，例如，涉及國家安全、商業(yè)秘密、個人隱私等數(shù)據(jù)。因而從這個角度來看，簡單的國家財產(chǎn)理論也并不能較好地解釋和回應(yīng)為何政務(wù)數(shù)據(jù)不當然地為社會公眾所共享。正因如此，有必要探索和研究關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度更有力的理論基礎(chǔ)。

(三)第三視角：公私合作治理理論

單純地以“公”或者“私”的視角看待政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度，似乎存在諸多無法回應(yīng)的問題。而公共數(shù)據(jù)的法律屬性勢必是一種混合的法律模式，沒有必要以財產(chǎn)權(quán)利的框架約束公共數(shù)據(jù)，而是要鼓勵數(shù)據(jù)控制者不斷擴大數(shù)據(jù)開放的范圍和程度，讓更多社會公眾參與其中，并加強對事后侵權(quán)責任的救濟。站在公私合作的視角分析政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度的正當性和合法性似乎可以為該制度尋找到一種新的理論基礎(chǔ)，并進一步為回應(yīng)政務(wù)數(shù)據(jù)開放為何無法依賴公眾知情權(quán)理論，以及解釋簡單的國家財產(chǎn)理論為何無法解決政務(wù)數(shù)據(jù)并不當然為社會公眾所共享提供有力支撐。

斯科特教授認為，當前治理的主體已不僅限于國家，而是涉及政府主體之外的各種非政府主體，治理也更為強調(diào)國家與非政府主體之間的相互作用[16]。政務(wù)數(shù)據(jù)開放已經(jīng)成為大數(shù)據(jù)時代政府治理改革、提升治理效能的制度工具，而通過社會公眾參與協(xié)作治理的方式，既能保障社會公眾在政務(wù)數(shù)據(jù)開放中的合法知情權(quán)，也能有效提高政務(wù)數(shù)據(jù)開放的市場價值。新自由主義對市場的價值被重新發(fā)現(xiàn)，它崇尚市場力量，反對政府過度干預(yù)，認為政府干預(yù)會錯配資源，并主張將競爭機制引入對公共品的供給中。目前學(xué)界和產(chǎn)業(yè)界對政務(wù)數(shù)據(jù)開放的公私合作化運營模式主要有3種：第一種是引入技術(shù)企業(yè)參與政府數(shù)據(jù)開放平臺或相關(guān)系統(tǒng)設(shè)施的開發(fā)、建設(shè)；第二種是激勵企業(yè)對已開放的政府數(shù)據(jù)進行充分開發(fā)；第三種是引入市場力量對政府數(shù)據(jù)進行專門開發(fā)，為社會提供更多增值服務(wù)[17]?？梢钥闯?，政務(wù)數(shù)據(jù)開放的潛在作用并不限于提升公共服務(wù)質(zhì)量，還有助于實現(xiàn)促進公私合作、創(chuàng)造公共價值的政府改革目標。公私合作治理理論似乎恰好回應(yīng)了政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度為何能進一步完善和發(fā)展的原因。

五、政務(wù)數(shù)據(jù)開放的法治化路徑探究

探究政務(wù)數(shù)據(jù)開放的法治化路徑必須要具備政務(wù)數(shù)據(jù)開放的法治思維，而這種法治思維就是指政務(wù)數(shù)據(jù)開放必須依法而為、循法而治，離開法治方式的政務(wù)數(shù)據(jù)開放就可能與依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略要求不相匹配，甚至背道而馳。

