陳濤燾

（國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行安徽省分行，安徽 合肥 230061）

1 我國(guó)縣域發(fā)展概況

郡縣治、天下安。縣作為建制具有深厚歷史淵源，是我國(guó)最穩(wěn)定的行政區(qū)劃單元，在中華文明發(fā)展史中具有重要地位?？h域經(jīng)濟(jì)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓艙石、穩(wěn)定器，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展起著基礎(chǔ)性作用，因此我國(guó)經(jīng)濟(jì)要想實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，邁向更高的臺(tái)階，就必須大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。數(shù)據(jù)顯示，2011-2020年的十年間，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展，縣域數(shù)量由1996 個(gè)減少至1871 個(gè)，縣域戶(hù)籍人口數(shù)量由9.53 億人減少至8.91 億人?？h域GDP 卻持續(xù)增加，由24.1 萬(wàn)億元增長(zhǎng)至39.2 萬(wàn)億元，增長(zhǎng)了約1.6倍，占全國(guó)GDP 比重保持在38%以上?？h域一般公共預(yù)算收入由1.33 萬(wàn)億元增加至2.34 萬(wàn)億元，約是2011年的1.8 倍，占全國(guó)一般公共預(yù)算收入的比重保持在13%左右。

我國(guó)的縣域經(jīng)濟(jì)大體上包括鄉(xiāng)村振興和縣城建設(shè)。黨的十九大指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨的重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。十九屆五中全會(huì)提出推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家“十四五”規(guī)劃《綱要》謀劃了縣城建設(shè)的任務(wù)舉措。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系?？h域發(fā)展應(yīng)當(dāng)因地制宜，分類(lèi)施策，鼓勵(lì)區(qū)位條件、發(fā)展基礎(chǔ)、功能定位各不相同的縣域走出特色化的縣域現(xiàn)代化之路。

2 公路基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的影響

“要想富，先修路，道路通，百業(yè)興”，隨著公路網(wǎng)的逐步加密，公路基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和不斷完善，不同等級(jí)公路網(wǎng)的相互補(bǔ)充，有利于促進(jìn)“人財(cái)物”更高效的流通，對(duì)我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的影響。

一是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，加快鄉(xiāng)村振興步伐。公路的建成通車(chē)使農(nóng)產(chǎn)品得以迅速運(yùn)往城鎮(zhèn)進(jìn)行加工和銷(xiāo)售，縮短了農(nóng)產(chǎn)品的儲(chǔ)運(yùn)和進(jìn)入市場(chǎng)的時(shí)間，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向規(guī)?；图s化發(fā)展。二是加快了原材料、人才、資金、信息技術(shù)等生產(chǎn)要素和生活資料的流通，加速生產(chǎn)型企業(yè)下沉至縣城，改善其營(yíng)商環(huán)境，增強(qiáng)其投資吸引力，進(jìn)一步促進(jìn)縣域工業(yè)化進(jìn)程。三是使人們?cè)诔鲂蟹绞缴系倪x擇更加多樣化，推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口向縣城轉(zhuǎn)移，優(yōu)化了縣域的人口結(jié)構(gòu)，改善了縣域的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)運(yùn)輸、商貿(mào)、旅游業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)三產(chǎn)融合[1]。

3 公路基礎(chǔ)設(shè)施投融資的主要模式

目前，我國(guó)公路主要包括有收費(fèi)權(quán)的高速公路和部分一級(jí)公路，以及絕大部分沒(méi)有收費(fèi)權(quán)的國(guó)省縣道和鄉(xiāng)村道路。有收費(fèi)權(quán)的公路可用道路建成通車(chē)后形成的車(chē)輛通行費(fèi)作為還款來(lái)源向銀行進(jìn)行融資；無(wú)收費(fèi)權(quán)的道路因?yàn)轫?xiàng)目本身不產(chǎn)生收益，主要依靠財(cái)政性資金投入，且要在財(cái)政支出可承受范圍內(nèi)，不能涉及隱性債務(wù)。主要包括財(cái)政直接投入、發(fā)行政府債券、通過(guò)政府和社會(huì)資本合作、成本補(bǔ)貼和全要素資源統(tǒng)籌等模式[2]。

3.1 有收費(fèi)權(quán)的公路融資

收費(fèi)公路項(xiàng)目一般自身具備還款能力。通過(guò)對(duì)公路項(xiàng)目的收入和支出進(jìn)行測(cè)算，分析項(xiàng)目的盈利能力和償債能力，計(jì)算項(xiàng)目的自由現(xiàn)金流。其中，收入主要是擬融資公路的通行費(fèi)收入，通行費(fèi)收入=交通量（年）×收費(fèi)價(jià)格×里程。成本主要一般包括養(yǎng)護(hù)費(fèi)、大修費(fèi)、人員工資和福利、管理費(fèi)、折舊和攤銷(xiāo)及利息支出等。一般情況下，公路收費(fèi)權(quán)可質(zhì)押給銀行，補(bǔ)充項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施。

