劉美娟

(安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

自新中國成立以來，以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式實現(xiàn)對國家社會事務(wù)治理的現(xiàn)象早已習以為常，為國家治理以及社會主義法治化建設(shè)發(fā)揮了積極作用。黨政聯(lián)合文件的數(shù)量也呈“井噴式”增長趨勢，據(jù)統(tǒng)計，自1949年至2020年12月31日，黨政聯(lián)合文件共754部①。黨政聯(lián)合文件是將黨的意志轉(zhuǎn)化為國家意志的重要環(huán)節(jié)，在傳統(tǒng)二元化法治體系基礎(chǔ)上形成了更具特色的三元格局。從概念上分析，黨政聯(lián)合文件是由黨政兩機關(guān)就職責交叉重疊部分共同制定的規(guī)范性文件，性質(zhì)上具備黨政雙重屬性。在制定主體上，黨政聯(lián)合文件是由黨政兩機關(guān)共同參與制作的，其特殊性使其規(guī)避了《立法法》《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)信息公開條例》《政府信息公開條例》的調(diào)整，但由于其調(diào)整范圍是與大眾關(guān)系密切的經(jīng)濟社會關(guān)系，與國計民生有重大關(guān)聯(lián)，其自身固有的公共性特征決定了應(yīng)當將其公開[1]，因此必須將其納入信息公開的范圍。當前關(guān)于黨政聯(lián)合文件的研究中，章志遠教授認為混合性黨規(guī)的存在有正當性基礎(chǔ)，混合性黨規(guī)是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)，也為“黨管原則”提供了重要的制度保障[2]。建立黨政聯(lián)合文件的備案審查聯(lián)動機制是學(xué)界關(guān)注、研究的重點，而對黨政聯(lián)合文件信息公開問題研究的很少，筆者以“黨政聯(lián)合發(fā)文”“信息公開”為關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)中檢索，檢索出的相關(guān)文章只有6篇。黨政聯(lián)合文件的信息公開關(guān)乎社會大眾的知情權(quán)，關(guān)乎對公權(quán)力的監(jiān)督，更關(guān)乎國計民生，據(jù)此本文從黨政聯(lián)合文件信息公開的角度出發(fā)，引用司法裁判的案例，分析當前黨政聯(lián)合文件信息公開中面臨的困境和難題，例如：法院在審理此類信息公開案件時，在判斷是否予以公開時缺乏合理、規(guī)范、統(tǒng)一的標準；在公開范圍上缺乏合理、規(guī)范、統(tǒng)一的標準；黨務(wù)信息公開方式單一，配套的救濟機制未能全面保護當事人的合法權(quán)益。本文以問題為著眼點，在分析黨政聯(lián)合文件信息公開的合理性、正當性的基礎(chǔ)上，提出解決問題的路徑，如：實現(xiàn)審查認定標準從形式主義向?qū)嵸|(zhì)兼顧形式主義相結(jié)合的方向轉(zhuǎn)變；科學(xué)厘定黨務(wù)信息和政務(wù)信息的界限，合理劃定黨政聯(lián)合文件信息公開的范圍等；完善黨務(wù)信息公開的方式以及對當事人的權(quán)利救濟機制，從而推動黨政聯(lián)合文件信息公開制度的進一步完善。

一、黨政聯(lián)合文件信息公開之必要性

(一)權(quán)利基礎(chǔ)——知情權(quán)

