○費宏達李文清

（1.大連財經學院 文法學院 遼寧大連 116022；2.大連海洋大學海洋法律與人文學院 遼寧大連 116022）

追溯監(jiān)管是迅速應對水產品安全事件的風險處置工具，也是確定水產品安全風險源頭的唯一出路。完善遼寧省水產品質量安全可追溯制度，能夠提高水產品質量安全監(jiān)管部門行政效能和執(zhí)法效率，也是人民群眾身體健康和生命安全的有力保障。2016年，遼寧省政府辦公廳首次提出要加快建設重要產品追溯體系，為建立遼寧省水產品質量安全可追溯制度提供了政策支持和引導。

一、水產品質量安全可追溯制度的概念

“食品（農產品）可追溯體系”最初是由法國等歐盟國家提出的，在歐盟178/2002號法令中將“食品的可追溯性”定義為：“對一種食品在生產、加工、銷售等各階段的蹤跡均可追溯查尋?！痹跉W洲境內銷售的食品，必須在整個農業(yè)生產活動和整個流通貿易過程中都可以被找到蹤跡。

水產品質量安全可追溯制度，通過對各個環(huán)節(jié)的生產經營主體規(guī)定記錄和上傳質量相關追溯信息等義務和法律責任，實現(xiàn)對水產品從生產、運輸、貯存到銷售全過程的產業(yè)鏈的監(jiān)管，以此保障水產品安全問題的可追溯。水產品身份識別制度是可追溯制度的基礎制度，沒有身份標識，就無法達到追溯鏈條的源頭。通過在源頭建立水產品產地信息識別制度，并設置信息傳遞規(guī)則，以各個環(huán)節(jié)中的信息標識和信息傳遞作為關鍵點，建立一條貫穿從生產到銷售的全鏈條式的質量安全追蹤和質量問題溯源的制度。

二、遼寧省水產品質量安全可追溯制度存在的問題

遼寧省依據(jù)《食品安全法》和《農產品質量安全法》，結合本省實際情況制定了水產品質量安全可追溯相關的法律制度，主要包括《遼寧省食品安全條例》。但由于目前，遼寧省沒有水產品質量安全的專門地方立法，并且在現(xiàn)有制度中一些規(guī)定較為概括和原則，難免會出現(xiàn)操作性不佳等問題。具體來說，遼寧省水產品質量安全可追溯制度在以下幾個方面仍存在亟需完善之處。

（一）產地質量安全可追溯制度的地方立法空白

《遼寧省農產品質量安全條例》第三條規(guī)定，水產品的從生產至進入市場銷售前的質量安全監(jiān)管并不適用該條例。該條例不適用水產品質量安全監(jiān)管的主要原因，是先前已有《遼寧省水產品質量安全管理辦法》作為水產品的專門性地方立法，因此將水產品質量安全監(jiān)管排除在該法的規(guī)制范圍以外。爾后，為優(yōu)化營商環(huán)境，遼寧省人民政府令第342號將《遼寧省水產品質量安全管理辦法》廢止，遼寧省水產品質量安全唯一的專門性地方立法失效。由于水產品專門性地方立法的廢止，加上《遼寧省農產品質量安全條例》規(guī)制范圍對水產品的排除，導致在進入市場銷售前的產地環(huán)節(jié)，遼寧省水產品質量安全可追溯相關的地方立法存在空白。

（二）產地質量安全信息記錄制度不健全

過去發(fā)生的種種水產品安全事件，大部分是由于養(yǎng)殖環(huán)節(jié)漁藥或魚用飼料添加劑的不當使用而產生的藥物殘留超標等原因。因此，對水產品產地生產信息記錄義務的具體規(guī)定，是保障水產品質量安全的第一道防線。雖然《遼寧省食品安全條例》第十三條，對生產銷售經營者的質量安全信息記錄義務作出了規(guī)定，但仍不能滿足對于水產品可追溯性的要求。

（三）質量安全追溯信息化管理制度欠缺

目前，遼寧省并沒有出臺相關制度對水產品的質量安全追溯信息化管理作出具體規(guī)定。雖然農業(yè)農村部發(fā)布的《農產品質量安全信息化追溯管理辦法（試行）》，針對農產品質量安全信息化追溯的運行和管理制定了相關制度，但內容多是以鼓勵的方式規(guī)定生產經營主體的質量安全追溯信息上傳義務，缺乏強制性。