(一)明確政務(wù)數(shù)據(jù)開放的法律概念

探究政務(wù)數(shù)據(jù)開放法治化路徑的前提是需要在當前的規(guī)范制度體系基礎(chǔ)上明確政務(wù)數(shù)據(jù)開放的法律概念。綜合國內(nèi)現(xiàn)行法律規(guī)范以及學(xué)界研究現(xiàn)狀可知，“政務(wù)數(shù)據(jù)”主要是行政主體在依法履行職責過程中制造或收集的，以一定形式記錄、保存、加工的各類數(shù)據(jù)信息資源。具體來說，主要包括3個層次的數(shù)據(jù)：(1)政府部門或準政府機構(gòu)在行使具有明確授權(quán)的公共職能時所自行獲取的數(shù)據(jù)；(2)政府部門授權(quán)私主體行使特定公共職能所收集的數(shù)據(jù)；(3)在具有公共屬性的領(lǐng)域內(nèi)，雖非由授權(quán)行使產(chǎn)生但涉及公共利益的數(shù)據(jù)[18]。而對于“政務(wù)數(shù)據(jù)開放”，前文已述，從行政法理來看，是指行政主體面向公民、法人和其他組織提供政府數(shù)據(jù)的行為。這一概括僅是從行政法理角度較為籠統(tǒng)地將政務(wù)數(shù)據(jù)開放的主體、對象及內(nèi)容形式表述出來，并未強調(diào)政務(wù)數(shù)據(jù)的重要特征。國外OGD(open government data)則將其定義為是由政府或政府控制的實體生產(chǎn)或授權(quán)的，可供任何主體自由使用、再次利用和重新發(fā)布[19]。我們認為，對于政務(wù)數(shù)據(jù)開放的法律概念，不妨在借鑒吸收國外OGD概念的基礎(chǔ)上結(jié)合我國國內(nèi)學(xué)者的觀點，將其定義為：由行政機關(guān)或者行政機關(guān)授權(quán)的組織生產(chǎn)的或收集的，可供任何主體自由使用、再次利用和重新發(fā)布的行為。

(二)加強政務(wù)數(shù)據(jù)開放的頂層設(shè)計研究

實際上早在2015年9月5日，正式發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》(國發(fā)〔2015〕50號)就對政府數(shù)據(jù)開放提出了政策性的發(fā)展方向和目標。該文件在借鑒國外普遍做法的基礎(chǔ)上，從數(shù)據(jù)開放的基本理念、戰(zhàn)略部署、體制機制和平臺建設(shè)等方面，提出了我國政府數(shù)據(jù)開放頂層設(shè)計的主要思路。具體來說主要包括：(1)要培育和樹立依法開放數(shù)據(jù)的行政文化；(2)要建立政府數(shù)據(jù)開放的領(lǐng)導(dǎo)和行政協(xié)調(diào)機制；(3)要盡快制定并出臺《政府數(shù)據(jù)開放條例》和實施細則；(4)要完善政府數(shù)據(jù)開發(fā)與其他相關(guān)工作的銜接機制；(5)要依托地市級以上政府網(wǎng)站和社會資源，分層建立統(tǒng)一、集成的政府數(shù)據(jù)開放平臺，提供規(guī)范統(tǒng)一的數(shù)據(jù)服務(wù)；(6)要建立常態(tài)化的數(shù)據(jù)開放標準規(guī)范和質(zhì)量安全管理機制；(7)要加強數(shù)據(jù)開放的互動管理，創(chuàng)新提供政府數(shù)據(jù)開放數(shù)據(jù)互聯(lián)服務(wù)[20]。

當前，“數(shù)字型政府”“智慧型政府”逐漸成為政府改革和發(fā)展的一大趨勢，數(shù)據(jù)治理也成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要內(nèi)容。從近幾年我國政府數(shù)據(jù)開放的實踐來看，政府數(shù)據(jù)開放在國家層面的地位逐步上升，法律層面的規(guī)范性文件相繼出臺，最為重要的是2021年6月10日通過的《數(shù)據(jù)安全法》，這是我國關(guān)于數(shù)據(jù)開放與安全的首部法律。該法設(shè)專章對政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放進行了規(guī)定，它的頒布進一步推動了政務(wù)數(shù)據(jù)的共享開放，并從國家安全觀、戰(zhàn)略規(guī)劃、數(shù)字產(chǎn)業(yè)、技術(shù)標準、監(jiān)測評估、人才培養(yǎng)交流等方面，全方位地提供數(shù)據(jù)安全保障支撐。