縱觀世界各國政治的發(fā)展趨勢，實現(xiàn)政府信息公開是不可阻擋的發(fā)展潮流，這也是尊重和保護公民知情權(quán)的表現(xiàn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)等多元化信息共享平臺的涌現(xiàn)，社會公眾對信息公開的渴望程度日漸攀升，公民知情權(quán)的增長速度日漸超越政府等公權(quán)力機關(guān)的信息回應(yīng)速度，應(yīng)對這一變化不僅需要公權(quán)力機關(guān)提高對公民知情權(quán)的重視程度，同時也需要加快步伐提升應(yīng)對多元化平臺所帶來的復(fù)雜性、開放性難題[3]。雖然當前在我國憲法中還尚未出現(xiàn)知情權(quán)的字眼，但作為一種抽象、原則性的權(quán)利，其精神蘊含在其他憲法性權(quán)利中，例如批評、建議、檢舉、申訴、控告等權(quán)利，因此其存在具備一定的憲法性基礎(chǔ)和法理意義。公民的知情權(quán)具體表現(xiàn)在私法領(lǐng)域以及公法領(lǐng)域，本文主要討論的是后者。尊重、保護公民的知情權(quán)在公法領(lǐng)域主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面要求公權(quán)力機關(guān)要依法主動、及時向社會公眾公布信息；另一方面要求不得以任何不合法、不合理的方式阻礙公民知情權(quán)的行使。黨政聯(lián)合文件在性質(zhì)上具備黨務(wù)和政務(wù)混合的雙重屬性，是黨委機關(guān)和行政機關(guān)就雙方職責交叉事項共同制定的一種規(guī)范性文件。政府信息以公開為原則，不公開為例外，主動公開與依申請公開兩種方式相互支撐、相互促進；此外，也為當事人配置了行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償救濟機制。而《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)信息公開》中只規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制定主體主動公開，并未規(guī)定依申請公開以及制定相應(yīng)的救濟機制。黨政聯(lián)合文件作為特殊的法律形態(tài)，在信息公開層面不應(yīng)受到黨務(wù)信息形式上的阻礙，避免行政機關(guān)將不愿意向社會公眾公開的政府信息戴上“黨政聯(lián)合文件”的帽子，轉(zhuǎn)化為黨務(wù)信息，從而規(guī)避審查和公開[4]，應(yīng)防止權(quán)力肆意濫用，充分尊重和保護公民的知情權(quán)。

(二)監(jiān)督機制建立之必要

有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督。黨政機關(guān)作為聯(lián)合發(fā)文的制定主體，無論是制定主體自身還是黨政聯(lián)合文件，都必須受到監(jiān)督。信息公開是構(gòu)建權(quán)力制約監(jiān)督機制的重要一環(huán)，為實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督打開大門。黨政聯(lián)合文件具備黨務(wù)信息以及政府信息的雙重特征，從公開范圍來看，黨務(wù)信息根據(jù)所涉及內(nèi)容的不同，其接受的是黨內(nèi)督查以及社會監(jiān)督；政府信息除接受社會監(jiān)督以外，還應(yīng)接受司法監(jiān)督、行政監(jiān)督以及監(jiān)察監(jiān)督。司法實踐中，針對黨政聯(lián)合文件申請信息公開案件，法院往往以發(fā)文字號、制定主體是黨委機關(guān)為由駁回當事人申請公開的請求，黨政聯(lián)合文件不能因具有黨務(wù)信息的屬性，而規(guī)避審查、監(jiān)督，要實現(xiàn)對黨政聯(lián)合文件的監(jiān)督，就必須在源頭上完善信息公開工作。根據(jù)我國社會治理的實踐，黨政聯(lián)合文件成為黨政機關(guān)治國理政的重要手段或者依據(jù)，與社會大眾的生產(chǎn)生活緊密相關(guān)，因此必須強化對黨政聯(lián)合文件的監(jiān)督，不能因其黨務(wù)信息屬性而弱化監(jiān)督。實現(xiàn)信息公開是構(gòu)建黨政聯(lián)合文件監(jiān)督機制的必然要求。法治國家，權(quán)力屈從于法律，將黨政聯(lián)合文件的信息公開以法律的形式予以規(guī)定，將權(quán)力限制在法律制度的籠子里，不僅能實現(xiàn)對制定主體、執(zhí)行主體權(quán)力的約束，也是對公民知情權(quán)的尊重，這也與中國共產(chǎn)黨以及行政機關(guān)的性質(zhì)、工作宗旨的內(nèi)涵不謀而合。

