文/上海市規(guī)劃編審中心 胡 垚

0 引言

《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》在研究市域空間結(jié)構(gòu)時(shí)，從重要區(qū)域廊道、發(fā)展基礎(chǔ)良好等角度出發(fā)，選取嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯五大新城，明確“建設(shè)成為長(zhǎng)三角城市群中具有輻射帶動(dòng)作用的綜合性節(jié)點(diǎn)城市”（見(jiàn)圖1～4）。2021年2月上海市政府正式印發(fā)《關(guān)于本市“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施意見(jiàn)》（滬府規(guī)〔2021〕2號(hào)），明確“必須把新城高水平規(guī)劃建設(shè)作為一項(xiàng)戰(zhàn)略命題，抓住‘十四五’關(guān)鍵窗口期，舉全市之力推動(dòng)新城發(fā)展”。本文從新城建設(shè)政策入手，總結(jié)國(guó)內(nèi)外新城建設(shè)的政策經(jīng)驗(yàn)，以期為上海新城建設(shè)提供參考。

圖1 奉賢新城：上海之魚

圖2 奉賢新城：九棵樹未來(lái)藝術(shù)中心

圖3 嘉定新城：嘉定圖書館

圖4 嘉定新城：遠(yuǎn)香湖地區(qū)保利大劇院

1 國(guó)內(nèi)外新城建設(shè)的法律保障

新城建設(shè)起源于英國(guó)，第二次世界大戰(zhàn)后，新城建設(shè)多為疏解中心城區(qū)人口，建設(shè)更多居住空間之需，因此，在新城建設(shè)初期，西方政府重視新城建設(shè)立法，從城市區(qū)域的合理布局出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的規(guī)范化新城建設(shè)。通過(guò)分析國(guó)際新城法律案例，總結(jié)新城立法的作用如下。

1.1 明確各級(jí)政府職能，引導(dǎo)新城發(fā)展

英國(guó)《新城法》中明確新城建設(shè)作為中央政府的一項(xiàng)國(guó)家決策，同時(shí)確定中央政府負(fù)責(zé)決策、地方政府負(fù)責(zé)咨詢、新城開(kāi)發(fā)公司負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)建設(shè)等各角色職責(zé)。韓國(guó)通過(guò)制定《世宗市建設(shè)特別法》明確政府在新城建設(shè)中的作用和規(guī)則以引導(dǎo)新城發(fā)展建設(shè)，如明確支持原則、分類促進(jìn)計(jì)劃及建議實(shí)施操作路徑等。

1.2 定期修訂和完善，打通全生命周期發(fā)展建設(shè)路徑

美國(guó)1968年制定《新城開(kāi)發(fā)法》，明確美國(guó)進(jìn)入新城建設(shè)時(shí)期，批準(zhǔn)建立63個(gè)郊區(qū)型新城；1970年通過(guò)《住房與城市發(fā)展法》，增加私人對(duì)新城投資貸款的額度（從2.5億美元提高至5.0億美元），并明確鼓勵(lì)各州成立新城開(kāi)發(fā)公司，促進(jìn)新城高速建設(shè)；20世紀(jì)80年代后，受新城市主義影響，美國(guó)制定以TOD交通為導(dǎo)向的新城建設(shè)政策，強(qiáng)調(diào)新城的集聚發(fā)展和鄰里關(guān)系。

日本在1963年新城建設(shè)初期制定《中部圈開(kāi)發(fā)整備法》，明確新城建設(shè)發(fā)展方向；20世紀(jì)70年代由于東京大都市區(qū)新城開(kāi)發(fā)進(jìn)入興盛期，頒布《新住宅市街地開(kāi)發(fā)法》為新城地區(qū)吸納中心人口及開(kāi)展大規(guī)模的開(kāi)發(fā)建設(shè)提供法律支撐；20世紀(jì)80年代由于新城“臥城”現(xiàn)象嚴(yán)重，日本制定《新住宅市街地開(kāi)發(fā)法》，其中“特定建設(shè)”條文明確新城應(yīng)多元化和高科技化發(fā)展并強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，為新城的多功能綜合化發(fā)展提供法律依據(jù)。

2 國(guó)內(nèi)外新城建設(shè)的政策類型和內(nèi)容

上海市《關(guān)于本市“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施意見(jiàn)》明確提出新城建設(shè)的總體要求、功能導(dǎo)向、產(chǎn)業(yè)支撐等相關(guān)內(nèi)容。筆者總結(jié)國(guó)內(nèi)外新城的實(shí)施政策，從規(guī)劃、土地、人才引進(jìn)、財(cái)稅資金4個(gè)方面提出可向新城投入的“政策包”。

