還紅華 謝政璇 柏宗春 凌穎慧/江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院長三角鄉(xiāng)村振興智庫

建設(shè)完善的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障體系，化解農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)，是農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的堅(jiān)實(shí)支撐。江蘇省在推進(jìn)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障體系建設(shè)過程中作了很多探索與創(chuàng)新，我們走訪政府部門、保險(xiǎn)公司、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)及部分市、縣，梳理當(dāng)前江蘇省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要舉措及運(yùn)行成效，分析存在的主要問題與不足之處，提出優(yōu)化對策建議，以期為江蘇省建設(shè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展體系提供參考。

江蘇推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展主要舉措

成立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作小組。多部門聯(lián)合組建農(nóng)險(xiǎn)工作小組，除個(gè)別地區(qū)外，江蘇省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系中，由財(cái)政部門牽頭，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)改委、統(tǒng)計(jì)等政府部門作為協(xié)調(diào)單位組成工作小組，基層農(nóng)村工作局、農(nóng)技推廣站、畜牧獸醫(yī)站、各村協(xié)保員等與保險(xiǎn)公司聯(lián)合推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具體工作。

推動(dòng)聯(lián)辦共保向市場化運(yùn)行模式轉(zhuǎn)型。當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場化運(yùn)營形成了兩種主要運(yùn)行機(jī)制，一是遴選機(jī)制下按區(qū)塊招標(biāo)的獨(dú)立運(yùn)營模式，二是處于過渡期的地區(qū)由幾家保險(xiǎn)公司組成“共保體”的運(yùn)營模式。部分地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)按區(qū)塊招標(biāo)，實(shí)行遴選機(jī)制，按區(qū)域進(jìn)行招標(biāo)。部分處于過渡期的地區(qū)實(shí)行保險(xiǎn)經(jīng)辦公司“共保體”模式，以保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)型的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

實(shí)行中央、省級、縣級三級保費(fèi)補(bǔ)貼。對主糧作物及大宗農(nóng)產(chǎn)品，首先是中央財(cái)政發(fā)揮重要作用，保費(fèi)給予35%的補(bǔ)貼。其次，在中央財(cái)政補(bǔ)貼35%的情況下，江蘇將相關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例從25%提高到30%，保險(xiǎn)金額由原來的平均每畝550元左右提高到最高每畝1300元，保障水平大幅度提高。對于高效設(shè)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),省財(cái)政對蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)分別給予20%、30%和50%的保費(fèi)補(bǔ)貼。三是地方財(cái)政發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)支撐作用，加大對種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場和合作社等新型經(jīng)營主體的補(bǔ)貼力度，部分地區(qū)全額買單種植業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)，并對地方特色險(xiǎn)種予以不低于30%的保費(fèi)補(bǔ)貼。

持續(xù)擴(kuò)大地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)產(chǎn)品供給。一是提高奶牛、羊、肉雞等特色畜禽產(chǎn)品保險(xiǎn)單位保額。二是推動(dòng)露地旱生蔬菜“擴(kuò)面、增品、提標(biāo)”，降低投保門檻，由連片種植10畝以上降低至5畝以上，增加土豆、西葫蘆、甘藍(lán)等蔬菜品種，提高蘿卜、西紅柿、豇豆保障水平，有效分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)“菜籃子”穩(wěn)產(chǎn)保供。三是支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)因地制宜創(chuàng)新開發(fā)針對蔬菜、水產(chǎn)等高效設(shè)施農(nóng)業(yè)的設(shè)施保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)、產(chǎn)量保險(xiǎn)、指數(shù)保險(xiǎn)等，滿足農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織多層次、差異化的風(fēng)險(xiǎn)保障需求，助力建成產(chǎn)業(yè)鏈條相對完整、市場主體利益共享、抗市場風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)的江蘇農(nóng)業(yè)生態(tài)。