(三)夯實中國特色社會主義法治體系

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系相互獨立又相互支撐，二者共同構(gòu)成了彰顯中國特色的法治形態(tài)。黨政聯(lián)合發(fā)文作為一種特殊的法治形態(tài)，成為連接二者的中間環(huán)節(jié)，在治國理政的過程中發(fā)揮的作用日益明顯，黨政聯(lián)合文件的出現(xiàn)由來已久，黨的領(lǐng)導(dǎo)為黨政聯(lián)合文件的出現(xiàn)以及發(fā)展提供了正當性基礎(chǔ)[5]。黨政聯(lián)合文件數(shù)量呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，這主要基于黨規(guī)國法之間存在眾多同一性，由這些同一性才能衍生出黨政聯(lián)合發(fā)文的可能性。其同一性首先表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間所追求的根本目標是一致的，都是為社會治理服務(wù)，為了維護社會安定、和諧，為了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化以及實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而服務(wù)。其次表現(xiàn)在二者都是人民意志的體現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)是全體黨員意志的集中表達與體現(xiàn)，而國家法律是由廣大人民群眾在民主選舉的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的全國人民代表大會制定并通過的，它集中體現(xiàn)了最廣大人民群眾的意志，因此二者意志體現(xiàn)方面存在一致性，有這些一致性為基礎(chǔ)，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律才有交織融合的空間，黨政聯(lián)合文件才能在此基礎(chǔ)上應(yīng)運而生并不斷發(fā)展。黨政聯(lián)合文件對我國社會主義法治化的發(fā)展起到了積極作用，首先在立法成本方面，黨政機關(guān)采用聯(lián)合發(fā)文的形式，避免了各自發(fā)文造成的重復(fù)立法，在一定程度上提高了立法的效率，降低了立法成本，同時黨政機關(guān)共同制定文件，可以最大程度避免各自立法的沖突，使得法治體系連接得更加順暢，減少了在執(zhí)行程序中的阻礙，使得執(zhí)行更為流暢，從而提高了執(zhí)行效率；其次，黨政聯(lián)合文件的制定、審批程序相比黨內(nèi)法規(guī)或者國家法律而言，減少了復(fù)雜而又冗長的立法程序，程序更為簡單快捷，能夠及時應(yīng)對社會治理中的緊急情況，在國法無法及時應(yīng)對現(xiàn)實中迫切需要解決的問題時可提供一些臨時或者暫時性的行為規(guī)范，彌補法律上的空白，滿足行政管理領(lǐng)域中的制度需求，這對黨政兩機關(guān)而言，是受歡迎的。黨政聯(lián)合文件彌補了政府治理體系和治理能力的短板，夯實了法治體系，使得我國的法治體系獨具特色。

二、黨政聯(lián)合文件信息公開之困境

(一)公開范圍厘定不清

走中國特色社會主義法治化道路必須堅持貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)理論，黨政聯(lián)合發(fā)文同樣貫徹著黨的領(lǐng)導(dǎo)思想，黨的領(lǐng)導(dǎo)是無死角的，應(yīng)全方位融入黨政聯(lián)合文件中。黨的領(lǐng)導(dǎo)具備宏觀性、抽象性的特征，黨內(nèi)法規(guī)也往往體現(xiàn)出思想、政治、組織上的規(guī)范，針對具體的社會事務(wù)，仍需要國家機關(guān)依法處理。黨政聯(lián)合文件是黨組織和政府機關(guān)就職責交叉領(lǐng)域共同聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，因此黨政聯(lián)合文件同時具備黨規(guī)屬性和政府信息屬性，二者相互交融。關(guān)于黨政聯(lián)合文件信息公開問題，在司法實踐中往往面臨窘境。政府信息是指行政機關(guān)在履行行政管理職能時制作、保存的信息②。黨政聯(lián)合文件是行政機關(guān)“參與制作”的，是否也應(yīng)該納入《政府信息公開條例》中所指的政府信息呢？在董毅敏訴天津市稅務(wù)局政府信息公開一案③中，天津市高級人民法院針對此疑問給予了否定的答案，其認定申請公開的對象性質(zhì)上屬于黨政聯(lián)合文件，但它并不屬于行政機關(guān)“制作、保存”，駁回了申請公開的訴訟請求。該案對《政府信息公開條例》第二條中“制作、保存”進行了狹隘的文義上的解釋，將行政機關(guān)與黨組織共同參與制作、保存的黨政聯(lián)合文件排除在《政府信息公開條例》第二條的解釋范圍外。此種做法，限制了公開政府信息的范圍，在一定程度上易導(dǎo)致行政機關(guān)借助黨政聯(lián)合文件的“帽子”規(guī)避公開信息，淪為權(quán)力的保護傘，導(dǎo)致權(quán)力濫用，公民的知情權(quán)等合法權(quán)益遭受侵害。