2.1 強(qiáng)調(diào)規(guī)劃引導(dǎo)

2.1.1 制定區(qū)域規(guī)劃，明確新城建設(shè)目標(biāo)和發(fā)展導(dǎo)向

日本東京1958年制定《首都圈第一次基本規(guī)劃》對(duì)城市建成區(qū)進(jìn)行整治，明確近郊環(huán)帶建設(shè)衛(wèi)星城用以吸納流向大城市的人口和產(chǎn)業(yè)，如筑波科學(xué)城。二十世紀(jì)七八十年代在東京第五次區(qū)域規(guī)劃中提出，在規(guī)劃和建設(shè)新城時(shí)需重視解決與中心城市的交通聯(lián)系問(wèn)題，從政策導(dǎo)向上強(qiáng)調(diào)建設(shè)“TOD新城”，如多摩新城。

2.1.2 重大公共項(xiàng)目、公共活動(dòng)優(yōu)先設(shè)置于新城

巴黎將迪斯卡特科學(xué)城、迪士尼主題公園落戶于馬恩拉瓦萊新城，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)、旅游文化和稅收創(chuàng)匯等方面獲得巨大收益，也使馬恩拉瓦萊成為巴黎新城中發(fā)展最快、最成功的樣本。

日本筑波科學(xué)城規(guī)劃初期，政府將所屬9年部（廳）的40多個(gè)研究機(jī)構(gòu)遷至筑波科學(xué)城，形成以國(guó)家試驗(yàn)研究機(jī)構(gòu)和筑波大學(xué)為核心的綜合性學(xué)術(shù)研究及高水平的教育中心基地。1985年，由日本舉辦的世博會(huì)選址于筑波科學(xué)城，為筑波科學(xué)城的基礎(chǔ)設(shè)施完善提供了契機(jī)。

我國(guó)首都北京將環(huán)球影城選址于通州區(qū)，同時(shí)配套相關(guān)影視文化產(chǎn)業(yè)鏈，帶動(dòng)了通州地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加速通州新城規(guī)劃建設(shè)，預(yù)計(jì)可為該地區(qū)創(chuàng)造近萬(wàn)人的直接就業(yè)及10萬(wàn)人左右的間接就業(yè)崗位。

2.1.3 配建快速交通體系，加強(qiáng)與大都市的聯(lián)系

日本筑波科學(xué)城距東京50km，擁有快速軌道交通線、高速公路等與東京的聯(lián)系通道，其中筑波快線（59.3km）可保證60min內(nèi)抵達(dá)東京。

根據(jù)我國(guó)12306數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，近滬城市均擁有每日高頻發(fā)車直達(dá)上海的高速鐵路、城際鐵路，如嘉興每日單程101班次（平均10min/班），最快27min可達(dá)上海虹橋；昆山每日單程115班次（平均8min/班），最快18min可達(dá)上海站。上海新城地區(qū)在快速交通方面仍有一定提升空間，如嘉定新城依托軌道交通最快60min抵達(dá)上海站；松江新城最快80min抵達(dá)上海站。

2.2 合理的土地政策

2.2.1 制定土地強(qiáng)制征收政策

英國(guó)施行“土地強(qiáng)征”政策，地方有權(quán)征用城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村土地用于新城建設(shè)發(fā)展，一旦納入征收范圍任何房屋將被凍結(jié)，不得私人買賣;法國(guó)實(shí)行“土地銀行儲(chǔ)備”，地方政府有權(quán)指定某處為“城市化優(yōu)先地區(qū)”。1962年，法國(guó)政府又開(kāi)始實(shí)施“預(yù)留建設(shè)區(qū)”計(jì)劃，以法律形式規(guī)定不同地帶不同地價(jià)（在預(yù)留建設(shè)區(qū)內(nèi)的土地市場(chǎng)售價(jià)低于其他地區(qū)），有效遏制土地投機(jī)現(xiàn)象。