創(chuàng)設(shè)省級獎(jiǎng)補(bǔ)名錄鼓勵(lì)險(xiǎn)種創(chuàng)新。一是持續(xù)完善省級財(cái)政高效設(shè)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)險(xiǎn)種目錄動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，將符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向、具有一定產(chǎn)業(yè)規(guī)模、農(nóng)戶投保需求強(qiáng)烈的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種納入省級財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)范圍。二是考量多元要素。綜合考慮最新涉農(nóng)政策、各地財(cái)政和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的意見建議、推薦險(xiǎn)種承保理賠情況、農(nóng)戶需求及受益程度等因素，刪減實(shí)施效果未達(dá)預(yù)期、理賠水平低、推廣程度不高的險(xiǎn)種，增加符合政策導(dǎo)向、農(nóng)戶需求程度高的創(chuàng)新險(xiǎn)種。三是優(yōu)化資金分配。對于目錄內(nèi)的險(xiǎn)種，省財(cái)政采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式，年度結(jié)算時(shí)根據(jù)預(yù)算安排情況，按因素法向各市縣分配高效設(shè)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)獎(jiǎng)補(bǔ)資金。

統(tǒng)籌推進(jìn)創(chuàng)新支農(nóng)惠農(nóng)模式。將能繁母豬、育肥豬和仔豬每頭保險(xiǎn)金額分別提高到1500元、1000元和300元，提升傳統(tǒng)生豬保險(xiǎn)的保障水平。同時(shí)在傳統(tǒng)養(yǎng)殖保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)部分地區(qū)探索開展生豬價(jià)格保險(xiǎn)和“保險(xiǎn)+期貨”試點(diǎn)。針對中小農(nóng)戶“貸款難”“貸款貴”的現(xiàn)實(shí)困境，利用保單數(shù)據(jù)構(gòu)建信貸模型，探索創(chuàng)新增信方式、試點(diǎn)“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)＋信貸”的支農(nóng)惠農(nóng)模式。推動(dòng)保險(xiǎn)與信貸、擔(dān)保、期貨（權(quán)）等金融工具聯(lián)動(dòng)有效應(yīng)對市場風(fēng)險(xiǎn)。

江蘇農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行成效

運(yùn)營模式逐漸成熟。江蘇農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)營模式先后經(jīng)歷了“委托代辦”“聯(lián)辦共?！焙褪袌龌\(yùn)營三個(gè)階段。目前，江蘇農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場化轉(zhuǎn)型已初見成效，打破了原有一家獨(dú)大的市場格局，通過遴選的方式加強(qiáng)市場競爭，提高了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營公司的服務(wù)水平，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種的豐富和保障水平的提升。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給主體以人保財(cái)險(xiǎn)、紫金保險(xiǎn)、太平洋保險(xiǎn)、中華財(cái)險(xiǎn)為主，其中人保財(cái)險(xiǎn)占據(jù)市場份額60%以上。

財(cái)政補(bǔ)貼惠農(nóng)范圍廣。隨著政策的推動(dòng)和險(xiǎn)種的不斷豐富，江蘇農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍不斷擴(kuò)展，惠及農(nóng)戶數(shù)量逐年增加。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付中，種植業(yè)賠付率為80%左右，養(yǎng)殖業(yè)賠付率接近100%。在政策支持下，各級財(cái)政積極補(bǔ)貼保費(fèi)，在中央財(cái)政、省級財(cái)政和地方財(cái)政的支持下，經(jīng)營主體購買政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自繳保費(fèi)比例低于20%，部分地方特色產(chǎn)業(yè)相關(guān)險(xiǎn)種納入省級補(bǔ)貼名錄，經(jīng)營主體承擔(dān)的保費(fèi)僅占總費(fèi)用的30%左右。

險(xiǎn)種不斷豐富，覆蓋面全面增強(qiáng)。2022年，江蘇水稻、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和玉米種植收入保險(xiǎn)由原33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)全面覆蓋到56個(gè)產(chǎn)糧大縣（市、區(qū)）。保油料作物風(fēng)險(xiǎn)，將帶狀復(fù)合種植模式中種植的玉米和大豆均納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策范圍，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“擴(kuò)面、增品、提標(biāo)”，積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)穩(wěn)產(chǎn)保供，取得明顯成效。險(xiǎn)種由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)初步發(fā)展至農(nóng)村保險(xiǎn)，如太倉市東林村開展了以村集體為對象的風(fēng)險(xiǎn)保障模式。江蘇農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)機(jī)具、高效設(shè)施農(nóng)業(yè)，江蘇人保財(cái)險(xiǎn)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種201個(gè)，紫金保險(xiǎn)150余個(gè)，太平洋保險(xiǎn)112個(gè)，中華保險(xiǎn)江蘇分公司76個(gè)。