3.2 政府和社會(huì)資本合作

政府和社會(huì)資本合作(Publie-PrivaePartnership，以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP)是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作的關(guān)系。PPP 通常是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)公路基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

PPP 適用于新建公路基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公路存量基礎(chǔ)設(shè)施的改擴(kuò)建項(xiàng)目以及存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目。運(yùn)作方式主要包括：建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)、改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)等及其組合。具體PPP 項(xiàng)目運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿(mǎn)處置等因素決定[3]。

3.3 成本補(bǔ)貼模式

成本補(bǔ)貼模式適用于城鄉(xiāng)公交一體化項(xiàng)目的投融資。地方政府出臺(tái)成本補(bǔ)貼專(zhuān)項(xiàng)制度文件，明確補(bǔ)貼對(duì)象為乘坐公交的乘客，合理確定建設(shè)運(yùn)營(yíng)總成本構(gòu)成及標(biāo)準(zhǔn)，核定乘客實(shí)際支付票價(jià)，明確政府對(duì)乘客進(jìn)行差額補(bǔ)足，同時(shí)明確補(bǔ)貼機(jī)制、補(bǔ)貼流程、補(bǔ)貼資金的來(lái)源和與預(yù)算的銜接，及其制定、核定、支付的責(zé)任部門(mén)、調(diào)整頻次、操作方式、績(jī)效考評(píng)等。乘客支付的票款與財(cái)政補(bǔ)貼票款作為企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性收入，借款人依據(jù)專(zhuān)項(xiàng)制度文件獲得經(jīng)營(yíng)性收入形成的現(xiàn)金流及應(yīng)收賬款作為銀行貸款的主要還款來(lái)源和風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施。

3.4 全要素資源統(tǒng)籌模式

全要素資源統(tǒng)籌模式，是指圍繞區(qū)域公路發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，通過(guò)統(tǒng)籌整合、優(yōu)化配置公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其衍生、共生的各類(lèi)要素資源，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所產(chǎn)生的部分正外部性歸集、內(nèi)化為實(shí)施主體依法合規(guī)享有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、財(cái)務(wù)自平衡的市場(chǎng)化融資。

3.4.1 依托有為政府構(gòu)建頂層設(shè)計(jì)

在政府事權(quán)范圍內(nèi)，通過(guò)出臺(tái)規(guī)章制度編制有關(guān)規(guī)劃、制定實(shí)施方案，推進(jìn)公共領(lǐng)域的價(jià)格和收費(fèi)體制改革，健全完善價(jià)格形成、調(diào)整和補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)區(qū)域要素資源使用、投入產(chǎn)出平衡和預(yù)期政策目標(biāo)等做出相匹配的制度化安排。

3.4.2 依托有效市場(chǎng)提升資源要素價(jià)值

基于頂層設(shè)計(jì)形成的市場(chǎng)體系和市場(chǎng)規(guī)則，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)要素價(jià)格市場(chǎng)決定、流動(dòng)自主有序、配置公平高效，提升土地、資本、產(chǎn)業(yè)等資源要素經(jīng)濟(jì)價(jià)值。打造合格市場(chǎng)化主體、通過(guò)注入資金、資源、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)或賦予該主體特許經(jīng)營(yíng)性權(quán)益等方式，充實(shí)經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，強(qiáng)化市場(chǎng)主體參與配置和運(yùn)用要素資源的能力。

3.4.3 促進(jìn)要素資源價(jià)值提升并轉(zhuǎn)化為綜合現(xiàn)金流

在有效市場(chǎng)和有為政府的共同作用下，通過(guò)實(shí)施項(xiàng)目提升資源要素的利用效率，發(fā)掘潛在價(jià)值，完善項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制，促進(jìn)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目向準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目轉(zhuǎn)化，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目向經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目轉(zhuǎn)化。建立利益共享和聯(lián)結(jié)機(jī)制，促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施帶來(lái)的要素價(jià)值提升，切實(shí)轉(zhuǎn)化為財(cái)務(wù)效益和可用于還款的綜合現(xiàn)金流。

3.5 探索新投融資模式

可以逐步采用“股權(quán)投資+EPC”和“施工承包+股權(quán)投資”等多種創(chuàng)新模式，營(yíng)造公平有序的市場(chǎng)環(huán)境，積極吸引社會(huì)資本參與投入。通過(guò)資本金注入、劃轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、整合重組等多種方式，提升交通企業(yè)的自身造血能力和市場(chǎng)融資能力，發(fā)揮好其投融資主力軍作用[4]。

