向文武 金 峰 宣 凱 汲 錚

1.東南大學(xué)國(guó)家發(fā)展與政策研究院 北京 100083；2.中石化煉化工程（集團(tuán)）股份有限公司 北京 100029；

3.加利福尼亞大學(xué)洛杉磯分校

隨著“一帶一路”倡議的大力推進(jìn)，中國(guó)煉化工程企業(yè)加快“走出去”的步伐，境外煉油、石化、天然氣和可再生能源等國(guó)際能源合作項(xiàng)目越來(lái)越多。但由于地緣政治、社會(huì)文化等復(fù)雜因素，境外突發(fā)公共衛(wèi)生事件和政治事件頻發(fā)。應(yīng)急力量涉及個(gè)人、企業(yè)、中國(guó)駐外使領(lǐng)館、東道國(guó)政府、國(guó)際組織和中國(guó)政府等多個(gè)主體，橫跨境外、邊境（口岸）和境內(nèi)的跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，需要國(guó)家之間的外交溝通、協(xié)調(diào)與斡旋。此次作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新冠疫情沖擊，更顯示了中國(guó)煉化工程企業(yè)境外疫情應(yīng)急管理的復(fù)雜性。因此，如何有效保障中國(guó)煉化工程企業(yè)境外資產(chǎn)，特別是員工的生命安全，是我們面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。

現(xiàn)有的境外突發(fā)事件應(yīng)急處置組織機(jī)構(gòu)常常是依靠“一事一議”性質(zhì)臨時(shí)組建的，既涉及外交部、商務(wù)部、國(guó)資委等中央部委，又涉及地方政府、駐外使領(lǐng)館，沒(méi)有指定專職的機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有明確職責(zé)和參與主體，各方磨合和溝通成本較高。在法律法規(guī)方面，主要有國(guó)家層面的《國(guó)家涉外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》和地方政府的《省市涉外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，以及商務(wù)部頒布的《境外中資企業(yè)機(jī)構(gòu)和人員安全管理規(guī)定》、《境外中資企業(yè)機(jī)構(gòu)和人員安全管理指南》和《對(duì)外投資合作境外安全事件應(yīng)急響應(yīng)和處置規(guī)定》。但這些法律法規(guī)均以指導(dǎo)性為主，并沒(méi)有涉及境外突發(fā)事件應(yīng)急處置的實(shí)際操作。

2003 年SARS 事件后，應(yīng)急管理理念被正式引入到中國(guó)，在政府、企業(yè)和學(xué)術(shù)界得到廣泛應(yīng)用。為此，遵循“生命至上”“依法合規(guī)”理念，按照企業(yè)秉持的“績(jī)效目標(biāo)- 員工生命安全目標(biāo)- 經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與生命安全目標(biāo)并存- 經(jīng)濟(jì)目標(biāo)”的階段項(xiàng)目目標(biāo)，綜合考慮中國(guó)煉化工程企業(yè)境外項(xiàng)目員工生命安全和經(jīng)濟(jì)效益雙目標(biāo)，從項(xiàng)目類型、生命周期和國(guó)別多維度出發(fā)，構(gòu)建滿足于企業(yè)需要的境外疫情全生命周期（潛伏期、爆發(fā)期、持續(xù)期和解決期）應(yīng)急管理框架體系。

1 境外疫情全生命周期應(yīng)急管理體系

根據(jù)疫情生命周期和項(xiàng)目所在國(guó)別等多個(gè)維度構(gòu)建相應(yīng)的應(yīng)急管理框架，制定不同疫情情形下有針對(duì)性的應(yīng)急方案，如圖1 所示。從圖中可以看出，第一階段潛伏期的疫情及潛在風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)需要對(duì)第二階段疫情持續(xù)期的應(yīng)急醫(yī)療資源、應(yīng)急國(guó)際旅行、疫情下有限度的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，以及第三階段疫情持續(xù)期的恢復(fù)重建、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、大眾心理等進(jìn)行預(yù)測(cè)。在第二階段疫情爆發(fā)期和第三階段的疫情持續(xù)期，應(yīng)急干預(yù)需要對(duì)第一階段疫情潛伏的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)測(cè)和預(yù)警效果進(jìn)行反饋。但第三階段的疫情解決期需要對(duì)前三階段的疫情風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)測(cè)和預(yù)警、疫情準(zhǔn)備、疫情應(yīng)急干預(yù)和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的效果進(jìn)行反饋分析。整個(gè)疫情蔓延及其相應(yīng)的應(yīng)急管理形成了一個(gè)閉環(huán)管理過(guò)程。