（四）質量安全追溯信息披露制度不完善

遼寧省現(xiàn)有制度對水產品質量安全追溯信息披露的規(guī)定仍存在以下三點問題。其一，質量安全追溯信息發(fā)布主體分散。其二，水產品質量安全信息公開范圍規(guī)定的較為模糊。其三，社會監(jiān)督權利的救濟保障制度有所欠缺。依據(jù)《遼寧省食品安全條例》第十一條的規(guī)定，公眾可以通過對追溯信息的查詢等方式對可追溯制度的實施社會監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)質量安全信息問題可以進行投訴舉報。但現(xiàn)有制度對于水產品追溯信息相關的投訴舉報的受理部門、受理程序以及相關法律責任等方面缺乏具體規(guī)定。另外，相關政府網站雖設置有公眾交流的板塊，但實際運作情況并不理想，公眾的提問也不一定能得到答復，且大多數(shù)情況下得到的答復過分原則化和形式化。

（五）行業(yè)協(xié)會自我監(jiān)督制度不完善

社會公眾是水產品質量安全的利益相關者，能夠起到彌補政府監(jiān)管局限性、監(jiān)督政府監(jiān)管工作的作用。但自然人并不是總是以個體的形式出現(xiàn)，他們常常以行業(yè)協(xié)會等特定組織成員的身份存在。行業(yè)協(xié)會在信息收集、業(yè)內協(xié)調、標準制定以及服務范圍等方面具有不可替代的功能。然而，在推進水產品質量安全可追溯制度實施方面，行業(yè)協(xié)會的自我監(jiān)督作用沒有得到充分重視。《農產品質量安全法》第二十七條和《遼寧省食品安全條例》第七條，對行業(yè)協(xié)會的權利義務作出了相關規(guī)定，但內容過于原則。行業(yè)協(xié)會能夠在哪些方面以及能夠以何種方式發(fā)揮自身作用，均缺乏相關的具體制度指導。

三、遼寧省水產品質量安全可追溯制度的完善建議

（一）加快制定水產品質量安全相關的專門性地方立法

遼寧省是水產大省，2020年水產品全省總產量達到462.3萬噸，居全國第7位，出口創(chuàng)匯29.3億美元，位居全國第4位。在水產品數(shù)量與規(guī)模不斷發(fā)展的同時，其質量安全的可追溯性就顯得更加重要?？v觀遼寧省水產品質量安全可追溯相關法律制度，目前在產地質量安全信息記錄、追溯信息管理、法律責任等制度方面，仍然存在不健全和不具體等問題，缺乏統(tǒng)一性、針對性和操作性。這些問題迫切需要具有較強針對性和可操作性的地方法規(guī)來解決。

目前，上海、福建、廣東等多地都出臺了適用于本區(qū)域的專門性水產品質量安全地方性法規(guī)、規(guī)章。由于這些地方性法規(guī)規(guī)章的出臺，是緊密結合本地區(qū)的實際情況，實施運行情況較好、操作性較高，在保障水產品質量安全、加強違法行為處罰力度、維護社會公眾利益等方面發(fā)揮了重要作用。

由于水產品自身的特殊性，其在生產運輸銷售過程中具有環(huán)節(jié)較多、耗時較長和不易保存的特點。并且，水產品質量安全的監(jiān)管依據(jù)主要是《食品安全法》和《農產品質量安全法》，監(jiān)管部門主要為兩大行政主管部門即農業(yè)行政主管部門和市場監(jiān)管部門。相較于其他農產品，水產品的質量安全監(jiān)管涉及面更為廣泛，涉及的監(jiān)管部門也更為復雜，更加需要一個專門性的法律制度來進行指導和規(guī)制。通過法律手段賦予農業(yè)部門在收、貯、運環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責，明確相關主體在收、貯、運環(huán)節(jié)的法律責任。若是將水產品質量安全可追溯制度在遼寧省已有的法律制度的基礎上進行完善，其效果可能不如單獨出臺專門性地方立法更加具有針對性和可操作性。因此，建議遼寧省加快制定符合本省實際情況的專門性水產品質量安全地方性立法。

（二）進一步細化產地信息記錄制度

水產品養(yǎng)殖和初級加工環(huán)節(jié)是水產品供應鏈的第一道順序，是確保水產品質量安全的第一環(huán)節(jié)。建議在已有的農產品信息記錄制度的基礎上，進一步細化水產品產地信息記錄制度，適應水產品質量安全可追溯性的要求。

擴大產地信息記錄主體范圍，進一步細化生產信息記錄內容。建議將水產品個體養(yǎng)殖戶納入到產地信息記錄義務主體范圍中，沒有條件以電子形式記錄相關信息的主體，可以將信息以紙質形式進行記錄，由行政主管部門工作人員或農民合作經濟組織定期進行電子匯總。同時，在已有信息記錄制度的基礎上，針對水產品的特殊性，進一步細化生產信息記錄內容。將漁藥、魚用飼料等投入品采購以及使用停用日期、水域壞境監(jiān)測信息、藥物殘留檢測信息以及水產品生產主體檔案等信息，進行如實記錄。