在金融工具、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、模式創(chuàng)新等方面積極開(kāi)展探索。加大公路建設(shè)債券發(fā)行力度，提升中央財(cái)政事權(quán)和共同事權(quán)公路項(xiàng)目的中央出資比例，擴(kuò)大政府出資主渠道。積極探索利用REITs 等金融工具和“交通+”新業(yè)態(tài)，盤(pán)活優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)；探索公路基礎(chǔ)設(shè)施與沿線土地、資源、產(chǎn)業(yè)等一體化開(kāi)發(fā)；探索創(chuàng)新并用好“建養(yǎng)一體化”模式。

4 臨泉縣公路發(fā)展分析

臨泉縣地處安徽省西北邊界，與皖豫兩省9 個(gè)縣市區(qū)接壤，面積1839 平方公里，2021年戶(hù)籍人口231.3 萬(wàn)（常住人口164.9 萬(wàn)），轄23 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5 個(gè)街道、1 個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、1個(gè)省級(jí)南北共建產(chǎn)業(yè)園，406 個(gè)村（社區(qū)）。

4.1 臨泉縣區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況

2021年，臨泉縣全年生產(chǎn)總值（GDP）433.5 億元，同比增長(zhǎng)9.6%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值96.9 億元，增長(zhǎng)8.9%；第二產(chǎn)業(yè)增加值106.6 億元，增長(zhǎng)9.7%；第三產(chǎn)業(yè)增加值230 億元，增長(zhǎng)9.8%。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為22.4：24.6:53.0。2021年，臨泉縣實(shí)現(xiàn)一般公共預(yù)算收入19.5 億元，同比增長(zhǎng)7%。其中，地方稅收收入完成11.3 億元，非稅收入完成8.2 億元。全縣城鄉(xiāng)居民人均可支配收入20544 元，同比增長(zhǎng)10.4%。2011年至2021年間，臨泉縣GDP年平均增長(zhǎng)率為9.07%。

圖1 臨泉縣與安徽省、阜陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度對(duì)比圖圖

4.2 臨泉縣公路發(fā)展?fàn)顩r

臨泉縣境內(nèi)，以阜陽(yáng)城為中心，國(guó)道、省道為骨架，縣鄉(xiāng)道路為脈絡(luò)，形成結(jié)構(gòu)配置合理、縣內(nèi)大循環(huán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)至村小循環(huán)的方格狀公路網(wǎng)絡(luò)。目前，臨泉縣已建設(shè)國(guó)省干線和農(nóng)村公路3436.4 公里，其中國(guó)省干線125.4 公里，農(nóng)村公路3311 公里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村硬化路率100%，自然村通硬化路率100%以上，農(nóng)村公路優(yōu)、良、中路率 90%以上。

截至2021年底全縣公路里程3589 公里，國(guó)道3 條，共122公里、省道10 條，共290 公里、縣道403 公里、鄉(xiāng)道311 公里、村道2463 公里。公交車(chē)路數(shù)39 路，公共營(yíng)運(yùn)汽車(chē)462 輛，其中城市公交線路10 條，城市公交車(chē)輛 179 臺(tái);城鄉(xiāng)公交線路29 條，城鄉(xiāng)公交車(chē)輛 283 臺(tái)，縣域所有建制村實(shí)現(xiàn)雙通;現(xiàn)有出租車(chē)536 輛，已建充電樁52 個(gè)，城市公交首末站7 個(gè)、城鄉(xiāng)首末站25 個(gè)。

4.3 臨泉縣農(nóng)村公路發(fā)展措施

4.3.1 建設(shè)方面措施

“十三五”期間，臨泉縣整合資金59.26 億元，建設(shè)國(guó)省干線和農(nóng)村公路3433 公里，其中國(guó)省干線122 公里，農(nóng)村公路3311 公里，公路網(wǎng)密度提升了近70%。截至2021年，臨泉縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通硬化路率達(dá)100%，自然村通硬化路率達(dá)90%以上，農(nóng)村公路優(yōu)、良、中路率達(dá) 90%以上;縣鄉(xiāng)農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)設(shè)置率達(dá)100%，農(nóng)村公路列養(yǎng)率達(dá)100%;全縣具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村客車(chē)通達(dá)率100%，城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展水平達(dá)到5A 級(jí)，徹底解決了“散、小、多、亂、差”的運(yùn)營(yíng)管理問(wèn)題，群眾獲得感和滿(mǎn)意度大幅提升。