發(fā)展中存在的薄弱環(huán)節(jié)

管理體制機(jī)制有待進(jìn)一步完善。一是管理層面各方職責(zé)不夠明晰，江蘇農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系調(diào)整后，各地農(nóng)險(xiǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭單位還未調(diào)整到位，新的管理體制下部門之間的分工與協(xié)作有待進(jìn)一步磨合。二是基層組織建設(shè)不夠完善，基層協(xié)保員缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)和管理，協(xié)保員能力及待遇等缺乏標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)機(jī)制，協(xié)保員任免缺乏完善的標(biāo)準(zhǔn)，基層人員工作積極性有待提高。

創(chuàng)新險(xiǎn)種支持和保護(hù)力度不足。一是財(cái)政支持結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋的險(xiǎn)種以三大主糧作物和大宗畜禽產(chǎn)品為主，缺乏對地方特色支柱產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持，高效設(shè)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)省級財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)險(xiǎn)種和創(chuàng)新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)名錄名額少、補(bǔ)貼力度低，一些不在獎(jiǎng)補(bǔ)范圍內(nèi)的特色險(xiǎn)種僅靠縣級財(cái)政補(bǔ)貼很難推廣。二是對創(chuàng)新險(xiǎn)種的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)不充分，當(dāng)前設(shè)定的3年保護(hù)期較短，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新險(xiǎn)種界定不明晰。

保額隨市場價(jià)格調(diào)整不夠及時(shí)。農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格總體呈現(xiàn)上漲趨勢，而保額未隨農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值同步提升，降低了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付額度越來越難以滿足新型經(jīng)營主體的損失賠付需求。

地方財(cái)政壓力大。由于各市縣經(jīng)濟(jì)水平不同，財(cái)政支持能力參差不齊，對于財(cái)政水平較弱的地區(qū)，尤其是產(chǎn)糧大縣，越來越高的保費(fèi)補(bǔ)貼額度給地方財(cái)政帶來較大的壓力。

宣傳引導(dǎo)仍需加大力度。承保公司對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)入戶宣傳不夠，導(dǎo)致農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作用和受損理賠標(biāo)準(zhǔn)了解不夠全面，經(jīng)營主體有保險(xiǎn)需求卻沒有實(shí)際購買。

推動(dòng)江蘇農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

健全管理體系。一是完善政府工作機(jī)制，健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作管理辦法，明確保險(xiǎn)監(jiān)管部門、基層政府等工作職責(zé)，細(xì)化具體工作環(huán)節(jié)，保障基層農(nóng)險(xiǎn)人員合法權(quán)益等。二是加強(qiáng)常態(tài)化監(jiān)督評估，開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)合規(guī)性檢查，重點(diǎn)檢查承保理賠的真實(shí)性和平均賠付現(xiàn)象，不斷規(guī)范保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營管理。三是規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的管理費(fèi)用，建立合理的基層人員發(fā)動(dòng)、培訓(xùn)、查勘、基層建設(shè)等工作經(jīng)費(fèi)和薪酬機(jī)制。四是進(jìn)一步發(fā)揮和培育各級行業(yè)協(xié)會(huì)等作為第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。五是進(jìn)一步加大政策宣傳力度，由保險(xiǎn)公司配合政府部門做好對農(nóng)戶的宣傳，既要加強(qiáng)特色險(xiǎn)種、創(chuàng)新險(xiǎn)種的推廣宣傳，又要著重宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的本質(zhì)，糾正經(jīng)營主體將保險(xiǎn)視作投資的認(rèn)知偏差。