圖1 境外疫情生命周期階段的應(yīng)急管理

2 境外疫情應(yīng)急管理組織和體制機(jī)制構(gòu)建

中國(guó)煉化工程企業(yè)所屬的中國(guó)石化集團(tuán)高度重視境外公共安全管理。自2007 年遭遇埃塞俄比亞恐怖襲擊后，發(fā)布并實(shí)施《境外公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施規(guī)范》，對(duì)境外投資、貿(mào)易、工程承包的項(xiàng)目全生命周期均有明確的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)溝通、應(yīng)急管理要求。遵循“不評(píng)估不派出”的原則，構(gòu)建境外公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估平臺(tái)，將自然災(zāi)害、政治事件、公共衛(wèi)生和突發(fā)社會(huì)事件納入其中動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)預(yù)警。并成立“安?；稹?，購(gòu)買(mǎi)IHS、化險(xiǎn)咨詢（Control%Risk）的常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警服務(wù)，長(zhǎng)期與國(guó)際SOS 組織緊密合作，建立“互聯(lián)網(wǎng)+”跨國(guó)遠(yuǎn)程醫(yī)療。在國(guó)家高度重視境外公共安全的背景下，新冠病毒肺炎疫情發(fā)生后，為保障境外人員的生命安全，中國(guó)煉化工程企業(yè)積極采取應(yīng)急干預(yù)措施：

（1）根據(jù)《中央企業(yè)境外新型冠狀病毒肺炎疫情防控指南》、《中央企業(yè)境外新型冠狀病毒肺炎疫情應(yīng)急預(yù)案》、《境外企業(yè)和項(xiàng)目新冠肺炎疫情防控指引》和《企業(yè)境外公共安全體系》等文件，編制發(fā)布《企業(yè)境外疫情防控指引》和《企業(yè)境外疫情防控應(yīng)急預(yù)案》。同時(shí)，成立總部疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組、境外疫情防控指導(dǎo)組、境外疫情防控指導(dǎo)組辦公室、派出單位應(yīng)急組織和境外機(jī)構(gòu)項(xiàng)目應(yīng)急管理的組織。

（2）建立從企業(yè)總部到境外機(jī)構(gòu)項(xiàng)目部的層級(jí)響應(yīng)機(jī)制，分別對(duì)應(yīng)企業(yè)總部、派出單位和境外機(jī)構(gòu)項(xiàng)目部的應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)，且明確規(guī)范各系統(tǒng)的權(quán)責(zé)，可在企業(yè)內(nèi)部突發(fā)公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)上相互監(jiān)督、溝通與應(yīng)急協(xié)作。另外，須及時(shí)、充分、客觀地向企業(yè)海外員工公布疫情風(fēng)險(xiǎn)情況，避免不必要的恐慌和抵觸情緒。完善與項(xiàng)目東道國(guó)、中國(guó)駐外使領(lǐng)館和企業(yè)境外代表處機(jī)構(gòu)間的溝通機(jī)制，在疫情防控的技術(shù)準(zhǔn)備和資源管理方面達(dá)成共識(shí)，提高疫情應(yīng)對(duì)的反應(yīng)速度。與境外媒體建立良好的溝通機(jī)制，借助媒體的力量進(jìn)行信息發(fā)布、情緒疏導(dǎo)、安撫恐慌、消除不良影響。

（3）建立境外項(xiàng)目疫情大數(shù)據(jù)，以及現(xiàn)代科技手段的開(kāi)發(fā)使用機(jī)制，構(gòu)建從下（項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)）至上（各集團(tuán)總部）的境外疫情防控信息監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。如利用手機(jī)的位置信息監(jiān)測(cè)傳染源的時(shí)空分布、人群流動(dòng)信息等，提高疫情預(yù)警的精準(zhǔn)度。做好境外所有員工行動(dòng)軌跡記錄，每日更新、動(dòng)態(tài)管理員工行動(dòng)日志。做到疫情防控信息監(jiān)控及發(fā)布、組織協(xié)調(diào)、應(yīng)急處置、資源調(diào)配等一體化統(tǒng)籌管理，確保疫情防控指令暢通、疫情信息準(zhǔn)確及時(shí)、疫情防控措施有效。