加大對違反產地信息記錄制度行為的處罰力度。提高對違反水產品生產經營信息記錄義務主體的處罰力度，使之與《食品安全法》中對違法市場銷售主體的處罰力度相協(xié)調，加強對水產品的源頭管理。通過提高違法成本，倒逼水產品生產經營主體依法從事生產經營活動，保障水產品質量安全可追溯制度的實施和入市前的質量安全。

（三）建立質量安全追溯信息化管理制度

質量安全追溯信息記錄和信息傳遞（信息上傳）是現(xiàn)下“互聯(lián)網+監(jiān)管”追溯體系的兩項基本要求。完善遼寧省水產品質量安全可追溯制度，需要根據(jù)本省實際情況，對水產品質量安全追溯信息化管理的具體內容作出明確規(guī)定，進一步細化水產品生產經營主體的質量安全信息上傳義務和信息傳遞規(guī)則。

設置水產品各個環(huán)節(jié)的生產經營主體的追溯信息上傳義務。首先，應當明確質量安全信息追溯信息上傳義務的主體范圍，包括但不限于水產品養(yǎng)殖生產企業(yè)、農民專業(yè)合作經濟組織、批發(fā)經營企業(yè)、批發(fā)市場。其次，應當加強源頭管理，要求水產品生產企業(yè)在進入市場前，在產品包裝或標簽上附上用于識別水產品身份的追溯碼。最后，明確生產經營主體上傳追溯信息的具體內容和上傳期限，包括生產經營者資質證明、生產銷售信息、水產品質量安全證明等追溯信息。規(guī)定上傳產品追溯信息和變更生產經營主體資質證明的具體期限。

另外，在質量安全追溯信息上傳的基礎上，應當制定水產品生產銷售上下游主體之間的追溯信息傳遞規(guī)則。例如，在產品流通過程中，出售水產品的一方有權要求購買方出示生產經營者身份追溯碼，并負有上傳銷售相關追溯信息的義務。當出現(xiàn)其中一方交易主體未注冊國家追溯平臺賬號時，由水產品交易中的另一方主體承擔未注冊一方追溯信息記錄并上傳的義務等。

（四）完善質量安全追溯信息披露制度

完善水產品質量安全追溯信息披露制度，能夠降低行政部門、生產經營者與公眾之間的追溯信息不對稱，推動公眾參與到質量安全追溯監(jiān)管活動當中。在完善信息披露制度時，應當明確水產品質量安全追溯信息公開義務的主體和范圍。質量安全追溯信息公開主體應當包括行政主管部門和生產經營主體。一方面，應當明確行政監(jiān)管部門對水產品質量安全追溯監(jiān)管信息公開的范圍。將行政主管部門的日常追溯監(jiān)管信息公開的范圍進行具體規(guī)定，包括監(jiān)管部門通過國家統(tǒng)一追溯平臺在線監(jiān)控、線下定期全鏈條核查和隨機抽查等方式的監(jiān)管工作過程和結果進行公開。另一方面，應當明確水產品生產經營主體的追溯信息公開義務，規(guī)定生產經營主體應當在其生產經營場所或企業(yè)網站對水產品產地證明、合格證明等追溯相關信息進行公開。

另外，應當加快完善遼寧省農產品質量安全監(jiān)管服務平臺，加大專業(yè)人員和技術投入，落實水產品質量安全信息的全面覆蓋和共享。行政主體在掌握水產品質量安全可追溯相關信息方面具有天然的優(yōu)勢，可以通過質量安全追溯信息平臺，將水產品從生產到最終銷售過程中所產生的追溯信息進行匯總和發(fā)布。社會大眾可以通過互聯(lián)網、觸摸屏、電話和手機短消息等多種方式查詢可追溯水產品的質量安全信息，從而拓寬了公眾獲取質量安全追溯信息的渠道和方式。同時，積極發(fā)展網絡參與和互聯(lián)網的廣泛應用，政府部門可以及時掌握網絡輿情動態(tài)，組織宣傳部門、新聞媒體在互聯(lián)網上發(fā)布政府的相關政策。

（五）完善行業(yè)協(xié)會的自我監(jiān)督制度

在可追溯制度實施過程中，行業(yè)協(xié)會能夠發(fā)揮自身自律和協(xié)調作用，指導并監(jiān)督水產品生產加工主體的可追溯體系建設，同時也可以起到連接社會公眾和行政主體之間的橋梁作用，放大公眾對于可追溯制度實施的社會監(jiān)督作用。因此，作為與水產品質量安全監(jiān)管工作緊密相關的行業(yè)協(xié)會，更需要得到法律制度的有利支撐，才能發(fā)揮其應有的作用。

在可追溯制度的建設中，應當重視行業(yè)協(xié)會在公眾參與中的積極作用。必須要將食品安全監(jiān)管的部分權利下放給社會監(jiān)督力量的第三方機構和民間組織，食品安全咨詢委員會、第三方檢測機構等才能擔負起完善食品安全監(jiān)管體系的重要使命。