黨政聯(lián)合文件的內(nèi)容是否應(yīng)該予以公開，必須實際考慮所涉及的內(nèi)容是否符合政府信息公開和黨務(wù)信息公開的規(guī)定，從具體法律規(guī)定的內(nèi)在邏輯和法理基礎(chǔ)出發(fā)判斷黨政聯(lián)合文件的信息是否屬于應(yīng)當公開的范圍。但在司法實踐中，司法機關(guān)在裁判黨政聯(lián)合文件是否予以公開時，往往簡單基于黨政聯(lián)合文件的文件抬頭、發(fā)文字號等形式標準來判斷是否予以公開。缺乏實質(zhì)意義上說理，法院的司法裁判說理薄弱，無法使當事人心服口服，無法從根本上解決社會矛盾和糾紛。因此，在黨政聯(lián)合文件公開的范圍方面，單純采取形式標準，并不能體現(xiàn)實體正義，無法從根本上實現(xiàn)定紛止爭。

(二)司法裁判態(tài)度不一

分析司法裁判的結(jié)果可以看出，法院審理申請黨政聯(lián)合文件信息公開案件的司法裁判態(tài)度不一，沒有堅定標準的司法態(tài)度。例如:在“張亞杰訴北京市房山區(qū)人民政府”一案④中，最高人民法院以《軌道交通房山線征地拆遷實施方案》是以黨委文號制發(fā)的黨政聯(lián)合文件，不屬于行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織以及所規(guī)定的政府信息的范圍，駁回了申請人張亞杰的訴訟請求。在最高人民法院作出此案判決之后，針對類似案件，出現(xiàn)了不一致的裁判方向。在“原告孫玉榮訴鄭州市中原區(qū)人民政府信息公開案”⑤中，審理法院根據(jù)黨政聯(lián)合文件的落款為中原區(qū)人民政府公章，且該文件生效后用于指導(dǎo)政府行政部門開展城中村拆遷安置工作，因此判定該文件信息應(yīng)當予以公開。在張雄偉訴上海市虹口區(qū)人民政府信息公開一案⑥中，最高人民法院僅以文號為虹口區(qū)委員會辦公室為標準，認定文件為黨政混合信息，并以征詢答復(fù)意見中不予公開為由，直接駁回張雄偉的訴訟請求，裁判文書說理簡單，不具備強硬的說服力。此外，也有些規(guī)范性文件直接規(guī)定了以發(fā)文字號來判斷是否公開，例如北京市高級人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的解答》，其中規(guī)定了“凡以黨組織文號印發(fā)的信息，或者黨組織制發(fā)的黨政聯(lián)合文件”，不屬于《政府信息公開條例》調(diào)整的范圍。在司法實踐中，法院往往以制定主體、發(fā)文字號等形式上的標準作為判斷依據(jù)，標準單一，且裁判說理簡單，不具說服力，案件的被告方也僅僅依據(jù)文件的抬頭就完成了證明責任，這在一定程度上可能會誘發(fā)行政機關(guān)利用此種“庇護傘”將不愿意公開的信息轉(zhuǎn)為非政府信息，將應(yīng)當公開的信息轉(zhuǎn)為一種“準秘密”[6]。