2.2.2 明確土地供給與建設(shè)開(kāi)發(fā)時(shí)序

法國(guó)馬恩拉瓦萊新城明確土地供應(yīng)優(yōu)先圍繞地鐵車站周邊，并分至4個(gè)分區(qū)，第一個(gè)優(yōu)先供應(yīng)建設(shè)區(qū)域?yàn)楣卜?wù)設(shè)施區(qū)域（如商業(yè)、辦公、交通、體育等）；第二個(gè)建設(shè)區(qū)為城市創(chuàng)新功能區(qū)（如產(chǎn)業(yè)園區(qū)、研發(fā)中心等）；第三個(gè)建設(shè)區(qū)依托原鎮(zhèn)區(qū)開(kāi)發(fā)住宅、商務(wù)辦公等功能區(qū)；第四個(gè)分區(qū)因在建設(shè)過(guò)程中遇到資金短缺，故作為當(dāng)時(shí)的預(yù)留區(qū)，后期由于引入迪斯尼主題公園，為地區(qū)發(fā)展帶來(lái)巨大收益。

我國(guó)香港新城在確保政府征收到充足且可供發(fā)展的土地后，優(yōu)先建設(shè)公屋、軌道交通和其他大型基礎(chǔ)設(shè)施（包括商業(yè)設(shè)施、社區(qū)中心、學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、休閑場(chǎng)地、警署及消防局等），同時(shí)建設(shè)工業(yè)用地，提供充足的就業(yè)崗位，后將新城內(nèi)富足的土地出售給開(kāi)發(fā)商進(jìn)行商品住宅和商業(yè)建筑建設(shè)。

2.3 全面創(chuàng)新人才引進(jìn)政策

2.3.1 創(chuàng)新落戶制度，落實(shí)地區(qū)境外人才永居政策

我國(guó)上海臨港新片區(qū)根據(jù)地區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展要求，對(duì)于用人單位引進(jìn)的緊缺急需、具有本科及以上學(xué)歷學(xué)位和2年以上相應(yīng)工作經(jīng)歷的核心業(yè)務(wù)骨干以及緊缺特殊人才，通過(guò)認(rèn)定均可給予直接落戶政策；針對(duì)引進(jìn)外國(guó)科技創(chuàng)新人才、支持重大項(xiàng)目的外籍科研團(tuán)隊(duì)成員以及外國(guó)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才等的引進(jìn)提供便利服務(wù)，如一次性給予2年以上的工作許可、給予簽證計(jì)點(diǎn)積分獎(jiǎng)勵(lì)、享受信用卡辦理理財(cái)服務(wù)等綠色通道和政策。

2.3.2 提供住宅補(bǔ)貼，為地區(qū)人才提供居住保障

我國(guó)上海臨港新片區(qū)為符合標(biāo)準(zhǔn)的人才提供限價(jià)房的購(gòu)買政策，如本科以上本市戶籍，或臨港地區(qū)在崗在編、與所在單位簽訂5年以上勞動(dòng)合同的非戶籍人才，稅收達(dá)到上海市個(gè)稅申報(bào)基準(zhǔn)及以上符合條件人才均可在臨港地區(qū)申請(qǐng)限購(gòu)房政策（限購(gòu)房?jī)r(jià)格為市場(chǎng)價(jià)的9折）。

我國(guó)浙江嘉興對(duì)于申報(bào)入選的國(guó)家“萬(wàn)人計(jì)劃”人才、浙江省“萬(wàn)人計(jì)劃”杰出人才、浙江省特級(jí)專家等給予購(gòu)房補(bǔ)貼100萬(wàn)元或租房補(bǔ)貼10萬(wàn)元/年（最長(zhǎng)10年）的補(bǔ)貼政策。

2.3.3 建立長(zhǎng)效人才成長(zhǎng)平臺(tái)，健全人才培養(yǎng)機(jī)制

我國(guó)上海臨港新片區(qū)制定《關(guān)于促進(jìn)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施特殊支持政策的若干意見(jiàn)》，鼓勵(lì)臨港地區(qū)勞動(dòng)者積極參加職業(yè)培訓(xùn)、提升職業(yè)技能，同時(shí)對(duì)獲得相應(yīng)證書資格的人才給予一定培訓(xùn)補(bǔ)貼。如取得國(guó)家職業(yè)資格四級(jí)（中級(jí)）、三級(jí)（高級(jí)）、二級(jí)（技師）證書的，每人補(bǔ)貼1000，2000，3000元等。

2.4 加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐和財(cái)稅補(bǔ)貼扶持政策

2.4.1 提供專項(xiàng)投資基金和獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助

日本筑波新城在開(kāi)發(fā)建設(shè)中，政府明確對(duì)參與筑波“腦力立波”實(shí)施計(jì)劃的企業(yè)減免稅費(fèi)，此外還為每個(gè)企業(yè)劃撥一定經(jīng)費(fèi)以吸引其進(jìn)駐。