3 境外疫情潛伏期的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和防范

鑒于很多境外項(xiàng)目是聯(lián)合體或合資方式，外籍員工可能會(huì)通過(guò)日常聯(lián)合工作的方式最終將病毒傳染給中方員工。這個(gè)階段疫情對(duì)項(xiàng)目本身經(jīng)濟(jì)效益并沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。本階段的疫情應(yīng)急管理主要是做好境外項(xiàng)目疫情早期預(yù)防和準(zhǔn)備，監(jiān)控與預(yù)警工作的共同點(diǎn)均是收集、預(yù)測(cè)和監(jiān)控周邊國(guó)家及本國(guó)的疫情發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)以往SARS 冠狀病毒持續(xù)3 個(gè)月的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)，本次也做了類比，儲(chǔ)備3—4 個(gè)月的醫(yī)療物資和生活物資，編制并發(fā)布應(yīng)急預(yù)案，對(duì)即將發(fā)生的潛在的疫情做好分級(jí)預(yù)警和管理。及時(shí)向中國(guó)石化總部、派出單位、代表處和使館及商會(huì)通報(bào)疫情情況。關(guān)于藥品購(gòu)買(mǎi)，大部分項(xiàng)目主要通過(guò)派出單位從中國(guó)出口的方式，而部分國(guó)家的中方員工較少，主要通過(guò)從當(dāng)?shù)厮幍曩?gòu)買(mǎi)的方式獲得。

采集全方位疫情情報(bào)，對(duì)疫情發(fā)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)（一般使用疫情發(fā)生概率及其影響等級(jí)的乘積得到的數(shù)值作為風(fēng)險(xiǎn)值）進(jìn)行量化評(píng)估，將風(fēng)險(xiǎn)值與事先設(shè)置的閾值（如感染病毒人數(shù)、死亡人數(shù)等）對(duì)比分析，做出研判預(yù)警，并根據(jù)預(yù)警級(jí)別及時(shí)發(fā)布疫情預(yù)警信息。對(duì)境外疫情預(yù)警做好分級(jí)管理，將根據(jù)事態(tài)發(fā)展程度及危險(xiǎn)性，將預(yù)警分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)共四個(gè)等級(jí)，并分別用紅色、橙色、黃色和綠色標(biāo)示。根據(jù)疫情的特點(diǎn)，制定對(duì)應(yīng)的應(yīng)急策略，可以分為“注意安全”、“謹(jǐn)慎前往”、“暫勿前往”和“立即撤離”四個(gè)內(nèi)容等級(jí)。

4 境外疫情爆發(fā)期的應(yīng)急干預(yù)

疫情爆發(fā)期的應(yīng)急干預(yù)主要是推動(dòng)實(shí)施疫情聯(lián)防聯(lián)控的響應(yīng)機(jī)制。即：疫情發(fā)生時(shí)做出迅速反應(yīng)，及時(shí)、有效地采取應(yīng)對(duì)措施，控制、阻止疫情的進(jìn)一步演化和發(fā)展。

（1）首先，構(gòu)建疫情防控要做到“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療”，堅(jiān)持“排查不漏一人、隔離不漏一人、監(jiān)測(cè)不漏一人、救治不漏一人、管控不漏一人”的原則，以及中央企業(yè)總部、派出單位和境外機(jī)構(gòu)項(xiàng)目部聯(lián)防聯(lián)控的組織機(jī)制。

（2）其次，構(gòu)建疫情信息報(bào)告機(jī)制。例如，某中央企業(yè)發(fā)生群體性感染事件、確診病例或疑似病例，境外機(jī)構(gòu)項(xiàng)目應(yīng)在獲知事件后 1h 內(nèi)電話報(bào)告派出單位，而派出單位應(yīng)在2h 內(nèi)電話報(bào)告境外疫情防控指導(dǎo)組辦公室，6h 完成書(shū)面報(bào)告。發(fā)生疑似癥狀、密切接觸者事件，應(yīng)及時(shí)向境外疫情防控指導(dǎo)組辦公室報(bào)備。疫情的發(fā)生會(huì)使項(xiàng)目的正常經(jīng)營(yíng)受到影響，員工正常休假輪崗制度無(wú)法進(jìn)行。對(duì)于疫情較為嚴(yán)重的國(guó)家，影響項(xiàng)目執(zhí)行的后果主要是成本增加和工期延誤，但大部分項(xiàng)目需要處置的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)比較相似，均是政府/ 業(yè)主強(qiáng)令停工、疫情急劇擴(kuò)散導(dǎo)致當(dāng)?shù)蒯t(yī)療資源發(fā)生擠兌、疫情期間輿情控制、疫情期間中國(guó)籍員工和第三國(guó)員工管控、疫情防控帶來(lái)的后勤物資和生產(chǎn)材料進(jìn)口及國(guó)際航班的中斷等。