(三)提升政務(wù)數(shù)據(jù)開放準備度

政務(wù)數(shù)據(jù)開放準備度是向社會提供更高價值數(shù)據(jù)所做的完善程度，它是政務(wù)數(shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)和先決條件，也是衡量政府在開放數(shù)據(jù)上所采取的舉措與付諸實施的政策，某個地方的數(shù)據(jù)開放準備度越高，相應(yīng)的數(shù)據(jù)層、平臺層與利用層的效果也就越好。目前國內(nèi)學(xué)界對政務(wù)數(shù)據(jù)開放的系統(tǒng)研究還較為匱乏，研究成果并不多，但在政務(wù)數(shù)據(jù)開放工作的快速推進中，開放準備度不足的問題卻非常明顯。若不進一步完善和提升，將會嚴重阻礙政務(wù)數(shù)據(jù)開放的發(fā)展，降低政務(wù)數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量。目前在探索政務(wù)數(shù)據(jù)開放準備度的研究中，相對具有代表性的政務(wù)數(shù)據(jù)開放準備度評估框架可供參考，如表1所示：

表1 有關(guān)政府數(shù)據(jù)開放準備度的評估框架

總體來說，政府數(shù)據(jù)開放準備度的評估框架基本包括法規(guī)與政策、組織與執(zhí)行、標準規(guī)范、經(jīng)濟、技術(shù)與社會等方面。其中的法規(guī)與政策、組織與執(zhí)行、標準規(guī)范是直接決定政務(wù)數(shù)據(jù)開放準備度水平的關(guān)鍵因素。此外，安全保障是政務(wù)數(shù)據(jù)開放準備度的必要條件，同時也需要數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)利用、部門職責要素，并同文本效力、領(lǐng)導(dǎo)公開支持以輔助條件組合在一起使用，以最大程度提升政務(wù)數(shù)據(jù)開放準備度[21]。

(四)建立國家統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺

為了解決我國當前的“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”問題，李克強總理曾提出，要堅決打通這樣閉塞的數(shù)據(jù)通道，起碼政府系統(tǒng)不應(yīng)再有。具體來說就是要構(gòu)建統(tǒng)一高效、互聯(lián)互通、安全可靠的國家數(shù)據(jù)資源體系，建立國家統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺，打通各部門信息系統(tǒng)，推動信息跨部門跨層級共享共用，加快推進公共數(shù)據(jù)資源向社會開放。雖然各地政府也在積極探索政務(wù)數(shù)據(jù)開放的有效路徑，但其本身存在數(shù)據(jù)量少、來源少、資源建設(shè)不規(guī)范、開放授權(quán)協(xié)議不合理、數(shù)據(jù)獲取步驟煩瑣、數(shù)據(jù)使用率低以及平臺建設(shè)水平不高等問題[22]；同時，這種“自下而上”的探索并不適應(yīng)國家“大平臺、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)”的建設(shè)，也不利于國家安全觀環(huán)境下的數(shù)據(jù)安全管理，因而需要采用“自上而下”的模式，探索建立國家統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)大平臺[23]。