我國(guó)上海臨港新片區(qū)針對(duì)地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展的核心產(chǎn)業(yè)制定專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶持政策，明確扶持內(nèi)容和獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助措施，如對(duì)于促進(jìn)航空航天產(chǎn)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展中占有一定市場(chǎng)份額的骨干企業(yè)和中小微企業(yè)，實(shí)到資本金5000萬(wàn)元（含）以上的企業(yè)，經(jīng)認(rèn)定按實(shí)繳資本3%～5%給予獎(jiǎng)勵(lì)，同一企業(yè)最高1000萬(wàn)元。

2.4.2 鼓勵(lì)創(chuàng)新企業(yè)集聚，提供科研培育獎(jiǎng)勵(lì)和稅收補(bǔ)貼

我國(guó)蘇州為推動(dòng)一流創(chuàng)新企業(yè)集聚發(fā)展，加大國(guó)家對(duì)高新技術(shù)人才的培育力度，推出“3+3”鼓勵(lì)政策，即3年內(nèi)滾動(dòng)遴選1000家創(chuàng)新型企業(yè)，參照國(guó)家高企所得稅政策給予3年獎(jiǎng)勵(lì)；為推動(dòng)多元?jiǎng)?chuàng)新要素集聚融合，蘇州對(duì)引進(jìn)諾貝爾獎(jiǎng)實(shí)驗(yàn)室、重大研發(fā)機(jī)構(gòu)、多學(xué)科交叉創(chuàng)新平臺(tái)，“一事一議”重點(diǎn)支持。具備重大原始創(chuàng)新能力和成果轉(zhuǎn)化能力的創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)，將可獲得5000萬(wàn)元支持。

我國(guó)上海臨港新片區(qū)制定《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)加快提升科技創(chuàng)新策源能力若干政策》，明確支持自主創(chuàng)新能力提升、支持科技成果轉(zhuǎn)化、支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體發(fā)展等鼓勵(lì)政策，如鼓勵(lì)科技成果擁有方等將科技成果許可、轉(zhuǎn)讓給新片區(qū)內(nèi)企業(yè)，給予轉(zhuǎn)讓金額的10%作為獎(jiǎng)勵(lì)，最高不超過(guò)50萬(wàn)元；對(duì)新片區(qū)內(nèi)企業(yè)獲批設(shè)立的企業(yè)院士工作站、博士后工作站落地新片區(qū)內(nèi)的，3年內(nèi)分別給予最高100萬(wàn)，50萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)。

2.4.3 給予企業(yè)成長(zhǎng)性獎(jiǎng)勵(lì)

我國(guó)深圳寶安區(qū)對(duì)于首次達(dá)到規(guī)模的文化創(chuàng)意企業(yè)給予10萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于主營(yíng)業(yè)務(wù)收入首次突破5000萬(wàn)，1億，5億，10億元的企業(yè)，分別給予20萬(wàn)，30萬(wàn)，40萬(wàn)，50萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)。

我國(guó)上海臨港新片區(qū)針對(duì)地區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)（集成電路產(chǎn)業(yè)、人工智能產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、航空航天產(chǎn)業(yè)等）的主營(yíng)業(yè)務(wù)首次超過(guò)一定金額，按照晉級(jí)補(bǔ)差原則分別給予20萬(wàn)，30萬(wàn)，50萬(wàn)，100萬(wàn)，200萬(wàn)元等獎(jiǎng)勵(lì)。

3 結(jié)語(yǔ)

新城建設(shè)是大都市建設(shè)的重要課題，上海市明確要求抓住“十四五”的關(guān)鍵窗口期，把新城高水平規(guī)劃建設(shè)作為戰(zhàn)略命題，按照“獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市”定位，從經(jīng)濟(jì)需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要等多維度，將新城打造成引領(lǐng)高品質(zhì)生活的未來(lái)之城。因此，“十四五”期間，在新城建設(shè)過(guò)程中，需推動(dòng)資源集聚與政策協(xié)同，加大新城政策傾斜力度，需在規(guī)劃深化、空間統(tǒng)籌、土地供應(yīng)、人才引進(jìn)、產(chǎn)業(yè)集聚和財(cái)稅資金等方面形成強(qiáng)有力的政策支持，以政府政策傾斜為引導(dǎo)，帶動(dòng)市場(chǎng)在新城地區(qū)的建設(shè)熱度，面向未來(lái)打造宜居、韌性、健康的新城。