(三)公開方式局限

黨務(wù)信息的公開方式，僅有黨委機關(guān)的自行主動公開，而尚未規(guī)定當事人以申請的方式予以公開。黨務(wù)信息是否公開的裁量權(quán)掌握在黨組織自身，即使黨組織未主動公開，當事人也不能以申請公開的方式予以補足，因此針對黨務(wù)信息的公開方式，從法律規(guī)定來看比較受限制。根據(jù)黨務(wù)信息內(nèi)容不同，其公開的范圍包括向黨內(nèi)公開以及向社會公開，即使主動公開而未公開，也不能轉(zhuǎn)為依申請公開的方式。政府信息有所不同，在公開方式上主動與依申請兩種方式并存，相互支撐，相互補足，并對依申請制進行了詳細的規(guī)定，明確對申請者的告知義務(wù)，最大程度保障公民能夠了解政府信息，尊重和保障公民的知情權(quán)，對信息公開的考核、評議以及責任追究制度進行了嚴格的規(guī)定。從對比中可以看出，除了依法不予公開的信息例如國家秘密以外，相比政府信息，黨務(wù)信息的公開方式以及程序設(shè)置更局限。對于黨政聯(lián)合文件，由于司法裁判中已經(jīng)對其信息公開持回避或者駁回態(tài)度，在公開方式上黨政聯(lián)合文件的信息公開不應(yīng)受到黨務(wù)信息屬性帶來的限制，應(yīng)進一步明確公開方式，在告知程序、工作考核、責任追究方面不斷完善。

(四)救濟路徑受限

根據(jù)上文所述，黨務(wù)信息只有主動公開而無依申請公開。應(yīng)當予以公開的信息，負有公開義務(wù)的機關(guān)未主動公開時，當事人無申請公開的權(quán)利，對這種不作為，當事人也不能采取復(fù)議或者訴訟的手段維護權(quán)益。相比政府信息而言，當事人負有的救濟手段要更全面，應(yīng)主動公開而未公開，當事人可以轉(zhuǎn)為依申請公開，經(jīng)申請仍然未公開的，當事人仍可以通過行政復(fù)議或者行政訴訟的方式進行救濟，或者以提出建議的方式建議其公開。黨政聯(lián)合文件具有黨政雙重屬性，既具備黨務(wù)信息屬性也具備政府信息屬性，黨政聯(lián)合文件的信息公開路徑，不能因黨務(wù)信息的屬性而被消磨減損，在救濟手段上相比黨務(wù)信息應(yīng)更全面，才能在黨政聯(lián)合文件領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)對權(quán)力的監(jiān)督和制約，實現(xiàn)對權(quán)利的尊重和保護。