加強(qiáng)險(xiǎn)種管理。一是及時(shí)修訂農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)條款，由相關(guān)專業(yè)人員適時(shí)跟蹤相關(guān)條款的可行性和適用性。二是進(jìn)一步規(guī)范創(chuàng)新險(xiǎn)種，將區(qū)域內(nèi)達(dá)到一定規(guī)模的特色產(chǎn)業(yè)、地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)相應(yīng)的特色險(xiǎn)種納入補(bǔ)貼范圍，延長創(chuàng)新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種保護(hù)期，建立創(chuàng)新險(xiǎn)種名錄動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，定期對實(shí)施效果進(jìn)行評估。三是建立政策性保險(xiǎn)與商業(yè)性保險(xiǎn)互補(bǔ)機(jī)制，將保險(xiǎn)公司經(jīng)營商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為業(yè)績考核指標(biāo)納入評價(jià)體系，鼓勵(lì)開發(fā)價(jià)格保險(xiǎn)、收入類保險(xiǎn)、期貨類保險(xiǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)“保險(xiǎn)+期貨”的開發(fā)，發(fā)展涉農(nóng)貸款保證保險(xiǎn)，簡化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保理賠程序，為新型經(jīng)營主體提供個(gè)性化服務(wù)。四是解除商業(yè)性保險(xiǎn)的區(qū)域限制，并適當(dāng)延長農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體中標(biāo)服務(wù)期。五是提高大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障資金計(jì)提比例，提高大災(zāi)受損的賠付額度，探索建立優(yōu)質(zhì)客戶大災(zāi)保障機(jī)制，通過補(bǔ)助、貼息、降低中小額貸款門檻等方式解決經(jīng)營主體資金周轉(zhuǎn)問題。

優(yōu)化財(cái)政支持結(jié)構(gòu)。一是適時(shí)調(diào)整農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，對風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃和各險(xiǎn)種費(fèi)率分區(qū)深入調(diào)研。二是調(diào)整財(cái)政支持結(jié)構(gòu)，針對性地減輕部分縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)，對規(guī)模達(dá)到一定水平的經(jīng)營主體增加政策性保險(xiǎn)范圍，對于產(chǎn)糧大縣、省級幫促縣以及部分財(cái)力還不充裕的地區(qū)應(yīng)予以更多的財(cái)力傾斜。

提升農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)降損服務(wù)能力。一是各地及承保機(jī)構(gòu)要增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識和憂患意識，提前集中開展防災(zāi)減損、群防群治、生產(chǎn)自救知識宣傳，加強(qiáng)預(yù)警預(yù)報(bào)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測主要農(nóng)作物的種植類型、種植面積、土壤墑情、作物長勢、災(zāi)情蟲情，及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息，指導(dǎo)協(xié)助農(nóng)戶排查風(fēng)險(xiǎn)隱患，做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施。二是鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)承保機(jī)構(gòu)積極探索科技在保險(xiǎn)中的應(yīng)用，使用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)提升承保、查勘定損、防災(zāi)減損等服務(wù)能力，鼓勵(lì)應(yīng)用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)、農(nóng)險(xiǎn)信息平臺、查勘車輛等“空天地”立體化技術(shù)，積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保理賠流程優(yōu)化和主糧作物防災(zāi)防損。三是提升響應(yīng)能力。加快完善大災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，優(yōu)先處理重大災(zāi)害理賠，建立農(nóng)業(yè)大災(zāi)理賠綠色通道，開通農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)綠色服務(wù)通道，開展“足不出戶”的農(nóng)險(xiǎn)應(yīng)急服務(wù)，借助遠(yuǎn)程電子簽名、遠(yuǎn)程驗(yàn)標(biāo)、視頻勘察、一鍵續(xù)保等技術(shù)開展資助承保理賠工作，提高理賠效率，積極支持災(zāi)后重建，確保受災(zāi)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織盡快恢復(fù)生產(chǎn)生活。四是鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保主體設(shè)立專項(xiàng)資金，與涉農(nóng)高校、科研院所合作進(jìn)行大災(zāi)的預(yù)警、防災(zāi)減災(zāi)降損技術(shù)開發(fā)（如新型病蟲害防治措施），夏收夏種期間，與農(nóng)技專家組成指導(dǎo)小組，走入田間地頭指導(dǎo)農(nóng)戶開展農(nóng)作物防災(zāi)減損、病蟲害防治和高效種植等，提高經(jīng)營主體的風(fēng)險(xiǎn)防范和化解能力。

加強(qiáng)信息共享。統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。一是打通數(shù)據(jù)壁壘，逐步整合多方涉農(nóng)數(shù)據(jù)和信息，建立農(nóng)業(yè)信息共享平臺。二是統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑，由農(nóng)險(xiǎn)主管部門和監(jiān)管部門規(guī)范數(shù)據(jù)定義及口徑，保證數(shù)據(jù)的唯一性和權(quán)威性。