此外，為了解決數(shù)字政府建設(shè)中數(shù)據(jù)不敢開放、不愿開放的難題，可以引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)來推動政務(wù)數(shù)據(jù)安全開放共享。傳統(tǒng)政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享存在著部門內(nèi)部共享難、權(quán)責模糊、數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險大、業(yè)務(wù)流程煩瑣等問題，而通過區(qū)塊鏈去中心化、分布式識別、不可隨意篡改的特性，能夠讓政府的決策更加透明，更加有跡可循。政務(wù)數(shù)據(jù)本身也能夠創(chuàng)造一定的社會經(jīng)濟價值，區(qū)塊鏈技術(shù)在整個政務(wù)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)期間，既能保證社會公眾對政務(wù)數(shù)據(jù)開放的獲取及數(shù)據(jù)知情權(quán)，又能實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)對社會運行的經(jīng)濟利益最大化[24]。目前在金融行業(yè)已有將區(qū)塊鏈技術(shù)運用到政務(wù)數(shù)據(jù)開放中的普惠金融體系建設(shè)的積極探索，區(qū)塊鏈普惠金融網(wǎng)絡(luò)成為政府部門與金融機構(gòu)之間所有數(shù)據(jù)交互的安全、高效、便利的通道，以此突破傳統(tǒng)的普惠金融信息因素導(dǎo)致的成本高和效率低問題[25]。

(五)提高政務(wù)數(shù)據(jù)開放—利用轉(zhuǎn)化率

在“智慧型政府”的建設(shè)過程中，政務(wù)數(shù)據(jù)開放及深度挖掘利用尤為關(guān)鍵。但目前在政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度的運行中存在著“供需對接”機制不暢通，從數(shù)據(jù)開放到數(shù)據(jù)利用的轉(zhuǎn)化率低等問題，政務(wù)數(shù)據(jù)未能充分發(fā)揮其潛在的巨大社會價值和經(jīng)濟價值。一方面，政務(wù)數(shù)據(jù)開放本身存在諸多制度運行上的局限和問題，另一方面更重要的是未能探索出如何將政務(wù)數(shù)據(jù)從開放到利用的有效轉(zhuǎn)換機制。有學(xué)者探索出，DIKW體系能夠為政務(wù)數(shù)據(jù)利用提供一種新的路徑指導(dǎo)。具體來說主要包括：(1)以用戶需求為導(dǎo)向，積極鼓勵、吸引社會組織和公眾參與，加快建設(shè)集政府數(shù)據(jù)交換共享、采集管理、開放獲取和安全監(jiān)管為一體的國家統(tǒng)一政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺，形成“公私”多主體良性互動的循環(huán)和數(shù)據(jù)資源融合開放的格局，促進政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享和獲取利用；(2)通過政務(wù)數(shù)據(jù)和用戶數(shù)據(jù)分析，找準受眾體的個性化、精準化需求；(3)采用關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的模式進行政務(wù)數(shù)據(jù)的開放、轉(zhuǎn)化，解決數(shù)據(jù)的分布性和異構(gòu)性問題[26]。這種公私合作的模式，既能加強數(shù)據(jù)的有效治理，也能進一步深入挖掘政務(wù)數(shù)據(jù)開放中潛在的社會價值和經(jīng)濟價值。

六、結(jié)語

政務(wù)數(shù)據(jù)開放是數(shù)字政府建設(shè)的一項重要內(nèi)容，面對國家全面推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革要求，政府亟須建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的新型治理理念。為了打好數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)，政務(wù)數(shù)據(jù)開放必須要先實現(xiàn)法治化和規(guī)范化。只有正確處理好政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度與政府信息公開制度之間的關(guān)系，加強對政務(wù)數(shù)據(jù)開放的規(guī)范供給、主體責任、監(jiān)管治理以及安全保護等方面的研究，才能科學(xué)有序地推動政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度的建設(shè)，進一步挖掘其潛在的社會價值和經(jīng)濟價值。

注釋：

①《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》已于2021年6月10日經(jīng)第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過。本法第五章對政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放作了專門規(guī)定。

②《中華人民共和國政府信息公開條例》第2條。

③《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》第3條第1款：“本法所稱數(shù)據(jù)，是指任何以電子或者其他方式對信息的記錄?！?/p>

④《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》(國發(fā)〔2016〕51號)將“政務(wù)信息資源”定義為政務(wù)部門在履行職責過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數(shù)據(jù)等各類信息資源，包括政務(wù)部門直接或通過第三方依法采集的、依法授權(quán)管理的和因履行職責需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的信息資源等。