三、黨政聯(lián)合文件信息公開之完善路徑

(一)形式主義向?qū)嵸|(zhì)主義標準的轉(zhuǎn)變

法院在作性質(zhì)認定時往往依據(jù)制作主體、發(fā)文字號等形式上的標準做出判斷，此種做法應(yīng)摒棄，判斷是否屬于黨內(nèi)法規(guī)或是行政法規(guī)等規(guī)范性文件應(yīng)采用形式標準與實質(zhì)標準相結(jié)合的方式。實質(zhì)性標準，即根據(jù)文件中具體內(nèi)容來判斷，主要包括以下幾個方面：首先在制作主體方面，黨政聯(lián)合文件是黨組織和行政機關(guān)共同參與制作的，《政府信息公開條例》中有關(guān)“行政機關(guān)制作或者獲取的”的解釋范圍是否包括行政機關(guān)共同參與制作的情形呢？是否應(yīng)將共同參與制作的情形納入《政府信息公開條例》的調(diào)整范圍內(nèi)呢？對此筆者持肯定的態(tài)度，筆者認為政府信息概念中的“制作或者獲取”應(yīng)作合理的擴大解釋，也應(yīng)理解為行政機關(guān)與其他機關(guān)共同參與制作或者獲取、保存的[7]，據(jù)此將行政機關(guān)共同參與制作的黨政聯(lián)合文件，順其自然地納入《政府信息公開條例》的調(diào)整范圍內(nèi)。其次在內(nèi)容方面，判斷申請公開的信息是否屬于社會公共管理范圍，法院在作認定時，應(yīng)秉持“具體問題具體分析”“具體內(nèi)容分別對待”的態(tài)度，堅持“區(qū)分處理”的原則。對于涉及經(jīng)濟管理活動，能夠?qū)θ嗣袢罕姷臋?quán)利義務(wù)及日常生活產(chǎn)生影響的信息應(yīng)向社會公眾公開；不能區(qū)分出是否屬于社會經(jīng)濟管理范圍，亦不能區(qū)分出是屬于黨務(wù)信息或者政府信息的，應(yīng)判斷其是否屬于不予公開的情形，例如涉及黨和國家安全以及社會安定的信息，應(yīng)當不予公開。最后，分析該黨政聯(lián)合文件對具體的行政行為是否產(chǎn)生了實際的指導(dǎo)效果，如果滿足前兩者的條件，但實際并未施行或者并未成為具體的指導(dǎo)依據(jù)時，仍不應(yīng)支持申請人的訴訟請求。綜上分析，單純依據(jù)發(fā)文字號形式上的標準進行判斷并不可取，也不應(yīng)完全摒棄，而應(yīng)將實質(zhì)標準與形式標準相結(jié)合作綜合判斷，二者發(fā)生沖突無法得出一致結(jié)論時，應(yīng)以實質(zhì)標準為主。

(二)統(tǒng)一司法裁判標準

首先，司法實踐中要實現(xiàn)法官在裁判時從單一形式主義標準向形式與實質(zhì)主義兼顧的雙重標準轉(zhuǎn)變，除查看申請公開的信息的發(fā)文主體、發(fā)文字號以外，也要分析該文件是否成為行政機關(guān)履行職責的直接依據(jù)，從主體、功能、內(nèi)容方面綜合判斷是否公開。其次，法官在審理案件判斷是否予以公開時，可以通過召開聯(lián)席會議的方式，通知黨政聯(lián)合文件的制定主體——黨委機關(guān)、行政機關(guān)選派代表參加會議，聽取制定機關(guān)的有關(guān)建議，或者通過發(fā)送意見征詢函的方式獲取制定機關(guān)的意見，在此基礎(chǔ)上綜合判斷。此外，要靈活運用司法建議機制，如果經(jīng)審理認為確實需要公開的，可以向黨委制定機關(guān)發(fā)出司法建議，建議其公開有關(guān)的信息，實現(xiàn)黨委、政府、法院之間的靈活互動。最后，加強對司法裁判文書的釋明說理，兼顧情理與法理，實現(xiàn)德法相融，有效回應(yīng)案件中的爭議焦點，使廣大人民群眾尊重和信服司法權(quán)威，降低上訴率。裁判標準規(guī)范化、統(tǒng)一化，才能使裁判結(jié)果具有針對性、充分性、邏輯性，實現(xiàn)同案同判，這樣不僅展現(xiàn)法官的智慧，更彰顯了司法文明的進步，對實現(xiàn)服判息訴、定紛止爭具有重要的作用。

(三)完善公開方式

黨政聯(lián)合文件具備雙重屬性的特殊性，其中黨務(wù)信息只存在主動公開的方式，是否公開的裁量權(quán)由黨委機關(guān)決定。黨政聯(lián)合文件不能因黨務(wù)信息的屬性而限制公開的方式，黨政聯(lián)合文件中的信息公開方式應(yīng)包括主動公開和申請公開兩種方式，其中的信息內(nèi)容不應(yīng)局限于政府信息，兩種公開方式應(yīng)涵蓋黨政聯(lián)合文件。是否公開的決定權(quán)應(yīng)區(qū)分處理，如果僅涉及其中的政府信息，則由行政機關(guān)決定，如果僅涉及黨務(wù)信息，則由黨委機關(guān)決定，如果同時包含二者，應(yīng)該由黨委機關(guān)和行政機關(guān)共同協(xié)商，只有當兩主體均同意公開之后，才能將信息公開，如此能在最大程度上完善公開的方式。