（3）針對(duì)不同項(xiàng)目，采取的應(yīng)急處置方案存在著一定的差異性。以科威特為例，當(dāng)?shù)仨?xiàng)目主要考慮員工隊(duì)伍停留在當(dāng)?shù)?，注重在?dāng)?shù)氐姆揽匾咔?；并且考慮到人數(shù)眾多，將所有中外籍員工進(jìn)行梳理和網(wǎng)格劃分，按照合同隸屬關(guān)系和實(shí)際使用情況將所有員工分成15 個(gè)網(wǎng)格、40 個(gè)子網(wǎng)格，進(jìn)行網(wǎng)格化管理。按照“應(yīng)檢盡檢”的原則，有效實(shí)施核酸檢測(cè)。項(xiàng)目部聯(lián)系當(dāng)?shù)赜行鹿诜窝讬z測(cè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，對(duì)廠區(qū)內(nèi)密切接觸人員先后進(jìn)行兩次檢測(cè)，并將檢測(cè)結(jié)果及時(shí)公布，為所有密切接觸人員解除了因隔離帶來(lái)的心理包袱。而有些經(jīng)濟(jì)落后國(guó)別的項(xiàng)目考慮到醫(yī)療資源缺乏，則根據(jù)疫情等級(jí)安排人員分批次撤回國(guó)內(nèi)，但要做好設(shè)備關(guān)停封存、資產(chǎn)保全事宜。

（4）另外，本階段境外項(xiàng)目疫情信息保密和輿情防范均很重要。如果出現(xiàn)確診病例，除按照當(dāng)?shù)匾咔楣芸匾髨?bào)告信息外，只對(duì)中國(guó)駐外使領(lǐng)館（聯(lián)絡(luò)辦）披露相關(guān)信息，不要做出可能引發(fā)輿情的舉止言行。如果發(fā)生重大輿情，第一時(shí)間向派出單位、境外疫情防控指導(dǎo)組辦公室和中國(guó)駐當(dāng)?shù)厥诡I(lǐng)館（聯(lián)絡(luò)辦）報(bào)告，做好與當(dāng)?shù)孛襟w的溝通，避免事態(tài)惡化。同時(shí)，本階段境外項(xiàng)目均須提防出現(xiàn)人身攻擊，以及營(yíng)地、駐地遭遇圍攻或武裝、恐怖襲擊，疫情導(dǎo)致不穩(wěn)定而產(chǎn)生的群體性事件，以及勞資糾紛等風(fēng)險(xiǎn)。

5 境外疫情持續(xù)期常態(tài)化管控

疫情繼續(xù)影響境外項(xiàng)目的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，但有限度的復(fù)工復(fù)產(chǎn)已經(jīng)開(kāi)始，與物資供應(yīng)商因?yàn)闆](méi)有及時(shí)交付可能會(huì)產(chǎn)生糾紛。采取的措施包括以錯(cuò)峰、錯(cuò)配方式組織部分或全部現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)、復(fù)工復(fù)產(chǎn)，工作和就餐時(shí)人員保持1m 以上距離，繼續(xù)每天測(cè)量?jī)纱误w溫、消毒、清潔衛(wèi)生等。有條件的項(xiàng)目，比如科威特，弘揚(yáng)中國(guó)石油“鐵人”精神，大干一百天，做好“百日攻堅(jiān)戰(zhàn)”（對(duì)于外籍員工，需要增加加班費(fèi)用的激勵(lì)方式實(shí)現(xiàn)），重新做好項(xiàng)目策劃，按照搶進(jìn)度的目標(biāo)，倒排工期。

本階段的應(yīng)急干預(yù)主要是復(fù)工復(fù)產(chǎn)。疫情恢復(fù)期，應(yīng)急管理是保障疫情得到控制或消除后的善后恢復(fù)，防止疫情的次生、衍生危害的產(chǎn)生。當(dāng)確診和疑似病例全部治愈；或連續(xù)14d 內(nèi)無(wú)新增疑似和確診病例；或所有接受隔離的員工均已解除隔離，應(yīng)急處置應(yīng)該終止，復(fù)工生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。首先，須對(duì)疫情防控全過(guò)程進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和查漏補(bǔ)缺，更新疫情歷史案例知識(shí)庫(kù)和疫情策略庫(kù)，實(shí)現(xiàn)情報(bào)重用。其次，對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難的境外機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目，采取經(jīng)濟(jì)救助的方式彌補(bǔ)他們的經(jīng)營(yíng)損失。有些損失可以通過(guò)保險(xiǎn)理賠的方式獲得補(bǔ)償，比如科威特X 項(xiàng)目，主要通過(guò)施工安裝一切險(xiǎn)、第三方責(zé)任險(xiǎn)、貨物運(yùn)輸險(xiǎn)等理賠，或者索賠其他利益相關(guān)方的違約險(xiǎn)。另外，本階段心理疏導(dǎo)異常重要，要做好員工的思想工作，保障他們的身心健康，避免產(chǎn)生群體性事件或個(gè)體極端事件。