4.3.2 管理方面措施

臨泉縣結(jié)合實(shí)際，不斷完善和創(chuàng)新管理機(jī)制。一是全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均成立了農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)；二是農(nóng)村公路“路長(zhǎng)制”基本建立，全面落實(shí)了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村公路管理責(zé)任主體；三是在加強(qiáng)固定治超站建設(shè)，以“零容忍”的態(tài)度強(qiáng)力整治超載超限運(yùn)輸行為；四是以三線三邊環(huán)境整治為抓手，調(diào)整充實(shí)路政大隊(duì)人員，多次集中開(kāi)展路域環(huán)境綜合治理行動(dòng)，農(nóng)村路路域環(huán)境得到明顯改善。

4.3.3 養(yǎng)護(hù)方面措施

臨泉縣高度重視農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作，縣政府出臺(tái)了《臨泉縣公路養(yǎng)護(hù)管理辦法》，進(jìn)一步明確了縣、鄉(xiāng)、村農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作職責(zé)，同時(shí)在省市補(bǔ)助資金的基礎(chǔ)上，縣級(jí)財(cái)政加大了養(yǎng)護(hù)投入，實(shí)現(xiàn)了有路必養(yǎng)，路況水平穩(wěn)步提升。目前，臨泉縣農(nóng)村公路大中修已實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化和專(zhuān)業(yè)化，小修養(yǎng)護(hù)和日常保潔正逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化和專(zhuān)業(yè)化。

4.3.4 運(yùn)營(yíng)方面措施

目前，臨泉縣具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村客車(chē)通達(dá)率已達(dá)100%。一是制定出臺(tái)了《臨泉縣客運(yùn)班線通行條件聯(lián)合審核實(shí)施細(xì)則》，對(duì)全縣農(nóng)村客運(yùn)班線安全通行條件進(jìn)行嚴(yán)格審核，確保農(nóng)村客運(yùn)班線車(chē)輛通行安全。二是大力推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展。投入城市公交車(chē)輛179 臺(tái)，開(kāi)通10 條城市公交線路;開(kāi)通城鄉(xiāng)公交線路29 條，投入城鄉(xiāng)公交車(chē)輛283 臺(tái)，城鄉(xiāng)公交為全縣群眾出行帶來(lái)極大的便利，同時(shí)提升了群眾的滿(mǎn)意度和幸福感。2021年獲得“安徽省城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化示范縣”。

4.3.5 融資方面

兵馬未動(dòng)，糧草先行。近年來(lái)，臨泉縣通過(guò)加大財(cái)政性資金投入，通過(guò)發(fā)行債券，爭(zhēng)取政策性、開(kāi)發(fā)性和商業(yè)銀行貸款等方式積極籌措資金。一是將車(chē)購(gòu)稅資金作為農(nóng)村公路項(xiàng)目建設(shè)的主要資金，并且使用該資金將其當(dāng)作還款資金的來(lái)源，依法依規(guī)向當(dāng)?shù)劂y行申請(qǐng)融資，累計(jì)財(cái)政資金19.6 億元；二是通過(guò)地方政府發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券6 億元用于G345 國(guó)道改擴(kuò)建項(xiàng)目；三是財(cái)政新規(guī)出臺(tái)之前，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)模式向國(guó)開(kāi)行申請(qǐng)5 億元貸款，用于農(nóng)村道路暢通工程建設(shè)，解決了約150 公里鄉(xiāng)級(jí)公路，384 公里。里村級(jí)道路硬化和改造；四是通過(guò)PPP 模式，與社會(huì)資本方合作，解決s024、s237 和s328 等多條省級(jí)道路近13 億元融資；五是積極申報(bào)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)資金和銀行貸款的組合方式，爭(zhēng)取資金120 億元用于合肥至周口高速公路潁上至臨泉段，該項(xiàng)目建成后將使臨泉便捷通達(dá)長(zhǎng)三角中心區(qū)城市，有利于促進(jìn)豫東、豫中、皖北、皖江之間聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

5 結(jié)語(yǔ)

公路是我國(guó)綜合交通體系的重要組成部分，其建設(shè)成效關(guān)系“交通強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略的實(shí)施。隨著國(guó)家成品油和費(fèi)稅改革、逐步取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)、清理地方政府融資平臺(tái)和新預(yù)算法等一系列改革措施的推進(jìn)，“貸款修路、收費(fèi)還貸”的投融資模式發(fā)生了根本性的改變[5]。

今后，遵循公路基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)屬性和發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌公路發(fā)展規(guī)劃和資金保障相適宜，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變思路，深化公路投融資體制機(jī)制改革，堅(jiān)持市場(chǎng)化投融資方式，不觸碰新增政府隱性債務(wù)底線，營(yíng)造公平有序的市場(chǎng)環(huán)境，吸引社會(huì)資本共同參與，才能有效解決公路建設(shè)資金的短缺問(wèn)題。