(四)開拓多元化的救濟途徑

公民對黨務(wù)信息無申請公開的權(quán)利，對不予公開的黨務(wù)信息也無完善的救濟權(quán)利，故開拓多元化的救濟途徑至關(guān)重要，如當事人認為黨政聯(lián)合文件信息中的黨務(wù)信息與自身權(quán)利義務(wù)有關(guān)，涉及經(jīng)濟社會生活，確屬應(yīng)該公開的信息時，當事人可以向黨委機關(guān)申請公開，黨委機關(guān)不予公開，可以選擇向上一級機關(guān)申訴，對申訴結(jié)果仍然不服，當事人可以向法院抗告，法院可通過發(fā)出司法建議的方式建議其公開。此外，社會公眾也可以通過向黨委機關(guān)提出社會建議的方式督促其公開有關(guān)的信息。黨員也有權(quán)向黨委機關(guān)申請公開應(yīng)當向黨組織內(nèi)部公開的有關(guān)信息，根據(jù)信息公開的范圍不同規(guī)定不同的申請主體，被申請機關(guān)應(yīng)當向申請者證明不予公開的合法性和合理性，并向申請者告知其救濟途徑和方式，當事人對處理結(jié)果不服時仍有申訴、抗告的權(quán)利。

四、結(jié)語

黨政聯(lián)合文件作為獨具特色的第三種法治形態(tài)，對黨規(guī)國法的順暢銜接協(xié)調(diào)發(fā)揮了重要作用。完善黨政聯(lián)合文件信息公開制度，尊重公民的知情權(quán)，有利于加強對權(quán)力的監(jiān)督，夯實社會主義法治體系。黨政聯(lián)合文件具備雙重屬性，司法實踐中也往往依據(jù)發(fā)文主體、發(fā)文字號判是否予以公開，將政府信息限制在行政機關(guān)制作、保存的情形，而排除了行政機關(guān)與黨委機關(guān)共同制作的情形。為推進黨政聯(lián)合文件信息公開制度，在司法裁判認定標準上需轉(zhuǎn)變思路，以實質(zhì)兼顧形式標準來判斷是否予以公開，統(tǒng)一裁判標準。同時，對“政府信息”一詞應(yīng)作適當?shù)臄U大解釋，將參與制作的情形也納入《政府信息公開條例》的調(diào)整范圍內(nèi)。在公開方式上，針對黨政聯(lián)合文件中涉及的黨務(wù)信息，當事人有權(quán)依申請的方式請求公開，而不應(yīng)局限在主動公開的單一方式上。綜上，我們應(yīng)進一步完善黨政聯(lián)合文件的信息公開制度，在新時代，將公民的知情權(quán)擴展到黨政聯(lián)合文件領(lǐng)域，逐步消除信息公開的“灰色模糊地帶”，完善社會公眾對權(quán)力的監(jiān)督機制。

注釋：

①筆者在《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編(1949年10月—2016年12月)》、“北大法寶”黨內(nèi)法規(guī)專題數(shù)據(jù)庫中進行檢索梳理，得出：自1949年至2020年12月31日，黨政聯(lián)合文件共計754部。

②《中華人民共和國政府信息公開條例》第2條：本條例所稱政府信息，是指行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。

③參見天津市高級人民法院(2017)津行申421號行政裁定書。

④ 參見最高人民法院(2016)最高法行申3522號行政裁定書。

⑤參見鄭州市鐵路運輸中級人民法院(2018)行初194號行政裁定書。

⑥參見最高人民法院(2018)行申388號行政裁定書。