6 境外疫情解決期總結(jié)和提升

境外疫情解決期的工作主要是總結(jié)、提升和優(yōu)化境外疫情應(yīng)急管理。召開(kāi)境外疫情防控經(jīng)驗(yàn)專題交流會(huì)，引入數(shù)字建造、大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)理念，并積極推動(dòng)數(shù)字化平臺(tái)和區(qū)塊鏈技術(shù)，將其納入中國(guó)石化“安?；稹敝校仙綐?gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理平臺(tái)。研究境外機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目部疫情防控資源的共享機(jī)制，制定相關(guān)法律法規(guī)，并在常態(tài)公共安全培訓(xùn)中引入疫情防控的常態(tài)化演習(xí)。

7 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)煉化工程企業(yè)境外疫情防控和應(yīng)急管理雖然取得了一定程度的成績(jī)，但也可以將疫情上升至包含自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的突發(fā)事件，進(jìn)一步拔高和提升企業(yè)境外突發(fā)事件應(yīng)急干預(yù)和管理能力。

7.1 完善企業(yè)境外突發(fā)事件應(yīng)急管理體系

編制發(fā)布《境外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》及其他應(yīng)急管理體系的規(guī)范性文件，明確要求相關(guān)企業(yè)和機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理編制的要求，根據(jù)不同的國(guó)別，建立有針對(duì)性和實(shí)操性的應(yīng)急預(yù)案體系。鼓勵(lì)有關(guān)企業(yè)和機(jī)構(gòu)常態(tài)化境外突發(fā)事件的聯(lián)合應(yīng)急演練和培訓(xùn)，提升應(yīng)急協(xié)同處置能力。積極發(fā)展大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)下境外突發(fā)事件預(yù)警和監(jiān)控平臺(tái)，做好突發(fā)事件數(shù)據(jù)要素的存儲(chǔ)和應(yīng)用，分析、監(jiān)控和預(yù)測(cè)未來(lái)的突發(fā)事件。普及能源行業(yè)的“互聯(lián)網(wǎng)+”跨境遠(yuǎn)程醫(yī)療，為中國(guó)煉化工程企業(yè)跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的海外員工生命安全保駕護(hù)航。

7.2 設(shè)立國(guó)家層面的境外突發(fā)事件應(yīng)急中心

針對(duì)境外突發(fā)事件，建議項(xiàng)目部門(mén)成立國(guó)家層面的境外突發(fā)事件應(yīng)急中心，發(fā)揮政府為主導(dǎo)的境外突發(fā)事件協(xié)調(diào)治理機(jī)制。

設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)外交部、商務(wù)部、國(guó)資委和發(fā)改委，創(chuàng)建“境外突發(fā)事件應(yīng)急管理”相關(guān)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)該事務(wù)，國(guó)家部委、中央企業(yè)和其他涉外企業(yè)參與其中，具備平常信息溝通和經(jīng)驗(yàn)交流、突發(fā)事件發(fā)生時(shí)實(shí)現(xiàn)指揮、溝通、協(xié)調(diào)的功能。該協(xié)會(huì)常態(tài)工作是做好突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，收集、整理和共享風(fēng)險(xiǎn)信息，建設(shè)境外突發(fā)事件預(yù)警和管理平臺(tái)，并針對(duì)突發(fā)事件做好各種極端情景下的培訓(xùn)和應(yīng)急演習(xí)。發(fā)生境外突發(fā)事件的時(shí)候，迅速啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，以實(shí)現(xiàn)中國(guó)、東道國(guó)、中國(guó)企業(yè)多層次多方位多維度的聯(lián)防聯(lián)控應(yīng)急管理。關(guān)于境外的應(yīng)急中心運(yùn)行機(jī)制，還要注重引入海外資源共享機(jī)制和員工激勵(lì)相容機(jī)制。